?DES RESSOURCES HUMAINES COMMUNALES!

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1 ê^ 'm f POLITIQUE NATIONALE DE GESTION iii1?des RESSOURCES HUMAINES COMMUNALES! * - Décret n du 30 novembre 2005 portant approbation < j i de la Politique de Gestion des Ressources Humaines Communales Hk Jf

2 REPUBLIQUE DU BENIN PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE DECRET N DU 30 NOVEMBRE 2005 Portant approbation de la Politique Nationale de gestion des Ressources Humaines communa'es. LE PRESIDENT DE LA* REPUBLIQUE, CHEF DE L'ETAT, CHEF DU GOUVERNEMENT, Vu Vu la loi n du 11 Décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin ; la loi n du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration Territoriale de la République du Bénin ; Vu la loi n du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin ; Vu Vu la loi n du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier ; la loi n du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin ; Vu la proclamation le 03 avril 2001 par la Cour Constitutionnelle

3 des Résultats définitifs de l'élection présidentielle du 22 Mars 2001 ; Vu Vu Vu Sur le décret n du 04 février 2005 portant composition du Gouvernement ; le décret n du 04 mai 2004 fixant la structure-type des ministères ; le décret n du 13 juillet 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation ; proposition du Ministre de l'intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation ; Le Conseil des Ministres entendu en sa séance du 23 novembre 2005 ; DECRETE : Article 1^ : Est approuvée «la Politique Nationale de Gestion des Ressources Humaines Communales» telle qu'elle figure en annexe à ce décret. Article 2 : Le Ministre de l'intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation, le Ministre des Finances et de l'economie, le Ministre de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative et le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, de la Législation et des Droits de l'homme sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de la mise en œuvre de la Politique Nationale de Gestion des ressources Humaines Communales.

4 Article 3 : Le présent décret qui abroge toutes dispositions antérieures contraires, prend effet pour compter de sa date de signature et sera publié au Journal officiel. Fait à Cotonou, le 09 décembre 2005 Par le Président de la République, Chef de l'etat, Chef du Gouvernement, Mathieu KEREKOU. Le Ministre des Finances et de l'economie, Le Ministre de l'intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation Cosme SEHLIN. Séïdou MAMA SIKA. m

5 Le Ministre des Affaires Etrangères et de l'intégration Africaine, Le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, de la Législation Et des Droits de l'homme, ^jz Roqatien BIAOU. Dorothé C. SOSSA.- AMPLIATIONS : PR 6 AN 4 CS 2 CC 2 CES 2 HAAC 2 MISD 4 MFE4 MAEAI4 MJLDH 4 AUTRES MINITERES 17 SGG 4 DGMB-DCF-DGTCP-DGID-DGDDI 5 BN-DAN-DLC 3 GCONB- DCCT-INSAE 3 BCP-CSM-IGAA 3 UAC-ENAM-FADESP 3 UNIPAR-FDSP2J0 1.- IV

6 REPUBLIQUE DU BENIN MINISTERE DE LA DECENTRALISATION, DE LA GOUVERNANCE LOCALE, DE L'ADMINISTRATION ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE (MDGLAAT) POLITIQUE NATIONALE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES COMMUNALES

7 SOMMAIRE PAGES SIGLES ET ABREVIATIONS 3 INTRODUCTION 4 I- L'ANALYSE DE LA SITUATION DE BASE DES RESSOURCES HUMAINES DES COLLECTIVITES LOCALES Les textes applicables L'analyse structurelle des ressources humaines actuelles Le mode actuel de gestion des ressources humaines des collectivités locales Les actions de renforcement des capacités 13 II- LES GRANDES ORIENTATIONS NATIONALES EN MATIERE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES Les lois de décentralisation La politique nationale de formation professionnelle continue La réforme structurelle du Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative (MFPTRA) 23 III- STRATEGIE POUR UNE GESTION RATIONNELLE DES RESSOURCES HUMAINES DES COMMUNES 26 1

8 3.1- Quel statut pour les personnels communaux? Quel mode de gestion des ressources humaines communales? 28 IV- QUELQUES ORIENTATIONS POUR LA FORMATION DES PERSONNELS COMMUNAUX La formation professionnelle continue des personnels communaux Le financement de la formation continue des personnels communaux 37 CONCLUSION 39

9 SIGLES ET ABREVIATIONS APC Agent Permanent des Collectivités APE Agent Permanent de l'etat C/BAF Chef Bureau Affaires Financières C/BAG Chef Bureau Affaires Générales CNFPE Conseil National de Formation Professionnelle pour l'emploi DGFPCS : Direction Générale de la Formation Professionnelle Continue et des Stages DFPC Direction de la Formation Professionnelle Continue FODEFCA : Fonds de Développement de la Formation Professionnelle Continue et de l'apprentissage MCL Maison des Collectivités Locales MD Mission de Décentralisation MISD Ministère de l'intérieur, de la Décentralisation

10 INTRODUCTION Depuis la Conférence des Forces Vives de la Nation tenue en février 1990, le Bénin s'est engagé dans un processus de réforme de l'administration territoriale avec les premières élections communales et municipales qui se sont déroulées en décembre La nouvelle administration territoriale béninoise est ainsi caractérisée par : la représentation locale de l'etat au niveau des douze départements créés par la loi n du 15janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale de la République du Bénin ; les collectivités territoriales décentralisées constituées de soixante dix sept (77) communes de plein exercice. Deux enjeux fondamentaux soutiennent cette réforme, à savoir : la démocratie locale qui établit que les collectivités décentralisées s'administrent librement par les conseils élus, dans les conditions prévues par la loi ; le développement, local qui est basé sur la mise en valeur du potentiel économique de chaque localité à travers des plans élaborés avec la participation des populations concernées et qui tiennent compte de leurs besoins réels. La démocratie et le développement économique au niveau local constituent donc les principaux indicateurs de succès de la décentralisation.

