REUSSIR LA MUTUALISATION DES SERVICES ENTRE COMMUNES ET COMMUNAUTES Une formation proposée et organisée par l association des Maires de la Meurthe et Moselle 7 octobre 2014 Animation: Gérard IMBEAUX imbeauxgerard@gmail.com LA MUTUALISATION DES SERVICES Nous verrons: - Pourquoi et comment les communes sont incitées à mutualiser leurs services? - Quelles sont les différentes formes de mutualisation? - Comment aborder le processus de mutualisation et la rédaction des documents? - Ce que font les autres 1
Pourquoi les communes sont incitées à mutualiser leurs services - Les alertes de la cour des comptes sur les dépenses locales (dépenses de personnel: + 3 % par an de 2009 à 2012) - Réduire la dépense publique (50 mds) - Baisse des dotations de l Etat: - 1,5 md en 2014, - 3 mds en 2015 - Renforcer les intercos - Rationaliser les organisations - Pallier le désengagement de l Etat - Une réglementation européenne plus souple Pourquoi les communes sont incitées à mutualiser leurs services «La mutualisation des services pourrait permettre de progresser vers de nouveaux modes de gestion plus efficients et plus simples au sein des ensembles intercommunaux tout en permettant une économie de moyens» (Cour des comptes rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques juin 2013) 2
Comment les communes sont incitées à mutualiser leurs services Les collectivités territoriales s administrent librement par des conseils élus (art 72 de la Constitution) Les moyens de l incitation: - Le rapport et le schéma de mutualisation - L incitation financière via la DGF Le rapport et le schéma de mutualisation (L 5211-39-1) «afin d assurer une meilleure organisation des services» - Le Pdt de l EPCI doit établir un rapport relatif aux mutualisations des services dans l année qui suit les élections - Le rapport comporte un schéma de mutualisation à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Ce projet de schéma prévoit les impacts sur les effectifs (communes et EPCI) et sur leur dépenses de fonctionnement. - Rapport transmis pour avis à chaque CM (3 mois pour se prononcer, à défaut réputé favorable) - Le projet de schéma est approuvé par le conseil communautaire et adressé à chaque commune - Le Pdt fait une communication de son avancement chaque année lors du DOB (ou du vote du budget) - Sanction en cas de défaut? 3
La modulation de la DGF par le coefficient de mutualisation (L 5211-4-1. V) La DGF des communes et des intercos sera modulée en tenant compte d un coefficient de mutualisation (Envisagé: 25 % dotation base, 65 % péréquation, 10 % coef mutualisation) Le coefficient est le rapport entre - Les rémunérations, toutes charges comprises de l ensemble des personnels affectés au sein des services fonctionnels employés par l EPCI - Et les rémunérations de l ensemble des personnels de ces services employés par l EPCI et l ensemble des communes - En attente d un décret - Un rapport d évaluation de l impact sur la DGF devait être fait avant le 27 juillet 2014 Les différentes formes de mutualisation: La boite à outils La mutualisation des services entre communes et communauté: - La gestion des compétences par des services mutualisés - La mutualisation des services en dehors des compétences: les services communs Autres formes de «mutualisation» - La mise en commun de biens - Les groupements de commande - Les conventions de prestation de services entre EPCI - Les conventions de prestations de services entre EPCI et communes - La mise à disposition de services entre EPCI et syndicat mixte - La mise à disposition d agents - Les ententes 4
La gestion des compétences par des services mutualisés (L 5211-4-1) La gestion des compétences de l EPCI Le principe: transfert de compétence => transfert du service à l EPCI Si les agents travaillent en totalité pour l EPCI: transférés (même conditions de statut, titulaire ou non, et d emploi) Si les agents ne travaillent qu en partie pour l EPCI: le transfert peut leur être proposé (s ils refusent ils sont mis de plein droit à disposition de l EPCI) L exception: si transfert partiel, la commune peut conserver le service (Il est mis à disposition de l EPCI) La gestion des compétences par des services mutualisés (L 5211-4-1) La gestion des compétences de la commune par des services de l EPCI: Les services de l EPCI peuvent être mis à disposition de la commune pour gérer des compétences communales 5
