31 èm me Congrès international de l Ordre des Experts Comptable de Tunisie En partenariat avec «Développement économique : modèle et gouvernance de la décentralisation» Sfax, les 17 et 18 septembre 2014 Des conditions basiques pour une réforme du système de financement de la décentralisation en Tunisie M. Rachid TOUZI Chef d Unité des Finances Locales à la DGCPR du Ministère des Finances 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 1 I- Introduction 1- De la Gestion d une situation provisoire des Collectivités locales 2011-2014 à l identification des thématiques liées à la décentralisation Les changements politiques majeurs intervenus en Tunisie au mois de janvier 2011 ont provoqué un choc historique, social, politique et économique. Les collectivités locales ont particulièrement été affectées par la Révolution.La réflexion devait viser, et à court terme, à pallier les déficiences organisationnelles des collectivités locales, à réparer les impacts de la Révolution sur les équipements et infrastructures locales, à répondre aux besoins immédiats des populations en termes d accès aux services publics de base. A moyen terme, la réflexion porte sur la réforme des institutions, en particulier territoriales, en vue de leur reconnaître ou leur attribuer de nouvelles compétences, les moyens financiers adéquats leur permettant de les mettre en œuvre et, au-delà, d améliorer la démocratie participative et la gouvernance locale. En d autres termes, il s agit de confier aux collectivités locales l essentiel des décisions et desresponsabilités qui doivent leur permettre un développement social et économique harmonieux. Dans cet environnement en pleine mutation, les défis sont nombreux.ladécentralisation se résume à des effets de choix volontariste, des politiques et des administrations centrales, d aboutir à une réelle dévolution des compétences et des ressources financières. Amélioration des autres capacités de gestion des CL (Ressources humaines, budget, informatisation, etc). 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 2
2- La démarche proposée Cet exposétraite, après un bref rappel de quelques concepts et principes stucturantsà l'endroit du financement de la décentralisationmais aussi des problématiques posées par ces concepts et principes, desconditions de base liées à la décentralisationet touchant 1) à l architecture institutionnelle,à la répartition des compétencesentre l Etat et les Collectivités Locales,à l'amélioration des capacités de gestion des CL particulièrement en ce qui porte sur les ressources humaines, le budget,l'informatisation, au thèmecentral de mon intervention intéressant le financement de la décentralisation et des CL (Ressouces fiscales d'emprunts et de transferts financiers). II- Définitions et problématiques posées par quelques concepts et principes liés au thème de la décentralisation et au financement de la décentralisation Décentralisation : La décentralisation peut se définir comme le transfert d autorité et de responsabilités (compétences, taches et fonctions) du Centre aux autorités des niveaux intermэdiaire ou local, ou vers des organismes ou des agences quasi-autonomes.elle prend deux formes : 1) La dévolution vise à donner aux CL des compétences propres 2) La délégation attribue des taches et des compétences aux CL, mais en fixant une norme à atteindre pour chacune d elles laissant aux CL le choix des modalitэs de mise en œuvre. Libreadministration : 1) Droit et capacité effective de régler et de gérerau profit de leurs résidants, unepart importante des affaires publiques, limiter la tutelle de l Etat central. 2) Droit exercé par des conseils composés de membres élus ausuffrage direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifsresponsables devant eux. 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 3 Précautions : Quel contenu?aux plans des fonctionnaires, des finances et des fonctions (3F), Fonctions, Finances, Fonctionnaires. Cette règle vise à la fois le contenu de la décentralisation et la séquence selon laquelle réaliser le processus de décentralisation. Il ne faudrait pas d abord décentraliser des ressources (impôts ou transferts), puis voir ce qu il serait possible de faire avec ces moyens. Les impôts et les transferts servent à financer des tâches déléguées ou dévolues au préalable. La séquence est quelles taches sont susceptibles d etre mieux accomplies par les CL, et donc décentralisées ; les finances doivent suivre de manière correspondante. Enfin, les élus locaux doivent pouvoir s appuyer sur une administration efficace pour la gestion de la décentralisation et la fourniture des services c est le volet «fonctionnaires». Autonomie financière : 1) Des ressources propres suffisantes et proportionnées aux compétences dévolues par la Constitution ou la loi, dont une partie au moins doit provenir des taxes locales sur le taux ou le tarif desquels les CL ont un pouvoir de décision et de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour suivre l'évolution réelle des coûts des services fournis. 