RAPPORT SUR LA LOCATION DES SALLES MUNICIPALES

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1 RAPPORT SUR LA LOCATION DES SALLES MUNICIPALES 20 juin 2006 Complété le 10 juillet 2007

2 SOMMAIRE I Mission p. 3 II Problématique p. 4 III Méthode de travail p. 6 IV Compte rendu des entretiens p. 7 V Etude juridique p. 9 I Le service public de location de salles municipales II Le respect des libertés fondamentales p. 12 VI Recommandations du Conseil Lyonnais pour le Respect des Droits p. 23 A - Procédure d attribution p. 23 1/. Règles générales p. 23 2/. Exception p. 23 B - Un code éthique p. 24 1/. Exceptions p. 24 2/. Nécessité d une vigilance accrue p. 24 VII Conclusion p. 26 VIII Lettre de mission p. 27 IX Tableau 1 : salles relevant de la mairie centrale p. 28 XI Tableau 2 : salles relevant des maires d arrondissement p er arrondissement p ème arrondissement p ème arrondissement p ème arrondissement p ème arrondissement p ème arrondissement p ème arrondissement p ème arrondissement p ème arrondissement p. 31 XI Liste des sectes établie par le rapport parlementaire de 1996 p. 32 XII Proposition de rédaction du Code Ethique p. 38 XIII Note explication à l usage du Code Ethique p. 40 2

3 I - MISSION La ville de Lyon est très souvent sollicitée, essentiellement par des associations, pour l allocation de salles municipales. Certaines de ces demandes posent problème à raison de l objet des associations demanderesses ou de propos contraires à l ordre public tenus à l occasion des réunions ainsi organisées. Soucieuse de garantir la liberté constitutionnelle de réunion, mais aussi «d éviter de laisser une tribune à des opérations extrémistes voire sectaires», la ville mène actuellement une réflexion sur les critères d allocation de ces salles. Le 9 mars 2005, M. le Maire de Lyon a saisi le Conseil Lyonnais pour le Respect des Droits 1 aux fins de lui confier une mission tendant à émettre des propositions à ce sujet. 1 Cf. Lettre de mission chapitre VIII page 27. 3

4 II - PROBLEMATIQUE De manière générale, la location des salles municipales constitue un service public. En tant que tel, cette activité est soumise au respect d un certain nombre de principes de droit, à savoir : l égalité des usagers devant le service public, l égalité devant la loi (article VI de la Déclaration des Droits de l Homme et du citoyen de 1789 : «la loi ( ) doit être la même pour tous», le principe de neutralité, selon lequel le service public doit être assuré sans considération des opinions politiques ou religieuses des personnels ou des usagers. Les collectivités n ont pas le pouvoir de limiter les activités des personnes physiques ou morales à l origine de la demande et a fortiori de les censurer. Le principe établi est celui du respect des libertés fondamentales. Plusieurs lois 2 et une jurisprudence abondante limitent le champ d intervention des collectivités. Ainsi les lois des 30 juin 1881 et 28 mars 1907 consacrent la liberté de réunion et le Conseil d Etat par l arrêt «Benjamin» du 19 mai 1933 (cf. chapitre V Etude juridique) affirme la portée de cette liberté selon laquelle le souci du maintien de l ordre public doit être mis en balance avec le nécessaire respect de la liberté de réunion. La liberté de culte quant à elle est posée dans plusieurs textes fondamentaux 3. La limite imposée par ces différentes normes ne concerne que le trouble à l ordre public. 2 Conseil d Etat, 19 mai 1933 «Benjamin» Rec. Lebon p.541 CE 15 octobre 1969 «Association Caen- Demain» et du 8 juillet 1970 «Commune de l Hermitage. Req n et n 77765, Article 10 de la Déclaration des Droits de l Homme et du Citoyen 26 août 1789, Article 1 er de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation es Eglises et de l Etat, Article 9 de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l Homme et des libertés fondamentales. 4

5 En outre, ces différentes libertés sont protégées en droit français par l accès de tout justiciable au référé-liberté 4. Le juge des référés saisi d une demande peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public aurait porté, dans l exercice d un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Au regard de la jurisprudence actuelle et des lois, il apparaît clairement que la liberté est la règle et l interdiction l exception. Faudrait-il pour autant conclure que les communes ne disposent pas de moyens susceptibles de refuser l accès à leurs salles municipales pour des rassemblements de groupes jugés dangereux? 4 Loi du 30 juin 2000, article L du code de justice administrative. 5

