L'économie de la décentralisation un enjeu financier pour les collectivités locales

Marie-Jacqueline MARCHAND A 348763 L'économie de la décentralisation un enjeu financier pour les collectivités locales Didact Économie PRESSES UNIVERSITAIRES DE RENNES

. TABLE DES MATIÈRES. Introduction 7 11. La décentralisation et les collectivités locales 7 A. Les collectivités locales, acteurs économiques 8 /. Les collectivités locales à l'interface des différents agents économiques 8 2. Le degré de décentralisation en France 9 B. Les collectivités locales, acteurs de l'aménagement du territoire.'. 10» II. La décentralisation et le paysage local 11 A. Un espace local à géométrie variable 11 B. Un espace local évolutif soumis aux mutations institutionnelles et économiques 12 >III. La décentralisation et la théorie économique 13 A. L'économie publique locale au cœur de la science économique 14 B. La spécificité de l'économie publique locale 14 Première Partie LES FONDEMENTS ÉCONOMIQUES DE LA DÉCENTRALISATION 17 Chapitre 1 - La logique fonctionnelle de la décentralisation 19» I. Le découpage fonctionnel des activités publiques 19 A. La fonction d'affectation. 20 B. La fonction de redistribution 21 C. La fonction de stabilisation 22 > II. Le découpage institutionnel des activités publiques 22 A. De l'offre centralisée à l'offre décentralisée de biens publics 23 1. Des biens publics purs aux biens publics locaux : Que décentraliser? 23 2. Les prescriptions normatives sur l'offre de biens publics : Pourquoi décentraliser? 25 B. La redistribution localisée et le dilemne efficacité-équité 27 C.Àla recherche des équilibres macroéconomiques 28 III. Le découpage territorial des activités publiques 29 A. La mobilité des agents économiques et l'hypothèse de Tiebout 29 B. Le choix du niveau territorial de décentralisation : À qui décentraliser? 30 227

Chapitre 2 - La logique financière de la décentralisation 33 >1. Le financement fiscal de la décentralisation 34 A. Des impôts locaux au service de l'autonomie financière 34 1. Des impôts locaux adaptés aux compétences 34 2. Une assiettefiscalelarge et élastique 35 3. Un pouvoirfiscalautonome 35 B. Des impôts locaux au service de l'efficacité économique 36 /. La théorie de l'équivalence financière 37 2. L'incidence fiscale 37 3. La spécialisation fiscale 38 C. Des impôts locaux au service de l'équité territoriale et de l'aménagement du territoire 38 1. L'origine des inégalités fiscales 38 2. L'impact des inégalités fiscales sur l'équité et l'aménagement du territoire 39 t II. Le financement budgétaire de la décentralisation 40 A. Les fondements économiques de la redistribution budgétaire de l'état 40 1. L'objectif de compensation 41 2. L'objectif de péréquation 41 B. Les transferts budgétaires de l'état aux collectivités locales à la lumière de l'autonomie, de l'équité et de l'efficacité 43 Conclusion de la première partie 45 Deuxième Partie LES GRANDES ÉTAPES DE L'ORGANISATION TERRITORIALE EN FRANCE 47 Chapitre 3 - L'héritage de la Révolution : communes et départements 49 I1. L'émiettement communal 50 A. La naissance des communes 50 B. Une spécificité française 51 C. Plus de 36000 communes : atout ou handicap? 52 III. La tradition départementale 54 A. La naissance du département... : 54 B. La permanence de l'échelon départemental 55 Chapitre 4 - La Région à pas comptés 57 > I. D'un régionalisme fonctionnel à un régionalisme socio-politique 57 A. Le découpage régional au service de l'aménagement du territoire 58 B. De nouvelles règles du jeu économique et les prémices de la région 59 > II. L'avènement d'une troisième collectivité locale : la région 60 A. Un contexte politique favorable à une accélération des réformes 60 B. Une accélération des comportements locaux antérieurs 61 C. La mobilisation contre la crise économique 61 Chapitre 5 - Le paysage intercommunal 63 > I. Une coopération fonctionnelle 64 228

