Séance plénière dédiée à " L'Etat dans la région MENA: Entre instabilité, crises, et conflits "

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1 Sixième conférence annuelle du réseau GIFT-MENA Séance plénière dédiée à " L'Etat dans la région MENA: Entre instabilité, crises, et conflits " 11 février 2015 ( ) Monsieur le Président, Distingués intervenants, honorables invités, excellences, mesdames et messieurs, Asalamalekoum, Comme en témoigne encore aujourd hui la Place Jamaa El Fna, Marrakech est connu depuis des siècles comme point de rencontre et d échange international. Je suis très honoré de vous accueillir ici sous les auspices de GIFT-MENA et du Ministère de la Fonction publique et de la modernisation de l administration du Royaume du Maroc. Marhaba, bienvenue à toutes et à tous au Maroc. (Introduction) Lorsqu éclate une crise, on se soucie immédiatement, et exclusivement, de son impact sur les populations. A juste titre, me direz-vous : l humanitaire prime sur tout. Mais lorsque la crise se termine, c est sur l Etat, sur les institutions que l attention se tourne parce que, dans l aprèscrise plus encore que pendant la crise, c est de la performance de l Etat que dépendent souvent les chances d éviter durablement la rechute d un retour à la crise. Au-delà de la sortie de crise pour les individus et les sociétés, il est donc légitime de se poser la question de comment mieux gérer la sortie des crises pour les Etats. Cette question est

2 d importance pour les Nations Unies et en particulier pour le Programme des Nations Unies pour le développement, que je représente au Maroc, et qui a fait de la résilience des nations une priorité de ses interventions dans le monde entier. Je remercie donc les organisateurs de cette conférence de me donner ici l occasion de soulever quelques dimensions marquantes de cette question. Ma présentation commencera par une description des principes de l action du PNUD dans l après-crise, puis tracera ses racines dans les grandes orientations communes à l ONU toute entière. Finalement, j illustrerai donc brièvement mon propos en m appuyant sur le travail du PNUD non pas, vous vous en doutez, sur le Maroc, mais en Tunisie. Le PNUD) L impact des crises sur les Etats et, par conséquent, sur le développement humain, est considérable. Au-delà des pertes de vies et de biens, conflits violents ou catastrophes naturelles peuvent détruire les institutions, miner les relations sociales, et polariser la culture politique. Non résolues, répétées ou continues, les crises peuvent éroder le contrat social entre un Etat et sa population et affaiblir les principes fondamentaux de la société au point de créer des conditions de fragilité chronique. Cependant, la communauté internationale du développement a trop souvent négligé le renforcement des états fragiles et touchés par les conflits, perçus comme la «chasse gardée» des organismes de l aide humanitaire et du maintien de la paix. Pourtant, instabilité et volatilité

3 sont dorénavant une caractéristique incontournable du contexte d intervention du développement dans notre région et au-delà. Le PNUD reconnaît que l'aide au développement dans un contexte de crise ne peut pas obéir aux règles habituelles d opération et du «business as usual». Ainsi, bien que crucial pour la stabilité à long terme, l appui aux réformes politiques progressistes et à l amélioration de l accès universel aux services de base et aux processus démocratiques est voué à l échec s il ne prend pas en compte les besoins immédiats et la relation complexe État-société qui caractérisent les communautés et Etats fragiles, en crise et touchés par la guerre. Pour le PNUD, renforcer la gouvernance pour consolider la paix revient à accompagner les parties prenantes nationales dans le processus de récupération immédiate suite à une crise, en vue de poser les bases d une transition irréversible vers la résilience et la stabilité. Pour ce faire, le PNUD opère à travers un cadre, axé sur l atteinte d effets stratégiques plutôt que de résultats sectoriels, développé suite au rapport «Governance For Peace, Securing the Social Contract 1» («La gouvernance pour la paix ; garantir le contrat social») de Le rapport analyse les bonnes pratiques et leçons apprises de plus de deux décennies d expérience en développement dans des contextes de crise et de fragilité. Il puise tant dans les leçons du terrain que dans la théorie pour combler les lacunes entre la politique et la pratique. Sur la base de cette analyse, le PNUD a donc mis en place un cadre théorique pour que, une fois la crise dépassée, les individus et les communautés puissent bénéficier des dividendes du développement: la paix et la prospérité. Ce cadre est guidé par quatre objectifs principaux: a) Renforcer des institutions redevables et réceptives ; 1

