REFONTE DE L'ASSURANCE-CHOMAGE : UN MODELE. Jean-Christian Lambelet 1

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1 1 REFONTE DE L'ASSURANCE-CHOMAGE : UN MODELE Jean-Christian Lambelet 1 La moitié environ du chômage qui sévit à l'heure actuelle 2 est de nature conjoncturelle. Cette partie se résorbera spontanément avec la reprise économique. Beaucoup plus grave est la montée du chômage structurel qu'on constate depuis une quinzaine d'années. Dans une situation conjoncturelle équilibrée (ni surchauffe ni récession), le taux de chômage se situerait aujourd'hui, selon nos calculs, vers 2 ½% en moyenne nationale contre environ 0,5% il y a moins de dix ans; ce qui signifie qu'il a été multiplié par cinq! La montée du chômage structurel tient à plusieurs facteurs. Les années quatre-vingt ont vu une forte augmentation de la main-d'oeuvre étrangère. Or, principalement en raison d'une qualification moyenne moins élevée, la main-d'oeuvre étrangère connaît un taux de chômage spécifique qui oscille autour du double du taux de la main-d'oeuvre suisse. En outre, les travailleurs étrangers ont de moins en moins tendance à quitter le pays lorsque la situation économique se détériore. Du côté de la main-d'oeuvre suisse 3, on constate une diminution de l'élasticité de l'offre. Lors des récessions précédentes, une partie de cette main-d'oeuvre se retirait spontanément de la population active et ne s'inscrivait pas au chômage. Cela est de moins en moins le cas, d'une part, parce que la condition de chômeur est devenue socialement plus acceptable et, d'autre part, en raison d'une assurance-chômage rendue toujours plus généreuse, suite en particulier à la révision de Contrairement à ce qu'on observe dans beaucoup d'autres pays, le taux de chômage des jeunes (jusqu'à 25 ans) et celui des femmes ne sont pas, en Suisse, significativement différents du taux moyen. Pour les jeunes, il s'agit essentiellement d'un chômage "de rotation": une proportion plus élevée de jeunes tombe au chômage, mais pour des périodes relativement courtes. Le chômage de longue durée (plus d'une année) est dès lors l'aspect le plus grave de la montée du chômage structurel en Suisse. 4 Alors que les chômeurs de longue durée représentent plus de la moitié des effectifs totaux dans la plupart des pays européens, la situation en Suisse est encore relativement bonne puisque cette proportion y est actuellement d'un peu plus de 20%. Elle est cependant en forte hausse. 5 Dès lors, il faut tout faire - absolument tout faire - pour éviter que le chômage de longue durée ne s'installe en Suisse comme il s'est installé dans pratiquement tout le reste de 1 / Enseignant et chercheur à l'université de Lausanne (DEEP/HEC) qu'ainsi qu'à l'institut de hautes études internationales (IUHEI) de Genève. Animateur de l'institut Créa, Université de Lausanne. 2 / Ce texte a été rédigé le 15 avril / Y compris les étrangers détenteurs d'un permis C. 4 / Le chômage des aînés (50 ans et plus) est un autre aspect préoccupant de la montée du chômage structurel en Suisse, mais, pour d'évidentes raisons de longueur, nous ne pouvons en traiter ici. 5 / Aujourd'hui (automne 1994), plus de 30%.