La gestion des compétences par des services mutualisés (L 5211-4-1) Les conventions de mise à disposition - Consultation des CT - Mises à disposition de plein droit, sans limitation de durée - Les agents transférés conservent s ils y ont intérêt leur régime indemnitaire (+les avantages art 111) - Les conventions prévoient «notamment» les conditions de remboursement (voir décret) et les modalités de mise à disposition - Le maire ou le président adresse directement ses instructions aux chefs de service, il peut déléguer sa signature La gestion des compétences par des services mutualisés (L 5211-4-1) Les conventions de mise à disposition: les modalités de remboursement (art D 5211-16) - Un coût unitaire de fonctionnement x nbe d unités de fonctionnement - Pas de définition juridique de l unité de fonctionnement - C est une notion comptable qui intègre: les charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens, les contrats de service rattachés - Calculé à partir du dernier CA, actualisé des modifications prévisibles - Périodicité facturation: convention (maxi 1 an) 6
Les services mutualisés en dehors des compétences: les services communs (L 5211-4-2) - Entre un EPCI à fiscalité propre et une ou des communes, un ou des EP dont il est membre ou CIAS - Gérés par l EPCI, pour assurer: - Des missions fonctionnelles: Précisées par la loi: gestion de personnel (sauf compétences cdeg), gestion administrative et financière, informatique, expertise juridique, expertise fonctionnelle, instruction des décisions prises par le maire (au nom de l Etat ou pas) - Des missions opérationnelles: Non précisées par la loi (ex DGCL: communication, cabinet, entretien des bâtiments ) Les services mutualisés en dehors des compétences les services communs (L 5211-4-2) Les modalités: Une convention + une fiche d impact annexée (+ éventuellement des annexes sur les accords conclus) (décrit les effets sur l organisation, les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis des agents) - Avis du CT et des CAP - Les agents transférés de plein droit (la convention indique le nombre: source de lourdeur!) - Conservent leur régime indemnitaire (si intérêt) + art 111 - S ils ne travaillent qu en partie dans le service commun? Loi muette (réponse DGCL 9 avril 2014: mise à disposition de droit commun!) - Modalités de remboursement: loi muette. Peut être imputé sur l AC (impact CIF). 7
La situation des agents des services mutualisés (L 5111-7) - Quand les agents changent d employeur en cas de réorganisation, ils conservent s ils y ont intérêt le bénéfice de leur régime indemnitaire ainsi que à titre individuel les avantages acquis (art 111 al 3) - La collectivité ou l établissement d accueil peuvent verser une indemnité de mobilité (attente décret) - Consultation des CT et des CAP - Ils sont sous l autorité fonctionnelle du Maire ou du Président selon les missions réalisées. Maire ou Président adresse toute instruction au chef de service et peut lui déléguer signature. Les autres formes de «mutualisation»: La boite à outils - La mise en commun de biens - Les groupements de commande - Les conventions de prestation de services entre EPCI - Les conventions de prestations de services entre EPCI et communes - La mise à disposition de services entre EPCI et syndicat mixte - La mise à disposition d agents - Les ententes 8
Les biens mis en communs «afin de permettre une mise en commun de moyens»(l 5211-4-3) - L EPCI peut acquérir des biens pour les mettre à disposition, même en dehors de ses compétences - Un règlement de mise à disposition Le conseil: Une analyse commune des besoins de chacun et la mise en place d un calendrier précis 40 % des communautés le font (matériel de voirie, espaces verts, festif ) (source Mairie Conseils 2014) Ex: CA Castres-Mazamet: mise en commun de terrains de sport et de matériels d entretien Les groupements de commande Avantages: - Sécurité des procédures - Clause sociale et insertion - Prix gros volumes Inconvénients: - Risque d écarter les fournisseurs locaux - Harmonisation nécessaire des besoins - Procédure administrative 83 % des communautés en font (source Mairie Conseils) 9
