Contribution de l Assemblée des Département de France au rapport final d évaluation présenté par le cabinet AMNYOS: «Le FSE et l offre d insertion dans les territoires», CSE du 29 octobre 2010 L étude thématique, pertinente, produite par le cabinet AMNYOS, dans le cadre de l évaluation nationale du Programme Opérationnel FSE intervient à un moment opportun, celui où l Union Européenne redéfinit sa stratégie de développement économique, social et territorial. L avenir de la Politique de Cohésion est donc en question et est conditionné au futur budget de l Union Européenne. La dimension transversale du FSE offre l opportunité d une telle réflexion dans le cadre du partenariat national. Il s agit d ailleurs là d une de ses plus values reconnues : instiller dans les politiques nationales des logiques de transversalité, de partenariat et d intégration, alors que les logiques institutionnelles et d empilement, des dispositifs, insuffisamment coordonnées, prévalent généralement, en France comme dans les autres pays de l Union. Pour autant, si le FSE touche la plupart des acteurs de l insertion, l offre supplémentaire cofinancée par le FSE ne recouvre pas toute la politique d insertion. Cette étude constitue d ailleurs un révélateur d une offre complexe, mais montre également les limites de l évaluation FSE : il s agit principalement d un Instrument financier qui n a pas vocation à gouverner seul des scénarii de portée stratégique beaucoup plus large que le seul Programme Opérationnel national FSE. Cette étude pose également la question de la capacité limitée de certains membres du CSE, intéressés et mobilisés dans le cadre du PO national FSE pour se prononcer sur des scénarii d organisation stratégique de l offre d insertion qui dépassent de loin le seul PO national FSE. La réflexion initiée par le FSE, ne peut, par exemple, se substituer à celle qui a conduit le législateur national à positionner le Département et les Pactes Territoriaux d Insertion (PTI) au centre du dispositif de l offre territoriale 1
d insertion, ni à celle qui sera menée en 2011 dans le cadre de la Conférence d évaluation prévue par l article 32 de la Loi RSA En outre, ce travail d évaluation est mené sur fond de révision du budget de l Union Européenne et d arbitrages entre Politiques, aussi, l ADF s étonne des mises en perspectives proposées par le rapport et qui semblent s inscrire dans une anticipation d érosion des crédits. D autres scénarii dans un contexte de stabilisation voire d augmentation des enveloppes devraient logiquement être envisagés considérant le poids pris par l emploi et la lutte contre la pauvreté suite à l année Européenne 2010, dans la Stratégie UE 2020, dans les mesures anti-crise et dans l essentiel des premiers positionnements sur l avenir de la Politique de Cohésion Les résultats des négociations budgétaires et le nouveau règlement pour la Politique de Cohésion 2014-2020 devront alimenter la suite de la réflexion, avant tout arbitrage sur des scénarios privilégiés de construction du ou des futurs programmes FSE en France. Il apparait à l ADF que l étude conduite en 2010 ne peut permettre en l état de conclure sur les axes prioritaires d intervention du FSE pour la prochaine programmation, comme indiqué en page 3 du rapport. Cette étude permettra d alimenter le processus de concertation tout comme les autres travaux d évaluation. Ce rapport appelle de la part de l ADF, les remarques suivantes : 1 - Ce rapport confond constamment dimension stratégique et outils de mise en œuvre en matière d offre d insertion et plus largement d inclusion. Un des rares défauts du rapport réside dans le fait qu il ne met à aucun moment en relief la nécessité de prendre en compte la diversité des territoires. D autre part, toute la première partie du rapport consacrée à l évaluation de l existant est essentiellement centrée sur l offre d insertion en général, alors que les scénarii de la seconde partie évoquent essentiellement des modes d organisation de la gestion du FSE. La Définition de la stratégie nationale est assumée par l Etat, en liaison avec la Region et le Département, chacun en fonction de ses compétences, autour des orientations de développement économique/formation pour les premiers, et autour de la mise en œuvre des programmes d Inclusion portés par les Départements, via les PTI, qui jouent un rôle d assemblier. Cette organisation résulte de la répartition des rôles entre des institutions déterminée par la Loi Française. 2
Dans un autre champ sont positionnés les outils : les PLIE, Pôle Emploi, l IAE qui interviennent à plus petite échelle. Il faut bien distinguer l échelon de déclinaison stratégique représenté par la Région et le Département qui opèrent sur un territoire pertinent, et les outils de mise en œuvre auxquels font appel, sur des portions plus limitées de territoire, ces échelons stratégiques. Comme le mentionne très justement le rapport d évaluation : «l ampleur des besoins sociaux actuels ne permettrait en aucun cas de se passer de l un ou l autre des intervenants composant ce paysage maximiser la valeur ajoutée de chacun et la qualité de leurs articulations dans une optique d amélioration de l offre d insertion et de couverture des publics...». L essentiel est donc bien de s accorder sur la définition d une stratégie territoriale concertée, à partir des compétences des uns (formation professionnelle et développement économique par la région, prise en charge de l inclusion par le Département) définie en partenariat par toutes les parties prenantes, et qui constitue ensuite le cadre stratégique unique de référence pour l ensemble des acteurs, de la même manière qu un CRSN ou que des lignes directrices pour l emploi : l organisation territoriale de la mise en œuvre et des moyens financiers doit ensuite être adaptée par les acteurs locaux à chaque contexte territorial (gouvernance multiniveaux). En matière d Inclusion et de FSE, c est le PTI, dont la responsabilité a été confiée au Département, qui constitue ce cadre. 