Avertissement : Le kit de communication a vocation à être adapté au contexte propre à chaque organisme. Le kit présente les éléments clés du nouveau modèle de gestion découlant de l application du décret GBCP. Le kit est destiné à être présenté en interne soit aux instances dirigeantes, soit à l ensemble des personnels pour une première approche (personnes qui ne sont pas forcément concernées directement par le projet). Pour approfondir les sujets et former l équipe projet par exemple, il est possible de consulter le Dossier de Prescriptions Générales (voir lien à la fin de la présentation). Champ d application : L article 3 du décret GBCP précise les organismes entrant dans le champ d application des dispositions du titre III. Ces organismes (dénommés ci-après «les organismes»), définis dans l article 1er sont les suivants : 1
les personnes morales de droit public relevant des administrations publiques (APU) en dehors de l État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et des établissements publics de santé, figurant dans la liste établie par arrêté conjoint du ministre chargé de l économie et du ministre chargé du budget ; les personnes morales de droit privé, après avis conforme du ministre chargé du budget et lorsque leurs statuts le prévoient ; les personnes morales de droit public qui ne relèvent pas de la catégorie des administrations publiques, sauf si leurs statuts en disposent autrement. 1
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Le décret s inscrit dans une dynamique globale de modernisation de la gestion publique. A l instar de la loi organique relative au lois de finances (LOLF) qui a remplacé l ordonnance de 1959, le décret remplace le règlement général de la comptabilité publique (RGCP) de 1962 comme cadre réglementaire pour les organismes. Certains articles du décret sont entrés en vigueur au 01/01/2013, d autres seront mis en œuvre progressivement jusqu au 01/01/2016, où l ensemble du décret devra s appliquer. Les évolutions fonctionnelles et réglementaires ne se limitent pas au décret GBCP : mise en application d ici 2016 des normes comptables applicables aux organismes publics, d un plan de compte unique pour l ensemble des organismes et de la nouvelle instruction comptable. Les modalités de mise en œuvre pour les organismes feront l objet d arrêtés d application qui seront publiés jusqu en 2016. Informations complémentaires: Entrée en vigueur de l ensemble des dispositions particulières du décret: Présentation du budget en autorisation d engagement, crédits de paiement, prévisions de recettes et autorisations d emplois : exercice 2016 (États présentés pour information dès le vote du budget 2013 par l organe délibérant) 3
Vote du compte financier par l organe délibérant : Vote pour les exercices 2012 à 2014 avant l expiration du 3 e mois suivant la clôture de l exercice A compter de l exercice 2015, vote avant l expiration du 2 e mois suivant la clôture de l exercice Autorisations des dépôts et placements : Pour les autorisations en vigueur au 1 er janvier 2013, elles seront caduques à compter du 1 er juillet 2014 3
Le décret relatif à la Gestion Budgétaire et Comptable Publique (GBCP), publié en novembre 2012, a pour objectif de moderniser la gestion des organismes publics. Il s inscrit dans un contexte plus global: -d abord européen : le renforcement de la gouvernance économique, enjeu européen majeur, s accompagne d une harmonisation des cadres budgétaires et comptables des APU des états membres(directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011) -puis national: la LOLF adoptée en 2001 a lancé un processus profond de modernisation des fonctions comptables et financières pour l ensemble de la sphère publique. Informations complémentaires: Enjeux pour les organismes: Premier objectif du décret GBCP : développer une démarche de pilotage au sein des organismes, afin de donner une meilleure visibilité et une meilleure maîtrise des engagements à impact pluriannuel et faciliter le pilotage de la trésorerie. Second objectif du décret GBCP : amélioration de la qualité comptable par la tenue de 2 comptabilités distinctes. Avant la mise en œuvre du décret : une comptabilité générale jouant un rôle pivot, 4
support de la comptabilité budgétaire qui n est pas autonome. Après la mise en œuvre du décret : des comptabilités générale et budgétaire qui s articulent, complétées, le cas échéant par des comptabilités analytiques et auxiliaires. L'information sur la situation financière de l'organisme est enrichie, la nouvelle comptabilité budgétaire complétant la vision patrimoniale par une vision de l'ensemble des engagements pris et une visibilité accrue sur les encaissements et les décaissements. Troisième objectif du décret GBCP : améliorer l efficience de la gestion des organismes et permettre de fluidifier l ensemble des processus, pour des gains de temps et d efficacité ; recentrer les services opérationnels vers leur cœur de métier. Quatrième objectif du décret GBCP : harmoniser les cadres budgétaire et comptable des organismes. Le décret donne un cadre nouveau qui tend à harmoniser les pratiques budgétaire et comptable de l ensemble des organismes. TRANSITION AVEC LA PAGE SUIVANTE : Après les objectifs du décret (au niveau stratégique), les limites opérationnelles du modèle actuel sont présentées. 4