11 Par ailleurs, une démocratisation au niveau local n'a de sens que si elle estaccompagnée de la bonne gouvernance, ce qui exige une administration locale performante, animée par des ressources humaines compétentes et attachées aux principes de rigueur, de transparence, de probité et d'honnêteté dans l'exécution des tâches. Il s'agit là d'un pari qui ne saurait être gagné sans l'élabora tion et la mise en œuvre d'une politique cohérente et efficace de gestion des ressources humaines des collectivités locales décentralisées. Or, il a été constaté que le mode de gestion des ressources humainesdes anciennes circonscriptions administratives aujourd'hui communes est plus ou moins empirique et ne répond pas aux exigences d'une administration tournée vers un véritable dévelop pement. Ainsi, la Mission de Décentralisation, chargée de définir les stratégies de mise en œuvre de la réforme de l'administration territoriale au Bénin, après avoir élaboré un certain nombre de documents (organigramme des préfectures, description des postes et profils, etc.), a décidé de lancer la présente étude dont la finalité est de doter les communes d'un outil fondamental pour une gestion efficace des ressources humaines. L'élaboration d'un projet de politique nationale de gestion des ressources humaines communales répond à deux préoccupations essentielles : la mise en œuvre effective de la réforme de l'adminis tration territoriale dont le volet décentralisation reconnaît aux collectivités territoriales décentralisées une person nalité juridique et une autonomie financière :

12 ola nécessité de disposer d'un cadre de référence pour tous les élus locaux (notamment les maires) pour la gestion des personnels communaux. La vision qui se dégage des lois de décentralisation est de faire des communes de véritables administrations de développe ment. En d'autres termes, l'administration communale devra être dynamique et performante, fonctionnant sur la base d'objectifs de développement clairement définis et disposant d'hommes et de femmes compétents, motivés qui oeuvrent quotidiennement pour l'atteinte de ces objectifs.

13 I-L'ANALYSE DE LA SITUATION DE BASE DES RESSOURCES HUMAINES DES COLLECTIVITES LOCALES

14 I- L'ANALYSE DE LA SITUATION DE BASE DES RESSOURCES HUMAINES DES COLLECTIVITES LOCALES Cette analyse est faite en abordant quatre principaux aspects à savoir : les textes applicables ; l'analyse structurelle des ressources humaines actuelles ; lo mode actuel de gestion des ressources humaines ; les actions de renforcement des capacités Les textes applicables Une analyse des textes qui régissent la gestion des ressour ceshumaines des collectivités locales montre qu'en réalité, il n'existe pas encore de textes spécifiquement applicables aux agents des collectivités locales. En effet, avant les statuts généraux des APE de 1979 et de 1986, la carrière des agents des collectivités locales était régie par le décret n 110 / PCM, un texte concernant en principe les agents de l'etat. Quant aux statuts de 1979 etde 1986, ils intègrent dans leurs champs d'application, chacun en son article 1er, des dispositions légales applicables aux agents des collectivités locales. Il s'agit là du transfert de cette catégorie de personnels à l'etat, ce qui entraîne un certain nombre de conséquences. En effet, l'application régulière des dispositions de l'article 1er des statuts de 1979 et 1986 suppose que : d'une part, le recrutement des personnels des collectivités locales soit effectué par les organes de l'etat et ; od'autre part, la rémunération de ces personnels soit prise en charge par le Trésor Public. Or, plusieurs années après la parution des statuts des APE, 8

15 les personnels des collectivités locales continuent d'émargerà leurs budgets respectifs dont les charges de fonctionnement se sont considérablement aggravées par les augmentations de solde résultant de l'intégration des intéressés dans les nouveaux corps de la fonction publique. Il y a donc des difficultés de gestion des personnels des collectivités locales qui résultent de l'impossibilité juridique d'assimiler l'agent de la collectivité locale à l'agent de l'etat L'analyse structurelle des ressources humaines actuelles Cette analyse est faite d'une part au regard des résultats d'études antérieures et, d'autre part, en prenant en compte les avis des acteurs territoriaux consultés dans le cadre de la présente mission. Plusieurs études ont abordé la question des ressources humaines au sein des collectivités locales actuelles. Parmi ces études, celle réalisée par la MCL en mars 2000 a permis de dénombrer agents qui se répartissent en quatre (4) catégo ries selon le tableau ci-après : Catégorie Agents Permanents de l'etat (APE) Agents Permanents des Collectivités (APC) Agents contractuels Agents occasionnels Pourcentage 8,21 % 72,31 % 12,44% 7,03 % On remarque que les Agents Permanents de l'etat en service dans les collectivités locales représentent moins de 10% des effectifs. Près de 90% des ressources humaines des collectivités locales sont donc essentiellement constituées d'agents recrutés par les collectivités elles-mêmes. Dans ce lot, les agents recrutés à