A. Un objectif de gestion de court terme 64 B. Les syndicats, premiers outils au service de l'intercommunalité 65 C. Les enjeux de la coopération fonctionnelle 66 D. La coopération fonctionnelle dans les faits 66 III. Une coopération de développement 68 A. Un objectif stratégique de structuration de l'espace 68 B. Une panoplie de dispositifs 69 /. Les districts urbains 69 2. Les communautés urbaines 70 3. Les communautés de communes et de villes 70 C. Un financement adapté aux compétences, la fiscalité propre 72 D. Atouts et handicaps 73 1. La coopération de développement sous le regard de l'autonomie, de l'efficacité économique et de l'équité territoriale 73 2. Les dysfonctionnements de la coopération de développement 74 E. L'émergence récente 75 III. Une coopération de solidarité 76 A. Fers une autre conception de la coopération 77 B. Vers une autre conception du financement 78 C. L'intérêt économique et social d'une gestion intercommunale de la taxe professionnelle 79 1. La taxe professionnelle unique au service de l'équité territoriale 79 2. La taxe professionnelle unique au service de l'efficacité économique 80 3. Les avantagesfinanciersde la taxe professionnelle unique 80 D. Des résultats quantitatifs et qualitatifs mitigés 81 1. La taxe professionnelle unique en chiffres 81 2. Les objectifs assignés à la taxe professionnelle unique 82 Chapitre 6 - De nouveaux espaces et de nouveaux acteurs locaux 85 > I, Le pays conçu comme un nouvel outil de l'aménagement de l'espace rural 86 A. Un nouveau concept territorial 87 B. Un espace pertinent de développement local et de solidarité 87 C. Quelle place dans l'organisation territoriale? 88 t II. Les communautés d'agglomérations conçues comme un nouvel outil de l'aménagement de l'espace urbain 89 A. Une simplification des structures intercommunales 90 B. Renforcement de l'intercommunalité urbaine 90 C. La pierre angulaire : le choix de la taxe professionnelle unique 91 Troisième partie LES ENJEUX FONCTIONNELS DE LA DÉCENTRALISATION EN FRANCE 93 Chapitre 7 - Les principes généraux des transferts de compétences... 97 11. Un transfert à cadre territorial et juridique donné 98 >II. Un transfert non hiérarchisé 98 > III. Un transfert par «blocs de compétences» 99 A. La commune gère 99 B. Le département redistribue 100 C. La région aménage 100 229

> FV Un transfert financier concomitant et intégral 101 IV. Un transfert échelonné dans le temps 101 Chapitre 8 - La mise en œuvre des transferts de compétences 103 > I. La commune et la maîtrise du sol 105- A. Les outils majeurs de l'urbanisme 104 /. La planification urbaine 104 2. L'urbanisme opérationnel 105 B. L'urbanisme aux mains des maires 105 1. L'urbanisme au service du développement urbain 105 2. La «pathologie» de l'urbanisme 106 > IL Le département et la solidarité 107 A. Les outils départementaux de l'aide sociale 108 B. La décentralisation de l'aide sociale : un processus efficace et équitable? 109 /. La dynamique de l'offre décentralisée d'aide sociale 109 2. Des politiques d'aide sociale différenciées 110 3. L'offre décentralisée d'aide sociale et le dilemme efficacité-équité 111 t III. La planification, compétence de base de la région 112 A. La pertinence du choix de l'échelon régional 113 B. Les outils au service de la planification 114 /. Participation au Plan de la Nation 114 2. Élaboration du Plan régional 114 3. Les contrats de plan Etat région ; 115 C. La légitimité économique des contrats de plan État région 116 /. Les contrats de plan État région au service de l'efficacité économique 2. Les contrats de plan État région au service de la péréquation interrégionale 116. 117 D. Les contrats de plan État région à l'épreuve des faits 117 1. La logique décisionnelle 117 2. La logique fonctionnelle '. 119 3. La logique financière 120 > IV. L'éducation, un régime de compétences partagées 123 A. La légitimité du principe des compétences partagées 123 B. La logique économique du partage des compétences 124 /. L'État et la responsabilité du service public d'enseignement 125 2. Les collectivités locales et la répartition des compétences éducatives 125 3. L'offre centralisée d'enseignement supérieur.'. 128 4. La planification scolaire, une compétence partagée 129 > V. Un partage hiérarchisé des compétences économiques 130 A. Une compétence partagée, voire hiérarchisée 131 1. Des aides directes réglementées 131 2. Des aides indirectes libres 132 B. Une compétence subordonnée et encadrée par l'état 132 C. La légitimité de l'interventionnisme économique local 133 1. Au regard de la théorie économique 133 2. Au regard de l'action publique locale globale 134 Chapitre 9 - Des principes à la réalité : la décentralisation des compétences à l'épreuve des faits 135 11. Des relations difficiles entre l'état et les collectivités locales 136 A. Des compétences réglementées par l'état 136 230