2) Solidarité Mise en place de procédures de compensation et de péréquation financière destinées à corriger les effets des disparités territoriales 3)Coopération Droit de coopérer et de s'associer avec d'autres CL pour la réalisation de tâches d'intérêt commun dans l'exercice de leurs compétences : Précautions : Quelles compétences des CTs, quelle tutelle du centre pour décider des tâches? Queldegrédڈindэpendance dans le choix des ressources (fiscalitэ)? Quel contrôle des décisions communales : a priori, a posteriori? Quelles contraintes budgétaires (équilibre de fonctionnement, tutelle pour les emprunts)? 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 4
Partage des ressources fiscales et autonomie fiscale locale: La question de l autonomie fiscale locale étant centrale dans toutes les approches empiriques, une attention toute particulière doit etre apportée à la distinction entre les recettes fiscales autonomes, les recettes fiscales partagées et les recettes fiscales transférées. Il existe deux méthodes de partage ;la première permet le partage du produit fiscalcollecté par l échelon supérieuauprorota du produit perçu dans la CL,c est «le principe de dérivation» ;la seconde méthode encadre le partage du produit en fonction d une clé de répartition comprenant différents éléments tels que la population, ou visanr à réduire les différences de potentiel fiscal,on parle ici de péréquation des ressources. Précautions : Quelles ressources financières propres (impôts, redevances) ou dérivées (transferts financiers,dotations budgétaires)?quelles ressources humaines (besoins de la déconcentration, de la décentralisation)? Subsidiarité : 1) Les CL ont toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question quin'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ; 2) L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber auxautorités les plus proches des citoyens et les plus à mêmes de les remplir ; 3) L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte del'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie. Précautions : Quel contenu donner au principe de subsidiarité dans la répartition des tâches entre le Centre et les CL? 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 5 Coopération : Le principe de coopération horizontale entre les CL, ou «intercommunalité» offre en quelque sorte une protection contre la centralisation. Il donne aux collectivitэs locales, la possibilité de s associer sous une forme juridique à déterminer et de collaborer pour la fourniture de services décentralisés, délégués ou dévolus. Ce principe est un complément au principe de subsidiarité. Solidarité : Ce principe de solidarité admet des différences, mais pas des disparités etdemande une prise en compte, une compensation des disparitэs afin d assurer lasérénité politique et la pérennité du système de décentralisation (Partage et mesures péréqutives appliqués aux ressources tant financières que fiscales). Précautions : Quelle solidarité = quelle péréquation (des ressources, des coûts ; horizontale, verticale)? Adéquation d équilibre entre la forme du texte et la matière traitée en application des dispositions des articles 65 de la constitution : Constitution: principes essentiels ; lois organiques lois ordinaires, décrets etc : opérationnalisation et mise en œuvre. 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 6
III- Des conditions essentielles et préalables à la mise en place d'un système de financement de la Décentralisation 1- La conception et l'application d'une architecture Institutionnelle? La Constitution Assemblée des Collectivités locales CCP en sa Partie /CL Loi / Taxes Locales CGI en sa Partie / la Fisc. Locale LOB des CL Loi Organique des CL.... -Aménagements éventuels à introduire pour tenir compte des modifications introduites dans les différents textesapplicables aux CL Fiscalité indirecte(droits de Concessions, d exploitation des domaines public et privé ou en contre partie de services rendus -Au niveau de la partie relative aux impots de l Etat,fixer les prélevement à transférer aux CL ; - Sur la partie afférente à la fiscalité locale, prévoir la fisc directedes CL compotant les taxes foncières et sur les activités Définir pour chaque niveau des CL les source de financement, la nomenclature, les principes, règles et modalités de préparation, d exécution et de contrôle et de règlement du budget Art : 65 dela Constitution Définition des différentes catégories des CL(Districts, Régions, Municipalités urbaines et rurales), de leur compétences, modalités de fonctionnement, formes et règles de coopération, de partenariat et modes de financement Art : 131 à 136 de la Constitution 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 7 2- La répartition des compétences entre l Etat et les CL La démarche proposée ici repose, entre autres mesures, notamment sur le fait pour le Gouvernement et l Administration de : 1) Dresser un inventaire des tâches décentralisées et une analyse des tâches à décentraliser (nature de chaque compétence décentralisée : exclusive, concurrente, partagée qui l exerce et dans quel sens? 2) Définir la démarche et les termes utilisés pour définir les compétences par niveau de décentralisation ; Les CL sont-elles associées à la démarche de décentralisation ou mises devant le fait accompli? 