16 titre permanent (Agents Permanents des Collectivités) représen tent plus de 72% alors que les contractuels et occasionnels représentent moins de 20%. Selon la même source, la plupart de ces agents sont d'un niveau de qualification relativement faible. En effet, une analyse par catégorie de qualification a permis de constater que plus de la moitié des agents sont de catégorie «D», c'est-à-dire des agents sans qualification particulière, alors que les cadres de catégories «A» et «B» qui sont des cadres de conception et d'application représentent moins de 7 % des effectifs. De même, plus de 42% des agents ont entre 40 et 49 ans d'âge et plus de 23% ont 50 ans et plus. Enfin, l'étude a révélé que les femmes représentent plus de 26% des effectifs, ce qui constitue une proportion non négligeable., Ces tendances relevées au cours de l'année 2000 ont été confirmées par l'échantillon qui a servi de base à la présente étude et qui a couvert 1589 agents. Des personnes-ressources rencontrées ont donné leurs appréciations sur l'état actuel des ressources humaines des collectivités locales. D'une façon générale, les faiblesses relevées par les acteurs interviewés portent essentiellement sur : la faible qualification des personnels (particulièrement la quasi-inexistence de cadres de conception) ; le vieillissement des personnels ; le poids élevé de leur rémunération sur les budgets locaux. Toutefois, les mêmes acteurs relèvent certains atouts au profit des personnels, à savoir : la disponibilité ; 10

17 l'existence d'un important capital d'expériences Le mode actuel de gestion des ressourcés humaines des collectivités locales Caractéristiques Les personnels des collectivités locales sont gérés dans un cadre institutionnel impliquant de la base au sommet : les sous-préfets et les chefs de circonscription urbaine ; les préfets ; le ministre chargé de l'intérieur. Le degré d'implication aux différents niveaux hiérarchiques varie selon la catégorie de personnel. A cet effet, il convient de distinguer: les agents permanents de l'etat ; les agents permanents des collectivités ; les contractuels et occasionnels. Les Agents Permanents de l'etat La catégorie des APE regroupe à la fois les chefs de circonscriptions administratives, des secrétaires généraux et des agents de bureau. Les anciens chefs de circonscriptions administratives sont nommés par décrets pris en conseil des ministres. Les secrétaires généraux sont nommés par arrêtés du ministre chargé de l'administration territoriale. Les agents de bureau sont mis à la disposition des collectivités locales par titre d'affectation du ministre chargé de l'administration territoriale. 11

18 En dehors des primes et indemnités perçues sur les budgets locaux, la gestion administrative et financière de ces agents relève conjointement des ministres chargés de l'administration territoriale, de la fonction publique et des finances. En conséquence, les autorités locales ont une faible marge de manœuvre pour prendre des décisions administratives qui les concernent. Les Agents Permanents des Collectivités Les agents permanents des collectivités locales étaient recrutés par les chefs de circonscriptions administratives (sous-pré fets, chefs de circonscriptions urbaines et les préfets de départements) qui en assurent de façon conjointe la gestion administrative et financière. Les Agents Contractuels et Occasionnels Enfin, les agents contractuels et les occasionnels étaient gérés par les sous-préfets et les chefs de circonscriptions urbaines Forces et faiblesses Les personnes-ressources rencontrées ont émis différents avis sur le mode de gestion des ressources humaines au niveau des collectivités locales actuelles. L'analyse de ces avis permet de retenir globalementquatre (4) principales faiblesses, à savoir que : la transparence dans le mode de recrutement n'est pas garantie : affinité, clientélisme, appartenance politique, priorité au fils du terroir,...sont pourla plupart érigés en principes ; la gestion du personnel échappe souvent aux secrétaires généraux : le sous-préfet ou le chef de circonscription urbaine donne parfois des instructions à certains chefs 12

19 bureaux sans que le secrétaire général n'en soit tout au moins informé ; il n'existe pas de manuel de procédures ; la formation continue du personnel n'est pas bien assurée. Il faut toutefois reconnaître que les grandes villes comme Cotonou, Porto-Novo et Parakou font des efforts. Parakou dispose par exemple d'un manuel de procédures, ce qui constitue évidem ment un atout Les actions de renforcement des capacités Dans le cadre de la formation professionnelle continue, un effort remarquable s'observe au niveau de quelques villes. Au nombre des actions entreprises, il est important de signaler que : la circonscription urbainede Parakou s'est dotée en 2000 d'un plan pluriannuelde formation et dont la mise en œuvre a commencé depuis 2001 ; dans le cadre du Projet de Développement Local des Collines (PDL/Collines), fruit de la coopération décentrali sée entre le département des Collines et la région de Picar die en France, un plan pluriannuel de formation des per sonnels des six sous-préfectures des Collines est actuel lement disponible ; le Projet de Gestion Urbaine Décentralisé comprend un volet renforcement des capacités des ressources humaines à travers des actions de formation au profit des agents des villes de Cotonou, Porto-Novo et Parakou ; Enfin, sur financement de l'union Européenne, les plans 13

20 de formation des douze (12) anciennes circonscriptions administratives des départements du Mono et du Couffo sont élaborés. En conclusion, l'analyse qui précède permet de caractériser la situation actuelle des ressources humaines dans les collectivités locales ainsi qu'il suit : une absence de textes d'application spécifiques aux collectivités locales ; l'application de textes fragmentaires qui ne couvrent pas l'ensemble de la carrière des agents des collectivités locales ; une variation des principes applicables selon les différentes catégories d'agents ; une gestion classique des ressources humaines, malgré des actions parcellaires de renforcement de capacités qui méritent d'être encouragées. 14

21 Il - LES GRANDES ORIENTATIONS NATIONALES EN MATIERE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 15

22 Il- LES GRANDES ORIENTATIONS NATIONALES EN MATIERE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES Le principe d'autonomie reconnue aux communes ne signifie pas que celles-ci sont indépendantes de l'entité nationale. Aussi les diverses actions à mener par ces communes devront-elles être en cohérence avec les grandes orientations nationales. A cet effet, il est apparu nécessaire de se référer à certaines sources, notamment : les lois de décentralisation ; le document de politique nationale de formation profes - sionnelle continue ; le document sur la réforme structurelle du Ministère de la Fonction Publique du Travail et de la Réforme Administrative Les lois de décentralisation Les textes de lois concernés sont essentiellement : la loi n du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale en République du Bénin ; la loi n du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin. L'article 80 de la loi n dispose : «le maire nomme à tous les emplois communaux pour lesquels la réglementation ne fixe pas un droit spécial de nomination. Il suspend et révoque les titulaires de ces emplois dans les conditions fixées par la loi». L'article 25 de la loi n du 15 janvier 1999 portant organisa tion de l'administration territoriale en République du Bénin stipule que «le maire nomme un secrétaire général de mairie dans les 16