6 III METHODE DE TRAVAIL Pour mener cette réflexion, le CRLD a procédé à une série d entretiens, afin d établir un état des lieux nécessaire à l élaboration de plusieurs propositions. Nous avons ainsi constaté que les salles municipales ne dépendent pas toutes du même pouvoir décisionnaire (mairies d arrondissement ou mairie centrale et, au sein de la mairie centrale, des mêmes délégations). Un questionnaire a été envoyé aux mairies d arrondissement afin de savoir comment les salles municipales de ces arrondissements sont attribuées. Très peu ont répondu. Nous avons par ailleurs tenté de joindre les responsables et élus municipaux pour faire avec eux un inventaire de toutes les salles municipales, ainsi que des éventuels critères d attribution. Ainsi, nous avons sollicité les élus suivants : M. Braillard, M. Béghain, M. Fournel M. Jacot M. Tête des maires d arrondissements ainsi que des juristes appartenant aux associations membres du CRLD. De fait, nous avons effectivement rencontré : M. Béghain, M. Fournel, M. Jacot, M. Tête, M. Huguet, maire du 3 ème arrondissement. Nous avons tenté de comprendre les critères d attribution et les problèmes rencontrés avec des «demandeurs» éconduits. Enfin, nous avons analysé les jugements rendus après des demandes rejetées par la Mairie. 6

7 IV - COMPTE RENDU DES ENTRETIENS La rencontre avec M. Jacot et son équipe nous a permis de mieux comprendre la complexité de la gestion des salles et installations municipales. Il ressort des différents entretiens que le pouvoir décisionnaire est insuffisamment centralisé, de sorte que les règles relatives à l attribution des salles municipales semblent varier d un décisionnaire à l autre. Ainsi, les maires d arrondissement disposent de tous pouvoirs dans l attribution à titre gratuit des salles municipales d arrondissement, sauf lorsque ces dernières sont tarifées. Dans ce dernier cas, la demande doit faire l objet d une délibération du conseil municipal. Au sein de la mairie centrale, la problématique est substantiellement la même, puisque la décision de location ou de prêt de salles municipales n est pas centralisée. Seule la gratuité doit faire l objet d une délibération en conseil municipal lorsque les salles sont tarifées. Toutefois, on peut relever, aussi bien au niveau des mairies d arrondissement que de la mairie centrale, que les services compétents s assurent que le demandeur dispose des moyens humains et matériels adaptés à la manifestation considérée. Les statuts et déclarations en Préfecture ne sont cependant pas systématiquement demandés : ce n est le cas que lorsque le décisionnaire ne connaît pas l association. **** A travers les exemples des demandes de salles faites par les Témoins de Jéhovah et par Dieudonné, il nous est apparu une certaine «incohérence» dans les moyens avancés par la ville de Lyon pour refuser cette location. 1. S agissant des Témoins de Jéhovah : il a été prétendu au soutien de ce refus que «compte tenu de la faiblesse de la redevance exigée pour la location d une salle municipale, la ville de Lyon aurait ainsi indirectement subventionné une association culturelle», ce qui est prohibé par l article 2 de la loi du 9 décembre Le Tribunal Administratif a fort logiquement rejeté ce moyen emprunt d une certaine «hypocrisie» (Tribunal Administratif 23 mars 2006). 7

8 2. S agissant de Dieudonné : dans cette affaire, la ville de Lyon a excipé d un risque de trouble à l ordre public en se prévalant de ce qui s était passé dans d autres villes. Là encore, le Tribunal Administratif a considéré que ce n était pas le spectacle de Dieudonné lui-même qui constituait un risque mais les manifestations qui entendaient s y opposer. Ces décisions apparaissent conformes aux données juridiques et à l analyse des textes et de la jurisprudence résumées dans l étude qui suit. 8

