COMMENT PRÉPARER UNE FUSION DE COMMUNES : petit guide à l'usage des autorités communales

BENEFRI Centre d'études en Économie du Secteur Public (CÉÉP) Faculté des Sciences Economiques et Sociales Chaire de finances publiques et de gestion des finances publiques Bernard DAFFLON, professeur ordinaire COMMENT PRÉPARER UNE FUSION DE COMMUNES : petit guide à l'usage des autorités communales Bernard Dafflon BENEFRI Centre d'études en Économie du Secteur Public Université de Fribourg Version: novembre 2003

2 Liste des questions relatives à une fusion des communes La préparation "technique" d'une fusion se fait en deux phases, rétrospective et prospective. La phase rétrospective consiste à "mettre à plat" les situations des communes candidates à une fusion. Il s'agit de faire l'inventaire de la situation, des différences, et convergences et des acquis. En cours d'étude, on note toutes les questions, petites et grandes, importantes ou non: des réponses satisfaisantes doivent leur être données en cours d'analyse. Tous les domaines sont concernés: - les autorités politiques élues (exécutif, législatif), les commissions, le personnel administratif et technique; - le patrimoine administratif, fonctionnement et équipements; - le patrimoine financier, - les finances. La phase prospective consiste à répondre aux interrogations soulevées durant la phase d'inventaire, puis de construire les scénarios possibles de fusion. 1. Situation comparative des communes Sur la base de la classification fonctionnelle, les points suivants doivent être examinés: - personnes: les emplois et fonctions; - matériel, équipements, biens mobiliers; - bâtiments du patrimoine administratif; - bâtiments du patrimoine financier; - biens immeubles: génie civil et infrastructures. On utilise la classification fonctionnelle telle qu'elle est prévue par le "Plan comptable harmonisé" pour les collectivités suisses, que devrait appliquer chaque commune. Cette systématique a l'avantage qu'en passant en revue tâche après tâche, on évite d'oublier une activité. Il est évident que, selon le canton donc selon la répartition des compétences et des fonctions entre le canton et les communes certains chapitres de la classification fonctionnelle vont rester vide. Pour cette démarche, nous proposons les tableaux suivants.

3 1.1 Fusion de communes: PERSONNEL classification fonctionnelle commune A commune B commune C commune D commune E REMARQUES PARTICULIERES 0 ADMINISTRATION 01 Assemblée communale, conseil communal et commissions permanentes 02 Administration générale 1 ORDRE PUBLIC 10 Protection juridique 11 Police 12 Justice 14 Police du feu 15 Militaire 16 Protection civile 2 ENSEIGNEMENT ET FORMATION 20 École enfantine 21 Cycle scolaire obligatoire 210 École primaire 212 École secondaire 216 Cercle scolaire 217 Transports scolaires 22 Écoles spécialisées 23 Formation professionnelle 29 Administration scolaire 290 Administration 292 Autres services scolaires 294 Maison d'école 3 CULTE, CULTURE ET LOISIRS 30 Culture 31 Protection des monuments et des sites 32 Mass Media 321 Antenne collective locale 33 Parcs publics et chemins pédestres 34 Sport 340 Salle de sport 341 Activités sportives 342 Semaine verte 35 Autres loisirs 351 Colonies de vacances 352 Maison des jeunes 39 Culte, églises 4 SANTÉ 40 Hôpitaux 41 Homes médicalisés 42 Hôpitaux psychiatriques 44 Soins ambulatoires 45 Prophylaxie 46 Service médical des écoles 47 Contrôle des denrées alimentaires

4 5 AFFAIRES SOCIALES 50 AVS, AI, APG, assurance chômage 52 Caisse-maladie et accidents 53 Autres assurances sociales 54 Protection de la jeunesse 55 Invalidité 56 Encouragement à la construction de logements 57 Home 58 Aides individuelles, assistance 59 Aide humanitaire 6 TRANSPORTS ET COMMUNICATIONS 61 Routes cantonales 62 Routes communales et génie civile 620 Routes, trottoirs, places de stationnement des véhicules 622 Centre d'entretien 63 Routes privées 65 Trafic régional 650 Transports en commun 652 Trafic touristique 66 Navigation 67 Place d'aviation 68 Communications 7 ENVIRONNEMENT 70 Approvisionnement en eau 701 Sources et captages 702 Réservoir 703 Canalisations de distribution 71 Protection des eaux 710 Canalisations 711 STEP 72 Ordures ménagères 73 Abattoirs 74 Cimetières 75 Correction des eaux et endiguements 76 Ouvrages paravalanches 78 Protection de la nature 79 Aménagement du territoire 8 ÉCONOMIE 80 Agriculture 81 Forêts et vignes 810 Administration 811 Exploitation 812 Cabanes 82 Chasse et pêche 83 Tourisme 84 Industrie, artisanat et commerce 85 Banques 87 Autres exploitations 9 FINANCES ET IMPÔTS 90 Impôts 92 Péréquation financière 93 Quotes-parts aux recettes 94 Gérance de la fortune et des dettes 940 Intérêts et amortissements obligatoires 942 Immeuble

