EVALUATION CONJOINTE DES OPERATIONS D AIDE BUDGETAIRE AU MALI 2003-2009 Rapport Final Résumé exécutif Septembre 2011 Evaluation conjointe pour le compte de la Commission de l Union européenne, de la Belgique et du Canada comme exercice pilote du Comité d aide au développement de l OCDE COMMISSION EUROPEENNE
Un consortium composé de ECO Consult, AGEG, APRI, Euronet, IRAM, NCG Chef de file : ECO Consult Personne de contact : Dietrich BUSACKER Dietrich.Busacker@eco-consult.com Contrat n EVA 2007/geo-acp 2009/219757 Cette évaluation a été commanditée par : l Unité d évaluation commune à de la CE : l Office de coopération EuropeAid la Direction générale pour le développement et la Direction des relations extérieures l Agence canadienne de développement international Le Service de l Evaluation spéciale de la Coopération internationale - Belgique Cette évaluation a été acceptée comme exercice pilote CAD/OCDE par les autorités maliennes. La Commission de l Union européenne était le chef de file de cette évaluation et a préside le comité de gestion, le groupe de référence au Mali ainsi le groupe de travail sur l évaluation de l aide budgétaire du CAD/OCDE L équipe des évaluateurs est composée de : Andrew Lawson (Chef de mission, finances publiques), Josette Habas (décentralisation, réforme de l Etat), Modibo Keita (gouvernance), Elisabeth Paul (éducation, santé), Bruno Versailles (économétrie), Alexandra Murray-Zmijewski (statistiques) Le contenu de la présente publication relève de la seule responsabilité des auteurs et ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant l avis de l Union européenne ni des pays et organisations concernés
Résumé exécutif Objectif et champ d évaluation L étude répond à un double objectif : (i) réaliser l évaluation de 32 sur 33 opérations d appui budgétaire (AB) de 2003 à 2009 de dix partenaires techniques et financiers (PTF) 1 au Mali et de fournir des recommandations sur la gestion des futures opérations d appui budgétaire ; (ii) tester une nouvelle approche méthodologique pour l évaluation des opérations d appui budgétaire en vue d en apprécier l applicabilité. L objectif global de l étude est : «d'apprécier dans quelle mesure les aides budgétaires concernées ont donné avec succès les moyens au gouvernement partenaire de mettre en œuvre ses stratégies nationale et sectorielles, et ont permis d'augmenter leur efficacité et leur efficience pour atteindre des résultats et des impacts durables sur la croissance et le développement». Contexte de l aide budgétaire au Mali Le Mali est un pays sahélien, enclavé, dont la population, estimée à 14,5 millions d habitants en 2009, croît à un rythme de 3,6% par an. Avec un Indice de développement humain de 0,309 en 2010, le Mali compte parmi les pays les plus pauvres (rang 160 sur 169 pays) et ceci malgré une croissance du PIB d environ 5% entre 1998 et 2008. Au cours des dix dernières années, le Mali a maintenu un environnement 1 Banque Africaine de Développement, Banque Mondiale-IDA, Belgique, Canada, Commission de l Union Européenne, Danemark, Espagne, France, Pays-Bas, Suède macroéconomique stable malgré une économie peu diversifiée, une vulnérabilité face aux conditions climatiques et un environnement commercial peu favorable. La démocratisation du pays a eu le mérite de créer un climat de stabilité ainsi que d entraîner des changements sociopolitiques importants depuis le début des années 1990. Sur la base du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) 2002-2006 et du Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté (CSCRP) 2007-2011, le Mali a mis en place des programmes clés de développement qui contribuent à l amélioration de la situation socioéconomique. Depuis septembre 2007, une Stratégie commune d'assistance pays (SCAP) a été élaborée conjointement par le gouvernement et les PTF intervenant dans le pays. Dans ce contexte, le Gouvernement du Mali s'est engagé dans la création de conditions facilitant l'utilisation accrue de l'instrument d'aide budgétaire. L architecture mise en place relative aux aides budgétaires générales (ABG) et sectorielles (ABS) comprend : l Arrangement cadre du 29 mars 2006 entre le gouvernement et 13 partenaires au développement ; des arrangements spécifiques macroéconomiques et sectoriels ; des accords bilatéraux avec chaque partenaire intervenant dans l appui budgétaire. Au Mali, l aide budgétaire est passée de 12% de l aide publique au développement (APD) en 1999 à 42% en 2009, et le nombre de PTF avec des 1
