Thomas Jacoutot / 06-70-51-17-50 Jean Deysson / 01-40-41-42-18 PROPOSITION DE LOI RELATIVE A L AMELIORATION DU REGIME DE LA COMMUNE NOUVELLE La présente note a pour objectif de présenter les principales dispositions de la proposition de loi relative à l amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, adoptée en 1 ère lecture par la commission des Lois du Sénat le 3 décembre 2014. Pour rappel, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée. Pour mémoire, la commune nouvelle a été créée par la loi RCT du 16 décembre 2010 : au 31 décembre 2013, seule une douzaine ont été créées. En rouge, les évolutions apportées au texte par la commission des Lois du Sénat en 1 ère lecture. I/ Le conseil municipal de la commune nouvelle Composition du conseil municipal de la commune nouvelle Lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux, l effectif du conseil de la commune nouvelle sera égal à celui des communes appartenant à la strate de population immédiatement supérieure. Jusque là, un dispositif dérogatoire autorise l intégralité des anciens conseils municipaux, par délibérations concordantes prises avant la création de la commune nouvelle, à siéger au conseil de la commune nouvelle, en dérogeant à l effectif maximal autorisé de 69 sièges. A défaut, siègent de droit les maires, adjoints et conseillers municipaux des anciennes communes en application de la représentation proportionnelle au plus fort reste des populations municipales. Des sièges complémentaires peuvent être accordés qui conduisent à dépasser la limite de 69 membres. Suite à l irrecevabilité financière dont a fait l objet le texte auprès de la Commission des Finances (article 40), la commission des lois a par ailleurs précisé que le montant cumulé des indemnités ne pourra être supérieur à celui auquel ces élus auraient pu bénéficier en application du droit existant. Nom de la commune nouvelle La création de la commune nouvelle et la composition du conseil municipal sont déterminées par arrêté du représentant de l Etat dans le département. En l absence d unanimité des conseils municipaux des communes concernées sur le nom de la commune nouvelle, le représentant de l Etat dans le département propose un nom au conseil municipal de la commune nouvelle, qui dispose d un délai d un mois pour émettre un avis. L avis est réputé favorable au bout d un mois. Statut des anciennes communes Jusqu ici, la commune nouvelle avait la possibilité, dans les 6 mois suivant sa création, de créer par délibération des communes déléguées, pouvant correspondre aux anciennes communes. La nouvelle rédaction stipule que les communes existantes se transforment
automatiquement en communes déléguées au moment de la création de la commune nouvelle. La commission des Lois du Sénat a souhaité indiquer qu en cas de fusion d une commune nouvelle avec d autres communes, les communes déléguées sont conservées, sauf décision contraire des conseils municipaux. Ces communes déléguées sont placées sous la responsabilité d un maire délégué, élu parmi les membres du conseil municipal de la commune nouvelle, et qui exerce également (de plein droit) les fonctions d adjoint au maire de la commune nouvelle. A titre transitoire, les maires en exercice acquièrent automatiquement, jusqu au prochain renouvellement général des conseils municipaux, le titre de maires délégués. Les indemnités sont limitées au plafond des communes appartenant à la même strate que la commune déléguée. Une Conférence municipale, réunissant le maire de la commune nouvelle et les maires délégués, peut être mise en place. Communes nouvelles interdépartementales/interrégionales La commission des lois a également facilité la création de communes nouvelles interrégionales ou interdépartementales : les conseils généraux et régionaux concernés ne sont plus consultés pour «accord» (plus de droit de veto), et ne peuvent s opposer au regroupement que par délibération motivée. II/ Spécificités des communes nouvelles dans les documents d urbanisme Prise en compte de la loi Littoral La commission des Lois du Sénat a précisé que la loi Littoral du 3 janvier 1986 ne s appliquerait qu aux anciennes communes qui y étaient soumises au moment de la création de la commune nouvelle (et non par extension à l ensemble du territoire de la commune nouvelle). Prise en compte des spécificités des anciennes communes dans les documents d urbanisme La proposition de loi vise à mieux prendre en compte les spécificités des anciennes communes dans le PADD du PLU de la commune nouvelle ou de l intercommunalité. La commission des lois a introduit un dispositif permettant d établir au sein du PLU des plans de secteur à l échelle d une ou plusieurs communes déléguées. Les dispositions des plans locaux d urbanisme applicables sur le territoire des anciennes communes le demeurent jusqu à la révision des documents (au plus tard lorsqu un document de planification doit être révisé sur le territoire de la commune nouvelle). III/ Commune nouvelle et intercommunalité Les communes ont l obligation de se rattacher à un EPCI à fiscalité propre dans les 24 mois suivant leur création. La commission des lois a renforcé la contrainte en indiquant que ce rattachement devait dans tous les cas intervenir avant le prochain renouvellement municipal.