5 1.2 Fusion de communes: MATERIEL, EQUIPEMENTS, BIENS MOBILIERS classification fonctionnelle commune A commune B commune C commune D commune E REMARQUES PARTICULIERES 0 ADMINISTRATION 01 Assemblée communale, conseil communal et commissions permanentes 02 Administration générale 1 ORDRE PUBLIC 10 Protection juridique 11 Police 12 Justice 14 Police du feu 15 Militaire 16 Protection civile 2 ENSEIGNEMENT ET FORMATION 20 École enfantine 21 Cycle scolaire obligatoire 210 École primaire 212 École secondaire 216 Cercle scolaire 217 Transports scolaires 219 Postes non ventilables 22 Écoles spécialisées 23 Formation professionnelle 29 Administration scolaire 290 Administration 292 Autres services scolaires 294 Maison d'école 3 CULTE, CULTURE ET LOISIRS 30 Culture 31 Protection des monuments et des sites 32 Mass Media 321 Antenne collective locale 33 Parcs publics et chemins pédestres 34 Sport 340 Salle de sport 341 Activités sportives 342 Semaine verte 35 Autres loisirs 351 Colonies de vacances 352 Maison des jeunes 39 Culte, églises 4 SANTÉ 40 Hôpitaux 41 Homes médicalisés 42 Hôpitaux psychiatriques 44 Soins ambulatoires 45 Prophylaxie 46 Service médical des écoles 47 Contrôle des denrées alimentaires

7 1.3 Fusion de communes: BÂTIMENTS DU PATRIMOINE FINANCIER classification fonctionnelle commune A commune B commune C commune D commune E REMARQUES PARTICULIERES 0 ADMINISTRATION 01 Assemblée communale, conseil communal et commissions permanentes 02 Administration générale 1 ORDRE PUBLIC 10 Protection juridique 11 Police 12 Justice 14 Police du feu 15 Militaire 16 Protection civile 2 ENSEIGNEMENT ET FORMATION 20 École enfantine 21 Cycle scolaire obligatoire 210 École primaire 212 École secondaire 216 Cercle scolaire 217 Transports scolaires 219 Postes non ventilables 22 Écoles spécialisées 23 Formation professionnelle 29 Administration scolaire 290 Administration 292 Autres services scolaires 294 Maison d'école 3 CULTE, CULTURE ET LOISIRS 30 Culture 31 Protection des monuments et des sites 32 Mass Media 321 Antenne collective locale 33 Parcs publics et chemins pédestres 34 Sport 340 Salle de sport 341 Activités sportives 342 Semaine verte 35 Autres loisirs 351 Colonies de vacances 352 Maison des jeunes 39 Culte, églises 4 SANTÉ 40 Hôpitaux 41 Homes médicalisés 42 Hôpitaux psychiatriques 44 Soins ambulatoires 45 Prophylaxie 46 Service médical des écoles 47 Contrôle des denrées alimentaires

9 1.4 Fusion de communes: BÂTIMENTS DU PATRIMOINE ADMINISTRATIF classification fonctionnelle commune A commune B commune C commune D commune E REMARQUES PARTICULIERES 0 ADMINISTRATION 01 Assemblée communale, conseil communal et commissions permanentes 02 Administration générale 1 ORDRE PUBLIC 10 Protection juridique 11 Police 12 Justice 14 Police du feu 15 Militaire 16 Protection civile 2 ENSEIGNEMENT ET FORMATION 20 École enfantine 21 Cycle scolaire obligatoire 210 École primaire 212 École secondaire 216 Cercle scolaire 217 Transports scolaires 219 Postes non ventilables 22 Écoles spécialisées 23 Formation professionnelle 29 Administration scolaire 290 Administration 292 Autres services scolaires 294 Maison d'école 3 CULTE, CULTURE ET LOISIRS 30 Culture 31 Protection des monuments et des sites 32 Mass Media 321 Antenne collective locale 33 Parcs publics et chemins pédestres 34 Sport 340 Salle de sport 341 Activités sportives 342 Semaine verte 35 Autres loisirs 351 Colonies de vacances 352 Maison des jeunes 39 Culte, églises 4 SANTÉ 40 Hôpitaux 41 Homes médicalisés 42 Hôpitaux psychiatriques 44 Soins ambulatoires 45 Prophylaxie 46 Service médical des écoles 47 Contrôle des denrées alimentaires