23 conditions précisées par la loi». Ces conditions sont fixées par l'article 81 de la loi n du 15janvier 1999 portant organisa tion des communes en République du Bénin qui précise que «...le maire nomme le secrétaire général de la mairie parmi les cadres du corps des administrateurs, les cadres de qualification équivalente ou à défaut, parmi les attachés administratifs... le secrétaire général de la mairie est le principal animateur des services administratifs communaux dont il veille au bon fonctionne ment...». Une analyse des dispositions législatives précédentes permet d'affirmer (sous réserve des dispositions de l'article 144 de la loi n du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin) que la gestion des ressources humaines des communes relève des prérogatives du maire qui dispose de ce fait des pouvoirs de nomination et de sanction. Il faut noter que l'article 144 de la loi sus-citée précise que «les décisions individuelles relatives à la nomination, à l'avancement de grade, aux sanctions soumises à l'avis du conseil de discipline et au licenciement d'agents de la commune sont soumis à l'approbation du Préfet». Par ailleurs, le secrétaire général de mairie assure la gestion quotidienne des ressources humaines, puisque son rôle d'animateur principal des services administratifs communaux est affirmé par la loi La politique nationale de formation professionnelle continue Prenant conscience de la nécessité d'assurer d'une part une adéquation entre le système éducatif national et les besoins du marché et, d'autre part, la formation continue des travailleurs, l'etat béninois s'est doté d'un document de politique nationale de formation professionnelle continue. Il est important de comprendre la politique nationale de formation professionnelle continue à travers ses fondements, ses principes, ses orientations ainsi que 17

24 les actions de mise en œuvre, afin de permettre aux futures autorités communales d'en tirer un large profit pour les personnels communaux Les fondements de la politique La politique nationale de formation professionnelle continue est basée sur des fondements politiques, juridiques et économi ques. Au plan politique, il s'agit de réuni; les conditions de relance de l'économie nationale à partir d'une valorisation des ressources humaines nationales. Au plan juridique, la politique s'inscrit dans un souci de mettre en application les différents textes législatifs et réglementaires qui reconnaissent «l'utilité et la nécessité de la formation de la population active pour la satisfaction des besoins économiques et sociaux». Les textes de référence sont : La constitution La loi n du 11 décembre1990 portant constitution de la République du Bénin dispose en ses articles 8 et 30 ce qui suit : Article 8 : «La personne humaine est sacrée et inviolable L'Etat a l'obligation de la respecter et de la protéger. Il lui garantit un plein épanouissement. A cet effet, il assure à ses citoyens l'égal accès à la santé, à l'éducation, à la culture, à l'information, à la formation professionnelle et à l'emploi». Article 30 : «L'Etat reconnaît à tous les citoyens le droit au travail et s'efforce de créer les conditions qui rendent la jouissance de ce droit effectif et garantissent au travailleur la juste rétribution de ses services ou de sa production». 18

25 Le code du travail L'article 266 de la loi n du 27 janvier 1998 portant code du travail dispose que «l'administration du Travail comprend l'ensemble des services qui, placés sous l'autorité duministre chargé du travail, assure en matière de travail, d'emploi, d'orientation, de formation professionnelle et de sécurité sociale, un rôle de conception, deconseil, d'impulsion, decoordination etdecontrôle». La convention collective générale du travail Le préambule de la convention collective générale du travail met l'accent sur la nécessité d'améliorer le niveau de vie des travailleurs et leurs conditions de travail entre autres par «...la rationalisation et ledéveloppement de laformation professionnelle». Le code général des impôts Ce code prévoit une taxe d'apprentissage. Cette ressource devrait être utilisée pour soutenir des actions de formation profes sionnelle Les principes directeurs de la politique La politique nationale de formation professionnelle continue met l'accent sur quelques principes fondamentaux, à savoir : le respect du droit à la formation de tous lestravailleurs et des actifs ; le respect du tripartisme, de la concertation ou du parte nariat à tous les niveaux : politique, institutionnel, mise en œuvre des actions de formation et évaluation ; la justification en termes de pertinence par rapport à l'em- 19

26 ploi et à l'impact économique de la demande de forma tion envisagée et de l'effort d'investissement ; la qualité de la formation associée au principe d'efficacité en terme de coût ; la régulation du dispositif etde l'offre de formation profes sionnelle continue par la demande et par l'évaluation de l'efficacité des formations réalisées Les orientations de la politique La politique nationale de formation professionnelle continue vise la formation de l'ensemble de la population active à savoir toutes les formations en cours d'emploi ou liées à l'emploi. Les objectifs généraux de cette politique sont : satisfaire au plan économique, les besoins de l'entreprise en main d'œuvre qualifiée en vue d'améliorer son rendement, sa productivité et sa compétitivité ; assurer la promotion professionnelle et sociale des travail leurs en développant les possibilités d'adaptation ou d'ac cès de la main d'œuvre à un emploi plus rémunérateur et en préparant l'entrée des jeunes dans la vie active. suit Le champ d'application de la politique se présente comme la formation en cours d'emploi pour les entreprises du secteur moderne ; la formation en alternance des apprentis ; la formation continue dans le secteur informel au niveau 20

