Politiques publiques et actions de régulation : quels enjeux?

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1 Politiques publiques et actions de régulation : quels enjeux? Philippe Bouquillion Professeur de sciences de l information et de la communication à l Université Paris 8 Centre d étude des médias, des technologies et de l internationalisation MSH Paris nord Observatoire des mutations des industries culturelles Cette présentation est réalisée à partir de la première version du Benchmark international coordonnée par Thomas Perrot, sur la base de documents rédigés par Philippe Bouquillion, Vincent Bullich, Alain Chaptal, Yolande Combès, Thomas Guignard, Hadmut Holken, Pierre Mœglin, Thomas Perrot et Valéria Young.

2 Introduction: Le THD, une thématique importante dans les discours et l action publique La plupart des pays étudiés ont développé des plans publics en direction du(t)hd, avec des motivations: d ordre économique: compétitivité, respect d objectifs environnementaux. d ordre politique: débit minimum accessible dans une logique de service universel et de citoyenneté.

3 Une question centrale : le THD favorise-t-il un renouvellement des publiques publiques et des actions de régulation? Afin d apporter des éléments de réponse, il convient d examiner 7 aspects de l intervention publique et de la régulation : Le déploiement des réseaux : entre intervention directe de l Etat et totale dévolution au marché Le déploiement des réseaux : le rôle des collectivités territoriales La régulation de l accès aux infrastructures: interconnexion et dégroupage La politique en direction des fréquences Le développement des télé-services Les actions en faveur de l offre de services et de contenus Le soutien à la recherche et au développement

4 1) Le déploiement des réseaux : entre intervention directe de l Etat et totale dévolution au marché L intervention directe de l Etat: une modalité est parfois évoquée du fait des coûts importants de déploiement des réseaux à haut débit. Toutefois, les cas d intervention directs de l Etat sont très rares sauf pour financer le déploiement des réseaux là où l initiative privée se révèle impossible ou difficile: Au Japon, où 90% du réseau en fibres optiques est déjà construit, «tous les acteurs insistent sur la nécessité d un financement public pour parvenir à une couverture de l ensemble de la population.», (Rapport de l Arcep, 2011, p.30) En Corée, les pouvoirs publics depuis 1995 subventionnent la couverture des zones non rentables puis ils demandent à l opérateur historique de prendre cette responsabilité en charge. C est un préalable à sa privatisation. L Etat américain alloue chaque année environ 10 milliards de dollars pour le développement d infrastructures de télécommunications dans les zones rurales. Dans le cadre du Digital Agenda démarré en 2010, l Union Européenne envisage de donner des crédits pour soutenir l investissement dans les zones non rentables. Entre 2010 et 2015, dans le cadre du «Broadband Project 2015» l Etat finlandais prévoir de débloquer 66 millions d pour développer l infrastructure dans les zones blanches. La Suède prévoit quant à elle d investir 750 millions d par an jusqu à 2015 pour la résorption des zones blanches en matière de fibre.(broadband Strategy for Sweden) Le principe est plutôt celui du financement par le marché, encadré par des actions de régulation. C est la situation la plus courante mais avec des niveaux d encadrement qui peuvent être différents.

5 L encadrement-contrainte en direction des opérateurs, voire des usagers En Finlande : Le 1 er juillet 2010, adoption du principe «la connexion haut débit de 1 Mbit/s à un prix raisonnable pour tous». Préalablement, en octobre 2009, une loi obligeant les opérateurs de télécommunications à fournir ces débitsàtoutelapopulationavantjuillet2010aétéadoptée.` Un plan d action ambitieux prévoit également de fournir un accès de 100 Mbits/s à l'ensemble des finlandais à l'horizon 2015: 95% des financements doivent être assurés par le secteur privé et 5% par le gouvernement. Le Plan vise à garantir que les utilisateurs finaux ne seront pas à plus de deux kilomètres d'un raccord mais: Les usagers devront eux-mêmes couvrir le coût de ces deux kilomètres restants. AuxPays-Bas,àlafois: des incitations fortes en direction des opérateurs pour qu ils financent le déploiement des réseaux, avecl objectifd unaccèsà100mbits/spour90%delapopulationen2020, et des obligations d ouverture large de leurs infrastructures à leurs concurrents (loi de mai 2010 contestée devant les tribunaux par les opérateurs) L encadrement-protection : Le cas particulier des opérateurs historiques indirectement protégés. Le Japon, un cas emblématique: protection de l'opérateur historique contre l'instauration d'une concurrence forte, en échange d'une politique volontariste de celui-ci en faveur du quadrillage du territoire.