Le budget devrait financer et permettre de piloter les activités des services opérationnels et non consister à déterminer la nature des dépenses à venir des services. Par exemple, il s agit de financer une activité de reprographie et non la location de matériel et l achat de fournitures (encre et papier). Au moment de la comptabilisation d un mandat, le paiement de la dépense est la plupart du temps déjà inéluctable (commande passée, service fait et facture reçue). Piloter la dépense nécessite de contrôler en amont la soutenabilité budgétaire d un engagement juridique avant sa notification et pour son montant total (ce que ne permet pas l engagement comptable). TRANSITION AVEC LA PAGE SUIVANTE : Après les objectifs du décret et les limites du modèle actuel, sont présentés les concepts clés et en quoi le décret DGCP fait évoluer favorablement le cadre. 5
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Les planches suivantes traitent ces principaux concepts par ordre d importance. Les destinations représentent les activités de l organisme dans le référentiel budgétaire proposé. 7
Zoom sur les AE Les AE budgétisées pour une année doivent couvrir au plus près l estimation des engagements que l organisme sera autorisé, par l organe délibérant, à souscrire dans l année. Les AE correspondent ainsi à ce qui est financièrement quantifié de manière certaine dans les actes d engagement et que l organisme devra payer «quoi qu il arrive» (sauf non réalisation de la prestation prévue). Les engagements peuvent avoir une portée annuelle ou pluriannuelle, et relèvent de dépenses de fonctionnement, d investissement, ou le cas échéant, d intervention. Les AE sont soumises au principe d annualité des crédits. Zoom sur les CP Les CP budgétisés pour une année sont évalués à hauteur des prévisions de décaissements pour l exercice concerné, compte tenu du rythme de réalisation des engagements (que ces engagements aient été pris l année de l exercice ou les années antérieures). Les CP sont soumis au principe d annualité des crédits. Cas particulier : La budgétisation des dépenses de personnel est réalisée en AE=CP, cf. article 181 du décret GBCP. 8
Pour un exercice donné, il n y a pas de lien direct entre le montant global des AE et le montant global des CP. Il n y a pas de transcription à l identique entre les AE et CP de l organisme et les AE et les CP des tutelles (notamment la décision d attribution de la subvention). 8
Le budget est présenté en AE/CP au vote de l organe délibérant. Ce dernier dispose d une visibilité sur les dépenses à engager et les paiements à réaliser. Le budget est présenté en dépenses par destinations qui représentent les activités opérationnelles de l organisme, en cohérence avec la déclinaison de sa stratégie et en recettes par origines qui représentent les sources de financement (ventes, contrats, subventions, mécénats, ). Les recettes sont par défaut globalisées et le cas échéant fléchées. Les engagements juridiques et les consommations d AE associées ne donnent lieu à aucun impact sur les CP. Les besoins annuels en CP sont déterminés par les conditions d exécution des dépenses (factures en attente de paiement, service fait en attente de facture, engagements juridiques en attente de livraison, AE non encore engagées). Les recettes sont comptabilisées budgétairement lors du rapprochement de l encaissement avec le titre de recette. Les AE et les CP alimentent la comptabilité budgétaire. À travers un double niveau de consommation à l engagement (consommation des AE à la commande) et au paiement (consommation des CP lors de l émission du paiement), ils permettent de piloter l exécution du budget tout au long de l exercice. 9
TRANSITION AVEC LA PAGE SUIVANTE : Par ailleurs, les AE et les CP permettent de juger de la soutenabilité budgétaire à travers une prévision pluriannuelle (programmation). 9
La stratégie de l organisme est définie en cohérence avec la politique publique mise en œuvre par les tutelles. La nomenclature des destinations de l organisme doit s articuler au premier niveau avec les missions de l organisme et avec les actions des programmes des tutelles. Seule la programmation permet de se placer dans une perspective budgétaire pluriannuelle en complément (et en justification) des budgets annuels. Dans ce contexte, le budget annuel est élaboré sur la base des éléments de programmation pluriannuelle relatifs à l exercice. Inversement, la programmation fournit les éléments de justification du budget annuel en le replaçant dans son contexte pluriannuel. Cette démarche n est pas spécifique à l enveloppe d investissement mais concerne aussi les dépenses de fonctionnement. La programmation des AE est contrainte par la programmation des CP dans une perspective pluriannuelle. Pour 100 d AE consommées, il y aura 100 de CP consommés à terme. La programmation des CP est contrainte par la programmation des recettes dans une perspective d équilibre pluriannuel. La programmation doit également être réalisée pour les recettes, notamment si l organisme dispose de ressources propres ou pour des financements pluriannuels. La programmation porte au moins sur les enveloppes budgétaires (fonctionnement, investissement, personnel, intervention), les destinations et éventuellement sur les 10
