Fiche relative à la pratique de l évaluation des politiques publiques au sein de la Direction des Etudes et des Prévisions Financières 1. Cas de l évaluation des politiques sectorielles S inscrivant dans la dynamique soutenue des réformes conçues et bâties autour d un référentiel ouvert sur les défis et les opportunités à l échelle régionale, nationale et internationale, le Maroc a engagé, au cours de cette dernière décennie, une série de politiques sectorielles couvrant l ensemble des secteurs économiques (agriculture et pêche, industrie, tourisme, logistique ) visant à accélérer la modernisation de son tissu productif et la mutation structurelle de son économie. Ces stratégies qui s appuient sur un important accompagnement public à travers une panoplie d instruments d intervention (fiscal, foncier, infrastructure, financement, formation ) requièrent, de facto, des évaluations visant à mieux apprécier, notamment, leur efficacité, leur efficience, leur cohérence et leur pertinence. De par sa mission, la DEPF contribue à l évaluation des politiques sectorielles afin de mieux optimiser l intervention publique et celle du MEF dans ses multiples prolongements. Cette mission d évaluation couvre les différentes phases de la politique sectorielle, à savoir : L évaluation ex ante ou à priori dans l objectif de mieux approfondir le diagnostic de la situation factuelle (phase cruciale dans la réussite de toute politique), d affiner les objectifs, d apprécier l adéquation entre les moyens à mettre en place et les objectifs escomptés, d évaluer les impacts attendus (à court terme : extrants), à moyen terme (effets) et à long terme (impacts) et de mettre en place les référentiels et les outils de mesure qui permettront un meilleur suivi-évaluation de la politique. Dans ce cadre, le benchmarking constitue une composante essentielle au niveau de cette évaluation permettant de mieux cadrer la politique sectorielle en tirant des enseignements des meilleures pratiques au niveau mondial. Parmi les réalisations phares de la DEPF au niveau de cette phase, il convient de citer l évaluation ex-ante du programme MCA-Maroc qui a joué un rôle déterminant dans l éligibilité du Maroc à ce fonds de développement et la mobilisation d un montant record dans les annales du MCC. Cette évaluation, qui s est appuyée sur une approche novatrice de conception et d implémentation de projets et de méthodes rigoureuses d évaluation socioéconomique, a permis d identifier les projets visant à renforcer la croissance économique et à réduire la pauvreté dans les zones cibles (arboriculture fruitière, pêche artisanale, artisanat ). Parmi les autres cas illustratif, il convient de citer l évaluation ex-ante de la vision 2020 du tourisme, du dispositif de soutien mis en place dans le cadre du Comité de Veille Stratégique en 2009 1
L évaluation à mi-parcours dans l objectif d apprécier l état d avancement d une politique économique, d identifier les dysfonctionnements possibles, de proposer les mesures de réajustement qui s imposent. Ce suivi-évaluation permet d identifier les réajustements à apporter aussi bien au niveau des moyens d accompagnement mis en place (réajustement des dispositifs d appui, mise en place de nouvelles mesures ) que sur les objectifs assignés au départ à la stratégie. Dans ce sens et à titre illustratif, la DEPF a engagé une évaluation à mi-parcours du Pacte pour l émergence industrielle, notamment, sous le prime de la contribution aux exportations et qui a permis d apporter des éclairages précieux. Cette évaluation a permis, en effet, de relater des disparités entre des secteurs traditionnels en essoufflement nécessitant un repositionnement stratégique de leur business model (textile, habillement ) et des nouveaux métiers en pleine émergence mais dont la consolidation a requis un renforcement des moyens d accompagnement (logistique, formation ), notamment, pour une meilleure intégration industrielle locale et une plus ample coordination entre les différentes parties prenantes. Enfin, l évaluation rétrospective ou ex post permettant de mieux apprécier l efficacité de la politique mise en place (ses résultats par rapport aux objectifs fixés), son efficience (les moyens mis en place par rapport aux résultats atteints), de fournir les explications sousjacentes, de tirer des enseignements de bonnes pratiques en comparaison avec d autres expériences (benchmarking) et ce, afin de renforcer le référentiel d évaluation des politiques sectorielles. On pourrait citer, à titre illustratif, l