9 V ETUDE JURIDIQUE Les collectivités locales et régionales, en tant qu'importants employeurs et fournisseurs de biens et de services auprès de la population et des citoyens, participent considérablement à la mise en œuvre des divers projets de lutte contre la xénophobie et le développement des mouvements sectaires. Dans ce cadre, elles souhaitent pouvoir plus librement limiter les rassemblements des groupements les plus dangereux, notamment en leur refusant l accès à leurs salles municipales. Pour autant, ces interventions, quoique participant d une volonté politique plus générale de préserver l ordre public, doivent impérativement s inscrire dans un cadre juridique strictement réglementé. Il est de ce fait primordial de considérer les libertés fondamentales auxquelles un refus d octroi de ces salles serait susceptible de se heurter, afin de déterminer dans quelles conditions celui-ci pourrait éventuellement être opposé. A cet effet, il convient de remarquer que la location de salles municipales s inscrit, d une part dans le cadre du fonctionnement régulier d un service public (I), d autre part, dans le respect de la liberté fondamentale de réunion (II). I / LE SERVICE PUBLIC DE LOCATION DE SALLES MUNICIPALES. Il appert de prime abord que la location d une salle municipale constitue un service public 5 A ce titre, l autorité administrative devra respecter les droits des usagers inhérents à cette notion. Notamment, celle-ci devra respecter le principe essentiel «d égalité des usagers devant le service public». Il s'agit à la fois d'un principe général du droit et du corollaire du principe d'égalité devant la loi inscrit dans l article VI de la Déclaration de 1989 : «La loi (...) doit être la même pour tous». La jurisprudence a consacré le «principe d'égalité qui régit les services publics», selon la formulation traditionnelle. 5 Cour administrative d'appel de Nantes, 4 décembre 1999, req. n 95NT ; Cour administrative d'appel de Bordeaux, 4 avril 1996, req. n 95BX00148 ; Tribunal administratif de Versailles, 18 mai 1998, req. n

10 Comme corollaire au principe d'égalité vient celui de neutralité 6, selon lequel le service public doit être assuré sans considération des opinions politiques ou religieuses des personnels ou des usagers. Ainsi, il est interdit de distribuer des écrits de nature politique dans les locaux d'un service public ; les formulaires de candidature à un concours public ne doivent pas comporter de demandes de renseignement sur les opinions politiques, religieuses ou syndicales ; une réunion de groupements politiques d'élèves ne saurait être autorisée dans un lycée public. La laïcité est, de ce fait, un élément de la neutralité du service public. Deux arrêts du Conseil d'état consacrent pourtant des aménagements à la laïcité. Ainsi, l arrêt du Conseil d'etat en date du 2 novembre 1992 «Kherouaa» 7 détermine dans l'affaire des foulards islamiques que les interdictions «générales et absolues» entachent d'égalité les règlements intérieurs des établissements qui les édictent, et que les sanctions doivent être justifiées par les circonstances de l'espèce (par exemple, les troubles provoqués dans l'établissement par le port de signes religieux). De même, l arrêt du 14 avril 1995 «Koen» 8 reconnaît aux élèves le droit de bénéficier individuellement d'une autorisation d'absence par nécessité religieuse (observance du sabbat, etc.) quand elle est compatible avec l'organisation des études et le respect de l'ordre public dans l'établissement. Conséquemment, il semble que ces prohibitions empêchent les collectivités de pouvoir librement édicter un règlement intérieur indiquant que les salles municipales ne pourront être louées à une association cultuelle, sans même qu une distinction soit faite du mouvement religieux en cause. Par application des principes précités, une telle discrimination serait considérée en effet comme contraire à la liberté d accès aux services publics et à la neutralité devant être affichée par ceux-ci. Par ailleurs, le respect de l égalité des usagers devant le service public s organise selon la méthode jurisprudentielle retenue par le Conseil d'etat dans son arrêt «Denoyez et Chorques» en date du 10 mai Conseil constitutionnel 18 septembre 1986 «Loi relative à la liberté de communication». 7 Conseil d'etat, 2 novembre 1992, req. n Conseil d'etat, 14 avril 1995, req. n Conseil d'etat, 10 mai 1974, req. n

