Justice : le droit de confiance

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1 Justice : le droit de confiance

2 Document réalisé par la Direction des études de l UMP Emmanuelle Mignon, directeur, Julien Veyrier, directeur-adjoint, Eric Tallon, conseiller, Pierre Messerlin, Arnaud Chaput, Alexis Delafaye, Nelly Hanon. 2

3 Table des matières Chapitre 1. Cinq priorités pour une justice plus efficace, plus moderne, plus proche des citoyens 5 1. La justice doit être plus lisible et moins distante L organisation judiciaire est trop complexe La complexité des procédures s ajoute à celle de l organisation judiciaire La justice reste trop distante à l égard des victimes La justice répond difficilement à l exigence de célérité La lenteur de la justice française en chiffres Le manque de célérité de la justice française fragilise son image à l extérieur L égalité devant la justice n est pas toujours pleinement garantie Les citoyens ne sont pas égaux dans l accès à la justice La justice est rendue différemment selon le lieu de la juridiction L efficacité de la justice est mise en doute par la persistance de la récidive et la difficulté à juguler la délinquance des mineurs Les niveaux de récidive traduisent l impuissance de la justice à offrir des sanctions 19 dissuasives et à permettre la réinsertion. 4.2 La justice ne parvient pas à enrayer l augmentation de la délinquance des mineurs La dignité des prévenus et des détenus n est pas suffisamment respectée La fréquence et la durée de la détention provisoire sont excessives Les conditions de détention ne correspondent pas aux exigences d un Etat de droit. 27 Chapitre 2. La faiblesse du fonctionnement et de l organisation du système judiciaire Bien qu elle ne concerne que 5% des affaires, la procédure de l instruction 35 fait l objet de nombreuses critiques. 1.1 Comment fonctionne la mise en état des affaires pénales en France? Malgré certaines avancées, la mise en état des affaires pénales présente un certain 38 nombre de carences. 2. L organisation du système judiciaire est inadaptée Alors que les frais de justice augmentent, le budget de la justice reste faible La carte judiciaire est archaïque Le statut des magistrats n est pas adapté aux exigences de leur fonction Le mode de recrutement et la formation des magistrats présentent des faiblesses La gestion des ressources humaines est quasiment inexistante au sein de la magistrature La responsabilité des magistrats est trop rarement mise en cause. 48 3

4 Chapitre 3. Quelques propositions pour une justice plus humaine, plus efficace et plus responsable Réformer l organisation du système judiciaire La carte judiciaire La spécialisation des magistrats Renforcer l indépendance de l autorité judiciaire Revaloriser le statut des magistrats Instituer une séparation entre les carrières du siège et celles du parquet Protéger les magistrats du parquet Une magistrature plus ouverte et plus responsable Une magistrature plus ouverte Une magistrature plus responsable devant la Nation Réformer la procédure pénale Refondre le code de procédure pénale Renforcer les droits de la personne gardée à vue Réformer en profondeur la phase d instruction Mettre fin à la culture de la détention provisoire Rendre la justice criminelle en toute sérénité Mieux prévenir et réprimer la délinquance des mineurs Réécrire l ordonnance de Spécialiser des juges et des tribunaux pour enfants dans le traitement des mineurs 61 délinquants 5.3 Lutter contre la récidive et contre le sentiment d impunité des mineurs Réformer en profondeur la protection judiciaire de la jeunesse Améliorer les conditions de détention Désengorger et moderniser les établissements pénitentiaires Assurer le respect de la loi en exigeant des conditions matérielles de détention 64 décentes 6.3 Humaniser les conditions de détention Préparer la sortie et la réinsertion des détenus 65 Bibliographie 66 4

5 Chapitre 1. Cinq priorités pour une justice plus efficace, plus moderne, plus proche des citoyens Les critères de performance de l institution judiciaire ont longtemps reposé exclusivement sur la qualité du jugement rendu : sa conformité au droit, son impartialité, son degré d équité. Depuis quelques années, les Français ont de leur justice une appréciation négative : à 70%, ils estiment que la justice fonctionne mal et plus d un Français sur deux (53%) pense que ce fonctionnement s est dégradé 1. Pour correspondre pleinement aux exigences d un Etat de droit, la justice ne doit plus seulement veiller à l application des lois, mais aussi répondre aux attentes exprimées par les citoyens. Trop complexe, trop distante, trop lente, la justice semble peiner à la fois à prendre en compte la parole des victimes et à respecter la présomption d innocence, à concilier l exigence de réparation et de sanction avec celle de la réinsertion des personnes condamnées. Confrontée à l apparition de nouvelles formes de délinquance, notamment chez les mineurs, la justice doit également veiller à l exécution des peines prononcées et empêcher la réduction de la récidive. Face à la diversité des objectifs aujourd hui assignés à l institution judiciaire, cinq priorités peuvent être dégagées : la lisibilité de la justice, sa célérité, l égalité des citoyens, l efficacité du traitement judiciaire de certains problèmes de société et la dignité du système pénitentiaire. 1. La justice doit être plus lisible et moins distante. 1.1 L organisation judiciaire est trop complexe. La complexité de la justice française réside d abord dans l existence de deux «ordres juridictionnels». Il s agit des deux ensembles formés, d une part, par les juridictions judiciaires placées sous l autorité de la Cour de cassation (tribunaux d instance (TI), tribunaux de grande instance (TGI), cours d appel, tribunaux de commerce, conseils de prud hommes, etc.), d autre part, par les juridictions administratives placées sous le contrôle du Conseil d Etat (tribunaux administratifs (TA), cours administratives d appel (CAA) et certaines juridictions spécialisées comme la commission de recours des réfugiés). La Cour de cassation et le Conseil d Etat sont dits «souverains» ou «suprêmes», car leurs décisions ne peuvent pas être contestées devant une autre juridiction française 2. Cette dualité de juridictions s explique historiquement par la volonté de réserver à l administration un juge qui lui est spécifique, plus à même de réaliser la synthèse entre l intérêt général défendu par l administration et l intérêt individuel mis en avant par l administré. 1 Sondage TNS Sofres pour Pèlerin magazine, Les Français et la justice, octobre Un recours est cependant possible devant la Cour européenne des droits de l homme (Cour EDH). 5