structures budgétaires et organisationnelles (responsables budgétaires, services opérationnels). La programmation pluriannuelle peut aussi porter sur les opérations ou projets qui doivent être suivis individuellement et faire l objet d un référentiel dédié. 10
Le dialogue de gestion : -permet un pilotage et une gestion concertés des politiques, de la délégation des responsabilités et de la mise à disposition des moyens, -permet aux responsables à tous niveaux de s'entendre sur la déclinaison des objectifs, des moyens et des modes de pilotage, -identifie les leviers d action dont dispose l établissement pour tenir ses objectifs et choisir les plans d action à mettre en œuvre. 11
C est bien la livraison une fois certifiée qui crée le droit du fournisseur à être payé et qui doit se traduire par une écriture comptable. La livraison constitue la critère de rattachement des charges à l exercice en application des nouvelles normes comptables. Les règles de comptabilité générale des organismes, tout comme celles de l État, ne se distinguent de celles applicables aux entreprises privées qu en raison des spécificités de leur action (article 56 du décret GBCP). Elles font l objet d un recueil des normes comptables des organismes décliné dans des instructions comptables. Le service fait doit faire référence à un engagement juridique (une livraison porte sur une commande). L écriture comptable qui découle du service fait est déduite de la nature de l achat porté par l engagement juridique. Les comptabilités générale et budgétaire répondent à des principes qui leur sont propres : -en comptabilité budgétaire: la consommation des AE est opérée lors de la souscription des engagements juridiques, à hauteur du montant ferme déterminé à l égard d un tiers; le rattachement à l exercice budgétaire est le paiement pour les dépenses (et leur consommation en CP) et l encaissement pour les recettes; 12
-en comptabilité générale (comptabilité en droits constatés), les règles de rattachement à l exercice des charges et produits sont la naissance de l obligation ou du droit. 12
La fluidification des processus et le pilotage de la gestion reposent sur une structuration optimisée de la chaîne de traitement de la dépense (engagement juridique, service fait, demande de paiement) et de la recette. Cette restructuration doit se faire dans le cadre d un renforcement de la démarche de contrôle interne. Les verrous et contrôles a priori grevant l efficience sont remplacés par des contrôles a posteriori, lorsque la nature des risques le permet. Il s agit de réduire le nombre de contrôles et de les positionner de manière optimale. Sur le plan des systèmes d information : -le premier objectif est d optimiser la traçabilité des informations dans le système : retrouver des pièces, des écritures, lier les deux - le second objectif est de sécuriser le processus en gérant les droits et les accès des différents acteurs dans le système, via des habilitations ; -le troisième objectif est une fluidification du processus permise par la mise en place de circuits de validation dans l outil : des workflows. 13
Chaque service doit se recentrer sur son cœur de métier. Dans le nouveau modèle de gestion : -le service métier opérationnel n a pas vocation à traiter le volet financier des dépenses et des recettes mais seulement exprimer des besoins et à vérifier les livraisons associées ; -les services financiers traitent l ensemble des opérations financières (de la souscription des engagements juridiques au traitement des factures en passant par la certification du service fait) ; -les services comptables traitent les écritures comptables correspondantes et procèdent aux paiements et aux encaissements. Dans certains cas d organisation, ils peuvent intervenir dès la réception et le traitement des factures : services facturiers. Les organisations actuelles diffèrent généralement de cette cible. Les impacts organisationnels du nouveau modèle de gestion doivent être pris en compte dès le lancement du projet de déploiement du décret GBCP que doit mener chaque organisme. 14
Le contrôle interne comptable a pour objet la maîtrise des risques afférents à la poursuite des objectifs de qualité des comptes, depuis le fait générateur d une opération jusqu à son dénouement comptable. Le contrôle interne budgétaire a pour objet de maitriser les risques afférents à la poursuite des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité de la programmation et de son exécution. Il repose sur un découpage de la fonction financière et comptable des organismes en processus comptables. La démarche de maîtrise des risques financiers et comptables vise à formaliser les dispositifs de contrôle existant sur les processus comptables représentant les plus forts enjeux (en termes financiers, organisationnels, sociaux, etc.). La mise en œuvre du décret GBCP offre l opportunité de renforcer le dispositif existant. Dans une perspective d amélioration de la fluidité des processus, les contrôles bloquants systématiques doivent être remplacés par des contrôles a posteriori et par sondage, dès lors que l activité de l organisme est maîtrisée (dispositif de contrôle interne et efficace). 15