11 Corollaire du principe d'égalité devant la loi inscrit dans la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen de 1789, le principe d'égalité devant les services publics est un principe général du droit qui fut consacré très tôt par le juge administratif. Il signifie que «toutes les personnes se trouvant placées dans une situation identique à l'égard du service doivent être régies par les mêmes règles» 10. Inversement, l'égalité est proportionnelle : à situation différente, traitement différent. Dans le cas où la différence de traitement n est pas justifiée par une différence de situation, il est nécessaire que ces discriminations soient fondées sur une nécessité d'intérêt général. Ainsi, par des arrêts en date du 15 octobre 1969, «Association Caen-Demain», et du 8 juillet 1970, «Commune de l Hermitage» 11, le Conseil d'etat indiquait : «Considérant que, par sa délibération en date du 2 juillet 1965, le Conseil municipal de Caen avait décidé de mettre à la disposition des sociétés locales des salles de réunion dans les locaux de l ancienne mairie ; qu il résulte des pièces du dossier que le refus du Maire de Caen a, par sa décision implicite, opposé à l association «Caen- Demain», qui demandait qu une salle lui fut réservée, n était motivée ni par les nécessités de l administration des propriétés communales, ni par celles du maintien de l ordre public et ne respectait pas l égalité de traitement qui s imposait entre les usagers ; que, dès lors, et sans qu il soit besoin d examiner l autre moyen de la requête, l association requérante est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d excès de pouvoir.» On déduit de cette jurisprudence que l absence de justification à la limitation de la liberté de réunion s accompagne d une différence de traitement des usagers du service public. Or, par une réponse en date du 21 septembre , le Ministre de l Intérieur indique, concernant la possibilité de prêt ou de refus de location de salles municipales : «La réserve d ordre public étant mise à part, il convient en effet de rappeler qu il ne peut être dérogé au principe d égalité qu à condition qu une différence objective de situation le justifie». Cette différence de situation ne peut être apportée par la qualification de secte, qui est trop subjective, mais bien par la démonstration du trouble à l ordre public engendré par l utilisation, par cet usager, du service public. 10 Conseil d'etat 9 mars 1951 «Société des concerts du conservatoire» req. n req n et n 77765, réponse du 21 septembre1998 du ministère de l intérieur Question n

12 Ainsi donc, la démonstration d un trouble à l ordre public entraînerait simultanément la justification de la discrimination entre usagers d un même service, ainsi que de la limitation à l exercice des libertés de réunion et de culte. II / LE RESPECT DES LIBERTES FONDAMENTALES. 1- L exercice de la liberté de réunion et de l exercice du culte. Le régime de location de salle municipale est susceptible de s opposer à des libertés fondamentales en ce que, la location ayant été sollicitée pour le rassemblement un groupement, son refus contrevient à la liberté de réunion de cette association. Par ailleurs, si celle-ci s est fondée sous le régime de l article 1 er de la loi du 9 décembre 1905, l interdiction de réunion d une association cultuelle est également susceptible de contrevenir à la liberté fondamentale d exercice du culte La liberté de réunion. La notion de liberté de réunion s est vue initiée par un arrêt bien connu du 19 mai 1933 «Benjamin» 13. Par cet arrêt, le Conseil d État donne toute sa portée à la liberté de réunion, consacrée par les lois des 30 juin 1881 et 28 mars 1907 en exerçant un contrôle rigoureux des atteintes qui peuvent légalement lui être portées par des mesures de police, notamment pour le maintien de l ordre public. Comme l indiquait le commissaire du gouvernement, suivant une formule souvent reprise : «la liberté est la règle, la restriction de police l exception». M. Benjamin devait donner une conférence à Nevers sur le thème "Deux auteurs comiques : Courteline et Sacha Guitry." Devant les nombreuses protestations de syndicats d instituteurs, qui reprochaient au conférencier de les ridiculiser à l occasion de chacune de ses interventions, le maire de Nevers décida finalement d interdire la réunion. Cette décision fut annulée par le Conseil d État au motif que les risques de troubles à l ordre public allégués par le maire pour interdire cette réunion n étaient pas tels qu ils aient pu justifier légalement l interdiction de cette réunion, alors que la liberté de réunion est garantie par les lois du 30 juin 1881 et du 28 mars Depuis lors, le Conseil d État a toujours maintenu le principe de cette jurisprudence, suivant laquelle le souci du maintien de l ordre public doit être mis en balance avec le nécessaire respect de la liberté de réunion. 13 Conseil d'etat,19 mai 1933 «Benjamin» Rec. Lebon p

