LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU QUÉBEC

L ÉTAT QUÉBÉCOIS EN P E R S P E C T I V E STRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU QUÉBEC L'Observatoire de l administration publique - ENAP Automne 2008

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L A FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU Q UÉBEC 1 DESCRIPTION DE LA SITUATION ACTUELLE Tableau 1 Fonction publique fédérale au Québec en 2007 Individus (x 1 000) Région de la capitale fédérale 21,9 Autres régions 21,7 Total 43,6 Équivalent temps plein (x 1 000) 21,5 21,3 42,8 Source : Agence de la fonction publique du Canada (anciennement Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada), 2008, Renouvellement et diversité de la fonction publique, Données du Système d'information des titulaires (SIT). N.B. : La fonction publique fédérale utilise un mode de comptabilisation nommé «équivalent temps plein» (ETP). Sa définition est analogue à celle de l'équivalent temps complet (ETC), mais renvoie toutefois à des traitements réels différents en raison des temps de travail réglementés propres à la fonction publique québécoise et à la fonction publique fédérale La fonction publique fédérale est constituée de l ensemble du personnel des ministères et agences dont le Conseil du Trésor du Canada est l employeur. Les militaires, les employés en uniforme de la GRC, les employés travaillant pour les employeurs distincts (l Agence du revenu du Canada et Parcs Canada notamment) et pour les sociétés de la Couronne ne sont pas comptabilisés dans ces données. En 2006-2007, en raison de l implantation de nombreuses administrations centrales fédérales au Québec (particulièrement sur le territoire de la ville de Gatineau), la majeure partie de l effectif de la fonction publique fédérale au Québec était localisée dans la région de la capitale fédérale. 2 COMPARAISON INTERPROVINCIALE 2.1 EN RÉFÉRENCE À L UNIVERS STATISTIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE Le tableau 2 ci-après présente la situation globale des effectifs de la fonction publique fédérale dans l ensemble des provinces. Il occulte cependant la particularité des provinces du Québec et de l Ontario, par rapport auxquelles une différence doit être faite entre le personnel fédéral établi dans la région de la capitale fédérale et celui établi en dehors de cette région. Le tableau 3 fait ainsi ressortir cette particularité. S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 1