Engagement comptable(préalable ou concomitant à l engagement juridique) Il n a plus de sens dans le nouveau cadre de gestion : -la consommation d AE ne peut être réalisée que pour une finalité parfaitement identifiée, incompatible avec la notion d engagement comptable global. -l engagement juridique, qui consomme les AE, est la première étape du nouveau processus de la dépense. Il se substitue à l engagement comptable spécifique. Contrairement à l engagement comptable, l engagement juridique peut avoir une portée pluriannuelle. Les prévisions d engagements juridiques sont intégrées dans la programmation. Le pilotage des AE et des CP en continu (prévision et écart prévision/réalisation) se substitue à la notion de réservation de crédits également portée par l engagement comptable. Micro enveloppes limitatives Cette pratique est incompatible avec la programmation et la mutualisation des crédits. Elle ne permet pas la réactivité en cas d aléas de gestion même mineurs dans la mesure où elle peut bloquer la réalisation de toute dépense imprévue. Les délais de redistribution des crédits grèvent l efficience de la chaîne d acquisition et pénalise l activité métier. Période budgétaire complémentaire Cette pratique était liée aux périodes complémentaires comptables. Elle va à l encontre 16
du principe d annualité budgétaire qui repose sur une règle intangible de rattachement des dépenses et des recettes aux exercices budgétaires. Bon à payer sur la facture Il représentait le service fait qui doit à présent être réalisé et comptabilisé (valorisé par un montant) dès la réception des biens et services et donc avant la réception de la facture. La numérotation continue sans interruption des pièces (mandats, titres, bordereaux, etc.) Cette fonctionnalité permettait au comptable de contrôler l exhaustivité des pièces transmises par l ordonnateur. Les systèmes d information sont à même d identifier de manière unique chaque objet et d en assurer la traçabilité. Les bordereaux de mandats et de titres Il s agissait de sécuriser la transmission des pièces de l ordonnateur au comptable en les regroupant par lot sur lequel était réalisé des contrôles (montants cumulés, signature, etc.). Dans les systèmes d informations qui permettent de gérer un flux continu entre l ordonnateur et le comptable, le recours à des bordereaux est sans objet. Les ressources affectées Le dispositif des ressources affectées va disparaître en 2016. Le besoin correspondant doit être traité sous la forme d opérations pour le compte de tiers ou le cas échéant selon la méthode des recettes fléchées. 16
Le décret GBCP est un projet de transformation pour l ensemble de l organisme avec des enjeux multiples, et par exemple : - stratégique : pour mieux piloter / programmer ; -organisationnel : pour être plus efficace et efficient sur les processus de la chaine financière ; -RH : pour compléter la démarche de professionnalisation des équipes, renforcer la culture budgétaire et comptable ; -SI : pour rendre les outils comptables et budgétaires plus efficients et en ligne avec les nouvelles exigences réglementaires. 17
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Quatre volets de réflexion : au-delà des impacts du décret DGCP sur les techniques comptables et budgétaires, les changements pourront être de nature différente selon les organismes : -stratégique : vue l ampleur des changements à effectuer, le projet doit reposer sur une vision stratégique des travaux à mener et doit être piloté au plus haut niveau de responsabilité dans l organisme. -fonctionnel sur la base des attendus du décret GBCP et des normes comptables (déclinés opérationnellement dans le DPG) : évolution des rôles et des responsabilités entre les différents acteurs de la chaine budgétaire et comptable et modification des processus budgétaires et comptables associés jusqu à la réflexion plus globale sur l efficience de l organisation de la chaine comptable et budgétaire (Exemple : par la mise en place de services facturiers) -humain : afin d accompagner les changements éventuels d organisation, de culture, de mode de management (avec une responsabilisation plus forte des managers qui vont devenir de véritables pilotes de leur budget et de leur stratégie / plan d actions (traduit ensuite en dépenses et recettes)). -outil : l évolution en conséquence des systèmes d information (capacité des SI à traiter les nouveaux processus / rôles / fonctionnalités / restitutions engendrés par le décret 19
GBCP) Il est à noter que l outil n est pas le point d entrée des travaux même si ces contraintes peuvent être prises en compte pour l étude des aspects fonctionnels et organisationnels. 19
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Accompagnement réaliser en coordination avec les ministères de tutelle 22
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4 documents sont mis à disposition des organismes pour les aider dans la mise en œuvre du décret : - Kit projet pour organiser le projet GBCP au sein de chaque organisme - Kit de communication pour présenter les attendus du projet à l ensemble de chaque organisme (il s agit d une sensibilisation aux principales règles fonctionnelles et aux impacts organisationnels) - Kit Organisation pour aider à la réflexion sur les impacts organisationnels et à la définition d une organisation cible - Supports de formation pour un approfondissement des concepts fonctionnels à destination de l équipe projet dans un premier temps, puis de l ensemble des utilisateurs concernés par les nouveaux dispositifs 2016 24