évaluation de la vision 2010 du tourisme qui a permis de constater le gap entre les réalisations et les objectifs de départ (24% pour les capacités litières et les recettes, 7% pour les arrivés ), les disparités régionales avec une prédominance des destinations traditionnelles (Marrakech, Agadir) en termes de poids contre un plus fort dynamisme de zones émergentes (Grand Casablanca, Rabat-Salé, Meknès- Tafilalt ) En outre, la Direction des Etudes et des Prévisions Financières (DEPF) a été retenue dans le cadre du plan de clôture du Compact MCA-Maroc 2008-2013 comme point focal du Millenium Challenge Corporation (MCC) pour le suivi-évaluation de ce premier Compact sur la période 2015-2019 à travers une batterie d indicateurs. En outre, la DEPF s active à renforcer ses capacités d évaluation socio-économiques des grands projets publics à travers une meilleure appropriation des méthodes, des approches et des techniques dédiées. Dans ce sens, des travaux ont été menés sur des thématiques aussi structurantes que celles du taux d actualisation, des prix de référence avec des cas pratiques d évaluation (composante de l arboriculture fruitière du MCA, Tanger-Med ). Ce renforcement de capacité s appuie, notamment, sur des coopérations techniques avec des institutions étrangères dotées d une compétence avérée en la matière à l instar de la Direction Générale du Trésor de France. 2. Cas de l évaluation des politiques économique, financière et sociale L évaluation de l action publique en matière de politiques économique, financière et sociale se place au cœur des actions de la Direction. Et à l heure du nouveau management public appuyé par le processus de modernisation de l action publique axée sur la performance entamé par le Ministère depuis une décennie, un regain d intérêt s est affirmé pour l évaluation des politiques publiques. Pour ce faire, la Direction mène des analyses et des études d impact visant à donner une appréciation des politiques menées lui permettant de jouer pleinement sa vocation d acteur aidant à la décision sur les différentes questions liées aux missions du Ministère. C est dans ce sens qu une attention particulière est accordée, en matière de politique budgétaire, à l analyse du profil des finances publiques à la lumière d éventuelles contraintes, des réformes entamées et des risques futurs qui pourraient entraver leur soutenabilité à moyen terme. Dans ce cadre, la réflexion est menée sur la soutenabilité de la politique budgétaire à moyen terme et 2
l évaluation des espaces budgétaires dont dispose l Etat à court et moyen terme en matière de ressources et charges eu égard aux réformes en cours sur les plans fiscal et budgétaire et sous contrainte des exigences du rétablissement progressif des équilibres macroéconomiques. Les travaux menés dans ce sens portent sur les mutations structurelles et les tendances conjoncturelles caractérisant les finances publiques. L intérêt est porté, notamment, sur l évaluation de l orientation des finances publiques à travers l analyse du déficit structurel et conjoncturel et sur la dynamique de la dette et sa soutenabilité à moyen terme. Concernant les différentes réformes menées par le gouvernement, et dans le cadre de la réforme du système de compensation, la DEPF a accompagné la réflexion à travers des travaux portant, notamment, sur l évaluation des incidences budgétaire, économique et social de la refonte du système de compensation à l aide d un modèle multisectorielle de micro-simulation à dynamique basée sur la structure des produits pétroliers. Ces travaux ont abouti à l évaluation et à l analyse des impacts des différents scénarii de réforme sur le budget de l Etat : libéralisation totale des subventions du sucre, libéralisation totale des subventions du butane, limitation de la subvention des produits pétroliers à 100$ le baril, baisse de 1/3 de tous les produits la 1 ère année, baisse de 2/3 de tous les produits la 2 ème année S agissant de la réforme fiscale nécessaire pour l instauration d un système fiscal équitable, efficient et soutenant la compétitivité économique du pays, les travaux d évaluation se sont focalisés sur les impacts économiques (principaux agrégats macroéconomiques et sectoriels); budgétaires (recettes et dépenses publiques) et sociaux (sur le bien-être, la pauvreté et les inégalités) des mesures afférentes à la réforme fiscale dont, en particulier, celle de la TVA. En outre, la Direction contribue annuellement au Rapport sur les dépenses fiscales qui accompagne la Loi