3) Classifier, en application des dispositions de l article 134 de la constitution, ces tâches en termes de competences propres, communes ou transférées ; 4) Fixer les critères qui servent à la distribution de ces compétences? 5) Analyser comment la décentralisation se manifeste-t-elle dans les budgets et les comptes? En d autres termes, les comptes permettent-ils, par une classification fonctionnelle des centres de charges, de mesurer le degré de décentralisation des responsabilités déléguées/dévolues aux CT?l accès à de nouveaux mécanismes de financement? 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 8
3- Renforcement des capacités de gestion des CL Renforcement des effectifs de cadres dans les CL: Il convient ici de repérer les agents à potentiel pour les conduire à prendre de nouvelles responsabilités en préparant des concours internes. Le succès de cette démarche passera assurément par une revalorisation des carrières et des rémunérations des cadres. Toutefois, à court terme, ces mesures ne seront pas suffisantes pour régler le problème de la faiblesse de l encadrement. Aussi, il semble opportun de prévoir des mesures soit, d incitation qui permettraient à des fonctionnaires de l Etat d être mis à disposition des communes pendant des durées déterminées soit, d'intervention directe suivant un programme de recrutement - formation à l'ena des cadres notamment appelés à exercer la tutelle régionale ou à être affectés dans les communes. Mise en place d un plan de formation : Les communes tunisiennes manquent cruellement d agents qualifiés et le taux d encadrement est très faible. Dans les conditions actuelles, la remise à niveau des communes nécessite l élaboration d un plan de formation concernant les différentes catégories d agents. Ce plan de formation s attachera à prendre en compte les réalités et intégrera une dimension concrète élevée. Renforcement des méthodes et procédés de gestion moderne particulièrement liées à l introduction ou à la généralisation de l informatisation et des système de comptabilité en partie double au sein des CL et des postes comptables en charges des CL. Adaptation des systèmes et documents budgétaires et comptables au nouveau contexte de la décentralisation. 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 9 4- Le financement de la décentralisation et des CL 4-1- Composition et Articulation actuelles des ressources des CLT au niveau du budget et de la comptabilité de ces entités : Composition des ressources budgétaires et comptables : On peut appréhender les ressources locales de différentes manières : 1)des ressources propres - des ressources externes 2) des ressources fiscales -des ressources non fiscales 3) selon une vision de flux, on recence des ressources de l année des ressources reportées ou4) selon une optique budgétaire, on distingue alors :Des ressouces du Titre I propres fiscales ou propres non fiscales y compris les ressources reportées ou transférées à ce Titre Des ressources du Titre II :*Ressources propres et comportant des excédents budgétaires (ressources non consommées et reportées de la gestion précédente)- des ressources reportées ou nouvelles au titre des emprunts intérieurs, extérieurs et extérieurs affectées, des subventions d équipement, des revenus et ressources propres diverses * Des ressources Transférées Articulation des ressources budgétaires et comptables : Ressoources du Titre I : 1. - Section I : Recettes fiscales ordinaires : Catégories 1 à 4 (Taxes foncières et taxes sur les activités - Revenus d occupation et de concession de services publics dans le domaine municipal- Redevances pour formalités administratives et droits perçus en atténuation des services rendus Autres recettes fiscales ordinaires). 2. - Section II : Recettes non Fiscales ordinaires :.Catégories 5 et 6 (Revenus ordinaires du domaine municipal- Revenus financiers ordinaire) 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 10