6 2) Le déploiement des réseaux : le rôle des collectivités territoriales Dans plusieurs pays, notamment de l Europe du nord, des initiatives de vaste ampleur des collectivités territoriales pour le déploiement des réseaux. Initiatives nécessaires notamment du fait du coût de déploiement. Aux Pays-Bas, aux débuts des années 2000, dans des logiques de partenariat public-privé, des municipalités, des housing associations (équivalent des sociétés HLM) et des provinces mettent en œuvre des projets importants de déploiement de la fibre.

7 En Suède, les municipalités ont mis en place, elles-mêmes ou via des réseaux d énergie qu elles contrôlent, les parties terminales des réseaux en fibre noire. Ces réseaux comptabilisent presque 50% des foyers reliés. Les collectivités souhaitaient alors développer des téléservices administratifs. De surcroît, la répartition de 90% de la population sur 5% du territoire rendait inenvisageable le déploiement concurrentiel des réseaux sur l ensemble du territoire. Une structure verticale à quatre niveaux s est mise en place: le propriétaire du réseau, l opérateur de communication, les fournisseurs de services, l usager. Cette situation ouverte a pour conséquence une concurrence accrue en termes de services avec de faibles barrières à l accès aux réseaux- et une grande liberté de choix pour les usagers avec l apparition d une catégorie spécifique d intermédiaire de type agrégateurs: les«service Brokers». 85% de ces réseaux appartiennent aux municipalités. Ces initiatives constituent d ailleurs une affaire rentable pour les municipalités. Au total, leurs investissements ont représenté 100 millions d euros en % de ces «compagnies urbaines» ont une offre de fibre noire ; 74% gèrent une infrastructure active ; 53% sont distributeurs de services mais moins de 5% seulement des membres de la Swedish Urban Network Association vont jusqu à assurer la relation clients. La tendance actuelle est cependant au désengagement des municipalités dans la gestion des réseaux pour se limiter au rôle de propriétaire.

8 3) La régulation de l accès aux infrastructures: interconnexion et dégroupage, diverses situations Dans la plupart des situations nationales étudiées, l interconnexion et le dégroupage sont la règle, du moins pour les réseaux de cuivre. La question qui se pose aujourd hui est celle de l extension de ces dispositifs aux fibres optiques, d une part, et aux réseaux mobiles, d autre part. Aux Pays-Bas, en 2009, le régulateur oblige les propriétaires des réseaux(kpn et les deux gros câblo-opérateurs Ziggo etupc)àlouerleursréseauxdefibreoptique(enplusdesréseauxcuivre)etmetenplacedescontraintespouréviter une concurrence déloyale par les prix qui avantagerait les opérateurs à plus fort pouvoir de marché. Ces derniers ont d'ailleurs déposé des recours en justice. Certains de ces dossiers sont encore en cours d'examen. Des réglementations non appliquées dans les faits: Le cas de la Corée est emblématique, le dégroupage est anecdotique bien que la réglementation existe. Des réglementations sur le partage de la fibre non encore fixées Au Japon, si les règles d'interconnexion et de dégroupage relatives aux réseaux fixes existants sont claires, celles qui seront appliquées pour les réseaux en cours de déploiement ne sont pas fixées. Une absence de régulation en direction de la fibre optique AuxEtats-Unis,laFCCajugéquelesréseauxdefibreoptique en coursdedéploiement àl'échelledu paysneseraient pas soumis à des obligations de dégroupage. Une absence de régulation en direction des réseaux mobiles Au japon, les dispositifs de dégroupage ne concernent pas les réseaux mobiles. Presque partout existent des autorités indépendantes, même si elle disposent de pouvoirs et de capacités d action différenciés. Au Japon, les fonctions de régulation encore intégrées au ministère des Télécommunications.

9 4) La politique en direction des fréquences Les pouvoirs publics ont notamment à penser deux enjeux: La complémentarité ou la concurrence entre réseaux fixes et mobiles. Et le nombre adéquats d opérateurs à autoriser afin d instaurer une certaine concurrence, tout en évitant un émiettement qui rendrait trop aléatoire le déploiement d infrastructures aux coûts élevés et fixes. Au Japon, la non articulation des politiques relatives aux réseaux FTTH et aux réseaux WiMax est fortement critiquée par certains observateurs: le WiMax étant envisagé comme un substitut aux réseaux fixes alors qu'il pourrait être envisagé comme un complément.