Tableau 2 Personnel de la fonction publique fédérale en individus et en équivalent temps plein (x 1 000), au 31 mars, Provinces, 1994-2007 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Qc T.-N.-L. Î.-P.-É. N.-É. N.-B. Ont. Man. Sask. Alb. C.-B. TOTAL* Individus 51,1 6,4 2,5 13,2 7,7 94,8 10,8 6,0 13,7 22,3 231,4 ETP 50,3 6,4 2,4 13,1 7,7 93,7 10,6 5,8 13,5 21,9 228,3 Individus 49,5 6,4 2,5 12,6 7,7 92,3 10,4 5,9 13,4 21,9 225,6 ETP 48,6 6,4 2,4 12,5 7,6 91,3 10,2 5,7 13,2 21,5 222,4 Individus 45,6 5,7 2,4 11,4 6,9 85,0 9,7 5,5 12,6 20,4 208,0 ETP 44,8 5,7 2,3 11,3 6,8 83,9 9,5 5,3 12,4 20,0 204,9 Individus 42,8 5,0 2,5 10,6 6,1 79,8 8,8 5,1 11,5 19,4 194,4 ETP 41,9 5,0 2,5 10,5 6,1 78,6 8,6 4,9 11,3 19,0 191,0 Individus 41,4 4,7 2,5 9,8 5,8 77,8 8,2 4,8 10,8 18,8 187,2 ETP 40,5 4,7 2,5 9,7 5,8 76,7 8,0 4,7 10,6 18,4 183,9 Individus 40,7 4,3 2,4 9,3 6,1 78,2 8,7 4,6 10,9 18,6 186,3 ETP 39,9 4,3 2,4 9,2 6,0 77,1 8,4 4,5 10,7 18,2 183,1 Individus 33,9 3,2 1,5 8,2 5,5 60,3 5,8 4,0 8,1 13,7 146,7 ETP 33,3 3,1 1,5 8,1 5,4 59,3 5,5 3,9 7,9 13,4 144,0 Individus 36,3 3,1 1,7 8,5 5,9 64,0 6,3 4,3 8,5 14,2 155,4 ETP 35,6 3,1 1,6 8,4 5,8 62,9 6,1 4,2 8,3 13,9 152,6 Individus 38,8 3,2 1,7 8,9 5,8 68,8 6,2 4,3 8,9 14,9 164,2 ETP 38,2 3,2 1,7 8,8 5,7 67,7 6,0 4,2 8,7 14,6 161,4 Individus 39,9 3,2 1,8 9,1 5,9 71,7 6,3 4,4 9,0 15,1 168,9 ETP 39,2 3,2 1,7 9,0 5,8 70,6 6,2 4,3 8,8 14,8 166,1 Individus 40,5 3,1 1,8 9,0 5,8 73,1 6,6 4,5 9,2 15,3 171,5 ETP 39,8 3,1 1,7 8,9 5,7 72,0 6,5 4,4 9,0 15,0 168,7 Individus 21,3 3,2 1,7 9,3 6,1 77,5 6,9 4,5 9,4 16,5 179,3 ETP 20,8 3,1 1,7 9,2 6,0 76,4 6,7 4,4 9,2 16,1 176,3 Individus 42,7 3,3 1,8 9,6 6,3 80,1 7,2 4,7 9,7 17,0 185,0 ETP 42,0 3,3 1,8 9,5 6,3 78,8 6,9 4,5 9,5 16,6 181,7 Individus 43,6 3,3 1,9 9,7 6,4 81,3 7,2 4,8 9,8 17,2 187,8 ETP 42,8 3,3 1,9 9,6 6,3 80,0 7,0 4,6 9,6 16,8 184,5 Source: Agence de la fonction publique du Canada, Renouvellement et diversité de la fonction publique. Données du Système d'information des titulaires (SIT), 2008. N. B. : Ces données concernent seulement les employés fédéraux dont l'employeur est le Conseil du Trésor du Canada. *Territoires et extérieur du Canada compris L A FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU Q UÉBEC S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 2

L A FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU Q UÉBEC Tableau 3 Personnel de la fonction publique fédérale en individus et en équivalent temps plein (x 1 000), au 31 mars, Québec, Ontario, 1994-2007 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Qc (sans région capitale fédérale) Qc (région capitale fédérale) Qc Ont. (sans région capitale fédérale) Ont. (région capitale fédérale) Individus 33,3 17,8 51,1 39,3 55,5 94,8 ETP 32,6 17,7 50,3 38,8 54,9 93,7 Individus 32,2 17,4 49,5 38,1 54,2 92,3 ETP 31,4 17,2 48,6 37,6 53,6 91,3 Individus 29,9 15,7 45,6 34,9 50,1 85,0 ETP 29,2 15,6 44,8 34,4 49,5 83,9 Individus 27,7 15,1 42,8 31,4 48,4 79,8 ETP 27,0 14,9 41,9 30,9 47,7 78,6 Individus 26,3 15,1 41,4 30,2 47,7 77,8 ETP 25,7 14,8 40,5 29,6 47,1 76,7 Individus 25,2 15,4 40,7 29,7 48,4 78,2 ETP 24,7 15,2 39,9 29,2 47,9 77,1 Individus 18,1 15,8 33,9 19,1 41,2 60,3 ETP 17,7 15,6 33,3 18,7 40,6 59,3 Individus 19,2 17,1 36,3 20,1 43,9 64,0 ETP 18,7 16,9 35,6 19,6 43,3 62,9 Individus 20,0 18,8 38,8 20,9 47,9 68,8 ETP 19,6 18,6 38,2 20,4 47,2 67,7 Individus 20,1 19,8 39,9 21,1 50,5 71,7 ETP 19,6 19,6 39,2 20,7 49,9 70,6 Individus 20,3 20,2 40,5 21,4 51,8 73,1 ETP 19,8 20,0 39,8 20,9 51,1 72,0 Individus 21,3 20,3 41,6 23,9 53,6 77,5 ETP 20,8 20,1 40,9 23,5 52,9 76,4 Individus 21,8 20,9 42,7 24,6 55,5 80,1 ETP 21,3 20,7 42,0 24,1 54,7 78,8 Individus 21,7 21,9 43,6 24,3 57,0 81,3 ETP 21,3 21,5 42,8 23,8 56,2 80,0 Source : Agence de la fonction publique du Canada, Renouvellement et diversité de la fonction publique, Données du Système d'information des titulaires (SIT), 2008. *Territoires et extérieur du Canada compris. N. B. : Ces données concernent seulement les employés fédéraux dont l'employeur est le Conseil du Trésor du Canada. Ont. Entre 1994 et 2007, la fonction publique fédérale du Canada a connu une diminution de près du cinquième de ses effectifs. Cette diminution s est essentiellement déroulée de 1994 à 2000, année où les effectifs de la fonction publique fédérale ont atteint le minimum de S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 3

