Énoncé économique de l automne du gouvernement fédéral du Canada pour l exercice financier 217 Autres détails sur le rôle majeur des infrastructures L Énoncé économique de l automne prévoit un déficit de 25 milliards de dollars pour l exercice financier en cours; ce déficit se creuse à 27,8 milliards de dollars (-1,3 % du PIB) pour l exercice financier 217-218 (EF 18), pour ensuite se réduire progressivement et passer de 25,9 milliards de dollars dans l EF 19 à 14,6 milliards de dollars (-,6 % du PIB) d ici l EF 22, à la fin de l horizon de planification (tableau de droite, page 2). RENSEIGNEMENTS Jean-François Perrault, PVP et économiste en chef 416.866.4214 Études économiques de la Banque Scotia jean-francois.perrault@scotiabank.com Mary Webb 416.866.422 Études économiques de la Banque Scotia mary.webb@scotiabank.com Pour les déficits projetés, la décision de savoir s il faut tenir compte d un ajustement annuel en fonction du risque et à combien il faut le chiffrer est reportée au Budget de 217. Les prévisions du déficit de l Énoncé ne comportent aucun ajustement. Si on retranche l ajustement prévisionnel de 6 milliards de dollars dans les estimations du déficit 216 du Budget, on constate que les déficits sous-jacents deviennent chaque année de moins en moins importants que les déficits de l Énoncé économique de l automne, qui se chiffrent à une différence cumulative de 31,8 milliards de dollars entre l EF 17 et l EF 21. Les déficits projetés de l Énoncé peuvent donc être considérés comme la limite inférieure de la fourchette des déficits prévus. Les perspectives baissières du PIB réel et du PIB nominal du Canada (tableau de gauche, page 5) expliquent plus des trois quarts (25 milliards de dollars) de l augmentation du déficit pour la période comprise entre l EF 17 et l EF 21. Les changements apportés aux politiques après le Budget de 216 représentent près de 5 milliards de dollars de l accroissement du déficit, et les initiatives de l Énoncé de l automne renchérissent encore le déficit de 1,8 milliard de dollars. Le déficit accumulé d Ottawa augmente pour passer de 31,1 % du PIB en mars 216 à une moyenne de 31,75 % sur la période comprise entre l EF 17 et l EF 19, avant de tomber à 3,4 % en mars 222. Les mesures de relance supplémentaires, plutôt timides à court terme, prennent de la vitesse jusqu à l EF 19, grâce à l accroissement des dépenses consacrées aux infrastructures (tableaux, pages 2 et 3). Du point de vue de la politique monétaire, cette augmentation des dépenses fait pencher la balance en faveur de nouvelles mesures d assouplissement monétaires, bien qu à notre avis, il s agisse d un risque peu probable pour l instant, ce qui exercerait à court terme une légère pression supplémentaire à la baisse sur le dollar canadien, alors que les marchés s adaptent aux incidences de l Énoncé de l automne. Du point de vue des politiques, les grandes nouvelles annoncées portent sur les infrastructures, puisque le gouvernement fédéral rend publique la création de la Banque de l infrastructure du Canada (BIC), capitalisée par le fédéral à hauteur de 35 milliards de dollars, dont 15 milliards de dollars proviendront du financement fédéral annoncé pour les infrastructures. Le solde, soit 2 milliards de dollars, représente un financement supplémentaire, qui n aura aucune incidence sur la dette nette fédérale, puisqu il s agit d un investissement. On s attend à ce que la BIC mobilise quatre fois plus de financement auprès du secteur privé, ce qui offrira d importantes perspectives aux investisseurs institutionnels qui ont des horizons à long terme. Le gouvernement a aussi annoncé la création : 1) d une stratégie en matière de compétences mondiales, qui permettrait aux sociétés d embaucher des