13 1-2- La liberté de culte. La liberté de croyance est posée dans plusieurs textes fondamentaux, mais elle est aussi accompagnée des «devoirs» qui la limitent, dans l article 10 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen du 26 août 1789 : «Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l ordre public établi par la loi.» L article 1er de la loi du 9 décembre 1905, concernant la séparation des Eglises et de l Etat, précise que : «la République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées dans l intérêt de l ordre public.» Enfin, l article 9 de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l Homme et des libertés fondamentales prévoit que : «1- Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l enseignement, les pratiques et l accomplissement des rites. 2- La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l objet d autre restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, ou à la protection des droits et libertés d autrui.» Il apparaît ainsi que le libre exercice des cultes est garanti. L autorité administrative ne peut intervenir qu en vue du respect nécessaire de l ordre public 14. Il découle de ces normes, tant législatives et conventionnelles que jurisprudentielles que ces libertés ne peuvent être limitées que dans le cadre du respect de l ordre public La protection des libertés fondamentales : Le référé-liberté. En droit français, la protection de ces droits fondamentaux s affirme notamment par l accès de tout justiciable au référé-liberté. Celui-ci, prévu à l'article L du code de justice administrative, est la principale innovation de la loi du 30 juin Il prévoit que : «Saisi d une demande en ce sens justifiée par l urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé 14 Conseil d'etat, 14 mai 1982, Association internationale pour la conscience de Krisna, req. n

14 de la gestion d un service public aurait porté, dans l exercice d un de ces pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référé se prononce dans un délai de quarante-huit heures». Conséquemment, pour obtenir une «mesure de sauvegarde», plusieurs conditions doivent être satisfaites. Il est ainsi notamment indispensable : - qu'il y ait une situation d'urgence. - qu on soit en présence d'une liberté fondamentale ; - que cette liberté soit l'objet d'une atteinte grave ; - que cette atteinte soit manifestement illégale ; Les notions d urgence et d atteinte à une liberté fondamentale constituent les conditions préalables que le juge administratif est amené à examiner.. Si ces dernières sont caractérisées, il devra par la suite considérer les conditions d atteinte grave et manifestement illégale de la liberté considérée. Il convient donc de se demander si, dans le cas d un refus de location impliquant une restriction au libre exercice de la liberté de réunion ou de culte, les prescriptions nécessaires seraient réunies. Sur la condition d urgence. Par ordonnance en date du 4 février le tribunal administratif de Lyon a conclu, concernant la limitation à la liberté de se réunir, que : «Considérant que la liberté d entreprendre, consistant en l espèce, pour un artiste et une société de production, à organiser un spectacle humoristique, est une liberté fondamentale s exerçant conformément aux prescriptions qui lui sont légalement imposées ; que l urgence à suspendre est établie, au regard de la date du spectacle concerné, pour lequel l essentiel des billets disponibles a déjà été acheté ;» Dès lors, les conditions d utilisation de ce référé-liberté paraissent établies par la seule entrave à la liberté de réunion, l urgence se caractérisant par l imminence du spectacle et la conséquence financière en perte de revenus. Concomitamment et relativement à la liberté de culte, un jugement du tribunal administratif de Rennes 16 a prévu : «Considérant, en premier lieu, que la réunion projetée par l'association requérante a pour objet de célébrer un évènement inscrit à une date déterminée dans son calendrier liturgique ; que, pour ce motif, elle a pris la précaution de former sa 15 Tribunal administratif de Lyon, 4 février 2004, req. n TA Rennes, 21 février 2002, req. n