L A FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU Q UÉBEC 144 000 ETP. Elle avait pour objectif d accroître la productivité et d améliorer l efficience de la fonction publique fédérale. Elle a été accompagnée par un redimensionnement (de l assurance-emploi notamment 1 ), voire par la suppression de plusieurs programmes administratifs. La réduction des effectifs fédéraux varie de façon inégale d une province à l autre. Terre-Neuve-et-Labrador est la province qui a la diminution la plus forte entre 1994 et 2007 (-48,4 %). Mise à part cette province et si on exclut des calculs les effectifs affectés dans la grande région d Ottawa, c est en Ontario et au Québec que le nombre de fonctionnaires fédéraux a diminué le plus de 1994 à 2007 (-38,7 % et - 34,7 % respectivement). Cette diminution globale sur 13 ans, ainsi que le révèle le tableau 3 ci-dessus, ne doit pas occulter la nette augmentation du nombre de fonctionnaires fédéraux depuis l an 2000 à un rythme soutenu en comparaison des autres composantes du secteur public au Canada, soit près de 4 % par an de 2000 à 2007. C est au Québec que la croissance a été la plus forte (+32,8 % en six ans). Toutefois, il convient de distinguer la situation de la région de la capitale fédérale de celle du reste du territoire québécois. En effet, la population des fonctionnaires fédéraux en poste sur le territoire de la ville de Gatineau au Québec s est accrue au cours de cette période de 47,4 %, contre seulement 20 % pour le reste du Québec (taux de croissance inférieur au taux de croissance global de la fonction publique fédérale au Canada qui est de +28,1 % de 2000 à 2007). L année d observation (2006-2007) a été marquée par la stabilité des effectifs de la fonction publique fédérale au Québec hormis le personnel de la région d Ottawa (effectifs en ETP notamment), par rapport à l année 2005-2006. Pour les administrations fédérales installées sur la rive nord de la rivière des Outaouais, l augmentation des effectifs depuis 2000 s est poursuivie en 2007, avec une croissance de 14,9 % par rapport à 1994, dans la partie québécoise de la région de la capitale fédérale. Les raisons qui suivent expliquent cette croissance : l amélioration de la situation financière du gouvernement du Canada, comme l atteste l accumulation des surplus budgétaires depuis 1996, ce qui lui avait permis d augmenter de 9,8 % ses dépenses de fonctionnement et d immobilisation pour l année budgétaire 2006-2007 par rapport à l année 2005-2006 2 ; un réajustement à la suite des importantes suppressions de postes de la période 1994-2000. Dans le cadre de la mise en œuvre de la Loi sur la modernisation de la fonction publique de 2003 (entrée en vigueur en 2005 dans son intégralité), le gouvernement fédéral entend améliorer la prestation de services aux citoyens, ce qui passe par un réinvestissement dans les ressources humaines; un phénomène de délocalisation des effectifs fédéraux de la capitale fédérale affectés en Ontario vers la région de Gatineau où les coûts de l immobilier sont moins élevés. 1 2 David Giauque et Daniel J. Caron, «Réformes administratives et gestion des ressources humaines : comparaison de la Suisse et du Canada», p. 225-240. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Budget des dépenses 2006-2007 Parties I et II : Plan de dépenses du gouvernement et Budget principal des dépenses, partie 2, p. I-3. S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 4