6 Cette dualité de juridictions contribue toutefois à brouiller la vision que les Français ont de la justice. Il n est pas toujours facile de déterminer si un litige doit être porté devant une juridiction judiciaire ou devant une juridiction administrative. C est le cas par exemple en matière de contentieux de la responsabilité ou de contentieux fiscal. La complexité s illustre aussi dans la profusion de juridictions différentes au sein même de l ordre juridictionnel judiciaire. Il existe aujourd hui une très grande quantité de juridictions réparties sur le territoire français. Ces tribunaux, cours ou conseils ont des modes de fonctionnement, des procédures de recrutement, des compositions très différents. Certaines juridictions sont exclusivement composées de magistrats non professionnels (tels les tribunaux de commerce), d autres pratiquent «l échevinage» (juridictions composées de magistrats professionnels et de magistrats non professionnels, mais dont les activités les conduisent à avoir des compétences dans les matières traitées - par exemple les tribunaux pour enfants, les tribunaux des affaires de sécurité sociale et les conseils de prud hommes en cas de partage des voix entre le collège des employeurs et le collège des salariés), d autres enfin sont exclusivement composées de magistrats professionnels (les tribunaux correctionnels par exemple). Il est à noter que la justice française compte juges non professionnels en plus des magistrats professionnels. Juridictions Nombre Cour de cassation 1 Cours d appel et tribunaux supérieurs d appel 1 37 Tribunaux de grande instance et de première instance Juridictions judiciaires Tribunaux d instance et tribunaux de police 476 Tribunaux pour enfants 154 Conseils de prud hommes et tribunaux du travail Tribunaux de commerce 185 Tribunaux des affaires de sécurité sociale 116 Tribunaux paritaires des baux ruraux 411 Juridictions administratives Conseil d Etat (CE) 1 Cours administratives d appel (CAA) 8 Tribunaux administratifs (TA) 36 Tableau 1. Les principales juridictions en France Source : ministère de la Justice Nombre de ces juridictions sont spécialisées. C est le cas par exemple des tribunaux paritaires des baux ruraux (chargés du contentieux entre bailleurs et preneurs de baux ruraux), des tribunaux des affaires de sécurité sociale (compétents sur les litiges entre les administrations de sécurité sociale et les assurés), ou des tribunaux pour enfants. 1 Equivalent des cours d appel pour l outre-mer 2 Equivalent des TGI pour l outre-mer 3 Equivalent des conseils de prud hommes pour l outre-mer 6

7 Enfin, les ressorts de ces juridictions sont parfois très différents. Par exemple, il n y a que huit cours administratives d appel alors qu il y a 37 cours d appel et tribunaux supérieurs d appel sur le territoire national (métropole + outre mer). Par ailleurs, les ressorts des cours d appel et des tribunaux de grande instance ne correspondent pas aux limites géographiques des départements et des régions, ce qui pose d innombrables problèmes de coopération entre services publics (notamment entre la police et la justice). Encadré 1. Un exemple de complexité de la carte judiciaire : le ressort de la cour d appel de Grenoble Dans le ressort de la cour d appel de Grenoble se trouvent cinq TGI, douze TI, cinq tribunaux de commerce, dix conseils de prud hommes. Ce ressort couvre les départements de l Isère, de la Drôme (région Rhône-Alpes) et des Hautes-Alpes (région Provence-Alpes-Côte d Azur). Commune TGI TI Tribunal de commerce Conseil de prud hommes Grenoble X X X X Valence X X X Gap X X X X Montélimar X X Vienne X X X X Bourgoin-Jallieu X X X Romans X X X Die X X Saint-Marcellin La Mure Nyons Briançon X X La Tour du Pin Voiron X X X Tableau 2. Localisation des tribunaux du ressort de la cour d appel de Grenoble Source : Direction des études de l UMP Cette carte soulève de nombreuses questions : pourquoi Valence et Bourgoin-Jallieu possèdent-elles un TGI, mais pas de tribunal de commerce? Pourquoi Die est-elle dotée d un tribunal de commerce et d un tribunal d instance sans avoir de conseil de prud hommes? Pourquoi y a-t-il un TGI à Bourgoin-Jallieu ( habitants), mais pas à Montélimar ( habitants)? Il faut enfin souligner les divergences entre la carte des juridictions judiciaires et celle des juridictions administratives. Grenoble abrite en effet un tribunal administratif (la cour administrative d appel étant sise à Lyon), couvrant les départements de l Isère, de la Drôme, de la Savoie et de la Haute-Savoie, mais pas celui des Hautes-Alpes. X X 7