27 sortes : des micro-entreprises et l'artisanat ; la formation dans le monde rural, en particulier le secteur agricole, par la prise en compte des besoins du milieu ; la formation pour l'insertion professionnelle des actifs dans le circuit de production ; la formation pour l'amélioration des revenus dans le cadre de la lutte contre la pauvreté ; les études relatives à la formation professionnelle continue et à l'apprentissage ; le renforcement des capacités des organes de pilotage et d'étude du marché de travail Les actions de mise en oeuvre Les actions de mise en œuvre de la politique sont de trois (3) La mise en place d'un cadre juridique et institutionnel C'est dans ce cadre qu'est créée la Direction de la Formation Professionnelle Continue (DFPC). Entant que direction technique du ministère chargé de la fonction publique et du travail, la DFPC définit les orientations nationales en matière de formation professionnelle continue. Elle est chargée de la mise en place d'un système de qualification de la main d'œuvre. L'instauration d'un cadre de concertation entre les diffé rents acteurs de la formation professionnelle continue. Elle s'est traduite par la mise en place du Conseil National de 21

28 la Formation Professionnelle pour l'emploi (CNFPE) dont la mission est de : - promouvoir les méthodes d'analyse des besoins de formation, collecter les études faites et propo ser les moyens de les satisfaire ; - élaborer des recommandations aux instances de décision en vue de la définition des axes prioritaires en matière de promotion de la formation profes sionnelle continue ; - assister les pouvoirs publics dans l'élaboration des décisions relatives à la formation de la main d'œuvre ; - étudieret émettre des avis sur la réglementation en matière de formation professionnelle pour l'emploi. La mise en place d'un cadre financier et de régulation du système de formation professionnelle continue. C'est dans ce cadreque s'inscrit la création du Fonds de Développe mentde la Formation Professionnelle Continue et de l'apprentissage (FODEFCA). Le FODEFCA a pour mission de contribuer au développement du capital humain, entre autres à travers : - la collecte et la gestion des ressources destinées au financement et à la promotion de la formation professionnelle continue et de l'apprentissage ; - le financement des actions de formation profes sionnelle et de perfectionnement de la main d'œuvre en cours d'emploi ; 22

29 - le financement des formations par alternance ou d'apprentissage réalisées sous statut de travail et visant l'insertion professionnelle La réforme structurelle du Ministère de la Fonction Publique, du Travail etde la Réforme Administrative (MFPTRA). Dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme de l'admi nistration territoriale, le MFPTRA, gestionnaire du personnel de l'etat, a organisé le 18 juin 2002 une journée de réflexion sur «les implications de la décentralisation sur le MFPTRA». Al'issue de cette journée, un comité ad-hoc créé par arrêté n 174/MFPTRA/ DC/SGM/SA du 22 juillet 2002 a été chargé de proposer des mesures pertinentes et susceptibles de garantir la cohérence et la synergie avec les attributions, l'organisation et le fonctionnement du MFPTRA. Ce comité a fait les propositions suivantes dont l'impact sur la gestion des ressources humaines des communes estcertain. Il s'agit notamment du renforcement des capacités des Directions Départementales de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative afin qu'elles soient en mesure de remplir, entre autres, les missions ci-après : assurer le contrôle de l'application des textes législatifs, réglementaires et conventionnels en matière du travail, de la main d'œuvre, de la prévoyance sociale, de la sécurité et de la santéau travail, de l'apprentissage et de la forma tion professionnelle continue ; assister les entreprises en matière d'organisation de la formation continue ; viser les contrats de travail des agents des collectivités locales et suivre leur carrière lorsqu'ils relèvent du droit commun du travail ; 23

30 apporter conseils et assistance au préfet dans les domai nes de la fonction publique et du travail ; suivre la carrière des Agents Permanents de l'etat (APE) en fonction dans les services déconcentrés de l'etat et dans les Collectivités Locales ; assister la Direction des Tests, Examens et Concours dans l'organisation des différents tests, examens et concours ; informer les APE en service dans le département sur les opportunités de formation continue et les procédures de mise en stage. Enconclusion, on peut déduire de tout ce qui précède que le renforcement du capital humain constitue une priorité nationale. Dans ce cadre, d'importantes décisions sont prises par l'etat qui visent : l'élaboration ou l'actualisation des textes législatifs et réglementaires ; la mise en placed'undispositif institutionnel conséquent ; l'affectation de ressources pour la mise en œuvre effec tive des politiques et stratégies de renforcement des capacités des ressources humaines nationales. Conformément au principe que la mise en œuvre de la réforme de l'administration territoriale doit se faire dans le respect des grandes orientations nationales, une politique nationale de gestion des ressources humaines des communes doit s'inspirer des textes législatifs et réglementaires définis au niveau national et aussi tenir compte des opportunités qu'offre l'etat en matière de renforcement des capacités des ressources humaines. 24

31 STRATEGIE POUR UNE GESTION RATIONNELLE DES PERSONNELS DES COMMUNES 25

32 III - STRATEGIE POUR UNE GESTION RATIONNELLE DES RESSOURCES HUMAINES DES COMMUNES Le sondage effectué auprès des différents acteurs a prévu d'appréhender leur perception des grands axes autour desquels peut sjarticuler une politique nationale de gestion des ressources humaines communales. sur D'une façon globale, les différents acteurs ont mis l'accent la formation professionnelle continue du personnel local ; l'élaboration d'un statut particulier pour les agents des collectivités locales ; la mise en place d'une politique de motivation des cadres ; la révision du système de rémunération et de gestion des carrières. Les principales préoccupations reprises ci-dessus traduisent assez bien la situation de base des ressources humaines des collectivités locales actuelles. Prenant en compte les résultats des différentes études réalisées sur l'état des ressources humaines des collectivités locales ainsi que les préoccupations des différents acteurs, une stratégie de gestion des ressources humaines des communes peut s'articuler autour des axes ci-après : '" statut des personnels communaux ; o le mode de gestion des ressources humaines communales. 26