Les territoires des anciennes communes continuent d appliquer les taux tels qu ils sont votés par l organe délibérant des EPCI à fiscalité propre sans pour autant les figer aux taux votés lors des exercices budgétaires précédents. Les conseillers communautaires élus ou désignés par les anciennes communes continuent de les représenter au sein des différents EPCI. Le texte est aménagé pour prévoir la création de communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre. Point de vigilance L obligation de rattachement d une commune nouvelle recouvrant le périmètre d un ex-epci à fiscalité propre à un nouvel EPCI à fiscalité propre semble nier la logique même de la commune nouvelle dans cette configuration, «stade ultime» de l intégration intercommunale. Il faudrait pouvoir assouplir le dispositif proposé en permettant aux communes nouvelles ex-epci à fiscalité propre de déroger à l obligation de rattachement à partir du moment où elles respectent les critères démographiques fixées dans le Code général des collectivités territoriales (5 000 habitants dans le droit actuel, seuil de 20 000 habitants proposé dans le projet de loi NOTRe). Jacques Pélissard a défendu un amendement permettant dans cette configuration de reculer l obligation de rattachement à un nouvel EPCI à fiscalité propre à 2021. Il n a pas été adopté par les députés à la suite d un avis défavorable de la Rapporteure et du Gouvernement. Par ailleurs, le droit actuel permet la constitution de communes nouvelles «défensives», risquant de remettre en cause certains projets intercommunaux. En effet, en cas de fusion de deux communes respectivement situées dans une communauté d agglomération et une communauté de communes, rien n oblige au rattachement de la commune nouvelle à la communauté d agglomération. Cette obligation existe en revanche pour les communautés urbaines et les métropoles. Un amendement sera donc proposé pour éviter cette remise en cause des progrès de l intégration intercommunale par la dilution éventuelle de communautés d agglomération. IV/ Dispositions fiscales et incitations financières La proposition de loi permet aux communes nouvelles un lissage plus rapide des taux de fiscalité, et vise surtout à mettre en place un «pacte de stabilité de la DGF» durant les 3 premières années suivant leur création. Lissage des taux de fiscalité La version initiale de la proposition de loi visait à permettre à la commune nouvelle de réduire le temps de lissage (12 ans), soit par délibérations concordantes antérieures à la fusion, soit par délibération du conseil municipal du conseil de la commune nouvelle, soit de plein droit sur la demande du conseil municipal d une commune concernée par la fusion et dont le taux d imposition (pour chacune des 4 taxes) était inférieur à 80% du taux correspondant appliqué dans la commune la plus imposée. L Assemblée nationale a supprimé cette dernière possibilité : il ne sera plus possible à une commune isolée d obtenir ce lissage de plein droit.