15 demande près d'un an à l'avance ; qu'en lui notifiant sa décision de refus au terme d'un délai anormalement long, le maire de Lorient l'a placée dans une situation rendant aléatoire la recherche d'un local de remplacement ; que la demande présente, dès lors, un caractère d'urgence ;» De manière similaire, il découle de cette jurisprudence que l imminence d un évènement religieux et l inaction prolongée de la collectivité participent de la qualification de l urgence. Sur l atteinte grave et manifestement illégale. Il résulte des conditions prescrites à l article L du Code de justice administrative que le juge ne peut prendre de mesures nécessaires à faire cesser la limitation à la liberté fondamentale que si l atteinte en cause est grave et manifestement illégale. L application a contrario de cette norme implique que l atteinte effectuée dans le cadre de la loi et du règlement à l une de ces liberté ne peut être sanctionnée par le juge administratif. Il convient dès lors de se pencher sur les conditions dans lesquelles ces libertés peuvent être légalement limitées. 2 - Les restrictions aux libertés de réunion et de culte. Il apparaît qu il soit possible, dans certaines situations, de limiter l exercice de ces libertés fondamentales. Le Conseil d'etat a appliqué ce principe en faisant preuve de réalisme, s attachant aux circonstances de l espèce, au rapport des forces en présence ainsi qu au climat politique du moment 17. Cela l a conduit à exercer, sur les mesures de police en général, un contrôle très poussé 18, et à affirmer son rôle de gardien des libertés publiques et individuelles face aux éventuelles atteintes susceptibles de leur être portées à l occasion de l exercice du pouvoir de police administrative. Il convient dès lors, par une étude détaillée de la jurisprudence applicable en la matière, de déterminer quelles doivent être les conditions susceptibles de permettre de refuser l accès à cette liberté de réunion. 17 Conseil d'etat, Ass. 23 décembre 1936, «Bucard», p Conseil d'etat, Sect., 4 mai 1984, «Préfet de police c. Guez», req. n

16 2-1- Le cas particulier de la présomption de la qualité de secte. Il apparaît aujourd hui que de nombreuses collectivités s interrogent sur la possibilité de refuser l accès à la location de leurs salles municipales aux «mouvements religieux alternatifs», communément appelés sectes. Ils y sont d ailleurs poussés sous l influence de la médiatisation de ces mouvements religieux et de l action exercée par certaines associations. Ainsi, le 20 juillet 2005, l'association pour la Défense des Familles et de l'individu (ADFI) a protesté contre la location d'une salle publique aux Témoins de Jéhovah, pour leur rassemblement régional annuel qui doit se tenir à Douai (Nord). Dans une lettre aux élus du Nord-Pas-de-Calais, l'adfi se déclare "très surprise" de constater que "certaines collectivités publiques" continuent de louer des locaux "à diverses sectes", "à l'instar des locaux publics fournis chaque année à la secte des Jéhovah par les organisateurs de Gayant Expo à Douai". L'ADFI dénonce le "défaitisme qui permet ce genre de manifestation dangereuse pour les personnes qui pendant trois jours seront encore plus manipulées". Le refus d agréer ce type de réunion ne peut cependant se voir accordé que dans des situations précises. A cet égard le Tribunal Administratif de Poitiers à jugé, à propos de la location d une salle municipale, que : Considérant que l'association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah de La Rochelle s'est vue refuser la mise à disposition d'une salle communale, et qu'il ressort des pièces du dossier que la ville de La Rochelle s'est fondée non sur un motif tiré de l'ordre public mais sur le caractère de secte attribué aux Témoins de Jéhovah par le rapport d'enquête de l'assemblée Nationale du 22/12/1995. L'association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah de La Rochelle est fondée à demander l'annulation de la décision en date du 18/10/2001, par laquelle l'adjoint spécial au maire de la ville de La Rochelle a refusé de lui louer la salle La Pallice. De plus, la ville de La Rochelle versera à l'association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah une somme de 765 Euros en application des dispositions de l'article L du code de justice administrative.» La décision prise par le maire de La Rochelle, qui ne saurait trouver un fondement dans un rapport parlementaire dépourvu de valeur normative, a, de ce fait, été considérée comme manifestement illégale. 16