33 3.1-Quel statut pour les personnels communaux? Les communes pourront utiliser trois catégories de person nels, à savoir : les agents permanents (fonctionnaires) ; les agents contractuels ; les agents conventionnés Les agents permanents des communes Il s'agit du personnel permanent bénéficiant des dispositions statutaires de la fonction publique territoriale. La création d'une fonction publique territoriale est une option déjà retenue par l'etat béninois. Dans ce cadre un projet de statut élaboré par la Mission de Décentralisation est en étude à la Cour Suprême pour avis juridique. La création d'une fonction publique territoriale présente un double avantage : d'une part, elle permettra de sécuriser la carrière des agents des collectivités locales en les soumettant à un ensemble de règles identiques et uniformes, établissant ainsi un cadre statutaire et réglementaire dans lequel ils pourront poursuivre leur carrière ; d'autre part, elle permettra à l'administration communale de disposer d'un personnel stable. Enfin, la fonction publique territoriale devrait s'appuyer sur le principe fondamental de l'égal accès de tout citoyen à l'emploi public territorial. 27

34 Les agents contractuels Cette catégorie d'agents des communes sera régie parle droit commun du travail. Les agents de cette catégorie seront régis par des contrats qui seront conclus suivant la réglementation en vigueur sous le contrôle des structures déconcentrés du MFPTRA Les agents conventionnés Il s'agit des agents des établissements publics et autres services marchands créés par les Communes. Des conventions collectivesde travail négociées suivant la réglementationen vigueur devront régir les conditions de travail de cette catégorie d'agents. 3.2-Quel mode de gestion des ressources humaines communales? Les agents contractuels et les agents conventionnés sont régis par les dispositions du code du travail et les conventions collectives de travail.» Quant aux agents permanents des communes, leur gestion devrait prendre en compte les aspects ci-après : /'. la formation professionnelle continue ; la motivation ; la mobilité ; «la responsabilisation ; la communication interne ; la gestion sociale du personnel ; l'évaluation des performances. 3.? 1- La formation professionnelle continue L'un des reproches faits à la gestion actuelle des personnels 28

35 des circonscriptions administratives est la quasi-absence de formation en cours d'emploi. Or ladécentralisation met lacommune dans une dynamique de développement. En d'autres termes, le développement local est un enjeu fondamental de la décentralisa tion. Il est évident que sans cadres compétents, la commune ne pourra ni concevoir, ni mettre en œuvre un plan de développement local La motivation La motivation est un ensemble de conditions qui poussent l'agent à mettre en œuvre toutes ses capacités physiques et intellectuelles dans le souci de contribuer à atteindre les objectifs de l'entreprise ou de l'organisation dans laquelle il évolue. Plusieurs éléments peuvent déterminer le degré de motivation d'un agent mais l'expérience a montré que l'environnement général de l'organisa tion doit répondre à quatre exigences à savoir que : l'organisation doit susciter l'envie d'y travailler ; l'agent doit accomplir la tâche pour laquelle il a étéengagé ; l'agent nedoit pasêtre confiné dans destâches routinières mais au contraire se voir confié des tâches luidonnant l'occasion de se valoriser et de prouver son esprit de créativité et d'innovation ; la rémunération accordée à l'agent lui permet de mener une vie relativement satisfaisante La mobilité La mobilité du personnel peut être définie comme la possibi lité offerte à l'agent : 29

36 soit de passer d'un poste de travail à un autre au sein de la même organisation suivant des critères préalablement définis ; soit d'être affecté d'une commune à une autre ; soit enfin de passer d'une fonction publique à l'autre. Les trois types de mobilité des ressources humainesà instau rer dans la fonction publique territoriale sont : la mobilité interne ; la mobilité géographique ; la mobilité entre fonction publique de l'etat et la fonction publique territoriale. La mobilité interne Il s'agit ici des mutations internes qui peuvent intervenir à l'intérieur de la Commune, d'un service à l'autre. Elle devrait répondre à des normes de durée (après cinq ans de présence continue au poste), d'expérience ou de connaissances nouvelle ment acquises (la formation professionnelle), l'application de ce principe devrait permettre d'éviter de développer chez les personnels communaux la routine favorisée le plus souvent par un séjour trop prolongé au poste. La mobilité géographique La mobilité géographique permet des affectations d'une Commune à l'autre. La mobilité géographique offre deux intérêts : - premièrement, elle permetdes échanges de com pétences entre les communes et la promotion des 30

37 ressources humaines communales. En effet, la mobilité géographique permet à tout agent com munal de postuler à l'emploi déclaré vacant dans n'importe quelle commune du Bénin. Il n'est pas nécessaire de rechercher des compétences en dehors de la sphère communale ; -deuxièmement, la mobilité géographique est une source de motivation en matière de gestion des ressources humaines. Il faudrait admettre que l'autonomie de gestion des ressour ces humaines reconnue aux communes pourrait être un frein à la mise en œuvre de la mobilité géographique. Mais en raison des intérêts qu'elle offre, il conviendrait d'instaurer des mécanismes à travers des commissions paritaires ad-hoc de mutation à instituer au niveau départemental. Lesdites commissions auront pour mission de régler les différents problèmes pouvant résulter de l'application du principe de la mobilité géographique. La mobilité entre la fonction publioue territoriale et la fonction publioue de l'etat Il s'agit, par cette mobilité, de créer des passerelles entre la fonction publique de l'etat et la fonction publique territoriale. Elle permet un enrichissement mutuel des deux fonctions publiques par le transfert de compétences au niveau des ressources humaines. Pour que cette mobilité soit juridiquement établie, il faudrait que le statut de la fonction publique territoriale respecte le statut de la fonction publique de l'etat dans ses principes de base, à savoir : les conditions d'accès, les droits et obligations, les conditions de rémunération, etc. 31