8 1.2 La complexité des procédures s ajoute à celle de l organisation judiciaire. Comme le souligne le rapport de l Institut Montaigne sur la justice en France 1, «la complexité de l architecture [de la justice] se retrouve également [ ] dans celle des procédures». Les règles applicables sont souvent différentes d une juridiction à l autre, pour ce qui est des délais de recours, de la nécessité ou non d avoir recours à un professionnel de justice (avocat, avoué, huissier...), ou du caractère écrit ou oral de la procédure : ainsi, la procédure devant le tribunal administratif est normalement écrite, alors que celle devant le tribunal d instance est orale. Quant au ministère d avocat, il est en principe facultatif devant le TA (sauf demande d indemnité pour dommage causé par l Etat), obligatoire devant les CAA (sauf pour les recours en excès de pouvoir en matière de fonction publique et pour les litiges sur les contraventions de grande voirie) ou devant le CE (sauf pour la cassation des décisions des commissions centrales d aide sociale ou des cours régionales des pensions). La complexité existe aussi pour les tribunaux judiciaires : il faut un avoué et un avocat pour plaider devant la chambre civile d une cour d appel, sauf dans le cas de la chambre sociale devant laquelle ni l un ni l autre ne sont requis, et pas en matière correctionnelle. La complexité du langage juridique reflète la complexité de l organisation judiciaire. L abandon des formules latines dans les jugements, il y a quelques décennies, a marqué une volonté de simplification et d accessibilité. La lecture des jugements ou arrêts illustre toutefois la distance persistante entre la justice et le justiciable : les «considérants» ou «attendus» des décisions, jugements ou arrêts restent souvent incompréhensibles pour les non-spécialistes du droit. Encadré 2. Un exemple de complexité du langage judiciaire Extrait d un arrêt de la troisième chambre civile de la Cour de cassation en date du 7 juin 2000 : «Attendu que la Banque populaire du Sud-Ouest fait grief à l arrêt d'ordonner le partage de la seule nue-propriété des immeubles indivis, alors, selon le moyen, «qu il résulte du jugement confirmé que l acte par lequel les consorts Tristan-Cazanave ont constitué un usufruit au profit de leur mère n a jamais été publié ; que la BPSO, créancier d'un indivisaire, M. Tristan, ne pouvait que provoquer le partage afin de réaliser son hypothèque sur les droits immobiliers de son débiteur resté en indivision ; qu en se bornant, pour confirmer le jugement déféré en ce qu il a ordonné le partage de l indivision sous réserve du droit d usufruit de Mme Heure, veuve Tristan, à relever que les créanciers pouvant exercer les droits et actions de leur débiteur ne disposent pas de plus de pouvoirs que ce dernier, la cour d appel, qui a ainsi donné effet à un acte constitutif d un droit réel pourtant non publié à l égard d un tiers muni d une sûreté immobilière régulièrement inscrite, a violé, ensemble, les articles 1165 du Code civil, 28 et 30 du décret du 4 janvier 1955» ; Mais attendu qu ayant exactement relevé que si le créancier pouvait exercer les droits et actions de son débiteur et provoquer le partage d'une indivision au nom de celui-ci, il ne disposait pas, pour ce faire, de plus de pouvoirs que son débiteur, la cour d appel a retenu que la convention d usufruit étant opposable à M. Tristan, il convenait d ordonner le partage de 1 Institut Montaigne, Pour la justice, rapport, septembre

9 l indivision existant entre celui-ci et Mme Cazanave sous réserve du droit d usufruit de Mme Tristan ; D où il suit que le moyen n est pas fondé ; par ces motifs : rejette le pourvoi.» 1.3 La justice reste trop distante à l égard des victimes Des évolutions sont intervenues ces dernières années. La constitution de partie civile accorde une place à la victime dans la procédure pénale. Sauf cas particuliers (prescriptions, amnistie ), elle oblige le parquet à ouvrir une information (saisir un juge d instruction). Elle permet à la victime d être associée au déroulement de la procédure, en étant entendue par le juge d instruction, en se voyant signifier les actes importants de la procédure et en intervenant sur le déroulement de la procédure par la sollicitation de certaines mesures d instruction. Même s il connaît certains abus, notamment dans les affaires financières, ce dispositif est globalement positif. Il permet de passer outre l inaction des parquets pour des raisons d opportunité des poursuites. Au cours des dernières années, d importantes réformes ont permis d améliorer la prise en charge des victimes à toutes les étapes de la procédure, définissant ainsi un ensemble de droits : - le droit à l information La loi prévoit que la victime est informée du déroulement de la procédure pénale. Le code de procédure pénale énonce ainsi dans son article préliminaire que «l autorité judiciaire veille à l information et à la garantie des droits des victimes au cours de toute procédure pénale» (introduit par la loi du 15 juin 2000). Son article 80-3 précise que «dès le début de l information 1, le juge d instruction doit avertir la victime d une infraction de l ouverture d une procédure, de son droit de se constituer partie civile et des modalités d exercice de ce droit» (introduit en 2000). La loi de 2002 d orientation et de programmation de la justice a quant à elle modifié l article 53-1 du code de procédure pénale pour étendre l obligation d information des victimes incombant aux officiers et agents de police judiciaire (obtenir réparation, pouvoir se constituer partie civile, obtenir la désignation d un avocat pour les assister, être aidées par un service d aide aux victimes) 2. - le droit à l accompagnement Les victimes peuvent s appuyer sur de nombreux services d aide, répartis sur tout le territoire et fédérés par l Institut national d aide aux victimes et de médiation (INAVEM) créé en Ces services accueillent les victimes et leurs proches, les informent, les accompagnent et leur apportent un soutien psychologique, le tout gratuitement. 1 Synonyme d instruction 2 Autre exemple : en cas de comparution immédiate de l auteur présumé d une infraction, la victime, partie civile ou non, est informée du lieu et de la date de l audience. 9