17 Dans une seconde espèce, le tribunal administratif de Rennes 19 rendait le 21 février 2002 un jugement similaire, indiquant que «le refus présentement opposé à la demande de ladite association est exclusivement fondé sur l'appréciation portée par le maire sur son activité, qualifiée par lui de sectaire ; qu'une telle décision, qui refuse par principe à une association tout accès aux salles municipales ordinairement mises à leur disposition, porte une atteinte grave aux libertés d'association et de réunion». Donc, s il appartient au maire de refuser l'utilisation des locaux si celle-ci est de nature à nuire à la tranquillité ou à l'ordre public 20, celui-ci ne peut tirer la justification de ces nuisances de la seule présomption de la nature «sectaire» de l association solliciteuse. Corrélativement, une réponse ministérielle 21 septembre 1998 indique 21 : «La liberté de réunion ne fait toutefois pas obstacle à ce que les autorités de police puissent prononcer leur interdiction, lorsqu'il apparaît que la tenue de ces réunions, publiques ou privées, apporterait un trouble grave à l'ordre public et si la mesure d'interdiction est le seul moyen d'éviter ce trouble ( )La réserve de l'ordre public étant mise à part, il convient en effet de rappeler qu'il ne peut être dérogé au principe d'égalité qu'à la condition qu'une différence objective de situation le justifie. Il paraît très difficile à cet égard de se fonder sur l'appréciation du caractère sectaire que présenterait une association. En effet, aux termes de l'article 2 de la Constitution du 4 octobre 1958, la France, république laïque, respecte toutes les croyances. Dès lors, le droit ignore la notion de secte, à laquelle n'est attachée aucune conséquence juridique. L'appréciation du caractère sectaire d'une association est nécessairement subjective. La qualification de «secte» donnée à certains groupements ou associations ne saurait donc, à elle seule, fonder légalement un refus de mise à disposition. Même si la commission parlementaire sur les sectes a estimé qu'une association donnée avait un caractère sectaire, la municipalité concernée ne peut, en se fondant sur ce seul motif, refuser de louer une propriété communale. Un refus ainsi motivé serait gravement attentatoire à la liberté de culte à valeur constitutionnelle. La jurisprudence a d'ailleurs déjà estimé que les autorités de police ne peuvent interdire toute cérémonie et tout office religieux organisés par une «secte» sans méconnaître l'article 1er de la loi du 9 décembre 1905 (CE, 14 mai 1982, association internationale pour la conscience de Krishna).» La collectivité opposant un refus à la demande de location d une salle municipale serait en effet considérée comme ne respectant pas le principe de l'égalité de traitement entre les différents usagers et serait de ce fait passible «de recours pour violation du principe d'égalité des citoyens devant la loi». 19 TA Rennes, 21 février 2002, req. n article L du Code général des collectivités territoriales. 21 réponse du 21 septembre1998 du ministère de l intérieur Question n

18 Ainsi, même au regard de la dangerosité de ces pratiques, qui seront parfois susceptibles d être qualifiées pénalement, il ne semble pas possible d interdire un mouvement cultuel sur ce fondement. En effet, malgré l incontestable trouble à la sécurité des administrés que peuvent apporter ces pratiques, ce trouble ne constitue pas le trouble à l ordre public susceptible de limiter la liberté de réunion. De ce fait, il apparaît comme incontestable que la seule raison pouvant empêcher la tenue d une telle réunion est le trouble qu elle peut apporter dans l ordre public, et l absence de moyens matériels pouvant remédier à ce trouble Le trouble à l ordre public justifiant l atteinte à la liberté de réunion. Il découle de ce qui a été précédemment exposé que, le refus de location de salle, opposé à l encontre tant d un mouvement présumé sectaire, que d un groupe politique à connotations xénophobe, ou d un artiste exprimant des propos antisémites, ne peut être justifié que par l atteinte grave à l ordre public que présenterait ce rassemblement. Corrélativement, la réponse du 21 septembre 1998 du ministère de l intérieur précitée indique : «Quel qu'en soit l'objet, les réunions publiques peuvent, depuis la loi du 28 mars 1907, être tenues sans déclaration préalable. Elles sont donc totalement libres et échappent à tout contrôle administratif préalable. La liberté de réunion ne fait toutefois pas obstacle à ce que les autorités de police puissent prononcer leur interdiction, lorsqu'il apparaît que la tenue de ces réunions, publiques ou privées, apporterait un trouble grave à l'ordre public et si la mesure d'interdiction est le seul moyen d'éviter ce trouble (CE, 19 mai 1933 Benjamin) ou si elle est motivée par les nécessités de l'administration des propriétés communales (CE, 15 octobre 1969, association Caen Demain). La liberté est donc la règle, l'interdiction l'exception.» La notion «d ordre public» n a jamais été clairement définie, tant en droit administratif que par le Conseil constitutionnel. On sait toutefois qu elle recouvre «le bon ordre, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publique». L'ordre public n'est explicitement mentionné qu'une fois dans nos textes constitutionnels. L'article 11 de la Déclaration de 1789 indique en effet: «Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi». 18