38 La responsabilisation La responsabilisation consiste à concéder une parcelle de pouvoir à l'agent en lui fixant des objectifs à atteindre tout en lui laissant une certaine liberté d'organisation autour de ses tâches. Cela est parfois source de motivation car l'agent se découvre utile à l'organisation La communication interne La communication interne consiste en échanges d'informa tions à caractère général entre les membres d'une même organi sation. La communication interne est un support essentiel du management. Le conseil communal et le maire devraient conce voir et mettre en œuvre un système de communication interne au sein de l'administration communale La gestion sociale du personnel De façon classique, la gestion sociale implique toutes les questions de sécurité sociale à savoir : les diverses allocations (familiale, maternité...) ; la prise en charge des maladies ; la pension de retraite L'évaluation des performances L'évaluation est un élément déterminant dans la gestion des ressources humaines. Un système efficace d'évaluation du personne! permet de développer des compétences qui font de l'adml in locale une organisation performante tournée effectivement vers le développement socio-économique du terroir. 32

39 Le système d'évaluation au sein des collectivités locales actuelles est essentiellement basé sur la notation. Un tel système est peu efficace et peu motivant car, il apparaît comme un acte administratif sanctionnant plutôt les tâches accomplies que les efforts déployés par l'agent pour atteindre les objectifs fixes par l'entreprise ou l'organisation. L'évaluation des performances tiendra compte du descriptif des postes et des indicateurs de performance. Le descriptif des postes précise les activités, les tâches, les responsabilités, les liens hiérarchiques et la nature des prestations attendues de l'agent. Les indicateurs de performance fixés de façon objective permettent d'évaluer les performances de l'agent, de détecter les insuffisances et d'améliorer les compétences de l'agent. Il convient d'instaurer dans la fonction publique territoriale une évaluation participative qui implique le personnel dans la fixation des indicateurs d'évaluation. L'évaluation des performances devra être à la base du système de récompense (avancement, promotion, félicitation, décoration...). 33

40 IV- QUELQUES ORIENTATIONS POUR LA FORMATION DES PERSONNELS COMMUNAUX 34

41 IV- QUELQUES ORIENTATIONS POUR LA FORMATION DES PERSONNELS COMMUNAUX 4.1- La formation professionnelle continue des personnels communaux La formation professionnelle continue demeure, de nos jours un outil efficace de développement des compétences des ressour ces humaines. Acet égard, et pour répondre aux exigences d'une administration de développement prônée par la décentralisation il convient d'instaurer un mécanisme de gestion de la formation professionnelle continue qui mette en évidence les principes les acteurs et le financement. ' les principes La gestion de la formation professionnelle continue doit se baser sur les principes fondamentaux suivants : la création au sein des communes d'un service chargé de la formation ; l'élaboration des plans pluri-annuels de formation. Le service formation de la commune Ce service aura pour mission essentiel la gestion de la formation dans ses aspects essentiels à savoir : la planification (élaboration de plans de formation) ; le suivi des actions de formation (organisation des stages de formation, suivi de Iexécution des programmes de formation) et l'évaluation des actions de formation. 35

42 i«pians pluri-anni'g's de formation En raison de l'intérêt que présente le plan de formation il conviendra^de systématiser l'élaboration desdits plans au niveau Z ôtmmunes. Les plans de formation devront oouvnr la durée du mandat Communal ou municipal àsavoir cinq années les acteurs Les différents acteurs intervenant dans le mécanisme de gestion de la formation professionnelle continue peuvent être identifiés à deux niveaux :» au niveau national ;..au niveau des structures privées. ^fes acteur? a" """"" national La formation professionnelle continue des personnels.communaux^ une' préoccupation de rew C«Poujcg; dans le dispositif de gestion de la Reforme de ladm nistration Xorfcle, few acréé la Maison des?*2»jî^5sff* qui est un établissement public àcaractère admm.stratfchaige oe?assistence-conseil et de la formation continue d«acteurs de la décentralisation àsavoir les élus, le personnel communal et les représentants de la société civile. Dans le mécanisme de gestion de la formation continue des personnels communaux le rôle de la MCL peut être triple asavoir. l'organisation sur son programme de formation.d'actions de formation ciblées au profit des acteurs sus-enumeres, '.;»hréalisation pour le compte des Communes àtitre d'opé- 36

43 rateur, de diverses activités de formation ; la fédération des différents aides de l'etat et des parte naires au développement intervenant dans le domaine de l'appui institutionnel aux Communes. Il convient de préciser que l'objectif stratégique de la MCL consiste à faire d'elle, à l'avènement des Communes «le leader de assistance-conseil et de la formation continue». Pour ce faire la MCL a elabcré un plan stratégique qui sera soumis à Iappréciation des maires avant sa mise en œuvre. En dehors de la MCL, d'autres structures de formation conti- /nnc^!inren,^directjon de,a Formati n Professionnelle Continue (DFPC/MFPTRA) et le FODEFCA pourraient être intégrés au mécanisme de gestion de la formation des personnels communaux au niveau national. Les DDFTRA s'inscrivent aussi dans ce cadre. Les structures privées Les structures privées peuvent intervenir dans le dispositif de la formation professionnelle continue des personnels communaux Toutefois pour des questions d'harmonie dans les interventions Hconviendrait d'instituer à leur profit une procédure d'agrément préalable a leurs interventions dans les Communes Le financement de la formation continue des personnels communaux Le financement de la formation continue du personnel com munal peut être recherché à trois niveaux : la Commune ; les partenaires au développement local ; la coopération décentralisée. 37