2.2 EN RÉFÉRENCE À L UNIVERS STATISTIQUE DU SYSTÈME DE GESTION FINANCIÈRE L A FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU Q UÉBEC Le Système de gestion financière (SGF) comptabilise dans la composante «administration fédérale» le personnel des Forces armées, le personnel de la GRC et le personnel de certaines sociétés de la Couronne, en plus du personnel des ministères et agences qui constitue la fonction publique fédérale. De plus, le mode de comptabilisation du SGF, l équivalent personne, est différent de ceux utilisés par l Agence de la fonction publique du Canada, anciennement l Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. 2.2.1 En équivalent personne (x 1 000) Tableau 4 Personnel de l'administration fédérale en équivalent personne (x 1 000), Provinces, Canada, 1981-2007 Qc T.-N.-L. Î.-P.-É. N.-É. N.-B. Ont. Man. Sask. Alb. C.-B. Can. 1981 77,1 9,0 2,9 31,7 14,6 142,8 17,4 11,7 25,2 37,3 382,4 1982 76,1 9,6 3,1 31,5 14,7 149,4 17,4 11,8 26,1 38,1 391,6 1983 76,8 9,6 3,3 32,0 14,9 151,2 17,7 11,4 27,2 39,2 397,3 1984 77,1 9,6 3,6 31,6 14,9 151,2 17,9 11,3 27,4 39,4 397,7 1985 77,4 9,3 3,8 32,3 14,8 150,9 18,2 11,6 27,9 39,5 399,2 1986 78,4 9,3 3,8 32,0 15,0 151,0 18,8 11,7 28,0 40,2 402,2 1987 78,3 9,1 3,7 31,2 15,0 148,2 18,1 11,3 27,7 39,4 396,0 1988 78,1 9,6 3,7 31,2 15,0 149,1 17,9 11,1 27,6 39,4 396,6 1989 79,1 9,5 3,7 31,2 15,1 152,5 17,8 11,2 27,9 39,6 401,9 1990 80,0 9,9 3,6 30,8 15,1 155,2 18,0 11,3 28,3 40,0 406,4 1991 82,3 10,1 3,2 30,9 15,3 159,4 18,7 11,6 29,3 41,1 415,4 1992 80,9 10,2 2,7 30,7 15,3 159,6 18,4 11,3 29,3 41,0 411,3 1993 80,3 10,2 2,7 31,3 15,1 157,4 18,3 11,2 29,2 40,3 404,7 1994 79,1 10,1 3,2 30,3 15,0 153,5 17,8 10,6 28,5 39,6 394,1 1995 74,4 9,4 3,1 27,5 14,4 145,3 17,2 10,1 26,2 37,6 371,1 1996 72,2 8,8 3,1 25,9 13,4 138,7 16,5 9,9 25,8 36,2 356,1 1997 68,9 7,8 3,1 25,0 12,5 131,7 15,0 9,3 24,8 34,5 337,7 1998 66,7 7,2 3,1 23,9 12,7 130,4 14,6 9,2 24,4 33,9 331,0 1999 66,1 6,9 3,1 23,1 13,0 130,0 14,9 8,9 24,2 33,1 328,2 2000 67,9 6,9 3,3 22,6 13,2 134,0 15,3 9,0 24,5 33,6 335,3 2001 72,5 7,0 3,6 22,7 13,6 140,9 16,0 9,3 25,2 35,3 351,3 2002 74,0 7,0 3,6 23,1 13,4 146,4 15,7 9,1 25,9 36,1 359,5 2003 74,3 7,0 3,6 23,5 13,5 151,8 16,0 9,0 26,1 36,4 366,4 2004 74,3 7,0 3,5 23,4 13,5 151,8 16,0 9,0 26,4 36,5 366,7 2005 75,2 7,0 3,6 23,7 13,8 153,4 16,1 9,1 26,5 36,8 370,5 2006 80,1 7,2 3,6 23,8 14,6 159,7 16,6 9,6 28,0 38,1 386,8 2007 80,2 7,2 3,7 23,8 14,9 160,7 16,7 9,5 27,6 37,8 387,6 Source : Statistique Canada, E-STAT, Tableau 183-0002, au 17 juillet 2008. S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 5