Les conventions de prestations de services entre EPCI (L 5111-1 et L 5111-1-1) Pour l exercice commun d une compétence: (ne permet pas de partager les services fonctionnels) - Soit par la mise à disposition d un service ou d un équipement de l un au profit de l autre Une convention (modalités de remboursement des frais de fonctionnement) - Soit par un groupement de services ou d équipement dans un service unifié relevant de l un des cocontractants Une convention (modalités de remboursement et effets sur le personnel) Mais la loi ne prévoit pas de transfert des agents (=> mutation ou màd droit commun) Les conventions de prestations de services entre EPCI et communes (L 5214-16-1 et L 5216-7-1) Convention par laquelle l un confie à l autre la création ou la gestion d un équipement ou d un service relevant de ses attributions Budget annexe (L 5211-56) Attention Risque de soumission au code des marchés publics (publicité et mise en concurrence) pour les conventions de prestations de services entre EPCI ou entre EPCI et communes qui entreraient dans domaine concurrentiel. 10
Mise à disposition de services entre EPCI (ou commune) et syndicat mixte (L 5721-9) - Syndicat mixte associant exclusivement des CT ou des CT et des EPCI - Convention de mise à disposition des services d un EPCI ou d une commune auprès d un syndicat mixte (ou l inverse) La mise à disposition d agents (droit commun) (Art 61 loi 84-53 du 26 janvier 1984) - Possible pour quelques heures par semaines, pour un temps limité - Mais uniquement des agents titulaires ou en CDI (pas stagiaires ni CDD) - Accord des agents - Convention 3 ans maxi renouvelables 11
Les ententes (L 5221-1 et L 5221-2 du CGCT) Ce sont des ententes entre les organes délibérants des communes, EPCI ou syndicat mixte pour des «objets» entrant dans leurs attributions 3 membres de chaque conseil dans une conférence pour débattre des questions Pas de personnalité juridique Possibilité de passer des conventions pour «entreprendre ou conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d utilité commune» (ex: création et gestion d une zone d activité économique) Ex: Entente entre la CC de Montesquieu et une commune extérieure pour gérer un cours d eau (Mairie Conseils 2014) Les conditions de réussite d un processus de mutualisation Nous verrons: - Des freins au changement, mais des opportunités - Les conditions de réussite - L élaboration du rapport, du schéma, des conventions de mise à disposition 12
Les craintes des élus - Juridiques: incertitudes et complexité de certains dispositifs - Financières: des surcoûts à court terme, une inflation des demandes de services, une incertitude sur les recettes à venir - Politiques, organisationnelles et psychologiques:. Crainte d une hégémonie de la ville centre. Les difficultés d organisation et de partage des ressources. La crainte de perte de pouvoir (risque de démobilisation), de proximité, de réactivité, d identité Les craintes des agents - Conditions de travail: lieu de travail et déplacements, horaires, changement de hiérarchie, perte d autonomie, parcellisation des tâches, double hiérarchie, éloignement des collègues - Rétributions: maintien des avantages, inégalités entre agents - Carrière: changements d échelon, de grade, accès à la formation, possibilités d évolutions - Psychologiques: perte du lien avec la commune, reconnaissance de la population et des élus, incertitudes sur l avenir de la communauté 13
Mais des espoirs et des opportunités - Pour les élus: - Bénéficier d expertises, de soutien, de ressources - Sécuriser le fonctionnement de la commune - Renforcer le projet communautaire et les modes de coopération - Améliorer le service rendu - Faire des économies à terme (ou développer les services) - Pour les agents: - Accroitre leur temps de travail - Elargir leurs perspectives d évolution (formation, carrière ) - Améliorer leurs conditions de travail (matériel, horaires ) A condition de Les conditions de réussite d un processus de mutualisation - Identifier les freins au changement - Afficher une ambition plus que des objectifs d économie (cohérence avec le projet de territoire, partage des compétences, qualité du service à la population ) - Un pilotage politique et un pilotage managérial du processus - Communiquer, écouter, expliquer - Anticiper les problèmes organisationnels (locaux, informatique ) - Prévoir des étapes, saisir les opportunités 14