immigrants hautement qualifiés; et 2) du carrefour Investir au Canada, pour attirer l investissement étranger. On s attend à une hausse des besoins en emprunts fédéraux dans les dix prochaines années, en raison du déficit supplémentaire probable et du financement projeté pour la BIC. Graphique 1-2 -4 Les soldes budgétaires fédéraux 2 en milliards de dollars -6-12 EF994 98 2 6 1 14 18r 22p Graphique 2 8 6 4 2 Solde (à gauche) % % du PIB (à droite)... et le déficit accumulé Part du PIB (%) (à droite) Déficit accumulé (à gauche) prévision 4-4 -8 8 6 4 2 Part du PIB en milliards de dollars (%) EF9 94 98 2 6 1 14 18r 22p Sources des graphiques : Prévision du PIB nominal de Finances Canada; Études économiques de la Banque Scotia. 1
DÉTAILS DES REVENUS ET DES DÉPENSES Si les projections budgétaires ont été révisées, c est parce que l on prévoit une croissance économique moins forte au Canada, ce qui correspond essentiellement à nos points de vue jusqu en 218 (tableau de droite, page 5). Certains segments de l économie continuent de s adapter à la chute des cours du pétrole, alors que les secteurs hors pétrole de l économie se tirent assez bien d affaire même si la conjoncture internationale reste difficile. La révision à la baisse de la moyenne des prévisions du secteur privé à l égard du PIB nominal utilisées pour l Énoncé de l automne se creuse chaque année jusqu en 22 par rapport au Budget de 216. L évolution de la conjoncture économique et budgétaire vient élaguer le total des revenus par rapport aux prévisions du printemps dernier de 2,6 milliards de dollars dans l EF 17 et rognera près de 11 milliards de dollars d ici l EF 21. Les faibles taux d intérêt actuels apportent effectivement des économies importantes sur le remboursement de la dette, qui monte pour passer de,8 milliard de dollars au cours de cet exercice financier à 5 milliards de dollars dans quatre ans. Or, pour ce qui est des obligations relatives au régime de retraite public et aux autres prestations éventuelles du gouvernement, la conjoncture actuelle de faibles taux d intérêt rogne le taux d escompte, en faisant monter la valeur actuelle de ces obligations et, par le fait même, les coûts des régimes de retraite et des autres prestations dans les dépenses de programme projetées. Bien qu il soit vrai que les faibles taux d intérêt réduisent aussi les intérêts débiteurs théoriques sur ces obligations, cette économie est effacée par la hausse des dépenses des programmes. La croissance annuelle prévue des dépenses des programmes atteint en moyenne 6,5 % pour la période comprise entre l EF 16 et l EF 18, ce qui représente un écart énorme par rapport à la moyenne annuelle de,4 % des cinq années précédentes. On s attend toujours à ce que les dépenses au titre des programmes se stabilisent pendant les EF 19 et EF 2, en inscrivant des hausses annuelles qui s établiront en moyenne à moins de 2, %; mais encore faudra-t-il résoudre certains problèmes en suspens, comme le nouvel accord sur la santé avec les provinces et les territoires. INVESTISSEMENTS SANS PRÉCÉDENT DANS LES INFRASTRUCTURES L énoncé fait état d investissements dans les infrastructures totalisant 186,5 milliards de dollars pour la période comprise entre l EF 17 et l EF 28. On s attend à ce que les dépenses fédérales augmentent pour passer d une moyenne de 8,3 milliards de dollars par an sur les cinq années qui ont précédé l EF 16 à 13 milliards de dollars dans l EF 17 et 17,5 milliards de dollars dans l EF 19. Puis, les investissements se replient, pour ensuite rebondir à une moyenne de 17,4 milliards de dollars par an sur la période comprise entre l EF 26 et l EF 28 (tableau du bas et graphique accompagnant ce tableau, page 3), en plus des projets d immobilisations