4 b) Appuyer des processus politiques inclusifs ; c) Favoriser des relations État-société résilientes ; et d) Promouvoir des partenariats. Permettez-moi de les développer tour à tour brièvement : a) Renforcer des institutions redevables et réceptives ; L une des missions essentielles d un Etat réside en l'édification d'institutions redevables, conçues pour répondre aux besoins immédiats et fournir des services essentiels, y compris la sécurité et la justice, et pour rétablir l'autorité de l'etat. Des institutions réactives («responsive») accessibles aux citoyens/ennes constituent un des piliers de la gouvernance locale. Elles favorisent la légitimité, rapprochent les populations de l'etat, et facilitent ainsi des plateformes de dialogue Etat-société. b) Appuyer des processus politiques inclusifs : Promouvoir des processus politiques inclusifs est essentiel pour réaligner les règles de la négociation politique dans un pays fragilisé par un conflit et une crise. En élargissant les possibilités de transformation des conflits et le dialogue État-société, les processus inclusifs permettent à plusieurs voix (y compris celles des plus vulnérables) de s intégrer dans la vie politique. c) Favoriser des relations État-société résilientes : Construire une société plus résiliente passe par le renforcement des institutions et des réseaux informels, l'autonomisation des groupes vulnérables, notamment les femmes et les jeunes, la refonte de l'espace public pour permettre à des groupes jusque-là exclus de participer à la prise

5 de décision collective, et la mise en place de mécanismes de résolution de conflits communautaires. d) Promouvoir les partenariats: Les partenariats établis avec les homologues nationaux et infranationaux gouvernementaux, les organisations de la société civile, les institutions financières internationales, le secteur privé et le système des Nations Unies devraient permettre à tous de s acquitter de manière plus coordonnée, plus cohérente, et plus complémentaire, de la mission d appui aux Etats en situation de fragilité. Cette approche multidimensionnelle requiert des analyses complètes et approfondies de la dynamique de crise, de l état variable des institutions formelles et informelles, et des acteurs émergents susceptibles de contribuer de manière essentielle à la réalisation de changements positifs. Pris séparément, ces quatre objectifs ne sont guère nouveaux. Ce qui est nouveau, c est la reconnaissance de leur interdépendance et de l'impact positif démontré de leur combinaison dans des stratégies d intervention cohérentes. La clé de voûte de ce cadre conceptuel est donc la reconnaissance que les institutions sont essentielles pour la paix à travers les services qu elles offrent à la population. Un accompagnement efficace de la gouvernance doit se positionner à l'interface entre l'état et la société pour renforcer les capacités des institutions étatiques et raffermir leur légitimité nationale et communautaire. Dans un environnement fragilisé, des institutions imparfaites, voire affaiblies, mais légitimes, sont essentielles pour assurer la stabilité de l Etat pendant la transition. Il s agit de construire sur les capacités disponibles et de renouer la confiance en assurant des

6 normes minimales de prestation de services. Au lieu d adopter les meilleures pratiques et d importer des modèles difficiles à implémenter dans un pays en crise, mieux vaut enraciner l intervention dans ce qui est pratique et réalisable dans le contexte local. Les leçons de l expérience sont claires : la présomption d établir RAPIDEMENT des institutions publiques administratives en situation de crise est non seulement irréalisable, mais aussi fortement déconseillée. Même lorsque les ministères publics, les organes étatiques et les services extérieurs de l état sont bien dotés en personnel et semblent opérationnels, leurs fonctions de base peuvent rester opaques, inaccessibles, politisées, et fragmentées. (2. Les Nations Unies) Prenant de l altitude, les interventions du PNUD contribuent aux efforts du système des Nations Unies dans sa globalité, efforts suivis par le Groupe de travail des Nations Unies sur l Administration publique (UN Working Group on Public Administration). Le groupe de travail a commandité une revue des expériences de réforme de l'administration publique dans des contextes post-conflit, dont le rapport «Restore or Reform? UN Support To Core Government Functions In The Aftermath Of Conflict 2» est paru en L'ONU appuie la réforme de l'administration publique dans les pays en voie de développement depuis plus de 50 ans. Dans les années 1950 à 60, l ONU a accompagné les pays nouvellement indépendants d'afrique et d'asie dans leurs efforts de création des institutions publiques essentielles. Plus récemment, l ONU a soutenu le travail des administrations de transition dans 2 file:///d:/data_ys_prof/donnees_ys_pro/fonction%20publique/2015/s%c3%a9minaire%20marrakech%20f%c3%a9vrier/c risisgovernanceexecutivesummary2013final.pdf