de Finances à travers l évaluation de l impact budgétaire des dépenses fiscales occasionnées par l exonération d une liste de produits qui représentent une part significative dans la consommation des ménages. Elle participe, également, à la réflexion sur les perspectives de réforme conformément à la feuille de route du Ministère conçue pour la réforme fiscale conformément aux recommandations des Assises Nationales sur la Fiscalité de 2013 : études d impact des mesures relatives à la rationalisation des dépenses fiscales, à la réforme de l IS et de l IR 3. Cas de l évaluation genre des politiques publiques Une attention particulière est portée à l évaluation genre des politiques publiques fondée sur les droits humains et ce, à travers la BSG sous le prisme des droits humains offrant un cadre opérationnel adéquat favorisant le respect des engagements pris à l échelle internationale pour la réalisation des droits humains. Le principe fondamental de ces évaluations est la traduction des normes universelles des droits humains en indicateurs mesurables. Ainsi, l obligation de rendre compte du niveau de réalisation des droits dans la mise en œuvre des politiques publiques fait appel à une batterie d indicateurs établis en référence au cadre méthodologique développé par le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l Homme. Ces indicateurs sont à la fois des indicateurs structurels, de procédure et de résultats. Cette déclinaison établit le lien entre l engagement des États et leur acceptation des obligations découlant des normes internationales des droits de l homme (indicateurs structurels), les efforts entrepris pour satisfaire ces obligations par le biais de la mise en œuvre des mesures et des programmes appropriés (indicateurs de méthode) et les résultats obtenus (indicateurs de résultats). C est dire que les trois principes fondateurs de la BSG orientée droit, en l occurrence, les dimensions normative, de processus et de résultats offrent une référence conceptuelle et instrumentale de nature à renforcer les mécanismes de redevabilité en matière de respect des droits humains et particulièrement pour ce qui est des droits des femmes. Les résultats obtenus à travers l appropriation progressive de cette démarche témoignent de la pertinence de cette approche et de sa fécondité en matière de conduite et d évaluation des politiques publiques et de réformes des processus budgétaires au meilleur service de la performance, de l équité et des logiques de ciblage et de proximité. Elle a permis, en effet, de mesurer les avancées réalisées dans de nombreux domaines et de recenser les défis qui entravent l égal accès aux droits et ce, à travers l analyse des programmes de 32 départements ministériels 3
ayant adhérés au programme BSG. Elle a, en outre, permis de dégager quelques préalables jugés primordiaux pour assurer une application optimale de cette approche à savoir : une bonne appropriation du cadre normatif régissant le respect des droits humains, l importance d œuvrer continuellement pour assurer la cohérence et la convergence des politiques publiques au regard de l indivisibilité des droits ainsi qu un système d information riche en données sensibles au genre et régulièrement alimenté. 4. Instruments d évaluation des Politiques Publiques de la DEPF Depuis sa création, la DEPF accorde une importance capitale au développement des outils de prévision et d'analyse d'impacts des politiques économiques. La construction de ces modèles a mobilisé un vivier de compétences en vue de pouvoir apporter un éclairage sur les évolutions présentes et futures des principales grandeurs macroéconomiques et financières et d évaluer les conséquences de certaines décisions de politiques économique, financière et sociale sur l économie marocaine. De ce fait, la DEPF dispose d une série de maquettes et de modèles conçus pour l étude des impacts des politiques économiques dans le cadre de la préparation de la Loi de Finances ou pour l évaluation de certaines décisions de politiques publiques spécifiques au niveau macroéconomique, sectoriel et social. On peut citer à titre d exemple les instruments suivants : Un modèle d équilibre général calculable à dynamique séquentielle (MEGC) basé sur la matrice des comptes sociaux de 1998 désagrégée en 35 branches d activité et 75 produits. Ce modèle a servi pour l évaluation des effets économiques et budgétaires sur l économie marocaine de l Accord de Libre Echange entre le Maroc et l Union Européenne concernant les produits industriels. Un