prévus, qui seront financés par des fonds institutionnels dans le cadre des activités projetées de la BIC. L Énoncé de l automne prévoit l affectation de 81 milliards de dollars de financement d infrastructures qui n avaient pas été distribués dans les énoncés antérieurs. En tenant compte de la phase 2 du Plan d infrastructure initial des libéraux, qui totalisait 49 milliards de dollars jusqu à l EF 26, le nouveau financement annoncé dans l Énoncé de l automne s établit à peine à 32 milliards de dollars, dont 2 milliards de dollars s inscrivent dans le prolongement du Plan d infrastructure, qui culmine à un niveau annuel de dix milliards de dollars dans l EF 27 et l EF 28. Origines de la révision des déficits depuis le Budget de 216 en milliards de dollars EF16 EF17r EF18r EF19r EF2r EF21r EF22p EF17-EF21r 1 a) Budget de 216 : déficits -5,4-29,4-29, -22,8-17,7-14,3 - -113,2 1 b) Déficits, sauf l ajustement en fonction du risque de 6 G$ -23,4-23, -16,8-11,7-8,3 - -83,2 2. Déficits de l Énoncé de l automne -1, -25,1-27,8-25,9-19,3-16,8-14,6-114,9 Variation (Point 2 par rapport au point 1b) 4,5-1,7-4,8-9,2-7,6-8,5 - -31,8 Origines A. Évolution de l économie 4,5-1,3-3,9-6,8-6,5-6,6-25,1 B. Changements apportés aux politiques depuis le Budget de 216 -,6 -,8 -,9 -,9-1,7-2,7-4,9 Bonification du Régime de pensions du Canada -,1 -,5 -,7-1, -1,3 Indexation de l Allocation canadienne pour enfants -,5-1,2 -,5 Plan des niveaux d immigration -,2 -,2 -,2 -,2 -,3 -,8 Autres changements -,6 -,6 -,6 -,2 -,3 -,3-2,3 C. Changements apportés aux politiques dans l Énoncé de l automne,2 -,1-1,5 -,2 -,2 -,2-1,8 Plan en matière d infrastructure du Canada : ajouts -,7-4, -4,2-5,3-6,7-14,2 Moins : Ressources des ministères,2,6 2,5 4, 5,2 6,6 12,5 Plan en matière d infrastructure du Canada : coût net,2 -,1-1,5 -,2 -,1 -,1-1,7 Attraction de l investissement étranger et Stratégie en matière de compétences mondiales -,1 -,1 -,1 -,2 Source : Finances Canada 2
L Énoncé de l automne rend compte des progrès accomplis dans la phase 1 de 11,9 milliards de dollars du Plan d infrastructure d origine (tableau du haut). Des accords bilatéraux sont signés avec toutes les provinces et tous les territoires dans le cadre du Fonds pour les infrastructures du transport en commun et, pour l infrastructure verte, du Fonds pour l eau potable et le traitement des eaux usées, et 76 projets sont approuvés. La plupart des accords bilatéraux sont également signés pour le logement abordable dans l enveloppe de l infrastructure sociale. Pour ces trois premières catégories transport en commun, infrastructure verte et infrastructure sociale, l Énoncé fait état, pour la période comprise entre l EF 18 et l EF 26, de projections de dépenses pour la phase 2 prévue à l origine, et l ensemble du plan initial totalise 61 milliards de dollars. Dans l Énoncé de l automne, il est également question de deux priorités : le commerce et le transport d une part et, d autre part, les communautés rurales et du Nord; cette deuxième priorité vise à mieux répondre aux besoins exceptionnels de ces communautés grâce à une approche plus ciblée, en améliorant leur connectivité avec le reste du Canada. La priorité donnée au commerce et au transport vise à accélérer, en toute sécurité, les transferts de biens, de services et de personnes, en réduisant l engorgement des grands couloirs et des abords des carrefours de transport. Le gouvernement reste attentif aux villes et propose notamment, en 217, le Défi des villes intelligentes, inspiré d un concours américain, afin de susciter des propositions de collaboration pour améliorer la qualité de la vie urbaine, par exemple grâce à des immeubles plus verts, à la connectivité numérique évoluée pour les résidences et les entreprises