La commission des Lois du Sénat a supprimé la possibilité de réduire la durée de la procédure d intégration fiscale progressive par délibérations de principe concordantes prises antérieurement à la création de la commune nouvelle ou par délibération du conseil municipal de la commune nouvelle (article 1638 du CGI). Pacte de stabilité des dotations pour les communes nouvelles dont la population est inférieure à 10 000 habitants Plusieurs incitations financières sont prévues pour ces communes nouvelles, à partir du moment où elles sont créées avant le 1 er janvier 2016. Ces incitations financières courent sur trois ans, à compter de la création de la commune nouvelle : Pas d application de la baisse prévue de la Dotation globale de fonctionnement (DGF) ; Stabilisation du montant de DGF au moins égal à la somme perçue par chaque ancienne commune au titre de la DGF l année précédant la création de la commune nouvelle. Une majoration de 5% est appliquée aux communes nouvelles dont la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants, calculée après la première année. Cette précision, issue d un amendement de l AMF, vise à tenir compte, en la prenant pour base de calcul, de la majoration de l avantage «naturel» que représente la constitution d une commune nouvelle du fait du logarithme de population ; Stabilisation du montant des dotations de péréquation - Dotation nationale de péréquation (DNP), Dotation de solidarité urbaine (DSU), Dotation de solidarité rurale (DSR) - au moins égal à la somme perçue par chaque ancienne commune au titre de ces dotations l année précédant la création de la commune nouvelle. Sur ce dernier point, la commission a d ailleurs clarifié par amendements le texte en réintroduisant explicitement la dotation de solidarité rurale. Pour mémoire, le mécanisme antérieur (loi RCT 2010) était plus favorable puisque ces dotations étaient garanties ad vitam aeternam, et non pour une durée limitée à 3 ans. Pacte de stabilité des dotations pour les communes nouvelles qui se substituent à un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre Les incitations financières décrites ci-dessus s appliquent également aux communes nouvelles se substituant à un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre créées avant le 1 er janvier 2016. En outre, les incitations financières suivantes sont prévues : Stabilisation du montant de dotation de compensation (L 5211-28-1 du CGCT) au moins égal à la somme perçue par chaque ancien EPCI à fiscalité propre au titre de cette dotation l année précédant la création de la commune nouvelle ; Perception d une dotation de consolidation au moins égale à la somme perçue par chaque ancien EPCI à fiscalité propre au titre de la dotation d intercommunalité l année précédant la création de la commune nouvelle. NB : Le Gouvernement s est engagé à examiner lors de la discussion au Sénat la problématique de l insertion dans le dispositif du Fond national de péréquation intercommunal (FPIC) des communes nouvelles. Point de vigilance : Le dispositif proposé limite les incitations financières en faveur de la création de communes nouvelles «rurales» (population inférieure à 10 000 habitants) ou se substituant à un ancien EPCI à fiscalité propre, le tout dans des délais ramassés (création avant le 1 er janvier 2016).
Afin de favoriser la création de communes nouvelles au sein des grandes intercommunalités urbaines, tout en ne remettant pas en cause l équilibre financier de répartition des baisses de dotations (DGF ), il est nécessaire de proposer ces incitations financières à toutes les communes nouvelles, sans référence à un seuil, à compter du 1 er janvier 2017. D une part, cela permettrait aux élus locaux de disposer du temps nécessaire pour réfléchir à un projet de création de commune nouvelle. De l autre, les communes nouvelles créées en 2017 éviteraient une année de baisse de dotation, sans présager des décisions futures en la matière. Deux amendements en ce sens ont été défendus en séance par Joaquim Pueyo, Député-Maire d Alençon, mais n ont pas été adoptés (avis défavorables de la Rapporteure et du Gouvernement): les rédacteurs du texte souhaitent que la période d incitation financière soit courte et mobilisatrice, tout en émettant des réserves sur la soutenabilité financière d une extension du dispositif à ce stade. En revanche, la Rapporteure Pirès-Baune a indiqué que ce dispositif pourrait être envisagé une fois la période d incitation actuelle écoulée, en fonction de ses résultats. Le Gouvernement a partagé son analyse. Cet amendement a donc rempli un rôle d appel et pourra être renouvelé.