44 Le financement de la formation continue par la Commune, w n Q7 029 du 15 janvier 1999 portant organisation des Comm^esenï^^ nes le principe de l'autonomie de gest^on desess ^ humaines. renforcement Dedes ce point capacités <^A*«^hZZ* des ressources num communa- les soient prévues dans les P1^? ^^* '^uant dans et financées sur fonds propre. Un Po ce tage^ ^ ^nrp^nœm^or^n continue du personnel Le financement de /a format/on continue par les partenaires au développement local profit des Communes La coopération décentralisée décentralisée) 38

45 CONCLUSION L'élaboration d'une politique nationale de gestion des ressour ces humaines communales est une nécessité pour assurer le succès de la décentralisation en cours au Bénin. Le présent document vient d'aborder les principales questions que soulève l'élaboration d'une telle politique àtravers : une analyse de la situation de base des ressources humaines des collectivités locales ; une exploration des grandes orientations nationales en matière de gestion des ressources humaines ; la définition des principaux axes autour desquelles la politique devrait s'articuler. L'analyse de la situation de base des ressources humaines des collectivités locales a permis d'identifier beaucoup de faibles ses qu'on devrait corriger par des mesures conséquentes de renforcement des capacités. L'exploration des grandes orientations nationales a permis dappréhender le cadre législatif et réglementaire ainsi que le cadre institutionnel que l'etat met en place dans le cadre de la valorisation du potentiel humain national. On yperçoit des opportu nités importantes pour les communes. Il convient de remarquer que le succès d'une politique est lié au degré d'adhésion des acteurs chargés de sa mise en oeuvre Cest pourquoi la démarche a consisté à recueillir les avis des personnes ressources ainsi que les membres des personnels communaux qui vivent les réalités au quotidien. 39

46 Les éléments de politique avancés dans le présent document constituent donc des propositions pouvant faciliter aux instances compétentes la prise de textes législatifs et réglementaires concer nant la gestion des ressources humaines des communes. 40

47 aoumiwaoïmabgaogngiiuiiuaymuimit POLITIQUE NATIONALE DE COOPERATION DECENTRALISEE - Décret n du 09 décembre 2005 portant approbation de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée - Décret n du 09 décembre 2005 portant Définition et Modalités de la Coopération Décentralisée

48 REPUBLIQUE DU BENIN PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE DECRET N DU 09 DECEMBRE 2005 Portant approbation de la Politique Nationale de Coopération Décentralisée. LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE CHEF DE L'ETAT, CHEF DU GOUVERNEMENT, Vu Vu Vu Vu Vu la loi n du 11 Décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin ; la loi n du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration Territoriale de la République du Bénin ; la loi n du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin ; la loi n du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier ; la loi n du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin ;

49 Vu Vu la proclamation le 03 avril 2001 par la Cour Constitutionnelle des résultats définitifs de l'élection présidentielle du 22 Mars 2001 ; le décret n du 04 février 2005 portant composition du gouvernement ; Vu Vu Sur le décret n du 04 mai 2004 fixant la structure-type des ministères ; le décret n du 13 juillet2004 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation ; proposition du Ministre de l'intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation ; Le Conseil des Ministres entendu en sa séance du 23 novembre 2005; DECRETE : Article 1^ : Est approuvée «la Politique Nationale de Coopération Décentralisée» telle qu'elle figure en annexe à ce décret. Article 2 : Le Ministce de l'intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation, le Ministre desaffaires Etrangères etde l'intégra tion Africaine, le Ministre des Finances et de l'economie et le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, de la Législation et des Droits de l'homme sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de la mise en œuvre de «la Politique Nationalede Coopération Décentralisée».

50 Article 3 : Le présent décret qui abroge toutes dispositions antérieures contraires, prend effet pour compter de sa date de signature et sera publié au Journal officiel. Fait à Cotonou, le 30 novembre 2005 Par le Président de la République, Chef de l'etat, Chef du Gouvernement, Mathieu KEREKOU.- Le Ministre des Finances et de l'economie, Le Ministre de l'intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation Cosme SEHLIN.- Séïdou MAMA SIKA.- m

51 Le Ministre des Affaires Etrangères et de l'intégration Africaine, Le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, de la Législation Et des Droits de l'homme, &&f'*fvt*~' Dorothé C. SQSSA.- AMPLIATIONS : PR.6 AN 4 CS 2 CC2 CES 2 HAAC 2 MISD4 MFE 4MEPTRA MJLDH 4 AUTRES MINISTERES 17 SGG 4 DGBM- DCF-DGTCP-DGID-DGDDI 5 BN-DAN-DLC 3 GCONB-DCCT-INSAE 3 BCP-CSM-IGAA 3 UAC-ENAM-FADESP 3UNIPAR-FDSP 2 JO 1. IV

52 REPUBLIQUE DU BENIN MINISTERE DE LA DECENTRALISATION. DE LA GOUVERNANCE LOCALE. DE L'ADMINISTRATION ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE (MDGLAAT) POLITIQUE NATIONALE DE COOPERATION DECENTRALISEE

53 TABLE DES MATIERES PAGES Liste des sigles et abréviations 6 I - INTRODUCTION 7 II - LA PROBLEMATIQUE DE LA COOPERATION DECENTRALISEE AU BENIN Le contexte international et africain Le cas du Bénin Les relations entre les collectivités locales béninoises et leurs partenaires étrangers...; Les structures de l'etat intervenant en matière de coopération décentralisée au Bénin 15 III- LA DOCTRINE BENINOISE DE COOPERATION DECENTRALISEE Définition Les différences établies par rapport à des concepts voisins 18 1