Le rapport et le schéma de mutualisation Quelques suggestions de contenu Aucune prescription légale sur le contenu du rapport et du schéma Le contenu du rapport: un état des lieux de la mutualisation - Rappel des dispositions légales sur le rapport et le schéma - Rappel historique du contexte local de la coopération intercommunale (évolution historique, évolution des compétences, évolution des organisations ) - Présentation de la situation actuelle (statuts, organigrammes ) - Mention des conventions de mutualisation existantes - Structure de pilotage de la mutualisation - Évaluation des résultats (avantages, difficultés ) Le schéma de mutualisation: le cadre d action pour les années à venir Quelques suggestions de contenu - Mention de l objectif: «assurer une meilleure organisation des services» (économies d échelle, amélioration du service rendu, adaptation à l évolution envisagée de l EPCI ou de ses compétences ) - Indication des impacts sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement - Rappeler les contraintes (financières, humaines, techniques ) et indiquer les opportunités (évolution des compétences, départs en retraite, changements de locaux, informatique ) - Travailler plus sur des fonctions que sur des organisations - Indiquer les étapes envisagées 15
LES CONVENTIONS DE MISE A DISPOSITION (ascendante ou descendante) - Convention entre l EPCI et chaque commune concernée - Liberté des clauses: La convention prévoit les modalités de mise à disposition et «notamment» - les conditions de remboursement par le bénéficiaire des frais de fonctionnement des services. - les modalités de mise à disposition du personnel - La fiche d impact annexée pour les services communs: Effets sur l organisation, les conditions de travail, les rémunérations et les droits acquis LES CONVENTIONS DE MISE A DISPOSITION Quelques conseils - Créer une commission mixte d élaboration et de suivi de la convention de mutualisation - Distinguer les dispositifs (gestion des compétences ou services fonctionnels) - Etre suffisamment précis sur le périmètre et les modalités en restant souple (définition des missions, des moyens matériels et humains, du temps estimé) - Clauses financières: modalités de calcul des coûts (directs et indirects), d actualisation, de paiement. Des modalités de calcul pérennes, simples mais réalistes - Des conventions d un an renouvelable, avec clauses de régularisation, d actualisation et de règlement amiable des conflits 16
Que font les autres communautés? - 50 % mettent leurs services à disposition des communes (47 % bénéficient de la mise à disposition des services communaux) - 75 % ont mutualisé au moins un service fonctionnel avec au moins une commune (22 % avec toutes les communes) - Les services les plus mutualisés: informatique (58 %), marchés publics (40 %) - Les DGS sont mutualisés dans 32 % des CA (12 % des CC) - 15 % qui ont mutualisé avec la ville centre développent des plateformes de service pour les autres communes - 31 % ont mutualisé certains services avec d autres collectivités (source: Mairie Conseils 2014) Des exemples La mutualisation des services Ville centre - Communauté Réalisé ou en cours: Nice, Nantes, Toulouse, Angers, Mulhouse, Reims Les points communs du processus: - Souvent commencé par le haut (une DG commune) et par les services experts: informatique, juridique, commande publique et DRH - Qui prend souvent plusieurs années, avec des étapes - Une communication attentive avec les agents et qui ne s arrête pas avec les transferts: «Si les rapprochements statutaires et techniques ont été réalisés, la mutualisation culturelle entre les 2 entités demandera encore beaucoup de temps» (DGA de Nice) 17