modèle d équilibre général calculable (MEGC) statique de micro-simulation qui intègre les données de l enquête du niveau de vie des ménages de 2007 pour désagréger le compte ménage (en vue de capter les effets distributionnels entre les différentes catégories de ménages). L objectif de ce modèle est d évaluer les retombées économiques et sociales de la fiscalisation des produits de base de large consommation et d apprécier les conséquences de certaines mesures dérogatoires, notamment, celles liées à la TVA. L étude a concerné les impacts : Economiques (principaux agrégats macroéconomiques et sectoriels); Budgétaires (recettes et dépenses publiques); Sociaux (sur le bien-être, la pauvreté et les inégalités). 4
Un modèle d équilibre général calculable statique conçu pour l évaluation des impacts de la modification du nombre de taux de TVA dans le sens d une convergence vers une harmonisation de ceux-ci. Ce modèle a servi également pour l évaluation des impacts d une réforme de la fiscalité directe (modification des taux de l IS et/ou de l IR). Il permet d évaluer les impacts macroéconomiques et sectoriels sur le marché du travail par secteur, l activité des principaux secteurs d activité, les finances publiques, le commerce extérieur, la balance des paiements et le revenu et l épargne des agents économiques. Une maquette pour l étude des impacts sociaux d une réforme partielle de la TVA développée à partir des enquêtes du niveau de vie des ménages de 2001 et 2007. Elle est utilisée pour le calcul de la structure par quintile des ménages bénéficiaires de la dépense fiscale générée par l absence d une réforme de TVA, une évaluation des impacts de chaque changement de taux de TVA sur la dépense annuelle des ménages par quintile et sur le niveau général des prix. Une maquette à deux facteurs pour l évaluation des impacts de la fiscalité directe. Cette maquette, qui modélise le marché de travail marocain, a pour objectif l évaluation et la quantification des répercussions d une réforme fiscale concernant l impôt sur le revenu, l impôt sur les sociétés ou encore les cotisations sociales. Un modèle multisectoriel micro- simulé à dynamique séquentielle qui s appuie sur la structure des prix des produits subventionnés, les coûts de la production des branches et les équilibres ressources emplois des biens et services de la Comptabilité Nationale ainsi que sur les dépenses de la consommation des ménages issues de l Enquête Nationale de Niveau de Vie des Ménages de 2007. Il a été utilisé pour l évaluation des incidences budgétaires, économiques et sociales de la réforme du système de compensation Une maquette sectorielle des multiplicateurs et coûts cumulés qui permet de comprendre les interrelations existantes entre les différentes branches composant le système productif de l économie nationale et d évaluer les impacts économiques des politiques sectorielles. Cette maquette a été utilisée dans le cadre de la crise financière pour évaluer les effets de la baisse de la demande étrangère adressée aux secteurs de l Automobile, de l Habillement et de l Habitat. Une maquette sectorielle en équilibre partiel pour l évaluation des impacts économiques induits par la construction des logements sociaux conventionnés. Cette maquette permet d évaluer les impacts, directs et induits, des dépenses fiscales relatives aux logements sociaux conventionnés sur la croissance économique à travers la valorisation en dirhams constants de la production des logements conventionnés vendus, des intrants utilisés ainsi que des coûts annexes. Au-delà de ces premiers effets, l objet est d évaluer les impacts sur la création d emplois et les recettes fiscales de l Etat. Une maquette macro-économétrique de fréquences annuelle (MIMPAS) qui est utilisée à la fois pour l élaboration des prévisions macroéconomiques et l étude des impacts des mesures de politiques économiques dans le cadre de la préparation du projet de la Loi de Finances. Cette maquette offre un cadre de cohérence pour les prévisions à court et moyen termes et l évaluation des impacts des politiques économiques et des chocs exogènes sur l économie nationale. Les prévisions effectuées à l aide de cet instrument portent, essentiellement, sur les agrégats macroéconomiques de l équilibre ressources-emplois en volume et en valeur (PIB, consommation, investissement, exportations, importations), les éléments de la boucle prix-salaires, de la balance des paiements et du commerce extérieur, du marché du travail. Elle accorde, également, 5