2 2 l'europe où les chômeurs de longue durée ont fini par former une sorte de société à part, systématiquement marginalisée, démoralisée et à la dérive. Deux approches complémentaires sont nécessaires pour combattre et réduire à un minimum le chômage structurel de longue durée. Premièrement, à titre préventif, l'assurancechômage doit être conçue de telle sorte à inciter les chômeurs à retrouver un emploi le plus vite possible. Plus longtemps un chômeur reste sans emploi et plus il court le risque de se trouver pris dans un piège: avec le passage du temps, ses connaissances professionnelles se déprécient plus ou moins rapidement; en outre, les employeurs éventuels interprètent souvent une longue période d'inactivité comme un signal négatif quant à la valeur professionnelle du chômeur. Deuxièmement, le chômage de longue durée est fréquemment lié à un manque de formation professionnelle utile et il appelle donc des efforts et programmes de reconversion et de réinsertion. Une réforme fondamentale de la loi sur l'assurance-chômage, dans le cadre de la troisième révision à venir, permettrait de combiner ces deux approches. Avant d'examiner ce nouveau modèle, il est clair, sur un plan plus général, qu'une assurance-chômage parfaitement sociale garantirait à tout le monde une indemnisation à 100% pendant un temps illimité. Toutes et tous n'en profiteraient certes pas pour prendre, le cas échéant, de longues vacances aux frais de la collectivité: en Suisse, la majorité est sans doute encore trop honnête pour cela. Néanmoins, il est évident qu'un tel système ouvrirait la porte à tous les abus, quels que soient les contrôles administratifs qu'on mettrait en place. A l'autre extrême, l'absence pure et simple de toute assurance officielle et obligatoire est le système le plus parfaitement incitatif qu'on puisse imaginer. Dans un tel système, les personnes tombant au chômage seraient puissamment motivées pour retrouver un emploi au plus vite, peut-être dans une autre profession ou dans une autre région, peut-être avec un rémunération différente, etc. Mais ce serait aussi un système très dur, pour ne pas dire cruel. Entre les deux pôles extrêmes d'un système parfaitement social et d'un système parfaitement incitatif, il s'agit donc de trouver un équilibre, cela va de soi. Le modèle que nous proposons vise à réaliser un tel équilibre. 6 Dans ce nouveau modèle, l'assurance-chômage est scindée en deux: à une première assurance, dite générale, succède une deuxième assurance, dite de relève. Pour caractériser l'ensemble du système, le mieux est sans doute de décrire schématiquement le parcours qui en résulte pour les chômeurs. Au début, pour les sans-emploi ayant cotisé pendant au moins une année, il y a une période de carence d'un mois, l'idée étant que tout le monde ou en tout cas la grande majorité doit être prêt à faire face, par ses propres moyens et pendant une certaine période, aux divers aléas qui sont inséparables de la vie. On retrouve ici le principe de la responsabilité individuelle qui est 6 / Précisons que ce modèle ne concerne que le chômage complet, et non le chômage partiel ou celui liés aux intempéries, lesquels sont des questions importantes, mais dont nous ne pouvons traiter ici.

3 3 central dans la philosophie de l'économie de marché. Les cas de rigueur attestés sont réservés; ils ne relèvent cependant pas de l'assistance sociale, laquelle est remboursable, mais il s'agit d'un droit pour les chômeurs avec d'importantes charges familiales, un petit revenu et pas de fortune. A noter que, déjà dans le système actuel, un peu moins de 20% des chômeurs retrouvent un emploi au cours du premier mois et un peu plus de 20% de l'effectif restant au cours du deuxième mois. 7 Au bout d'un mois de carence (cas normal) intervient l'assurance générale qui constitue un filet de sauvetage social et qui relève de la Confédération. En période de conjoncture normale, sa durée est limitée à deux cents jours, 8 ce qui est plus court que dans plusieurs pays européens, mais plus long qu'aux USA. Le taux des indemnisations est dégressif, allant de 80% en début de période à 50% en fin de parcours, ce qui reste généreux en comparaison internationale. Dans ce régime d'assurance générale, les contrôles administratifs sont relativement légers, et donc réalisables en pratique avec des moyens assez modestes. Initialement, il s'agit de s'assurer que les candidats à l'indemnisation sont bien des personnes qui ont perdu leur emploi et qu'ils l'ont perdu sans qu'il y ait faute. Par la suite, ces personnes "pointent" toutes les deux semaines. Les abus sont combattus par sondages ponctuels, comme dans les trolleybus. Mais, sous ce régime d'assurance générale, il n'y a pas d'obligation de suivre des programmes de formation ou de réinsertion, les volontaires ayant toutefois accès aux programmes qui sont au coeur de l'étape suivante, c'est-à-dire l'assurance de relève. L'idée centrale est donc que, dans le régime d'assurance générale, c'est avant tout aux chômeurs eux-mêmes qu'incombe la responsabilité de retrouver un emploi et qu'ils y sont incités par la dégressivité des indemnisations et par une période de couverture relativement courte. A noter que cela permet de faire l'économie de la notion controversée de "travail convenable", laquelle est - il faut bien le voir - éminemment dirigiste et que les différents offices du travail appliquent de manière inégale, d'où un arbitraire évident. Entre l'assurance générale et l'assurance de relève, il y a une césure claire et nette: on change de régime. Dans l'assurance de relève, les indemnités ne sont plus fonction du salaire cotisant antérieur, mais elles sont uniformes et visent à assurer un revenu minimum (Fr. 2'500.- par mois pour un célibataire, par exemple). Pour y avoir droit, les chômeurs sont tenus de suivre des programmes de formation et de réinsertion, lesquels sont financés par la Confédération, mais mis en place et gérés par les Cantons sous l'égide de l'ofiamt. Les chômeurs sont dès lors encadrés étroitement, suivis et conseillés, avec tous les moyens que cela exige. L'idée est en effet qu'à ce stade il est crucial de tout faire, de "mettre le paquet", si l'on ose dire, pour combattre le chômage de longue durée. La durée de prise en charge par l'assurance de relève ne peut pas être infinie, mais elle est relativement longue - deux ans au maximum, par exemple. 7 / Chiffres pour le premier semestre de Ces proportions sont certainement plus faibles aujourd'hui. 8 / Les chiffres précis qui sont proposés (par exemple, un mois de carence, 200 jours indemnisés, dégressivité de 80 à 50%) sont des ordres de grandeur destinés à illustrer l'orientation générale du modèle.