B. Des compétences partagées avec l'état 139 /. Un partage initial des compétences déjà contraire aux principes de base de la spécialisation 139 2. La poursuite de la décentralisation : un nouveau partage légal des compétences 141 3. Un nouveau «modus vivendi» : «coopération verticale», partenariat et contractualisation 142 II. Des chevauchements de compétences entre collectivités locales 144 A. La coopération verticale «obligatoire» née des insuffisances légales 145 1. Aménager ou «déménager» le territoire : une logique perverse 145 2. Le difficile «découpage» de l'intervention économique et sa mise en œuvre locale 146 3. Les cofinancements locaux des constructions scolaires 148 B. La coopération verticale «facultative» née des comportements locaux 149 1. La construction des lycées et des universités 149 2. L'aide sociale : des responsabilités croisées 151 Quatrième partie LES FINANCES LOCALES À TRAVERS LE PRISME DE LA DÉCENTRALISATION 155 Chapitre 10 - Le socle financier de la décentralisation 157 11. Les finances locales traditionnellement protégées et régulées par l'état 158 A. La réglementation étatique, un système administré, contraignant mais sécurisant 158 B. L'État, écran entre les collectivités locales et l'économie 159 /. Un régime de dépenses encadré 159 2. Des ressources «garanties» et protégées 160 > II. La gestion locale dans un nouvel environnement financier aléatoire 163 A. La globalisation des subventions d'équipement de l'état 163 B. La banalisation du régime des emprunts 165 /. La globalisation des prêts 165 2. La libéralisation du crédit 165 3. L'ouverture des marchés financiers 166 C. La responsabilité fiscale et le libre vote des taux...:.; 166 1. D'un système administré au libre vote des taux d'impôts 167 2. Une liberté verrouillée et encadrée 168 Chapitre 11 - Le financement des transferts de compétences 171 > I. Une compensation statique, concomitante et intégrale 172 A. L'évaluation du coût des transferts 172 /. Une évaluation sans mise à niveau 172 2. Une évaluation non intégrale 173 B. Les modalités de la compensation financière 174 /. Une compensation prioritaire par transfert d'impôts indirects de l'état 174 2. Une compensation complémentaire par des dotations de l'état 176 C. L'évaluation de la compensation statique 177 9II. La dynamique des transferts financiers 178 231

A. Des dotations à guichet fermé et des règles d'indexation incertaines 178 B. Un transfert fiscal limité 180 1. Une limite économique 180 2. Une limite politique 180 3. Une limite institutionnelle 181 Chapitre 12 - Le coût budgétaire de la décentralisation 183 > I. L'insuffisante compensation des transferts de compétences et l'effet de ciseaux 184 A. L'évolution difficilement maîtrisable des charges transférées 184 /. L'évolution structurelle des charges transférées 184 2. L'évolution conjoncturelle des charges transférées 184 3. Les inégalités de situation antérieures à la décentralisation 185 4. Le poids des orientations institutionnelles 185 5. Une évolution contrôlée par les collectivités locales 186 B. Les principes financiers à l'épreuve des faits : le solde budgétaire de la décentralisation 187 1. Le coût budgétaire de l'aide sociale pour les départements 187 2. Le coût budgétaire du.transfert des établissements scolaires aux régions 188 > II. La mise en œuvre de transferts non compensés 189 A. La mise en œuvre de nouvelles actions publiques 189 1. L'institution du revenu minimum d'insertion 189 2. Le droit au logement 190 B. Des nouveaux transferts de compétences 190 I III. L'appel à la générosité ou les dépassements volontaires de compétences 190 A. Les modalités d'engagement 191 1. La pratique des contrats de plan Etat région 191 2. Diverses procédures conventionnelles 191 B. La légitimité économique et politique de ces engagements volontaires... 191 1. De la reconnaissance politique 191 2....au souci de développement local 192 C. Les incidences financières sur les budgets locaux 192 /. L'incidence budgétaire directe 192 2. L'incidence budgétaire indirecte 192 Chapitre 13 - Le nouveau paysage financier né de la décentralisation ~.'...'.'. 195 > I. L'enchevêtrement des compétences et l'opacité des financements croisés 196 A. Les financements croisés et l'opacité politique 196 B. Les financements croisés au regard de l'efficacité économique 197 1. Lesfinancementscroisés au service de l'efficacité économique 197 2. Lesfinancementscroisés au détriment de l'efficacité économique 197 C. Les financements croisés au regard du développement local et de l'aménagement du territoire 201 > II. L'inadaptation du système fiscal local 201 A. De l'illusion fiscale à l'explosion fiscale 202 1. L'illusion fiscale 202 2. L'explosion fiscale 203 B. Le développement des inégalités fiscales 204 232

» III. L'opacité des relations financières entre l'état et les collectivités locales 205 A. L'État, premier contribuable local 205 /. La légitimité économique des allégements fiscaux 206 2. Avantages et limites des allégements fiscaux 206 B. La péréquation verticale de l'etat aux collectivités locales 208 1. Les contours de la péréquation de l'état aux collectivités locales 208 2. La dynamique des transferts budgétaires 209 3. L'efficacité de la péréquation de l'état aux collectivités locales 210» IV. L'émergence et la promotion de la péréquation horizontale entre collectivités 211 A. L'extension légale de la péréquation horizontale 212 /. La péréquation départementale de la taxe professionnelle 212 2. Le développement institutionnel de la péréquation 213 3. Le développement de la solidarité différenciée selon les milieux 215 B. La solidarité territoriale par l'intercommunalité 216 Conclusion de la quatrième partie 217 Bibliographie 219 Liste des sigles 225 233