7 des pays en crise tels que le Kosovo et le Timor oriental. Mais, comme l'a reconnu le Secrétaire Général dans son rapport de 2009 sur la consolidation de la paix au lendemain des conflits «Peacebuilding in the Immediate Aftermath of Conflict 3», la reconnaissance du rôle critique des "fonctions essentielles de l'état, en particulier l'administration publique de base et les finances publiques," a disparu, au sein de l'onu tout autant qu au sein de la communauté du développement. De fait, très peu de recherches ont été effectués sur l'administration publique dans les environnements fragiles. Le rapport «Restore or Reform?» souligne un certain nombre de leçons, notamment: Le «règlement politique (political settlement)» joue un rôle central pour la paix, mais il en est de même du renforcement de l'état, notamment l'inclusion et l'appropriation nationale; les origines des carences de gouvernance sont aussi bien politiques que techniques; l importation des formes d'administration d'un contexte à un autre résulte rarement en une fonction correspondante, et donc il est important de chercher la «bonne combinaison (good fit)» au lieu des «meilleures pratiques (best practices)»; et enfin, la réussite de la réforme de l administration publique nécessite un leadership fort et des objectifs modestes, ciblés, progressifs et portés par les nationaux. Les études de cas du rapport soulignent que les fonctions de l administration publique, en particulier le processus politique autour de l'augmentation des recettes, et de la planification et de l'exécution des budgets, peuvent constituer un instrument clé pour l'approfondissement de la solution politique et la résolution des conflits. Le rapport constate que les capacités actuelles des Nations Unies pour soutenir les fonctions essentielles de l'administration publique au 3

8 lendemain immédiat d'un conflit sont insuffisantes. Par exemple, absence d approche reconnue pour la réalisation d'une évaluation rapide des fonctions de l'administration publique de base ; graves problèmes de financement émergeant toujours immédiatement après la fin d un conflit, où les seules ressources disponibles visent l humanitaire au détriment de l'appui à l'administration publique ; mise à disposition difficile de spécialistes qualifiés ; coordination entre Agences ONU, Banque mondiale et donateurs dans le domaine souvent tardive, ad hoc et inadéquate ; enfin, collaboration insuffisante entre Missions de l ONU et Agences de l ONU, en particulier sur l'analyse politique de la réforme de l'administration publique et de son impact probable sur les objectifs de paix et de renforcement de l'état. Le deuxième constat majeur est que l'approche actuelle pour appuyer les fonctions essentielles de l'etat post-conflit a souvent été inadaptée. Les Etats sortant de crise optent souvent pour des réformes systémiques en négligeant la restauration rapide des fonctionnalités de base fondées sur les systèmes existants, et nous les y encourageons à tort. La «théorie du changement» qui prévaut à l'onu comme à la Banque mondiale et chez de nombreux donateurs est que, en mettant à profit l'instant post-conflit, de vastes réformes basées sur les meilleures pratiques résulteront en des services publics plus efficaces et efficients qui à leur tour garantiront des états plus pacifiques et résilients. En réalité, les études de cas du rapport révèlent, surprise, que la plupart des situations post-conflit constituent des environnements généralement peu propices à des réformes systémiques. Parmi les conclusions du rapport, deux méritent une mention particulière: 1- Soutenir l'administration publique est une question politique autant que technique. L'administration publique n est pas seulement un mécanisme de prestation de services, mais une arène clé pour la négociation du règlement politique. L'ONU doit donc s assurer que les