10 5) Le développement des télé-services La question des télé-services, déjà au cœur, des réflexions avant même les libéralisations des télécommunications, est à nouveau à l ordre du jour. Les plans publics d action envisagent les télé-services comme un facteur clef pour développer les usages usages liées au THD et, concrètement, pour augmenter les taux d abonnement et donc la rentabilité des réseaux. En Corée, c'est également l'état, via la participation à des projets publics-privés d'ampleur et notamment des «U-Cities», qui finance indirectement les expérimentations sur les télé- services (gestion de l'énergie, télé-sécurité, etc.). Le développement des télé-services éducatifs est annoncé. Un cas intéressant est celui du Japon où les télé-services apparaissent comme une nouveauté etcommelasolution«miracle»pourinciterlapopulationàs abonnerauxréseauxthd,alors que dans ce pays l accès Internet se fait majoritairement par les réseaux et terminaux mobiles. Les observateurs rencontrés soulignent les difficultés qui seront nécessairement rencontrées et notamment l impréparation des collectivités territoriales, les cloisonnements entre les ministères concernés et la faiblesse de la réflexion sur les conditions concrètes de production et d usage des télé-services.

11 6) Les actions en faveur de l offre de services et de contenus Les pouvoirs publics n interviennent pas directement dans le développement des contenus et des services dans les pays étudiés. En revanche, ils ont une action indirecte qui pèse sur les articulations qui se nouent entre activité de réseaux, du Web, des matériels grand public et des contenus et services. Ils peuvent intervenir notamment: Tout d abord, par l intermédiaire des sociétés publiques audiovisuelles. Au Japon, la chaîne de télévision publique NHK joue un rôle important dans le développement de la VOD. Plus que les chaînes privées, la société NHK dispose des moyens financiers pour offrir des contenus en VOD. Elle est très attendue par tous les acteurs impliqués dans la seconde forme de TMP qui se développe aujourd hui au Japon. Son offre est considérée comme étant susceptible d enclencher le cercle vertueux entre consommation et offre. Des acteurs privés demandent d ailleurs que les règles qui interdisent à NHK de diffuser gratuitement ce type de contenus soient assouplies. Ensuite, Ies réglementations relatives aux droits de la propriété intellectuelle pèsent sur la capacité des acteurs à offrir des nouveaux contenus En suède, la législation est très respectueuse des droits d'auteur, le niveau d exigence suédois étant parmi les plus hauts à l échelle mondiale, ce qui apparaît susceptible de freiner certaines innovations socio-techniques, notamment la catch up TV ou les npvr. Au Japon, l équivalent des droits voisins français est considéré comme un frein par certains acteurs ou observateurs. Enfin, l existence de règles portant sur les exclusivités contenant/contenus est un facteur important de régulation de la la concurrence entre acteurs. Ces règles permettent d interdire ou, du moins, de freiner les stratégies d acteurs disposant d importants moyens financiers et qui sont donc susceptibles de s assurer une exclusivité sur des contenus ou services particulièrement attractifs afin d attirer des consommateurs.

12 7) Le soutien à la recherche et au développement Dans plusieurs pays étudiés, nous avons observé des actions publiques de soutienàlar&d. En Corée : l'état finance, via l'institut de recherche publique ETRI, les expérimentations à 1 Gbit/s faites sur la fibre avec l'idée que les opérateurs pourront se saisir de la technologie quand elle sera opérationnelle.

13 Une conclusion en 3 points Premier points: des politiques et des actions de régulation importantes Certes, le principe du primat de l initiative privée et marchande et le caractère mondialisé des économies prévalent. Par exemple, le marché japonais longtemps protégé par les pouvoirs publics et relativement clos sur luimême s ouvre et se transforme aujourd hui, notamment du fait de l irruption d acteurs transnationaux, dont Google et Apple. Toutefois à la faveur du déploiement du THD, l intervention publique et la régulation peuvent devenir plus nécessaires et en particulier: pour prendre charge des activités coûteuses, difficiles à assumer pour les acteurs marchands mais qui sont utiles à l initiative privée: le déploiement dans les zones à faibles densité, la stimulation des usages grâce aux télé-services, lesoutienàlar&d pour réguler les relations entres les acteurs dans des marchés oligopolistiques où la concurrence doit être régulée par des mécanismes spécifiques pour exister et où cette régulation est également nécessaire du pointdevuedes«utilitéspubliques». Les dispositifs de partage régulé des réseaux sont un élément central.$ dans cette perspective. Second point : Fondamentalement, les modalités de l intervention publique ne sont pas bouleversées: pour l essentiel ce sont les mêmes depuis la libéralisation des télécommunications. Néanmoins, des thématiques qui auparavant ne relevaient pas des politiques en direction des réseaux se trouvent maintenant clairement reliées à celles-ci et notamment les actions concernant les contenus et services.

14 Troisième point, dans chaque pays étudié, les politiques publiques et les actions de régulation sont le fuit de constructions historiques complexes. 4 «modèles» contrastés (proposition de Pierre Moeglin), chaque situation nationale observée pouvant emprunter à l un de ces modèles idéal-typiques ou à plusieurs: Lemodèledu«marchérégulé». Le modèle du«socialisme municipal». Le modèle de «l Etat tuteur des acteurs industriels nationaux». Le modèle du«laissez-faire».