ou à des réseaux routiers ou des systèmes énergétiques «intelligents». MISSION PROPOSÉE POUR LA BANQUE DE L INFRASTRUCTURE DU CANADA La BIC aura pour mission de travailler en partenariat avec le secteur public et le secteur privé pour structurer, réaliser et négocier le soutien fédéral de projets lucratifs destinés à compléter le Plan d infrastructure révisé d Ottawa. On s attend à ce que la BIC ait plus d autonomie qu un ministère fédéral, attire le financement du secteur privé, fasse appel à des outils de financement innovants et permette de prendre de meilleures décisions à partir de données probantes. Plan d infrastructure initial des libéraux en milliards de dollars Énoncé de l automne Budget de 216 EF18 EF26r Phase 1 Phase 2 Total Transport en commun 3,4 17,3 2,7 Projets d infrastructure verte 5,1 15,9 21, Infrastructure sociale 3,4 15,9 19,3 Total 11,9 49,1 61, Source : Finance Canada 2 16 12 8 4 Plan d infrastructure à long terme en milliards de dollars Résultats historiques Énoncé économique de l automne Budget de 216 Programmes actuels EF12 14 16 18r 2r 22r 24r 26r 28p Source : Finances Canada. Plan d infrastructure révisé en millions de dollars Total EF17r EF18r EF19r EF2r EF21r EF22-EF26r EF27-EF28f EF18-EF28p EF17-EF28p Programmes existants 9 149 8 668 1 941 8 183 8 217 34 375 11 555 81 939 91 9 Anciens programmes 5 765 5 298 7 618 5 285 5 417 22 85 7 436 53 139 58 95 Infrastructure sociale et verte* 3 384 3 37 3 323 2 898 2 8 12 29 4 119 28 8 32 186 Budget de 216 3 885 6 268 2 565 89 743 47 1 513 14 398 Phase 1 : Transport en commun 852 1 696 852 2 548 3 4 Infrastructure verte 874 1 562 1 157 746 671 47 4 183 5 57 Infrastructure sociale 1 653 1 679 53 36 2 1 788 3 441 Établissements postsecondaires 5 1 25 25 1 5 2 Services à large bande offerts dans les collectivités rurales 6 81 253 18 52 494 5 Énoncé économique de l automne 7 4 4 2 5 3 44 4 22 6 81 2 81 2 Phase 2 : Transport en commun 3 1 1 1 1 1 5 13 3 8 25 3 25 3 Infrastructure verte 1 1 1 1 1 4 12 3 6 21 9 21 9 Infrastructure sociale 1 1 1 1 1 4 12 3 6 21 9 21 9 Commerce et transport 4 5 7 8 5 5 2 2 1 1 1 1 Communautés rurales et du Nord 2 2 2 1 4 2 2 Total 13 34 15 636 17 56 13 273 14 26 78 822 34 155 173 652 186 688 *Société canadienne d hypothèques et de logement; Affaires autochtones et du Nord Canada; Emploi et Développement social Canada; Agence de la santé publique du Canada. Source : Finance Canada 3
La BIC participera financièrement aux accords portant sur les infrastructures selon différents modèles : investissements directs; contributions remboursables; financement par endettement (prêts et garanties de prêts, subordonnés ou non); placements participatifs dans le capital-actions; ou formules hybrides faisant appel à différents instruments. On s attend à ce que grâce au calendrier et aux modèles de financement de la Banque, l État ait moins besoin d intervenir pour assurer la viabilité des projets. AUTRES INITIATIVES Le carrefour Investir au Canada sera doté de 218 millions de dollars sur cinq ans pour corriger les problèmes qui pèsent aujourd hui sur les efforts que déploie le Canada pour attirer l investissement étranger, notamment le peu de collaboration entre le fédéral, les provinces et territoires et les municipalités et les innombrables programmes offerts. Pour mieux promouvoir cette initiative, le seuil des projets à revoir en vertu de la Loi sur Investissement Canada sera porté à 1 milliard de dollars à partir de 217, soit deux ans avant le calendrier prévu. En outre, avant 217, Ottawa publiera des directives sur les investissements à revoir en vertu des mesures de sécurité nationale. Dans le cadre de la Stratégie en matière de compétences mondiales, le gouvernement adoptera une ambitieuse norme de deux