Réponse du ministère des Finances à l examen du Programme de placement de titres sur le marché de détail, de Cap Gemini Ernst & Young Aperçu Au cours de la première moitié des années 1990, le Canada était aux prises avec une dette et des déficits en hausse et l inquiétude croissante à propos de la capacité de continuer d emprunter auprès des investisseurs institutionnels intérieurs et étrangers et de ce qu il en coûterait. Afin de régler ces problèmes avec prudence et selon une saine gestion financière, le gouvernement a pris les mesures suivantes : il a augmenté la partie à taux fixe de son portefeuille de titres destinés aux investisseurs institutionnels, le faisant passer de la moitié aux deux tiers, pour réduire la fréquence du refinancement de la dette et des risques liés à la volatilité des taux d intérêt. il a revitalisé le programme des Obligations d épargne du Canada afin d encourager les Canadiennes et les Canadiens à acquérir une part de la dette nationale et d élargir le bassin d investisseurs. Depuis 1997-1998, le Canada a opéré un remarquable redressement de sa situation financière, réduisant ainsi le besoin d emprunter de l argent. Au même moment, les consommateurs ont maintenant accès à un plus large éventail de véhicules de placement. Dans le cadre du processus d examen continu de la gestion de la trésorerie et surtout, compte tenu de ces changements, le gouvernement a chargé la firme Cap Gemini Ernst & Young (CGEY) de passer en revue le Programme de placement de titres sur le marché de détail et de recommander des options stratégiques axées sur l avenir. Dans son rapport, la firme CGEY conclut que le programme des Obligations d épargne du Canada perd de sa pertinence, pour le gouvernement comme pour les Canadiennes et les Canadiens, et en recommande l élimination graduelle. Le rapport de CGEY est un élément de l examen du Programme de placement de titres sur le marché de détail. Le gouvernement examine des facteurs additionnels : répondre aux besoins d emprunt actuels de l État; faire preuve de prudence dans la stratégie de gestion de la dette; considérer les forts points de vue des Canadiennes et des Canadiens quant à l appui du programme. Dans l optique de la continuation du programme des Obligations d épargne du Canada, des
efforts visent à mettre à jour le programme de manière à combler les besoins changeants du gouvernement et de la population canadienne. Ces changements seront annoncés au cours des prochains mois dans le cadre de l examen continu des dépenses du gouvernement. La nouvelle émission d Obligations d épargne du Canada sera mise en vente comme prévu, le 4 octobre 2004. Programme d évaluation de la trésorerie du ministère des Finances Grâce au Programme d évaluation de la trésorerie, le ministère des Finances procède à l évaluation externe périodique des initiatives stratégiques et opérationnelles de gestion de la trésorerie (dette, solde de l encaisse et réserves de liquidités internationales). Depuis le lancement de cette initiative, il y a 12 ans, on a procédé à 20 évaluations. Les rapports et les réponses du ministère des Finances aux recommandations des évaluateurs sont communiqués au vérificateur général du Canada et au Comité permanent des comptes publics. Dans le cadre du Programme d évaluation de la trésorerie, le ministère des Finances a confié, en septembre 2003, à CGEY le mandat d évaluer le rendement du Programme de placement de titres sur le marché de détail et de recommander des options stratégiques axées sur l avenir. CGEY a conclu que le Programme de placement de titres sur le marché de détail est confronté à des défis et qu il perd de sa pertinence pour le gouvernement et les investisseurs en raison de la diminution des besoins d emprunt du gouvernement et de la concurrence accrue résultant de nouveaux produits du secteur des services financiers. CGEY a proposé quatre options prospectives allant du lancement d une initiative élargie à l abolition progressive du programme. Après examen des quatre options, les auteurs du rapport ont recommandé au gouvernement de choisir celle de l abolition progressive. Réponse du Ministère au rapport de CGEY Contexte La stratégie de gestion de la dette vise principalement à assurer le financement stable et à faible coût des besoins de l État. Le programme de la dette publique comporte deux grands volets : les titres de gros et les titres de détail. Les titres de gros comprennent les obligations et les bons du Trésor du gouvernement du Canada, qui sont vendus à des investisseurs institutionnels d envergure comme les grandes banques canadiennes et étrangères, les caisses de retraite et les fonds communs de placement. Les titres de détail englobent les produits des Obligations d épargne du Canada, qui sont vendus aux particuliers du Canada par l entremise des institutions financières, par téléphone, sur Internet et grâce au mode d épargne-salaire. 2