Ressources du Titre II : 3. - Section III : Ressources propres des collectivités locales et destinées au développement : Catégories 7 et 8 (Subventions d équipement- Réserves et ressources diverses) 4. - Section IV : Ressources d'emprunt : intérieur : Catégorie 9, 5. extérieur : Catégorie 10, Ressources d'emprunt extérieur affectées: 6. Catégorie 11. 7. - Section V : Ressources provenant des crédits transférés : Catégorie 12 4-2- Situation des ressources budgétaires réalisées au titre de 2010 et 2013 : Ressources 2010 2013 Communes Conseils Total Communes Conseils Total régionaux régionaux Ressources propres 404 22 426 420 24 444 Transferts FCCL 132 23 155 196 35 231 Dotations excep.lles (*) 76 (**) 4 80 Total des Ress TI 536 45 581 692 63 755 Ressources propres 267 150 417 272 690 962 Crédits transférés 39 614 643 56 808 864 Total des Ress TII 246 764 1010 328 1498 1826 Total des Ressources budgétaires 782 809 1591 1020 1561 2581 (*) Contre 149 MD en 2011 et 101 MD en 2012 (**) Contre 22 MD en 2011 et 25 MD en 2012 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 11 4-3- Le constat Mesures prises d'urgence Réflectionssur les base d'uneréforme de la Fiscalité et des Finances Locales : Le thème des finances et de la fiscalitédes CLdemeure d une importance centrale dans l agenda de la réforme du secteur des CL car il est au cœur de la problématique de l autonomie de derniàres entités. Il est largement admis que le niveau des ressources budgétaires des CL est resté très faible comparé à des pays émergents similaires, en termes de % tant par comparaison aux ressources du budget de l Etat qu en termes de % du PIB /habitant. La dépendance institutionnelle et politique des CL vis-à-vis des autorités centrales est renforcée par leur manque d autonomie financière ; les CL sont tributaires des dotations / transferts publics qui représentent l'essentiel de leur budget, par le biais d un appui direct pour le budget de fonctionnement et d investissement a travers le FCCL et d un appui indirect via les subventions d'équipement et les ressources d'emprunts octroyées par notamment par la CPSCL ou encore au moyen des crédits transférés par les ministères sectoriels. Dans un contexte de faiblesse globale des ressources particulièrement communales et de recours important à l emprunt pour financer les investissements locaux inscrits aux Plans d Investissement Communaux (PIC), il ressort également que la plupart des communes sont fortement endettées ou ne sont, en tout cas, toujours pas en mesure d honorer leurs dettes. En outre, La situation conjoncturelle a mis en lumière la nécessité de réformes immédiates sur le court terme et de réformes structurelles sur le long terme. En effet, depuis 2011, la dégradation de la situation financière suite à la baisse des recettes a entrainé un déficit de financement. 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 12
Au-delà des mesures d urgence et d appui budgétaire nécessaires pour soutenir l action municipale sur le court terme, il semble impératif de poser, sur le moyen et le long termes, les bases d une réforme profonde des finances et de la fiscalité des CL et de réviser les modalités de financement de ces entités territoriales. Cela suppose une série de révisions structurelles pour : - d une part, modifier le partage des ressources et, - d autre part, inscrire les villes tunisiennes dans une dynamique de croissance, susceptible d avoir un impact sur les ressources propres. Pour tenter de répondre au double défi conjoncturel et structurel des finances municipales et de la fiscalité locale, l action de réforme s articulerait autour des questions suivantes : a) Analyser et accompagner la réforme du système des transferts financiers de l Etat aux collectivités locales pour accroître la transparence, l efficacité et l équité des transferts : sur quelles bases effectuer les transferts? Quels mécanismes de péréquation mettre en place? b) Poursuivre l étude et la mise en œuvre des réformes proposées de la fiscalité locale(voir rendu de la commission de réforme de la fiscalité locale 0 son excellence Le Ministre des finances, de Novembre 2013) pour créer les conditions de réussite d une plus grande autonomie financière des collectivités locales, ainsi que les mécanismes d optimisation et de mobilisation des recettes, et notamment : Quelle redéfinition du partage entre fiscalité nationale et fiscalité locale? Dans quelles conditions et comment assurer aux collectivités l exercice autonome de leurs attributions? Quelle autonomie des collectivités dans la détermination des assiettes, taux et redevances? Comment améliorer le recouvrement des taxes et redevances? Comment accroître la transparence des opérations financières municipales? 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 13 c) Explorer les pistes pour développer les ressources financières des municipalités et notamment le financement des projets d infrastructure urbaine, Comment faciliter l'identification de nouvelles sources de revenus ou 31 ème congrès international de l Ordre des Experts Comptables de Tunisie Sfax 2014 14