10 Les administrations doivent également fournir un effort plus soutenu d accompagnement des victimes. L aide juridictionnelle est ainsi octroyée de droit à toute personne victime «d atteintes volontaires à la vie ou à l'intégrité de la personne» (viols, actes de barbarie, etc.) sans condition de ressources. Depuis 2000, l article 41 du code de procédure pénale prévoit en outre que «le procureur de la République peut également recourir à une association d'aide aux victimes ayant fait l'objet d'un conventionnement de la part des chefs de la cour d'appel, afin qu'il soit porté aide à la victime de l'infraction» : ainsi, le parquet se voit investi d une mission d accompagnement dépassant le simple devoir d information énoncé par l article 80-3 cité plus haut, conforme avec l obligation faite à l autorité judiciaire de garantir «les droits des victimes au cours de toute procédure pénale» (article préliminaire du code de procédure pénale). - le droit à la réparation Cette réparation repose aujourd hui à la fois sur l action civile et sur certaines garanties d indemnisation apportées par l Etat. Les victimes de certaines infractions pénales 1 peuvent demander à une commission d indemnisation des victimes (CIVI) placée auprès de chaque TGI une indemnisation. L indemnisation, décidée par la CIVI, est à la charge du fonds de garantie des victimes d actes de terrorisme et autres infractions (FGTI). L indemnisation intervient lorsque les assurances et les organismes de sécurité sociale ne peuvent assurer une indemnisation suffisante. Le fonds peut se retourner contre l auteur des dommages. L indemnisation via la CIVI est toutefois impossible pour certaines infractions pour lesquelles des dispositifs spéciaux d indemnisation sont prévus. Les victimes d accidents de la circulation bénéficient par exemple d une indemnisation spécifique à la charge du fonds de garantie automobile (FGA) lorsque le responsable du dommage est inconnu ou lorsque le responsable est connu, mais non assuré Les rapports entre les victimes et la justice peuvent encore être améliorés. D abord, le fonctionnement de la procédure d indemnisation des victimes d infraction est insatisfaisant. Le système d indemnisation est complexe et éclaté. Les différents fonds d indemnisation ont des règles de fonctionnement et des barèmes d indemnisation propres. Un effort d harmonisation serait souhaitable. Ensuite, la participation des victimes à la procédure pénale est imparfaite et en retrait par rapport à ce que font d autres pays. Par exemple, en matière d application des peines, les procédures d appel font intervenir les associations d aides aux victimes. Cette intervention n est toutefois pas prévue pour les jugements rendus par le juge de l application des peines ou le tribunal de l application des peines (premier degré). Autre limite à la prise en compte des victimes dans les décisions d application des peines : l appel est seulement ouvert au condamné ou au parquet, à l exclusion des victimes elles-mêmes. 1 Viols, attentats à la pudeur, coups et blessures ayant entraîné une incapacité d un mois ou permanente ou la mort (les demandeurs sont alors les ayants droit) ; les vols, les abus de confiance et les escroqueries sont aussi couverts, mais une condition de ressources est exigée (en 2006, moins de euros par mois, pour une personne seule). 2 Dans les autres cas, c est l assurance de l auteur des faits qui doit indemniser la victime. 10

11 Certains pays étrangers vont beaucoup plus loin dans l association des victimes aux différentes étapes de la procédure pénale : c est le cas notamment de la Belgique où les victimes peuvent être entendues à leur demande par les tribunaux d application des peines récemment mis en place par une loi d avril Cette loi a ouvert cette possibilité aux victimes quels que soient les faits commis. Auparavant, seules les victimes de certaines infractions pouvaient demandées à être entendues (ce qui constituait déjà une différence majeure avec le système français). Enfin, les consommateurs ne disposent pas encore de moyens suffisants pour assurer la défense de leurs droits. En effet, les différents types de procédure permettant la défense d intérêts collectifs ne permettent pas de répondre de manière satisfaisante à la recrudescence des atteintes au droit des consommateurs. Les actions en justice dites «dans l intérêt collectif» ne permettent pas l indemnisation du consommateur. En outre, les montants alloués au titre de la réparation du préjudice collectif sont, d une part, très en deçà des profits illicites réalisés, d autre part, versés à l association qui a introduit la procédure car l intérêt est collectif et non particulier. Les consommateurs, principales victimes, ne perçoivent rien. En pratique, ces actions ont d ailleurs connu un développement restreint. L article L du code de la consommation permet aux associations de consommateurs agréées sur le plan national d agir au nom d au moins deux consommateurs pour demander la réparation du préjudice individuel que ces derniers ont subi. Dans la pratique, cette action en représentation conjointe est peu utilisée (cinq fois depuis dix ans 1 ) car c est une procédure difficile, chère et globalement inefficace. En particulier, l association ne peut pas déclencher elle-même l action et elle ne peut pas faire de démarchage aux fins de rassembler des demandeurs. La création d une procédure d action collective («class action») efficace comparable à celle existant dans d autres pays (Suède, Etats-Unis) peut sembler d autant plus nécessaire que les relations entre les entreprises et les consommateurs se sont transformées. Le développement d une économie de réseaux mettant en relation de grands producteurs ou distributeurs face à une multitude de clients a en effet rendu nettement plus difficile pour le consommateur l identification des obligations des prestataires et les possibilités de recours offertes en cas de litige. En outre, le droit est souvent inadapté dans des domaines d activité en perpétuelle mutation comme la téléphonie mobile ou l accès à Internet. Les consommateurs sont donc plus vulnérables. Les Français expriment d ailleurs une forte demande de protection en matière de consommation. Une majorité d entre eux considèrent par exemple qu ils ne sont pas suffisamment protégés dans les secteurs de la banque (58,3%), des assurances (62,4%) et de la téléphonie et de l Internet (65,4%) 2. Ils font également peu confiance aux recours institutionnels. Seulement 9,2% des Français considèrent la réglementation et les textes de loi comme le meilleur moyen de faire respecter leurs droits de consommateur. Le chiffre est encore plus bas pour les tribunaux (3,2%), expression de l absence de procédures judiciaires efficaces. 1 CERRUTI G. et GUILLAUME M., Rapport sur l action de groupe, décembre ROUSTAN M., LEHUEDE F. et HEBEL P., «Qu est-ce qu Internet a changé aux modes d achat des Français?», Cahier de recherche, n 213, CREDOC, novembre