opérations d ABG ou d ABS est passé de trois à dix. Le total de l aide budgétaire dans la période d évaluation est d environ 634 milliards de FCFA, soit 966 millions d euros. Evolution des décaissements d aide budgétaire Mali 2003-2009 Source : MEF, Bamako L étude porte sur l évaluation de 32 opérations d AB au Mali entre 2003 et 2009 : 17 opérations d ABG ; Une opération d ABS décentralisation/ réforme de l'etat ; 9 opérations d ABS éducation ; Une opération d ABS gestion des finances publiques ; et 4 opérations d ABS santé et développement social. Méthodologie de l évaluation Le cadre méthodologique de référence de l'évaluation correspond à la méthodologie développée au sein de l OCDE / CAD. La logique d intervention contient cinq niveaux qui sous-tendent toute opération d appui budgétaire : Niveau 1 : ressources / intrants de l AB (inputs) ; Niveau 2 : les produits de l AB (direct outputs) ; Niveau 3 : les réalisations du Gouvernement appuyées directement ou indirectement par l AB (induced outputs) ; Niveau 4 : les résultats pour les bénéficiaires (outcomes) ; Niveau 5 : les impacts à un niveau plus général. L évaluation s est fondée sur 21 questions évaluatives et 60 critères de jugement, chacun opérationnalisé avec plusieurs indicateurs adaptés au contexte du Mali. La présente évaluation, qui se base essentiellement sur des données secondaires, est limitée par l accessibilité, la cohérence et la qualité des données disponibles. Cependant, il n y a pas de raison de douter de la validité des tendances observées. Les données quantitatives ont été traitées par une analyse économétrique et toutes les informations ont été analysées et croisées avec des méthodes qualitatives. Des hypothèses ont été vérifiées par des focus groupes et des entretiens lors d une mission de terrain en octobre-novembre 2010. Une enquête auprès des bénéficiaires a par ailleurs enrichi l analyse de l ABS décentralisation. Conclusions principales Les conclusions sont regroupées en trois grands thèmes : L aide budgétaire comme mécanisme de financement de la stratégie nationale CP1. Pendant la période d évaluation et surtout depuis 2006, l aide budgétaire a fourni au Gouvernement du Mali des montants de ressources budgétaires additionnelles, qui représentaient une «masse critique» de financement, ayant permis une augmentation importante des dépenses discrétionnaires et un accroissement rapide de la part de l APD gérée à travers le budget national. CP2. L AB est la modalité la plus prévisible au Mali avec un taux annuel de décaissement de 94% entre 2002 et 2008. Cependant, les décaissements trimestriels, surtout des tranches variables des ABS, ont été régulièrement soumis à des retards, dont les coûts ont été considérables, en termes d'emprunts 2
imprévus et de lancement tardif des programmes de développement. CP3. Grace aux efforts d harmonisation des PTF et du Gouvernement, l AB est la modalité la plus alignée et la plus harmonisée au Mali et très probablement celle avec les coûts de transaction par FCFA décaissé les plus faibles. Par contre, le processus annuel de suivi des conditions de décaissement des AB n est pas encore pleinement harmonisé, ce qui entraîne des coûts de transaction inutiles. CP4. Les ressources de l AB ont été utilisées de manière cohérente avec les priorités identifiées dans les stratégies nationale et sectorielles, pour renforcer la stabilité macroéconomique et pour augmenter les dépenses dans les secteurs prioritaires. Aide budgétaire comme promoteur d efficacité et d efficience dans la mise en œuvre des politiques nationales CP5. En raison de sa «masse critique», de sa flexibilité comme moyen de financement et du caractère de son suivi de la stratégie nationale, entre 2003 et 2009, l AB a aidé à améliorer l efficacité globale de l affectation des ressources et à faire face aux besoins stratégiques des secteurs prioritaires. CP6. Les ABG et les ABS ont contribué d une manière importante à l établissement des cadres de dialogue sur les politiques, à travers l introduction d un calendrier annuel harmonisé, et la mise à disposition de l assistance technique. Ces cadres ont aidé la mise en place et le suivi des programmes nationaux de réforme, en particulier du CSCRP, des politiques sectorielles d éducation et de santé et des politiques de renforcement de la gestion des finances publiques, de la décentralisation et de la réforme de l'etat. CP7. Les conditionnalités et le dialogue sur le renforcement de la qualité de la gestion des finances publiques (GFP) ont favorisé l établissement du PAGAM/ GFP et sa mise en œuvre plus accélérée. Malgré les avancées qui en découlent en ce qui concerne la qualité de la GFP, des faiblesses importantes demeurent. CP8. La conditionnalité semble avoir eu une influence décisive sur la vitesse avec laquelle le gouvernement a procédé à la décentralisation et à la déconcentration. Cependant, l évaluation n a guère identifié d autres exemples de changements des politiques ou d accélération de la mise en œuvre d une politique comme conséquence des conditionnalités d AB. En outre, il y a plusieurs exemples d incohérences ou de coûts de transaction résultant des conditionnalités. Aide budgétaire comme mécanisme favorisant l'atteinte des résultats et des impacts durables sur la croissance et le développement CP9. Dans le contexte d une gestion prudente macroéconomique des autorités, la contribution financière des AB a été importante pour permettre au Mali d atteindre un taux moyen de croissance économique réelle de 5% par an pendant la période d évaluation, ce qui est le taux le plus élevé de la zone de l Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA). CP10. Le PIB nominal par habitant a augmenté de 63% au cours des dix dernières années et, selon les données disponibles des enquêtes nationales, l indice de pauvreté a chuté, passant de 61 % en 2000 à 51 % en 2005 et le coefficient Gini s est réduit (de 0,400 en 2000 à 0,388 en 2005). La croissance économique et le contrôle du taux d inflation semblent avoir été les facteurs 3