De nos jours, les titres de gros comptent pour 95 % de l encours de la dette et les titres de détail, pour les 5 % qui restent. Plus de 3,5 millions de Canadiennes et de Canadiens détiennent des Obligations d épargne du Canada à l heure actuelle. 3
Historique Au début des années 1990, le gouvernement était aux prises avec d importants déficits, une dette en hausse et l inquiétude croissante des marchés financiers à propos de la dépendance du Canada face aux investisseurs institutionnels intérieurs et étrangers. Au même moment, le nombre de Canadiennes et de Canadiens achetant des produits des Obligations d épargne du Canada diminuait en raison de la concurrence plus vive de la part d une gamme plus large d instruments offerts par le secteur privé et parce que les produits des Obligations d épargne du Canada n avaient pas changé depuis quelque temps. En 1995, la situation de la dette était devenue critique. Cette dernière était élevée et en hausse, et les taux d intérêt avaient nettement grimpé. On craignait de plus en plus que, si la dette continuait de progresser, les investisseurs institutionnels exigeraient de lourdes primes pour consentir des prêts au Canada ou, pis encore, qu ils ne seraient plus disposés à prendre en charge une plus grande part de la dette du pays. Cela étant, le gouvernement est intervenu pour stabiliser les coûts de la dette et garantir l accès aux crédits afin d atténuer le risque pour le programme d emprunt et la situation financière du gouvernement. Cela s inscrivait dans le cadre d une stratégie plus vaste destinée à assainir la situation financière du Canada. Au cours de 1994 et de 1995, la part cible des titres de gros sous forme d instruments à taux fixe ou à plus long terme est passée de la moitié aux deux tiers afin de réduire l exposition à la volatilité des taux d intérêt et aux changements d humeur des investisseurs. Au même moment, on a également décidé de revitaliser le Programme de placement de titres sur le marché de détail pour maintenir un bassin diversifié d investisseurs et garantir l accès aux crédits en permettant aux Canadiennes et aux Canadiens de détenir directement une plus grande part de la dette fédérale. Un nouvel organisme, Placements Épargne Canada, a été mis sur pied en 1996 et chargé de mettre au point, d offrir et de soutenir des produits d épargne et d investissement à l intention des Canadiennes et des Canadiens. Depuis le milieu des années 1990, la situation de la dette a profondément changé. Le succès de la gestion budgétaire exercée par le gouvernement a permis de dégager sept excédents budgétaires de suite et d amputer la dette fédérale de 52 milliards de dollars. La diminution des besoins d emprunt et le regain de confiance des investisseurs ont fait baisser les coûts d emprunt sur le marché de gros et réduit le besoin de maintenir un large bassin d investisseurs. Au même moment, les obligations d épargne du Canada étaient confrontées à la concurrence encore plus vive des produits financiers offerts par les banques, les caisses de crédit et d autres institutions financières. Les taux d intérêt peu élevés et la vigueur des marchés boursiers nord-américains à la fin des années 1990 ont rehaussé l attrait d autres options d investissement auprès des investisseurs. Dans le cadre de notre examen périodique des divers éléments de la gestion de la trésorerie, et compte tenu surtout du net redressement de la situation financière du pays et de la diversification 4
des véhicules de placement offerts aux Canadiennes et aux Canadiens, le moment était bien choisi pour revoir le Programme de placement de titres sur le marché de détail. 5
Examen du Programme de placement de titres sur le marché de détail Un tel examen du Programme de placement de titres sur le marché de détail comporte un certain nombre d éléments, dont le rapport de CGEY. Cette firme a été chargée de procéder à une évaluation indépendante du programme et de recommander des options stratégiques axées sur l avenir. a) Analyse de CGEY CGEY conclut que le Programme de placement de titres sur le marché de détail est confronté à des défis et qu il perd de sa pertinence pour le gouvernement et les investisseurs en raison de la diminution des besoins d emprunt du gouvernement et de la concurrence accrue du secteur des services financiers. Selon les auteurs, les titres de détail ont constitué une source de financement onéreuse, et le coût du Programme de placement de titres sur le marché de détail pour la période allant de 1997 à 2003 est estimé à quelque 1 milliard de dollars. Il importe de bien comprendre la nature de ce chiffre. L estimation de CGEY repose sur une comparaison entre le coût des produits des Obligations d épargne du Canada et celui des titres de gros à relativement court terme. En outre, cette comparaison a été effectuée après coup et ne comporte donc aucun risque d erreur. Afin de fournir une analogie simple de l analyse de CGEY, considérons le choix que fera un particulier entre un prêt hypothécaire à taux fixe et un autre à taux variable. Si ce particulier opte pour un prêt à taux fixe et que les taux d intérêt diminuent par la suite, on