19 L'ordre public résulte donc d'une construction jurisprudentielle tendant à assurer la garantie effective de droits et principes constitutionnels. Le Conseil d Etat a donné un statut juridique à cette notion traditionnelle d'ordre public en faisant de sa sauvegarde un objectif de valeur constitutionnelle, c est-à-dire un impératif lié à la vie en société et qui doit guider l'action normative. Cette philosophie se retrouve dans la Convention européenne des droits de l'homme. En effet, certaines libertés qui y sont proclamées peuvent faire l'objet de restrictions lorsque ces dernières «constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire.» 22 C'est le cas, par exemple, de la liberté de réunion proclamée par l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme telle qu amendée par le protocole numéro 11. En droit national, il résulte de l état de la jurisprudence que la liberté de réunion peut être entravée dès lors que «celle-ci fût de nature à menacer l ordre public dans des conditions telles qu il ne pût être paré à tout danger par des mesures de police appropriées dont il est établies qu elles ne pouvaient être prises en l espèce» 23. Il apparaît ainsi que l édiction d une interdiction de réunion est soumise au respect de certaines prescriptions. Ainsi, le Conseil d'etat, dans une décision «Communauté tibétaine en France et ses amis» 24, a considéré que : «s'il appartenait au préfet de police de prendre toutes mesures appropriées, notamment aux abords de l'ambassade de Chine, pour prévenir les risques de désordres susceptibles d'être occasionnés par les manifestations envisagées par l'association "La communauté tibétaine en France et ses amis", il ne pouvait prendre un arrêté d'interdiction générale qui excédait, dans les circonstances de l'espèce, les mesures qui auraient été justifiées par les nécessités du maintien de l'ordre public à l'occasion de cette visite ;» 22 Article 11-2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l Homme. 23 Conseil d'etat 29 décembre 1995, Front National pour l unité française, req. n Conseil d'etat, 12 novembre 1997, req. n

20 Il découle notamment de cette jurisprudence que le contrôle du Conseil d'etat s exerce donc sur deux aspects : - il vérifie que les mesures utilisées étaient bien celles prescrites par les circonstances, - il détermine par un contrôle approfondi si ces mesures étaient proportionnées au cas d espèce, Concernant le premier aspect du contrôle de la Haute juridiction, il est à noter que celui-ci porte en premier lieu sur l édiction d une mesure appropriée au regard des circonstances de l espèce. Le maire peut ainsi prendre une interdiction de réaliser une réunion sur le fondement des articles L , L du Code général des Collectivités territoriales dès lors qu apparaît un risque de trouble à l ordre public 25. Concernant la nécessaire adéquation entre les circonstances de l espèce et l interdiction prise, il est à relever que la réponse du ministre de l intérieur précitée indique : «( ) Le contrôle juridictionnel est particulièrement rigoureux en la matière, le juge vérifiant l'adéquation de la mesure de police aux risques encourus, au regard, notamment, des moyens, juridiques ou en forces de police, dont dispose l'autorité de police, pour empêcher la survenance des troubles. Bien entendu, il ne saurait être question d'admettre des interdictions générales et permanentes. On ne peut toutefois exclure totalement le recours à une mesure de cette nature s'il apparaissait qu'une réunion devait drainer un public très important et, éventuellement, susciter des réactions négatives, voire violentes, de la part d'une fraction de la population.» Il apparaît que le trouble à l ordre public serait donc considéré comme caractérisé dès lors que ladite réunion serait susceptible de provoquer des dommages aux personnes et aux biens 26. Notamment, ce risque de trouble à l ordre public doit être d une telle importance qu il paraisse probable que lesdites émeutes ne puissent être contenues paisiblement par des mesures appropriées, notamment, par des renforts de police. Si ces circonstances sont réunies, l autorité administrative semble pouvoir librement refuser la location d une salle municipale. Pour autant, il apparaît que cette condition soit appréciée très restrictivement par le juge administratif. 25 Conseil d'etat, 29 décembre 1995, «Front national pour l unité française», req. n Conseil d'etat 29 décembre 1995, «M. Guillet», req. n Conseil d'etat, 23 juillet 1974, «Commune de Génissac», req. n

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