déterminants de ces développements, appuyés à leur tour par la contribution financière des AB. CP11. Entre 2002 et 2009, le taux brut de scolarisation de l enseignement fondamental est passé de 64% à 81%. Pendant la même période, le taux de redoublement a baissé (de 20% à 14%) et le taux d achèvement a augmenté (de 40% à 56%). Sans le financement additionnel de l ABS et de l ABG, il aurait été impossible de financer les réalisations (outputs) du secteur, qui sont corrélées à ces avancées. CP12. Entre 2002 et 2009, la plupart des indicateurs des résultats du secteur santé ont connu des progrès significatifs (par exemple : l utilisation de la consultation prénatale est passée de 54 % en 2002 à 90 % en 2009). L ABG et l ABS santé ont contribué au financement de l extension des infrastructures et l ABG seule, au financement du personnel de santé, qui sont tous deux fortement corrélés à l atteinte des résultats. Enseignements sur la modalité d AB Les expériences d AB au Mali démontrent avant tout que l AB sectorielle et globale est effective lorsque l objectif est de financer la mise en œuvre d une politique donnée et de faire son suivi. Elle est beaucoup moins effective lorsque l objectif est de changer une politique ou d adapter son contenu, à travers la conditionnalité. Au Mali, l objectif a été plutôt le premier que le deuxième, ce qui a permis une contribution importante des AB à l atteinte des objectifs du CSCRP et de certaines stratégies sectorielles. Cependant, lorsqu il s agissait de changer, à travers la conditionnalité, la politique nationale malienne (de la décentralisation et de la réforme de l Etat, ou de la réforme de la gestion des finances publiques), des pertes de cohérence dans la mise en œuvre et des coûts de transaction plus élevés en ont été les conséquences. Ainsi, l AB fonctionne mieux en tant que moyen d appui à une politique nationale bien établie, pour laquelle il y a un engagement politique clair et cohérent et pour laquelle les structures de mise en œuvre sont en place, ou peuvent se mettre en place rapidement. Quand ces éléments de base ne sont pas en place, il est très difficile, voire impossible, de les créer à travers l AB elle-même. Cette leçon s applique aussi bien pour les ABS que pour l ABG. Le cas du Mali démontre que les ABS et les ABG sont en réalité très similaires et qu elles sont sujettes aux mêmes conditions de réussite. Recommandations principales Les contributions les plus importantes des ABS et de l ABG au Mali ont été les transferts financiers et l appui à l établissement des cadres de concertation, de programmation et de suivi des politiques et des réformes (au travers l introduction d un calendrier annuel harmonisé, et la mise à disposition de l assistance technique (AT) à la cellule CSLP et aux instances de suivi sectorielles). Le dialogue sur les politiques a eu moins d effet et a été même parfois une source de confusion et de coûts de transaction inutiles. Ceci résulte des tentatives d adaptation ou de changement des politiques nationales à travers la conditionnalité. A l avenir, les PTF du Gouvernement du Mali doivent essayer de renforcer davantage l impact des transferts financiers et de l appui à l établissement des cadres de concertation, tout en corrigeant les erreurs dans la conception 4
et la pratique du dialogue sur les politiques : Pour renforcer l impact des transferts financiers de l AB, il faut : - Augmenter la prévisibilité des décaissements ; - Etablir un cadre de suivi harmonisé avec un seul jeu d indicateurs pour les ABS et l ABG, pour éviter les duplications et les incohérences ; - Simplifier la définition des indicateurs (surtout pour les tranches variables) ; - Renforcer la flexibilité de l utilisation des fonds des ABS, en éliminant toute exigence de traçabilité ; - Favoriser les décaissements au premier trimestre de l année. Pour renforcer l efficacité de l appui aux structures de concertation, de programmation et de suivi des politiques, il faut : - Harmoniser l organisation dans le temps et le contenu (y-inclus les indicateurs) des cadres de concertation sectoriels avec le cadre de concertation globale, de manière à ce que l ensemble puisse fonctionner comme un cadre unique, avec des coûts de transaction réduits. - Programmer, dans le calendrier annuel, des études d évaluation des politiques