12 Au total, la justice française éprouve encore des difficultés à donner à la victime toute sa place. Ce constat est d ailleurs également valable pour d autres catégories de personnes vulnérables. En matière de tutelle des majeurs, par exemple, le fait que le juge soit unique paraît problématique, compte tenu de l importance des décisions prises (la tutelle conduit à priver une personne majeure de certains droits fondamentaux dans son intérêt). L intervention d un second juge ou d assesseurs apparaît nécessaire. 2. La justice répond difficilement à l exigence de célérité. 2.1 La lenteur de la justice française en chiffres Les délais de traitement des affaires sont globalement élevés 1, mais la lenteur concerne particulièrement certaines juridictions, à la fois civiles et pénales. En appel, il faut compter 18 mois pour une affaire civile 2. Les tribunaux de premier degré fonctionnement globalement mieux : les tribunaux d instance traitent les affaires qui leur sont soumises en cinq mois en moyenne. La durée des instances devant les conseils de prud hommes est toutefois longue. Les recours en responsabilité sont particulièrement longs à aboutir. Il faut près de 21 mois en moyenne devant une cour d appel pour qu un arrêt soit rendu en matière de dommage causé par un véhicule, et plus de trois ans (39 mois) devant un tribunal de commerce pour des dommages causés par un immeuble Cour d'appel Conseils de prud'hommes TGI Tribunaux de commerce Tribunaux d'instance Graphique 1. Durée moyenne de traitement des affaires civiles en 2003 pour certaines juridictions (en mois) Source : ministère de la Justice En matière pénale, le même constat prévaut. Le délai moyen de jugement d un délit devant le tribunal correctionnel était de 9,5 mois en En cour d assises, il s écoule en moyenne 57,4 mois entre l infraction et le jugement (ce délai est en augmentation puisqu il était de 55,3 mois en 2001), et 24,5 mois, soit deux années, entre l infraction et le début de l instruction. Il s agit toutefois d une moyenne qui tient compte du fait que certaines infractions ne sont découvertes, ou leurs auteurs, que tardivement. En moyenne, une instruction dure 19 mois. Devant les tribunaux pour enfants, il faut attendre un an après l infraction pour que le jugement soit prononcé 3. 1 GIL-ROBLES A., Rapport sur le respect effectif des droits de l homme en France, Bureau du Commissaire aux droits de l homme du Conseil de l Europe, 15 février Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, Institut Montaigne, Pour la justice, rapport, septembre

13 Ces délais sont encore plus longs si l on prend en compte, pour une même affaire, la durée correspondant à la totalité des recours successifs formés. En effet, une fois une affaire jugée devant une juridiction dite de «premier ressort» (tribunal de grande instance, tribunal administratif, conseil de prud hommes, etc.), il est possible en règle générale d aller dans un premier temps devant une juridiction d appel ou de «second degré» (cour d appel ou cour d administrative d appel), puis dans un second temps devant une juridiction dite «de cassation» (Cour de cassation ou Conseil d Etat). Compte tenu de ces éventuels recours, l affaire ne pourra donc être définitivement tranchée qu après plusieurs années : la moyenne est de cinq années pour une affaire relevant en première instance du conseil de prud hommes 1 et il n est pas rare de devoir attendre une dizaine d années pour que le Conseil d Etat statue sur un contentieux administratif 2. La procédure d assises dure en moyenne 70 mois 3. Cette durée inclut le délai moyen entre l infraction et le jugement en cour d assises de premier ressort (57,4 mois) et celui de la procédure en cour d assises d appel (12,6 mois). Ce manque de célérité est d autant plus préjudiciable aux citoyens qu un jugement civil ne peut pas intervenir tant que le jugement pénal n a pas été rendu 4. Une personne victime d un délit ne pourra pas obtenir réparation et percevoir une indemnisation tant que l auteur n aura pas été condamné pénalement. 2.2 Le manque de célérité de la justice française fragilise son image à l extérieur. La Convention européenne de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales, dont le respect est contrôlé par la Cour EDH, impose aux Etats signataires que la durée des procès soit la plus courte possible. Selon son article 6, «toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue [ ] dans un délai raisonnable». La France est régulièrement condamnée par la Cour EDH pour non respect du droit à un procès dans un délai raisonnable. Le récent rapport du Commissaire aux droits de l homme du Conseil de l Europe 5 ne manque pas d évoquer les «lenteurs de la justice française», dont la cause principale est le «manque criant de moyens» : les tribunaux sont encombrés et les greffes sont insuffisamment dotés en moyens matériels et en personnel. D autres pays européens réalisent de bien meilleures performances. Alors qu au cours de l année 2000 la France a été condamnée à 42 reprises par la Cour EDH en raison de la lenteur de sa justice, le Royaume-Uni et l Allemagne n ont été, cette année-là, l objet d aucune condamnation 6. 1 Ibid. 2 Sans compter les éventuels recours formés devant la Cour EDH 3 Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, On dit que «le pénal tient le civil en l état». Il faut rappeler que si le juge pénal peut indemniser lui-même les victimes, les délais de jugement retardent tout de même l indemnisation. 5 GIL-ROBLES A., op. cit. 6 Institut Montaigne, op. cit. 13