semaines pour le traitement des visas et des permis de travail des particuliers qui ont les talents dont ont besoin les entreprises canadiennes en forte croissance, pour accélérer leurs investissements, ou les entreprises mondiales qui se réinstallent ou s étendent au Canada. Pour respecter les conditions, ces deux types d entreprise devront aussi prévoir d embaucher massivement des résidents canadiens. Le gouvernement propose d exempter du permis de travail les travailleurs dont la durée de séjour est inférieure à 3 jours par an, afin de faciliter les échanges interentreprises, les transferts de travaux de recherche ou d études ou l échange de compétences. Pour l immigration en 217, Ottawa prévoit d accueillir de 28 à 32 immigrants, ce qui est comparable au total de 3 prévu pour 216. Ces chiffres, historiquement élevés, sont moins ambitieux que ce que recommandait le Conseil consultatif du ministre des Finances sur la croissance économique, qui invitait le gouvernement à accroître l immigration sur cinq ans en commençant par la hausser de 15 immigrants en 217, puis d autant en 218, pour finalement atteindre un objectif de 45 immigrants en 221. En 217, le gouvernement vise à accueillir entre 69 6 et 77 3 travailleurs spécialisés. Dans son Énoncé économique de l automne, le gouvernement s engage aussi à renforcer l indépendance de Statistique Canada et du Bureau du directeur parlementaire du budget. Il adoptera en outre une approche plus transparente pour les comptes rendus budgétaires, ce qui permettra d établir des comparaisons entre les prévisions budgétaires et les affectations réelles. Grâce à ces changements, on pourra plus facilement suivre la comptabilité de caisse et la comptabilité d exercice, ce qui rendra les projections financières plus transparentes et faciles à examiner. PERSPECTIVES Pour étayer la nouvelle politique du gouvernement fédéral, on suppose que son programme à plusieurs volets dynamisera la croissance, à court et à plus long termes, en dégageant des revenus pour financer les nouvelles initiatives. Inévitablement, l amélioration du soutien des revenus et l accroissement des investissements dans le capital humain et matériel ne feront pas rejaillir les avantages prévus au même moment. L Énoncé de l automne insiste sur la volonté d Ottawa de mener un changement massif, et les recommandations du Conseil consultatif sur la croissance économique détermineront essentiellement la nouvelle politique. Dans l Énoncé, le gouvernement annonce également d autres travaux d élaboration de politiques qui conduiront au Budget de 217, en s engageant à tenir compte des initiatives liées à l emploi, à l innovation et à l environnement. Le deuxième rapport du Conseil et ses autres recommandations devraient porter sur certaines de ces questions. Dans les initiatives de l Énoncé, le coût net est souvent élagué grâce aux ressources apportées par les ministères. Dans le Budget de 216, le gouvernement s est effectivement engagé à éliminer les dépenses inutiles ou inefficaces et les dépenses fiscales pour se donner une marge de manœuvre afin de respecter ses nouvelles priorités. En se penchant sur le résultat final et les nouvelles autres initiatives envisagées dans le Budget de 217, il se pourrait se révéler crucial de poursuivre ce processus afin de gérer l orientation du déficit accumulé d Ottawa par rapport au PIB. 4