4 4 Le financement du modèle est également scindé en deux. L'assurance générale est financée par prélèvement sur les salaires. Cela a l'inconvénient non négligeable de renchérir le coût de la main-d'oeuvre en tant que facteur de production, ce qui est clairement contraire à la logique économique dès lors qu'on se trouve dans une situation où l'offre de main-d'oeuvre est excédentaire. Mais cela préserve un lien entre le chômage, qui est bien sûr un phénomène relevant du marché du travail, et la manière dont il est financé, c'est-à-dire par les salaires. Ce n'est pas sans importance pour la prise de conscience du coût du chômage et pour la solidarité entre chômeurs et personnes ayant un emploi. L'assurance de relève est par contre financée par la fiscalité générale, et cela pour éviter de renchérir par trop le coût de la main-d'oeuvre, et aussi parce que les programmes de formation relèvent au moins autant de l'investissement en capital humain (formation et éducation) que d'une assurance sociale. Une formule séduisante serait une surcharge ajoutée à la TVA, et dont le taux pourrait être révisé périodiquement de sorte à préserver l'équilibre financier de l'assurance de relève. Dans le cas de l'assurance générale, on n'a pas cherché à estimer les taux des prélèvement sur les salaires qui seraient nécessaires en fonction de l'importance du chômage, mais ils seraient très certainement inférieurs aux 3% prévus dans la deuxième révision de l'assurancechômage. Par ailleurs, on écarte toute idée de "déplafonnement", le salaire assuré restant égal au salaire cotisant: en Suisse, les taux d'imposition à la marge atteignent ou dépassent déjà couramment 50%, tous prélèvements confondus, pour les revenus de l'ordre de cent mille francs par année, ce qui est déjà bien assez démobilisant. Y ajouter deux ou trois points de pourcentage est en tout cas une bien curieuse manière de renforcer la compétitivité de l'économie. Enfin, le taux des cotisations à l'assurance générale est fixé annuellement de manière à préserver son équilibre financier. Quand on fait valoir que l'aspect incitatif ou non de l'assurance-chômage est tout aussi important que son caractère fortement social ou non, on se heurte souvent à l'objection qu'en période de récession les offres d'emploi ne sont tout simplement pas là, que les incitants sont par conséquent inopérants et qu'on se trouve en fait dans une situation de jeu à somme nulle. Cela n'est simplement pas exact sur le plan analytique comme sur celui des faits: même dans une récession relativement longue, comme celle dont nous sortons aujourd'hui, les offres d'emploi ne tombent pas à zéro. Ainsi, en juin 1993, c'est-à-dire vers le point le plus bas de la récession, les offres d'emploi annoncées (et toutes ne le sont pas) se montaient à un peu moins de 6'000, contre un peu plus de 17'500 en 1989, année de très haute conjoncture. De même, les offres d'emploi dans les journaux diminuent certes en période de récession, mais tout le monde peut voir qu'elles ne disparaissent pas purement et simplement, loin de là! Un chômeur qui accepte de prendre un de ces emplois, même s'il ne correspond pas à sa situation antérieure sur le plan professionnel ou sur celui de la rémunération, créera une valeur ajoutée

5 5 supplémentaire. L'offre globale augmentera donc et, comme on peut compter qu'il dépensera son revenu, la demande globale augmentera aussi. Il en va de même pour le chômeur qui décide courageusement de "faire face" et qui cherche à devenir indépendant en fondant sa propre PME - cela existe. Il ne s'agit donc pas d'un jeu à somme nulle et la loi de Say ("l'offre crée sa propre demande") n'a pas perdu toute validité. Il est cependant exact que, même dans un système exigeant et très fortement incitatif comme celui des USA (indemnisation à 30-40% pour une durée normale de six mois), la période d'indemnisation est prolongée lorsqu'une récession se déclare. Cela se justifie parce que, dans ces circonstances, même le chômeur qui se donne un maximum de peine pour retrouver un emploi y passera davantage de temps en moyenne: le temps passé à la recherche d'une emploi augmenterait même s'il n'y avait pas d'assurance-chômage du tout. Il convient donc d'en tenir compte dans le modèle proposé. En période de récession, la durée d'indemnisation dans l'assurance générale peut ainsi être prolongée jusqu'à trois cents jours, soit un augmentation maximale de 50%. Ce sont les Chambres qui, sur proposition du Conseil fédéral, vote une telle prolongation, laquelle est valable pour six mois. Au terme de ce délai, si une nouvelle prolongation paraît nécessaire au vu de l'état de la conjoncture, cela nécessite automatiquement un nouveau vote des Chambres.