14 3. L égalité devant la justice n est pas toujours pleinement garantie. L égalité devant le service public est un principe à valeur constitutionnelle. A l égalité devant la loi, que plus d un Français sur deux place parmi les priorités de la justice 1, s ajoute donc l égalité de traitement entre les justiciables. 3.1 Les citoyens ne sont pas égaux dans l accès à la justice. Le droit d accès à la justice est indissociable de l Etat de droit. Il garantit en effet que chaque individu peut faire valoir ses droits et obtenir réparation en cas de dommage, que ce soit face à la puissance publique ou face à un tiers. Or, si le droit d accès à la justice est incontestablement respecté, les conditions d accès sont quant à elles inégales. Parce qu accéder à la justice n est pas toujours gratuit et que l aide juridictionnelle n est pas accordée à tous, de nombreux Français rencontrent d importants obstacles financiers pour atteindre la justice La gratuité de l accès à la justice n est pas totale. Bien que le service public de la justice soit en principe gratuit, le système judiciaire français oppose certaines barrières financières à l accès au juge. En matière pénale, la plainte avec constitution de partie civile donne lieu à une «consignation» laissée en dépôt par le plaignant. Cette consignation correspond à une somme dont le montant est déterminé librement par le juge d instruction, en fonction toutefois des capacités contributives du plaignant selon la jurisprudence. Le plaignant pourra la récupérer en fin de procédure si celle-ci n a pas été jugée dilatoire. Si cette somme est censée éviter des dépôts de plainte abusifs, elle conduit souvent à dissuader les personnes aux revenus les plus modestes de se porter partie civile. Dans la plupart des cas, les montants fixés pour la consignation sont de l ordre du millier d euros. Mais les sommes exigées peuvent atteindre plusieurs dizaines de milliers d euros. La France a fait l objet d une condamnation par la Cour EDH (affaire Aït-Mouhoub de 1998) sur la question spécifique de la consignation. Dans cette affaire, la cour a jugé que le montant exigé par le juge d instruction ( francs) était excessif, compte tenu du fait que le plaignant n avait pas de ressources et s était vu refuser le bénéfice de l aide juridictionnelle. Par ailleurs, dans de nombreuses procédures, le justiciable doit avoir recours à un avocat ou à un huissier de justice pour assurer sa défense ou faire exécuter une décision en sa faveur. Même quand il n est pas obligatoire, le ministère d avocat est en tout état de cause fortement recommandé pour mieux se défendre en justice L aide juridictionnelle ne garantit pas l accès des classes moyennes à la justice. L aide juridictionnelle permet aux justiciables dont les ressources sont modestes de faire face aux frais de justice. En 2004, l aide juridictionnelle (AJ) s est montée à 274 millions d euros, avec au total plus de aides accordées. 1 Sondage IFOP pour Acteurs Publics, Les Français et la justice, 26 janvier

15 Encadré 3. Le dispositif d aide juridictionnelle L aide juridictionnelle (AJ) existe dans son principe depuis plus de trente ans. Les avocats, qui auparavant apportaient leur concours gratuitement aux plus démunis (dans le cadre de l «assistance judiciaire» datant de 1851), peuvent prétendre à une rémunération assurée par la collectivité depuis Le bénéficiaire de l AJ voit une partie ou la totalité de ses frais de justice (frais de procédure ou de transaction) prise en charge par l Etat. Ce dernier verse l aide directement aux professionnels de justice : avocats, huissiers, avoués, experts, etc. Le bénéfice de l AJ est conditionné par les ressources du demandeur, sauf pour les allocataires du RMI ou pour certaines infractions (cf. supra). Les ressources de l année civile précédant la demande (revenus du travail, autres revenus) doivent être inférieures à un seuil (859 euros par mois en 2006 pour une personne seule). Même si les ressources perçues sont inférieures à 859 euros, l AJ peut être refusée si l importance des biens le justifie. Le montant de l aide juridictionnelle est déterminé en appliquant aux frais du demandeur un taux dépendant de ses revenus. Par exemple, l AJ à taux plein ou «aide juridictionnelle totale» (100% de prise en charge) est ouverte aux demandeurs sans personne à charge pourvu que leurs ressources mensuelles n excèdent pas 859 euros. L AJ partielle est ouverte pour des revenus mensuels supérieurs à 860 euros, mais inférieurs à euros. Prise en charge totale (100%) Prise en charge partielle Aucune prise en charge Ressources mensuelles en 2005 Inférieures à 859 euros 85% 860 à 898 euros 70% 899 à 947 euros 55% 948 à euros 40% à euros 25% à euros 15% à euros Supérieures à euros Tableau 3. Régime de l aide juridictionnelle en 2006 Source : Circulaire du ministère de la Justice Si l AJ constitue un progrès incontestable pour une plus grande égalité d accès à la justice, le champ de ses bénéficiaires est trop réduit. Dans la plupart des cas, les Français disposent de revenus qui sont à la fois trop importants pour bénéficier de l aide juridictionnelle et trop faible pour pouvoir facilement faire face aux frais de justice. Le rapport Bouchet de montrait ainsi qu au début des années 2000 seuls 27% des Français pouvaient prétendre à l AJ totale ; de surcroît, il démontrait que l AJ partielle était un échec, 1 Commission de réforme de l accès au droit (dite «commission Bouchet»), rapport au ministre de la Justice,