et des programmes prioritaires et mettre l assistance technique à disposition du Gouvernement pour : (i) la mise en œuvre de telles études et ; (ii) le renforcement des capacités (RC) de synthèse et d analyse des résultats de ses politiques. - Augmenter la disponibilité publique des informations émises dans les revues annuelles pour promouvoir un débat public sur les stratégies de développement et leurs résultats. Pour renforcer la qualité du dialogue sur les politiques, il faut un processus de réflexion et d auto-évaluation sur les pratiques actuelles. Actuellement, le dialogue est conçu comme un système de suivi des conditions de décaissement. Les PTF ont évidemment besoin de s assurer du respect des critères d éligibilité des AB et du progrès de la mise en œuvre des politiques appuyées par les AB, mais le dialogue devrait aller au delà d un simple suivi des conditions. Il devrait également permettre des échanges d idées, dans l objectif de résoudre des problèmes d intérêt commun, tels que les problèmes de conception ou de mise en œuvre des politiques. Pour établir des structures et des pratiques qui favorisent ce genre de dialogue, nous recommandons les actions suivantes : - Redéfinir les objectifs du dialogue sur les politiques afin de mettre en exergue la contribution aux processus nationaux d élaboration et de suivi des politiques, ainsi qu à la formulation et au suivi du budget national. - Baser la définition des «déclencheurs» et des indicateurs de décaissement strictement sur les cibles convenues avec le Gouvernement pour la mise en œuvre des politiques nationales prioritaires. - Introduire dans le calendrier annuel harmonisé des espaces de réflexion sur la mise en œuvre des politiques nationales. 5
Pour éliminer les freins à la mise en œuvre de la stratégie nationale, les actions suivantes sont recommandées pour le Gouvernement : Pour renforcer la capacité de mise en œuvre des programmes dans les secteurs prioritaires, il serait prudent de donner la priorité (dans le temps et par rapport à l affectation des ressources techniques) à la préparation des CDMT des secteurs de l éducation, de la santé, du développement social, du transport et du développement rural. Pour éviter des contraintes de ressources humaines, il faut prévoir des mesures spéciales pour s assurer du recrutement à temps des cadres techniques dans les endroits / pour les activités où il y a une forte probabilité de pénurie de ressources humaines. Les problèmes de trésorerie représentent un frein presque constant à l exécution efficiente du budget de l Etat. Il faudrait mettre en place des mesures à court et à moyen terme pour faire face à ce problème : - A court terme, il faudrait mettre en place des mesures pour accélérer les processus d ouvertures des crédits, d engagement des dépenses, d ordonnancement et de paiement pour les secteurs prioritaires. Ceci pourrait impliquer des changements de procédures et nécessiterait certainement des actions de formation des DAF et des gestionnaires de crédits dans ces secteurs. D autre part, il serait nécessaire d éliminer tout besoin de traçabilité des fonds d ABS. - A long terme, il faudrait préparer, comme élément du PAGAM / GFP II, un programme d actions pour renforcer la gestion de trésorerie et la comptabilité associée. Sur la base de l analyse des systèmes de gestion de trésorerie et de comptabilité publique présentée dans les rapports annuels du BVG 2008 et 2009 et dans les rapports du FMI 2009, il ressort clairement qu il ne s agit pas d un simple problème d intégration informatique. Du fait d un système de contrôle du circuit des dépenses très rigoureux et peu flexible, les acteurs du secteur public au Mali ont depuis des années trouvé des mécanismes pour passer à travers ce système soit en utilisant des procédures exceptionnelles (établies pour les cas d urgence) pour des cas nonexceptionnels, soit en établissant des comptes projets qui opèrent hors du système, soit en créant des Etablissements publics autonomes. Un «assainissement» de cette situation est nécessaire, ce qui exigerait une forte réduction du nombre de comptes publics dans les banques commerciales, un contrôle strict de l utilisation des procédures exceptionnelles, et des règles claires pour l établissement et la gestion des EPA. Le PAGAM- GFP II ne présente pas ce genre de programme de réforme et se focalise toujours sur des questions d informatisation, qui devraient venir plutôt en aval d un tel assainissement. Enfin, et concernant la croissance économique le frein principal est lié au faible taux d investissement privé. Il faudrait mettre en place un programme réaliste d amélioration du climat d investissements, qui se base sur le retrait des contraintes identifiées par les investisseurs nationaux et internationaux 6
au Mali. Il faudrait élaborer un nouveau programme d actions à cet égard, basé sur un diagnostic détaillé des problèmes. 7
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