une place importante à la détermination des recettes relatives aux principaux impôts (TVA, IR, IS, Enregistrement et droits de douane). Une série de maquettes sectorielles annuelles en équilibre partiel développées pour compléter la maquette macroéconométrique MIMPAS et répondre à certaines questions spécifiques. Ces maquettes permettant de déterminer le PIB à partir des valeurs ajoutées par branche d activité et d étudier la dynamique des interdépendances sectorielles. Les principales maquettes construites portent sur le secteur agricole, les branches du secteur secondaire (BTP, industries, électricité et eau) et certaines activités du secteur tertiaire, notamment, le tourisme, le transport et le commerce. 5. Un système d information au service de l évaluation des politiques publiques Consciente de l importance capitale du système d information dans l évaluation des politiques publiques et dans l éclairage de la décision, la DEPF a développé une banque de données baptisée MANAR-Stat et qui est constituée de séries chronologiques relatives à l activité économique, financière et sociale que ce soit à l échelle nationale, territoriale et internationale. Elle met à disposition, actuellement, plus de 20.000 séries statistiques couvrant environ 300 domaines et sous domaines. Ces séries sont en grande partie annuelles mais également infra-annuelles (semestrielles, trimestrielles, mensuelles, hebdomadaires et quotidiennes). Ces séries, qui remontent à un historique lointain allant jusqu aux années 1950, ont été collectées auprès des différents pourvoyeurs de l information nationaux et internationaux, notamment, le Haut-Commissariat au Plan, l Office des Changes, Bank Al-Maghrib, les différents départements ministériels, ainsi que les principales bases de données internationales (FMI, Eurostat, FaoStat, OCDE, CHELEM, ). Les séries ont été, ensuite, traitées et harmonisées selon des techniques statistiques appropriées afin de faciliter leur exploitation dans différents travaux de recherche (modélisation, prévision, évaluation d impacts ). Le contenu de Manar-Stat est régulièrement actualisé et en amélioration continue, notamment dans une perspective régionale. Il permet, ainsi, l accès à des données détaillées au niveau géographique le plus fin (par région, province et commune) et est appuyée par des informations touchant plusieurs volets (Commerce extérieur par SH, Morasses budgétaires, données sur les niveaux de vie des ménages, données détaillées sur les grandeurs industrielles). Les grands domaines d informations de la banque de données MANAR-Stat actuelle sont : Environnement international : riche de près de 1400 séries concernant différents domaines économiques et sociaux et qui couvre un échantillon de pays partenaires ou concurrents du Maroc. Finances publiques : avec plus de 800 séries relatives aux données des finances publiques qui sont produites essentiellement par le Ministère de l Economie et des Finances. Sectoriel : plus de 3000 séries relatives à l activité économique des différents secteurs y sont disponibles. Social : il s agit de plus de 1700 séries relatives aux indicateurs sociaux du pays (Education, santé, niveau de vie ). Echanges extérieurs : plus de 2200 séries relatives aux échanges extérieurs du Maroc en termes du commerce extérieur de biens et services et en termes de balance de paiement sont régulièrement actualisées et enrichies. Prix : cette rubrique regroupe plus de 800 séries relatives aux indices du commerce extérieur, aux indices des prix à la production, aux prix réglementaires de certains produits Comptes et agrégats de la nation: près de 1500 séries issues essentiellement de la comptabilité nationale (PIB, Consommation, FBCF ) sont mis à disposition. 6
Monnaie et finance : y figurent plus de 700 séries relatives aux statistiques monétaires et aux statistiques du secteur financier du pays. Données régionales : une base de données novatrice riche de plus de 3200 séries. Données relatives à la dimension genre : plus de 280 séries Economie du savoir : plus de 700 séries. La diversité des instruments d évaluation des politiques publiques et la richesse de la banque de données Manar-Stat ont permis à la DEPF d accumuler une expérience riche à la faveur du développement de ses études et des commandes qui lui ont été adressées sur le plan national ou dans le cadre de la coopération international. Cet arsenal d évaluation peut être mis à contribution dans le cadre du grand chantier de l évaluation que notre pays est appelé à développer. 7