11 1.5 Fusion de communes: GENIE CIVIL, INFRASTRUCTURES classification fonctionnelle commune A commune B commune C commune D commune E REMARQUES PARTICULIERES 0 ADMINISTRATION 01 Assemblée communale, conseil communal et commissions permanentes 02 Administration générale 1 ORDRE PUBLIC 10 Protection juridique 11 Police 12 Justice 14 Police du feu 15 Militaire 16 Protection civile 2 ENSEIGNEMENT ET FORMATION 20 École enfantine 21 Cycle scolaire obligatoire 210 École primaire 212 École secondaire 216 Cercle scolaire 217 Transports scolaires 219 Postes non ventilables 22 Écoles spécialisées 23 Formation professionnelle 29 Administration scolaire 290 Administration 292 Autres services scolaires 294 Maison d'école 3 CULTE, CULTURE ET LOISIRS 30 Culture 31 Protection des monuments et des sites 32 Mass Media 321 Antenne collective locale 33 Parcs publics et chemins pédestres 34 Sport 340 Salle de sport 341 Activités sportives 342 Semaine verte 35 Autres loisirs 351 Colonies de vacances 352 Maison des jeunes 39 Culte, églises 4 SANTÉ 40 Hôpitaux 41 Homes médicalisés 42 Hôpitaux psychiatriques 44 Soins ambulatoires 45 Prophylaxie 46 Service médical des écoles 47 Contrôle des denrées alimentaires

12 5 AFFAIRES SOCIALES 50 AVS, AI, APG, assurance chômage 52 Caisse-maladie et accidents 53 Autres assurances sociales 54 Protection de la jeunesse 55 Invalidité 56 Encouragement à la construction de logements 57 Home 58 Aides individuelles, assistance 59 Aide humanitaire 6 TRANSPORTS ET COMMUNICATIONS 61 Routes cantonales 62 Routes communales et génie civile 620 Routes, trottoirs, places de stationnement des véhicules 622 Centre d'entretien 63 Routes privées 65 Trafic régional 650 Transports en commun 652 Trafic touristique 66 Navigation 67 Place d'aviation 68 Communications 7 ENVIRONNEMENT 70 Approvisionnement en eau 701 Sources et captages 702 Réservoir 703 Canalisations de distribution 71 Protection des eaux 710 Canalisations 711 STEP 72 Ordures ménagères 73 Abattoirs 74 Cimetières 75 Correction des eaux et endiguements 76 Ouvrages paravalanches 78 Protection de la nature 79 Aménagement du territoire 8 ÉCONOMIE 80 Agriculture 81 Forêts et vignes 810 Administration 811 Exploitation 812 Cabanes 82 Chasse et pêche 83 Tourisme 84 Industrie, artisanat et commerce 85 Banques 87 Autres exploitations 9 FINANCES ET IMPÔTS 90 Impôts 92 Péréquation financière 93 Quotes-parts aux recettes 94 Gérance de la fortune et des dettes 940 Intérêts et amortissements obligatoires 942 Immeubles

13 2. Questions financières Pour les questions financières, on s'appliquera surtout à examiner les différences et les convergences entre les communes, puis à établir les coûts et avantages d'une harmonisation, puisqu'en cas de fusion, des différences entre résidants des anciennes communes ne seraient pas acceptables. 2.1. Comparaisons des rendements fiscaux - impôt sur le revenu et la fortune - impôt sur le bénéfice et le capital - contribution immobilière - autres impôts communaux Le but de ces comparaisons est d'examiner (a) quels sont les rendements propres de chaque commune par franc payé à l'etat? (b) quels seraient les gains ou les pertes en alignant les taux des impôts? Les nouveaux taux des impôts font partie des scénarios pour la phase prospective. 2.2. Comparaisons des contributions causales et des taxes Buts: (a) rassembler les règlements communaux, comparer les systèmes de paiements des taxes: - de raccordement (quelle est la part des investissements ainsi payée?) - de fonctionnement; (b) dresser l'inventaire des problèmes que poseraient l'unification des systèmes. En principe, on trouve des taxes au moins dans les domaines de l'eau potable, de l'évacuation et de l'épuration des eaux et de l'enlèvement des ordures. Le but d'une gestion efficiente est la couverture à 100 % des dépenses de ces trois chapitres (y compris les frais financiers) par des taxes. Rappelons encore que la législation fédérale + la jurisprudence du Tribunal fédéral exigent une couverture de 70 % au moins. 2.3. Examen des rubriques 351 et 352 des comptes Buts: (a) établir la nouvelle classification qui serait celle de la commune fusionnée; (b) estimer les gains et les pertes qui en résulteraient en relation avec les variations des capacités financières des communes prises individuellement. 2.4. Contrôle de la dette Buts: (a) comparaison de l'endettement communal (b) examen des causes de l'endettement (patrimoine financier ou patrimoine administratif) (c) contrôle des amortissements et de la valeur résiduelle des investissements. (d) incidence de la subvention de fusion, s'il y en a une, sur le coût financier (intérêts et amortissement) des dettes de la nouvelle commune