L A FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU Q UÉBEC Le nombre d employés fédéraux a suivi une trajectoire identique dans toutes les provinces, à l exception de la Nouvelle-Écosse : une augmentation plus ou moins régulière de 1981 jusqu au début des années 1990; une diminution de 1991 ou 1992 à 1999; une tendance à la hausse depuis 1999. La baisse des effectifs fédéraux au cours des années 1990 a été plus forte au Québec (-24,5 % de 1991 à 1999) que dans les autres provinces ayant une structure socio-économique comparable (-18,5 % en Ontario, -17,4 % en Alberta, -19,2 % en Colombie-Britannique pour la même période). 2.2.2 En pourcentage de l emploi total Graphique 1 Part de l'administration fédérale dans l'emploi total Québec, Ontario, Alberta, Colombie-Britannique, Canada 1981-2007 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 % 2,6 2,4 2,2 2,0 1,8 1,6 1,4 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Année Qc Ont. Alb. C.-B. Can. Source : Statistique Canada, E-STAT, Tableau 183-0002, au 17 juillet 2008. S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 6

2.2.3 Pour 1 000 habitants L A FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU Q UÉBEC Graphique 2 Employés fédéraux pour 1 000 habitants Québec, Ontario, Alberta, Colombie-Britannique, Canada 1981-2007 17 15 Nombre d'employés pour 1 000 habitants 13 11 9 7 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Année Qc Ont. Alb. C.-B. Can. Source : Statistique Canada, E-STAT, Tableau 183-0002, au 17 juillet 2008. Au chapitre de l évolution des ratios «employés fédéraux pour 1 000 habitants» et «part de l administration fédérale dans l emploi total», on remarque que l importance de l administration fédérale diminue au Québec, mais dans des proportions moindres qu en Colombie- Britannique qui profite de meilleurs taux de croissance démographique et d emploi que le Québec. L Ontario, province où sont installés plus S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 7

L A FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE AU Q UÉBEC de 40 % des employés fédéraux, présente des ratios très proches de l évolution moyenne au Canada, alors qu au contraire, l Alberta a les ratios les plus bas de la Confédération depuis 1981. Afin de comparer la présence fédérale au Québec et en Alberta, on peut remarquer que : pour l indicateur «employés fédéraux pour 1 000 habitants», le Québec et l Alberta avaient des ratios similaires au cours des années 1980, l écart se creusant seulement à partir de 1992 du fait d une diminution plus forte du nombre d employés fédéraux pour 1 000 habitants en Alberta qu au Québec; pour l indicateur «part de l administration fédérale dans l emploi total», l écart entre les ratios de l Alberta et du Québec, bien que modifié de 2006 à 2007, reste sensiblement le même depuis 1981. Un taux d emploi plus élevé et une croissance démographique plus forte en Alberta qu au Québec expliquent en partie ces différences de trajectoires. L amélioration du marché de l emploi au Québec, depuis la moitié des années 1990, est un autre élément d explication. Les provinces atlantiques ont des ratios pour ces deux indicateurs nettement au-dessus de la moyenne canadienne. Par ordre décroissant de l importance de la présence fédérale, les provinces atlantiques sont classées comme suit : la Nouvelle-Écosse, l Île-du-Prince-Édouard, le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve-et-Labrador. La Nouvelle-Écosse a toutefois connu une diminution marquée de la présence fédérale, la part des emplois offerts par cette administration dans l emploi total de la Nouvelle-Écosse ayant quasiment diminué de moitié de 1983 à 2001. L évolution de ces indicateurs pour le Manitoba et la Saskatchewan est très analogue à la moyenne du Canada. BIBLIOGRAPHIE SIMARD, Carolle (1994). «L État réduit : le cas de la fonction publique fédérale», Robert Bernier et James Iain Gow (dir.), Un État réduit?, Sainte-Foy, Presses de l Université du Québec, p. 55-72. GIAUQUE, David et Daniel J. CARON (2004). «Réformes administratives et gestion des ressources humaines : comparaison de la Suisse et du Canada», Revue internationale de politique comparée, vol. 11, n 2, p. 225-240. RIOUX, Claude (2005). «Loi sur la modernisation de la fonction publique fédérale», Chronique internationale de l'ires, n 95, p. 17-25. SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA (2007). Budget des dépenses 2006-2007 Parties I et II : Plan de dépenses du gouvernement et Budget principal des dépenses, Ottawa, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 8