2 - Le rapport pose la question de l articulation du FSE avec le «droit commun» qui est le cadre des interventions publiques en France. L entrée choisie est celle des scénarii s inscrivant d emblée dans une hypothèse d intervention du FSE à cibler hors du «droit commun». Cependant (et c est une lacune), parce qu elle ne donne pas de définition de ce qu on entend par le «droit commun», cette entrée évite la question fondamentale des publics, des personnes, susceptibles de bénéficier du soutien du FSE. Après plusieurs mois de crise économique en Europe et en France, peut-on vraiment distinguer ce qui relèverait du «droit commun» en matière d inclusion, des publics cibles du FSE ( publics les plus éloignés de l emploi ou à la marge)? Le droit commun est-il inéligible au FSE? Le PO n est-il pas essentiellement bâti à partir de dispositifs de «droit commun» avec des cofinancements nationaux issus de lignes de crédits de «droit commun»? 3
La plus-value du FSE est certes à rechercher sur des actions nouvelles, des expérimentations, des actions de structuration notamment de l offre d insertion, pour autant, en apportant des améliorations au droit commun et des focus sur des publics spécifiques qui réclament un effort supplémentaire, en plus du droit commun, le FSE peut aussi être efficace, en particulier dans un contexte de crise et de solutions de «masse». Les dispositifs et actions cités p. 11 comme constituant progressivement le «droit commun» concernent-ils l ensemble des territoires? Tous les territoires ont-ils réalisés les évolutions citées dans les bonnes pratiques? Comme la réponse n est pas évidente, il convient dès lors d être prudent sur ces conclusions nationales qui ne doivent pas se traduire par des recettes nationales et un cadre imposé d intervention unique du FSE. Les crédits FSE ont bien été utilisés comme marqueurs de valeur ajoutée, y compris sur les dispositifs du droit commun, dans les projets innovants portés par les Départements, ces crédits ont joué un rôle d accentuation d efficience et globalement de renforcement de l efficacité des dispositifs d insertion par l économie. La bonne question ne serait-elle pas à quel niveau souhaite-t-on placer le curseur de l intervention du FSE en matière d inclusion et d emploi. La recherche de «l impact emploi du FSE» doit-elle se limiter à l inclusion des publics les moins fragilisés et plus rapidement employables, sachant qu au-delà d une année de privation d emploi, l employabilité est déjà très réduite? Dans ce cadre là, la question de la légitimité des membres du CSE, pour se prononcer sur des options politiques aussi structurantes, qui dépassent largement le champ du PO national FSE et de l évaluation mérite d être soulevée à nouveau. 3 - Les effets du FSE sur la gouvernance de l offre d insertion : L apport du FSE pour 2014-2020 consiste à s appuyer véritablement sur les dispositifs de droit commun en organisant une intervention opérationnelle et financière regroupée, non segmentée selon une logique de guichet ou des caractéristiques détaillées de publics, mais par la nature et la finalité des opérations. L ADF et les Départements font leurs, en particulier, les orientations proposées page 19 pour améliorer la transversalité et le décloisonnement des financements et de leur mode d intervention, cibler la gestion et l intervention du FSE sur les entités gestionnaires et bénéficiaires en ayant la capacité, et renforcer cette capacité. 4
L ADF et les Départements retiennent également une approche suivant la situation de la personne dans le maintien ou l accès à l emploi. Mais comme le schéma le représente bien, les frontières ne sont pas étanches. La future programmation devra permettre des marges de manœuvre et des règles souples afin de gérer l intervention sur ces zones de chevauchement en privilégiant le pragmatisme et la logique du projet local. En revanche, l ADF estime non pertinent le placement du diagnostic de l offre d insertion dans l ingénierie de parcours (schéma p. 20) : - le diagnostic relève du pilotage des actions ; - sa couverture territoriale doit être complète ; - l ingénierie se base quand à elle sur une «connaissance» de l offre d insertion ; - les départements sont également des acteurs de l ingénierie de parcours (ils ne sont pas cités dans le schéma). 