14 2.5. Economies possibles, niveau organique En reprenant les matrices ci-dessus, la "nouvelle" commune examine de manière systématique les possibilités d'économie. Un bon exemple est le domaine des assurances: réexaminer toutes les polices d'assurance des communes individuelles, voir comment économiser des primes en regroupant, en évitant des doublons et en faisant des appels d'offre. Attention, si les échéances sont diverses que qu'il n'est pas possible de résilier des contrats en cours, ne renouveler les assurances que sur une courte période en veillant à harmoniser les échéances. On peut ensuite faire des appels d'offres. Autre buts: examiner les économies possibles qui résulteraient de la fusion uniquement au niveau des organes exécutifs et législatifs de la commune: commission, délégations, frais de déplacement, etc. Les problèmes de personnel administratif et employés communaux ne sont pas inclus ici, mais dans la matrice adéquate. En principe, on part de l'idée que la fusion n'entraîne pas de suppression forcée d'emplois: ce sont les départs volontaires et les arrivées à l'âge de la retraite qui règlent cette question. Cela signifie aussi que, dans ses scénarios, la nouvelle commune doit avoir une idée très clair de ses besoins en personnel et établir un organigramme des emplois. Les gains administratifs obtenus par la diminution du personnel pour aboutir à cet organigramme seront donc étalés dans le temps, au fur et à mesure des départs naturels. 3. Examen des capacités financières 3.1. Examen de la MNA Il vaut la peine d'étudier les marges d'autofinancement des communes candidates à une fusion, par exemple pour les trois dernières années. Attention, il faut travailler en deux étapes: Dans une première étape, il faut épurer les comptes: - on élimine les écritures purement comptables, pour travailler avec les dépenses et non les charges, ainsi qu'avec les recettes et non les produits; - on élimine aussi les dépenses ou recettes uniques ou extraordinaires, qui fausserait les comptes; - on travaille net de la péréquation: enlever les contributions à la péréquation cantonale et les versement reçus; - l'idée de base est d'aboutir à un calcul structurel. Comme les communes n'encaissent pas forcement les impôts aux mêmes taux, ni selon les mêmes rythmes, il faut en deuxième étape harmoniser les taux sous forme de scénario: on obtient ainsi que ce serait la MNA structurelle si chaque commune appliquait des taux de référence. Ainsi une comparaison est possible. 3.2. Examen de la péréquation financière Une fusion peut entraîner des modifications dans le calcul de la capacité financière de la nouvelle communes ou dans la prise en charge des tâches. Il faut donc examiner, s'il y a lieu, la nouvelle situation des points de vue de la péréquation des ressources et de la péréquation des coûts.

15 3.3. Scénarios futurs Ce que pourrait être la MNA de la nouvelle commune. Les scénarios impliquent que les points 1 et 2, et les tableaux soient étudiés. 4. Domaine institutionnel Si les approches des points 1 à 3 sont assez standards pour les communes quel que soit le canton de référence, laa prise en compte du domaine institutionnel est plus compliquée dans le cadre de cette note, car on a en fait 26 systèmes en Suisse. 4.1 Communal En principe, on touche les domaines suivants: - règlement organique de l'exécutif - règlement organique du législatif - règlements des commissions - organisation de la période transitoire (selon les cantons, entre le moment de l'entrée en vigueur de la fusion et les prochaines élections communales; parfois cela inclut une deuxième période législative) - nom de la nouvelle commune - armoiries - limites (s'il y a des ajustements) - contrat ou convention de fusion - démarches auprès de l'autorité cantonale: avant, pendant, à la fin de l'étude. 4.2 Intercommunal Faire l'inventaire des collaborations intercommunales existantes: - quelles que soient leurs formes: contrat, convention, association, syndicat, etc; - pas seulement entre les communes candidates à la fusion, mais aussi avec les autres communes hors périmètre de la fusion. Examiner dans quelle mesure les contrats, conventions, statuts de collaboration intercommunale doivent être ajustés à une nouvelle situation "après" fusion. Bon travail et beau succès! Si vous avez d'autres besoins, vous pouvez consulter notre site www.unifr.ch/finpub où vous trouverez d'autres articles sur les fusions de communes, l'agglomération ou la collaboration intercommunale. Si vous avez des questions: bernard.dafflon@unifr.ch avec la mention "commune X / fusion"