16 le nombre de bénéficiaires étant très inférieurs au nombre de personnes éligibles. Cela explique principalement par le fait qu en cas d AJ partielle, l avocat peut négocier un honoraire complémentaire. Les personnes éligibles à l AJ partielle préfèrent donc renoncer à cet avantage qui sera de toute façon insuffisant pour couvrir leurs frais alors qu elles craignent par ailleurs d être moins bien défendues si elles perçoivent l AJ. Il apparaît donc indispensable de développer un système garantissant un plus large accès des classes moyennes à la justice. Le rapport Bouchet a proposé un certain nombre de pistes, notamment supprimer l AJ partielle au profit d une AJ totale améliorée, ouverte à 40% des personnes grâce à relèvement du plafond d éligibilité. Il suggérait aussi de s inspirer du système allemand de prêt sans intérêts octroyé aux justiciables les plus modestes. D autres expériences étrangères peuvent constituer d intéressants exemples. C est le cas du pro bono des cabinets d avocats anglo-saxons, système par lequel les professionnels du droit acceptent de prendre en charge gratuitement la défense de personnes à revenus modestes. Encadré 4. Le pro bono des cabinets d avocats anglo-saxons 1. Un système largement répandu aux Etats-Unis et au Royaume-uni Pro bono signifie «pour le bien». Il s agit pour les avocats d assurer la défense à titre gratuit, dans tous les domaines du droit, de personnes dont les revenus sont faibles. En contrepartie, les cabinets et les entreprises bénéficient d avantages fiscaux et d une publicité qui valorise leur image auprès du public. Cette technique est très développée au Royaume-uni et aux Etats-Unis. Dans ces pays, où les cabinets d avocats atteignent des dimensions très importantes, il existe de véritables départements pro bono. Ces services permettent aux plus démunis de bénéficier gracieusement des compétences de praticiens du droit particulièrement qualifiés. 2. La France pratique peu le pro bono. En France, les professionnels du droit participent déjà à l accès au droit sous une forme bénévole, par de très nombreuses actions (par exemple les consultations gratuites organisées par les différents barreaux). Un système pro bono existe même, sans contrepartie, mais celui-ci n est pas très développé et reste souvent le fait d un petit nombre de cabinets anglo-saxons établis en France. Par ailleurs, en application de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les crédits d'aide juridictionnelle, qui étaient évaluatifs sous l'empire de l'ancienne ordonnance de 1959, sont devenus limitatifs à compter du 1 er janvier Cela signifie que l enveloppe fixée en début d année ne pourra pas, en principe, être augmentée. Face à une dépense nettement inflationniste depuis plusieurs années, les avocats s inquiètent d ores et déjà de la capacité de l Etat à rémunérer l ensemble des professionnels de justice qui seront intervenus en 2006 au titre de l aide juridictionnelle. 16

17 3.2 La justice est rendue différemment selon le lieu de la juridiction Les taux de classement sans suite des plaintes sont très différents d un tribunal à l autre. En matière pénale, le classement sans suite est la décision prise par le parquet de ne pas donner de suite à une plainte dont il est saisi ou à des faits dont il a connaissance, et par conséquent de ne pas poursuivre l auteur de l infraction s il est connu. La décision appartient en propre au magistrat du parquet : elle est laissée à sa discrétion, même si elle doit être motivée et portée à la connaissance du plaignant qui peut, depuis 2004, exercer un recours devant le procureur général. Une constitution de partie civile peut également passer outre une décision de classement sans suite (cf. supra), si les conditions en sont réunies (préjudice direct notamment). En 2003, la répartition géographique des taux de classement faisait apparaître de vraies disparités. Alors que le taux moyen de classement sans suite était de 72,1% sur toute la France, il était de 97,6% pour le parquet de Bernay (Eure), de 96,7% pour celui de Riom et seulement de 50,7% à Nice et de 54,7% à Lille 1. Ces écarts s expliquent, d une part, par la structure de la délinquance locale, les moyens à la disposition des juges ou encore l efficacité des services de police et de gendarmerie dans l élucidation des infractions, d autre part, par l autonomie dont disposent les magistrats du parquet. Ceux-ci peuvent notamment choisir d user massivement des alternatives aux poursuites pénales (classement sous condition, médiation pénale, réparation ) plutôt que de poursuivre les auteurs La politique pénale des parquets n est pas la même sur tout le territoire. A la différence d autres systèmes judiciaires, le système pénal français est fondé sur le principe de l «opportunité des poursuites» en vertu duquel le parquet est libre de ne pas engager de poursuites pour des faits offrant pourtant toutes les caractéristiques d une infraction. Ce principe s oppose à celui de la «légalité des poursuites» en vertu duquel le parquet est tenu d engager les poursuites ou ne peut s en dispenser que dans des cas soigneusement encadrés par les textes (système allemand). Le principe de l opportunité des poursuites se justifie à la fois par la nécessité de limiter la charge de la justice, qui ne pourrait pas traiter toutes les infractions, et par le fait que, dans de très nombreux cas, l auteur des faits n est de toute façon pas connu et ne le sera jamais (en 2004, 80% des affaires classées sans suite l ont été car elles n avaient pas été élucidées) 2. En principe, le ministère de la Justice adresse des instructions de politique pénale aux procureurs généraux, qui les transmettent à leur tour aux procureurs de la République. Il s agit d orienter l activité des parquets et en particulier de fixer les priorités qui doivent être les leurs en matière de poursuites. Depuis 2002, par exemple, la Chancellerie a adressé de nombreuses instructions de politique pénale pour réprimer sévèrement les actes racistes et antisémites. En pratique toutefois, les instructions de politique pénale sont inégalement 1 Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, Ibid. 17