constatera, a posteriori, que le prêt à taux variable aurait été l option moins coûteuse. En revanche, le coût additionnel du prêt à taux fixe représentait la certitude du coût des versements hypothécaires et la garantie du taux d intérêt qui aurait pu augmenter pendant cette période. De même, on constate après coup que les produits d Obligations d épargne du Canada offrant des taux d intérêt garantis sur plusieurs années dans un contexte de taux élevés ont été plus coûteux que les titres de gros à court terme parce que les taux d intérêt ont ensuite baissé pendant la deuxième moitié des années 1990, atteignant des niveaux extrêmement bas en 2002. Évidemment, dans les faits, les gouvernements et les particuliers prennent des décisions sans connaître l avenir et, en 1995, cet avenir était des plus incertains. Dans ces circonstances, la décision du gouvernement de gérer sa situation financière et sa dette de manière plus prudente et de se prémunir contre les mauvaises surprises a été la bonne, d où le remarquable redressement budgétaire que nous avons connu. En effet, l assainissement des finances publiques et la baisse des coûts d emprunt sur le marché des titres de gros ont été nettement plus rapides que ce à quoi les participants au marché et la plupart des gens s attendaient. b) Autres éléments de l examen 6
La suite de l examen du Programme de placement de titres sur le marché de détail englobe un certain nombre d éléments. Le Ministère procède à des sondages d opinions pour évaluer les attitudes des Canadiennes et des Canadiens à l égard du programme et des changements qui pourraient y être apportés. Les études menées jusqu à présent montrent que, d une part, la majorité des Canadiennes et des Canadiens demeurent attachés au programme qui représente un mode d épargne simple et sûr et que, d autre part, la majorité des répondants, qu ils détiennent ou non des obligations, conviennent qu il faudrait adapter le programme à la réalité d aujourd hui. Le Ministère analysera en outre les coûts et les avantages futurs prévus de différentes versions du programme sur les dix prochaines années. Même si le marché des titres de gros est en mesure de combler les besoins financiers du gouvernement dans le contexte actuel, le Programme de placement de titres sur le marché de détail fournit à l État une autre source de financement et offre la diversification. Le maintien de ce mécanisme procure des garanties, et l accès des Canadiennes et des Canadiens à un véhicule d investissement sûr qui leur permet d épargner présente aussi des avantages. Il faut comparer ces avantages aux coûts. Avec l assainissement remarquable de la situation financière du Canada, le juste équilibre entre un financement à faible coût et stable et un financement plus sûr est en train de se modifier. Ayant rétabli la crédibilité de sa situation financière, le gouvernement peut exploiter davantage les options de financement moins coûteuses en moyenne quoique moins stables au fil du temps. Quant au programme de placement de titres sur le marché de gros, le gouvernement a annoncé, dans son budget de 2003, une baisse du niveau cible des titres à taux fixe ou à plus long terme pour le faire passer des deux tiers à 60 % sur cinq ans. Une fois cette nouvelle cible atteinte, on prévoit des économies au titre des frais de la dette pouvant atteindre 500 millions de dollars par année en moyenne. Dans le cas du Programme de placement de titres sur le marché de détail, le passage de l ère des déficits à celle des excédents a déjà entraîné un remaniement du mandat pour permettre à la taille du portefeuille des titres de détail de diminuer, parallèlement à l allégement de la dette globale du Canada. Combiné à la recherche de gains d efficience dans l exécution du Programme de placement de titres sur le marché de détail, ce changement s est traduit par une chute de 22 % des coûts de fonctionnement entre 2000 et 2004. Les défis qui pèsent sur le Programme de placement de titres sur le marché de détail montrent qu il y a lieu de le mettre à jour et de l ajuster pour mieux répondre aux besoins actuels du gouvernement. Comme les risques financiers et de financement sont moins prononcés, il est moins nécessaire d obtenir des garanties. La prudence demeure toutefois un principe important. Les Canadiennes et les Canadiens ont aussi indiqué qu ils continuent d appuyer le principe d un produit de titres de détail qui leur offre un véhicule d épargne sûr et une occasion de détenir directement une part de la dette du pays. Dans l optique de la continuation du programme des Obligations d épargne du Canada, le Ministère axe ses efforts sur la manière de concevoir et 7
d exécuter un programme qui réponde aux besoins changeants du gouvernement et de la population canadienne. Une fois l examen du Programme de placement de titres sur le marché de détail terminé, des précisions au sujet des résultats seront transmises au Comité d examen des dépenses, au Comité permanent des finances de la Chambre des communes et au public. 8