La mutualisation des services Ville centre - Communauté Les difficultés rencontrées: - L harmonisation des primes et des politiques de RH - L harmonisation des process de travail et des systèmes d information - Les locaux inadaptés aux extensions de service - Une évaluation axée plus sur les économies que sur la qualité Comment étendre la mutualisation aux autres communes? «C est à la fois compliqué car il faut respecter leur culture et simple car la mutualisation peut être ponctuelle ou à la carte» (Angers) Expériences de mutualisation: Nice (ville CU - CCAS) Une démarche progressive depuis 2010 pour mutualiser les services supports. Objectifs: rationaliser l organisation administrative, mise en commun des meilleures pratiques (culture commune), utiliser des outils communs (procédures, informatique ), rechercher des économies (maîtrise des effectifs) Les précautions: - Alignement des primes par le haut (moyennant 2 j de travail supplémentaires) - Des problèmes de locaux et de déplacements, abandon de regroupements prévus mais mal acceptés - Mise en place d une instance de contrôle et d un comité de validation, un rapport annuel sur la mutualisation soumis aux conseils «Si les rapprochements statutaires et techniques ont été réalisés, la mutualisation culturelle entre les 2 entités demandera encore beaucoup de temps» 18
L expérience de Mulhouse: Mutualisation des services à la cté d agglo 3000 agents, un seul organigramme (3 sortes de services: municipaux, ctaires et mutualisés, une seule direction gle) Une convention ville / CA depuis 2004: Charges (frais de personnel, frais d administration générale, frais d utilisation des bureaux) réparties selon un critère unique: - 60 % en fonction du nombre d agents travaillant respectivement pour la ville et la communauté - 40 % en fonction du poids des budgets (fct + inv) des 2 collectivités Une commission mixte paritaire (3 élus municipaux, 3 communautaires) se réunit chaque année pour actualiser la convention (source: la lettre de l interco fev 2011) L expérience de Pouancé-Combrée (14 communes 10600 hab dont Pouancé 3200) : Un schéma construit en 6 mois - Il s appuie sur le projet de territoire (validé en 2010) - Des réunions d information (élus et agents), un questionnaire à chacun - Qui aboutissent à une charte: Les enjeux de la mutualisation, les intentions, les résultats attendus (amélioration du service rendu aux habitants), conditions de mise en œuvre - Un comité de pilotage (élus), des groupes de travail (agents) Le contenu du schéma: - Des groupements de commande (assurances, sécurité, entretien des EV ) - La mise à disposition des agents ou matériels des communes les mieux dotées au profit des autres (convention de remboursement sur la base d un coût horaire) - Une réflexion sur l évolution: mutualisation des ressources humaines, expertises en urbanisme et travaux 19
L expérience de la comcom du Pays de Saint-Seine (21): Comcom: 3300 hab, 20 communes, 26 agents ctaires: la secrétaire gle, 5 secrétaires de mairie, agents administratifs et techniques (environnement, assainissement ), culturels et périscolaires mis à disposition des communes (source: Maires de France fev 2010) D autres expériences de mutualisation de services en communautés de communes Comcom de Chalaronne (01) (12 communes): service de remplacement d agents en maladie dans les communes Comcom du Pays de Neufchateau (88): un bureau technique pour prendre le relais de la DDE, mis au service des communes Nuits-Saint-Georges: mise en commun des locaux techniques Comcom des lacs médocains: mutualisation de la surveillance des plages Comcom de Charny (89): gère les agents de voirie, écoles, équipements sportifs et les met à disposition des communes (source: Maires de France fev 2010 et mairie conseils 2014) 20
Expériences de mutualisation de services entre EPCI Mutualisation collecte et gestion des déchets entre 7 comcom région de Sarrebourg Mise en commun service d accessibilité entre une CA et une comcom (Agen) Les 7 communautés du Pays de Brest mutualisent leur SIG 2 comcom (midi Pyrénées) gèrent en commun leurs aires d accueil des gens du voyage (source: Maires de France fev 2010) Merci de votre attention «L avenir, c est du passé en préparation» Pierre Dac «Il vaut mieux penser le changement que changer le pansement» F. Blanche 21