18 suivies, soit que la détermination de la Chancellerie à les faire appliquer soit insuffisante, soit que les parquets choisissent sciemment d appliquer leur propre politique La jurisprudence des cours suprêmes n est pas toujours respectée par les tribunaux du fond. C est une question délicate dans la mesure où, dans le système juridique français, les juges ne sont pas juridiquement tenus d appliquer la jurisprudence. Cette liberté est régulée par la possibilité en principe ouverte aux parties de faire appel et, dans tous les cas, de porter l affaire en cassation. Par ailleurs, c est souvent grâce à l initiative des juges du fond que des jurisprudences anciennes et inadaptées changent. Cela étant, la non application de la jurisprudence par les juges du fond entraîne une inégalité des justiciables devant la loi. Elle n est pas toujours justifiée par de vrais motifs juridiques. Par ailleurs, elle crée de l insécurité juridique. Au Conseil d Etat et dans les juridictions administratives du fond, une règle implicite s applique selon laquelle une jurisprudence qui a été fixée par une formation supérieure de la Haute assemblée (assemblée du contentieux ou section du contentieux) ne doit pas être remise en cause avant dix ans minimum, sauf circonstances tout à fait exceptionnelles. La possibilité ouverte aux tribunaux du fond, en cours d instance, de poser une question nouvelle à la Cour de cassation ou au Conseil d Etat permet également de concilier la sécurité juridique et l égalité de traitement des justiciables avec la nécessaire évolution de la jurisprudence au cours du temps Les délais de traitement des affaires peuvent varier du simple au quintuple selon le tribunal. Le délai moyen de traitement des affaires est déjà long en soi (cf. supra). Mais cette moyenne dissimule en réalité d importantes disparités entre juridictions. Le délai de jugement en cour d appel varie ainsi presque du simple au triple, selon qu il s agit de la cour d appel de Bourges (délai moyen de 7,8 mois en 2004) ou de celle d Aix-en-Provence (21,8 mois) 1. De même, les tribunaux de grande instance ne jugent pas dans des délais identiques. La durée moyenne d une affaire en 2003 était de 15,4 mois pour le TGI d Ajaccio, mais seulement de 3,8 mois pour le TGI d Alès. En matière de divorce, il fallait en 2004 seulement 4,2 mois pour le juge aux affaires familiales (rattaché au TGI) pou rendre un jugement à Alès, mais trois fois plus longtemps (12,8 mois) à Aix-en-Provence 2. Le même constat vaut pour les tribunaux d instance : 2 mois en moyenne pour les affaires civiles devant le TI d Arcachon, 10,5 mois pour celui de Charenton-le-Pont (moyenne nationale : 4,9 mois) 3. 1 Ibid. 2 Ibid. 3 Ibid. 18

19 4. L efficacité de la justice est mise en doute par la persistance de la récidive et la difficulté à juguler la délinquance des mineurs. 4.1 Les niveaux de récidive traduisent l impuissance de la justice à offrir des sanctions dissuasives et à permettre la réinsertion Les taux de récidive sont très élevés. Selon une étude récente du ministère de la Justice 1, plus d un condamné à de la prison ferme sur deux récidive dans les cinq ans qui suivent sa libération. Ce taux de récidive atteint 70% pour les cas de violences volontaires avec outrage, et même 72% dans le cas des personnes condamnées pour vol avec violence. Parmi les personnes condamnées pour des affaires aussi traumatisantes que les agressions ou atteintes sexuelles sur un mineur, près du tiers récidive dans les cinq ans qui suivent leur sortie de prison. Encadré 5. Michel Fourniret : une vie de récidive Avril 1942 : naissance de Michel Fourniret En 1963, Michel Fourniret a 21 ans et est condamné à de la prison avec sursis pour des faits d attouchement sur deux fillettes de moins de 10 ans. En 1966, il est condamné à de la prison avec sursis pour violences avec préméditation. En 1984, il est condamné à sept ans d emprisonnement par la cour d assises de l Essonne pour viols sur mineurs de moins de 15 ans, violences avec armes et attentats à la pudeur. En 1991, il est condamné à six mois d emprisonnement ferme pour coups et violences avec arme. En 1992, il s installe avec son épouse et sa fille dans un village des Ardennes belges, à une dizaine de kilomètres de la frontière française. En juin 2003, il est arrêté par la police belge après le rapt manqué d une jeune fille de 13 ans. En juin 2004, son épouse l accuse de neuf meurtres d enfants ou de jeunes filles en France et en Belgique, qu il reconnaît. Le 31 janvier 2005, Michel Fourniret est mis en examen par la justice française pour deux meurtres, puis cinq autres meurtres les jours suivants. Le 14 février 2005, lors d une audition à Dinant, Monique Olivier, l épouse de Michel Fourniret, accuse son mari de deux nouveaux meurtres dans l Yonne. Il nie ces accusations. Le 23 février 2005, Monique Olivier lui impute également le meurtre de trois baby sitters venues garder leur fils, entre 1995 et 2000, dans les Ardennes belges. A l automne 2006 se tiendra son procès. Il aura 64 ans. Il n a pas été reconnu pénalement irresponsable de ses actes. 1 Base de données «Prisonniers du passé», direction de l administration pénitentiaire, avril

20 A la lecture du tableau ci-dessous, il devient manifeste que le système judiciaire demeure impuissant à se saisir efficacement de la question dramatique de la récidive : Infraction initiale % de libérés sans nouvelles affaires % de libérés avec nouvelles affaires sans emprisonnement ferme avec emprisonnement ferme Ensemble Atteintes volontaires contre les personnes Homicide volontaire Violence volontaire, outrage à fonctionnaires ou magistrats Violence volontaire sur adultes Agression sexuelle ou autre atteinte sexuelle sur mineur (crime) Agression sexuelle ou autre atteinte sexuelle sur mineur (délit) Infraction à la législation sur les stupéfiants, sauf cession seule ou usage seul Cession de stupéfiants Vol avec violence (délit) Vols Recels Vol (crime) Vol sans violence (délit) Recel Escroqueries Escroquerie, filouterie, abus de confiance (délit) Faux et usage de faux documents administratifs (délit) Circulation routière Conduite en état alcoolique, sans atteinte involontaire contre les personnes Défaut de pièces administratives Ordre public et réglementation Infraction à la police des étrangers Usage de stupéfiants seul Tableau 4. Proportion des cas de récidive par type d infraction (en %) Source : Base de données «Prisonniers du passé», direction de l administration pénitentiaire, avril

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