4 - L Analyse des scenarii proposés L ADF, comme l ARF d ailleurs, regrette qu un scenario complet de «décentralisation» du dispositif ne soit pas envisagé. A- L ADF privilégie le scénario n 2 : pilotage concerté de l insertion autour des conseils généraux Le Conseil général doit être au cœur de la définition de la stratégie régionale/départementale d insertion, avec les acteurs territoriaux de l insertion, mais également de manière décloisonnée en créant des interdépendances et des passerelles avec les chefs de file de la formation (CR) et de l emploi (SPE). Sa fonction d assemblier sur les territoires doit être renforcée. Un futur PO ne doit pas seulement décloisonner en levant la logique de guichet, mais également en levant la segmentation par type d actions ; le seul critère étant le statut de la personne au moment de la prise en charge de son accompagnement pour rester ou aller vers l emploi. Ainsi, des opérations d insertion cofinancées par le FSE devraient plus facilement permettre de financer la définition du parcours, l appui à sa réalisation, la formation, la recherche d emploi, la mise à l emploi (le parcours de A à Z) sans découpage du fait d une construction administrative d un PO. Le projet en matière d insertion doit procéder d une démarche globale : une personne à accompagner d un point A à un point B avec un seul référent. En cela, nous tirerions une réelle plus-value de l expérimentation positive qu ont constituée les PLIE dans ce domaine. 5
Les effets de la crise imposent, d une part, un traitement de masse et d autre part, une concentration et une mutualisation des outils : or cette fonction stratégique d assembler relève de l échelon départemental via le PTI Placer les Départements au cœur du pilotage de l intervention du FSE dans le champ de l insertion. Cette ambition obéit à un double objectif de cohérence : cohérence liée aux compétences. Les Conseils généraux ont la compétence d inclusion cohérence liée au territoire. Les Départements constituent un niveau d'intervention et d'action qui permet d'élaborer des politiques et des stratégies adaptées aux problématiques spécifiques des territoires. L'élaboration des PDI et des PTI en est la preuve L ADF insiste, au titre de la bonne administration, sur sa demande de mise en cohérence de la gestion territoriale du FSE avec le pilotage territorial de l offre d insertion dans le cadre des pactes territoriaux du RSA. Il est nécessaire que ces pactes soient explicitement inscrits dans le champ d intervention du FSE Cette disposition ne vise pas à réduire la place que d autres dispositifs, comme les PLIE ou d autres, peuvent prendre dans le cadre des PTI, ni le maintien des nombreux partenariats déjà établis entre Conseil général et collectivités locales, bien au contraire, mais à renforcer la coordination et le portage stratégique de ce partenariat. Elle contribuerait de manière très significative à la réduction du nombre d organismes intermédiaires, au morcellement du FSE et en particulier à la sécurisation de la gestion, qui, lorsqu elle est confiée à des structures associatives de faible dimension les empêche d assurer correctement leur métier premier. B- Les autres scénarii appellent de nombreuses réserves Scenario 1, Le statu quo n est pas envisageable pour 2014-2020 si l on considère les dysfonctionnements relevés aussi bien dans l efficacité des interventions que dans la gestion du FSE. Si l on prend également en compte les engagements du FSE en direction des PLIE qui sont désormais pris pour 4 ans et ceux pour les CG pris pour 3 ans seulement, la mise en cohérence proposée paraît dans les faits difficile à mettre en œuvre Un amalgame est, une nouvelle fois, fait entre outil (PLIE) et organisme de gestion du FSE (OI) : le processus de mutualisation semble privilégier actuellement le scénario de la constitution d un OI pivot sans fusion de PLIE Ce scenario ne permet pas de restituer la distinction fondamentale entre la stratégie et les outils. 6
Scénario 5 : il est inadapté car la couverture territoriale des PLIE est incomplète, ce qui est le cas dans la majorité des Départements. Il implique un maillage des territoires en «peau de léopard» et induit des effets de cout budgétaires structurels. Scénario 3 : il risque d écarter du FSE un grand nombre de personnes défavorisées, du simple fait quelles ne sont pas assez proches de l emploi et qu elles ne favoriseront pas les statistiques d évaluation des résultats des acteurs de l insertion, menacés qu ils sont par la conditionnalité des financements au placement dans l emploi à court terme. Les objectifs de lutte contre la pauvreté fixés pour la Stratégie UE 2020 paraissent devoir écarter cette logique purement comptable et statistique basée sur l emploi, qui risque d exclure une 2 e fois certaines personnes frappées par les effets de la crise ; tout comme l effet statistique aurait pu écarter certaines régions du bénéfice des fonds européens lors de l élargissement. Même s il s agit systématiquement de se fixer pour objectif final l emploi, un bon résultat à l issue d une action d insertion ou même à 6 mois est-il forcément le placement dans l emploi à court ou moyen terme considérant que la création d emploi et le développement économique sont en crise? Le placement dans l emploi dépend de facteurs principalement extérieurs aux dispositifs d insertion : le contexte économique et l efficacité des dispositifs de créations d emploi. Scénario 4 : tel que présenté dans le rapport, il s avère étranger à toute dimension de politique publique De plus, imposer des regroupements de projets pour limiter la charge d une autorité de gestion régionale paraît non conforme à une logique de construction de projets et de partenariats fondés sur les initiatives locales. En l état qu elle autorité de gestion régionale aurait capacité juridique et technique à gérer l ensemble des dossiers cofinancés? 7