Hypothèses économiques et hypothèses relatives aux taux d intérêt variation annuelle en %, sauf indication contraire 216p 217p 218p 219-21p* Canada PIB réel Finances : Budget de 216 1,4 2,2 2,2 2, Énoncé de novembre 216 1,2 2, 1,8 1,8 Études économiques de la Banque Scotia, le 17 octobre 216 1,2 2, 1,9 so Déflateur du PIB Finances : Budget de 216,9 2,4 2,1 2,1 Énoncé de novembre 216,6 2,2 1,8 2,1 Études économiques de la Banque Scotia, le 17 octobre 216,7 2,3 2, so PIB nominal Finances : Budget de mars 216 2,3 4,6 4,3 4,2 Énoncé de novembre 216 1,8 4,3 3,7 4, Variation : de mars à novembre, en G$ -1-16 -3-4 Études économiques de la Banque Scotia, le 17 octobre 216 1,9 4,3 4, so Taux de chômage (%) Finances : Budget de 216 7,1 6,9 6,5 6,4 Énoncé de novembre 216 7, 6,9 6,8 6,5 Études économiques de la Banque Scotia, le 17 octobre 216 7, 6,9 6,8 so Bons du Trésor à trois mois (%)* Finances : Budget de 216,5,7 1,6 2,6 Énoncé de novembre 216,5,6 1, 2, Études économiques de la Banque Scotia, le 17 octobre 216,5,6 1,1 so Obligations à dix ans (%)* Finances : Budget de 216 1,6 2,3 3, 3,5 Énoncé de novembre 216 1,2 1,6 2,1 2,9 Études économiques de la Banque Scotia, le 17 octobre 216 1,1 1,4 1,9 so Dollar CA** : US/$CA Finances : Budget de 216 72,1 75,9 79,1 82,3 Énoncé de novembre 216 75,8 77,6 79,5 81,7 Études économiques de la Banque Scotia, le 17 octobre 216 76,4 78,5 81, so États Unis : PIB réel Finances : Budget de 216 2,3 2,4 2,4 2,2 Énoncé de novembre 216 1,6 2,2 2, 2, Études économiques de la Banque Scotia, le 17 octobre 216 1,5 2,2 2,2 so Cours du pétrole WTI : $ US/baril Finances : Budget de 216 4 52 59 63 Énoncé de novembre 216 44 54 57 61 Études économiques de la Banque Scotia, le 17 octobre 216 44 53 57 so *Budget de 216 : taux de croissance pour 219-22 et variation en G$ du PIB nominal se rapportant à 22. **Moyennes annuelles. Sources : Finances Canada, Statistique Canada et Études économiques de la Banque Scotia. Arithmétique budgétaire d Ottawa en G$, sauf indication contraire EF16 EF17 EF18 EF22* Final Rev. Rev. Prév. Impôt sur le revenu des particuliers (IRP) 144,9 143,7 153,2 18,9 Impôt sur les bénéfices des sociétés (IBS) 41,4 41,4 41,7 48,6 Taxe sur les produits et services (TPS) 33, 33,5 35,1 4,5 Cotisations d assurance emploi (AE) 23,1 22,3 21,2 24,6 Autres revenus 53,1 5,2 52,1 6,4 Total des revenus 295,5 291,1 33,3 355, Prestations aux aînés 45,5 48,4 51,2 63,9 Prestations d assurance emploi (AE) 19,4 21, 21,8 22,9 Prestations pour enfants 18, 21,8 22,9 23,1 Principaux transferts aux particuliers 82,9 91,2 95,9 19,8 Transferts à d autres paliers de gouvernement 65,9 68,5 7,2 8,2 Dépenses directes de programmes 122,1 131,6 14,4 146,5 Total des dépenses de programmes 27,8 291,3 36,5 336,5 Service de la dette 25,6 24,9 24,6 33,1 Total des dépenses 296,4 316,1 331, 369,6 Solde budgétaire -1, -25,1-27,8-14,6 Déficit accumulé 616, 642, 669,8 746,4 Variation annuelle (%) Impôt sur le revenu des particuliers (IRP) 6,7 -,8 6,6 4,2 Impôt sur les bénéfices des sociétés (IBS) 5,1 -,1,7 3,9 Taxe sur les produits et services (TPS) 5,1 1,7 4,8 3,6 Total des revenus fiscaux 6,2 -,4 4,7 3,9 Cotisations d assurance emploi 2,2-3,3-4,9 3,8 Total des revenus 4,6-1,5 4,2 4, Prestations aux aînés 3,1 6,5 5,8 5,7 Prestations d assurance emploi (AE) 7,6 8,1 3,8 1,2 Prestations pour enfants 26, 2,9 5,,2 Principaux transferts aux particuliers 8,4 1, 5,2 3,5 Transferts à d autres paliers de gouvernement 4,3 4, 2,5 3,4 Dépenses directes de programmes 6,8 7,8 6,7 1,1 Total des dépenses de programmes 6,7 7,6 5,2 2,4 Total des dépenses 5,7 6,6 4,7 2,8 Principaux ratios (%) Revenus fiscaux/pib 12,2 12, 12, 12, Total des revenus/pib 14,9 14,4 14,4 14,5 Total des dépenses de programmes/pib 13,7 14,4 14,5 13,7 Solde budgétaire (PIB), -1,2-1,3 -,6 Déficit accumulé/pib 31,1 31,8 31,8 3,4 Service de la dette/revenus 8,7 8,6 8,1 9,3 *Croissance annuelle moyenne pour la période comprise entre l EF 19 et l EF 22. Sources : Finances Canada; Statistique Canada; prévisions du PIB nominal : Études économiques de la Banque Scotia. 5
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