9 questions de gouvernance et d'administration publique soient discutées au cours des processus de paix et inclus dans les accords de paix. L'ONU devrait également envisager d apporter un conseil stratégique discret aux nouveaux dirigeants politiques en matière d'administration publique, sujet peu familier pour beaucoup dans les contextes post-conflit. 2- L'ONU doit améliorer sa prestation d assistance rapide, souple et adaptée à la restauration de la fonctionnalité de base des systèmes de base dès que possible après un conflit, en particulier le processus budgétaire. Contrairement à l'approche actuelle, qui tend à répondre directement aux besoins pressants (humanitaires), une restauration rapide des systèmes de base devrait être une priorité dans les premiers jours après le conflit au même rang que la sécurité et les besoins humanitaires. Cela exige des évaluations conjointes rapides de meilleure qualité des fonctions administratives de base avec la Banque mondiale et le FMI, pour lesquelles il n existe actuellement ni approche ni protocole d'accord. (3. Tunisie) J en viens à l expérience récente de la Tunisie se remettant en selle après le «printemps arabe», expérience qui continue d inspirer nombre de pays voisins. Au niveau de la région des Pays Arabes, la Tunisie présente une étude de cas, dans le sens où elle a permis d appliquer et de raffiner le cadre conceptuel du PNUD pour accompagner les changements transformationnels tels que ceux qui ont affecté la société tunisienne pour la consolidation de la gouvernance. Il est encore un peu tôt pour parler de résultats des actions du PNUD. Je ne présenterai donc que l analyse des besoins. Le changement intervenu en Tunisie a soulevé des demandes pressantes, qui se résument dans la quête de la liberté et de la dignité. En réponse à ces aspirations, plusieurs chantiers de réforme se sont ouverts, notamment dans la lutte contre la corruption, la réforme de la justice,

10 la justice transitionnelle, la réforme du secteur de la sécurité, sans oublier le processus constitutionnel ayant abouti à l élaboration d une loi fondamentale devant constituer le socle d un nouveau contrat social. Pour soutenir ces efforts, le PNUD en Tunisie a développé, dès le lendemain de la révolution, une stratégie de transition identifiant les points d entrée et les priorités programmatiques à travers un large éventail d appuis-conseils, la mise à disposition d expertise technique, le partage d expériences, et le renforcement des capacités des acteurs. Pour les citoyennes et citoyens de la nouvelle Tunisie, l Etat devait permettre une participation significative lors de l'élaboration de politiques publiques mettant la justice sociale, les droits humains et l'égalité dans le développement humain au cœur de la mission de l'état. Cet Etat serait aussi capable de communiquer au peuple l état d avancement vers l atteinte des résultats pour lesquels il a été mandaté. Aujourd hui, le plus grand défi de la transition en Tunisie est encore de mettre en place un nouveau contrat social. Ce changement de paradigme a nécessité une refonte du concept et de la mission de l'etat, mais a aussi donné naissance à une nouvelle citoyenneté en Tunisie, fondée sur le respect des libertés fondamentales et des droits humains et sur l'engagement civique responsable. Dans la phase de transition, le PNUD Tunisie a concentré son appui sur la consolidation de ce nouveau contrat social, ancré autour des priorités à long terme suivantes: Accompagner le processus constitutionnel qui symbolise un contrat social large et inclusif ; Renforcer les institutions démocratiques indépendantes, impartiales et qui consolident la démocratie constitutionnelle; Renforcer la primauté de la loi, légalement, institutionnellement et socialement;

11 Favoriser la responsabilité sociale de l'etat; Rapprocher le gouvernement du peuple; Mettre en place les mécanismes permettant une répartition régionale plus équitable des dividendes du développement Renforcer les capacités des institutions publiques, des acteurs politiques et de la société civile en outils de prévention des crises et des conflits; Lutter contre la marginalisation sociale des jeunes; Promouvoir l'égalité entre les sexes et l autonomisation des femmes. Dans ce cadre, en tenant compte de la sensibilité du contexte, de la politisation des enjeux et de l imperatif de ne pas interférer avec les choix souverains des acteurs, un programme ambitieux a été mis en place, croisant les priorités nationales avec le mandat, les moyens et la valeur ajoutée du PNUD, réseau de connaissance et de pourvoyeur d assistance technique. Ce programme suit trois principes : 1. Promouvoir le dialogue national afin d associer l ensemble des acteurs à la définition des choix engageant l avenir du pays, afin d élargir la légitimité sociale et, partant, la pérennité des réformes engagées ; 2. Mettre en place une approche programme intégrée, permettant de développer les synergies possibles entre les différentes interventions, afin de tirer parti des complémentarités possibles et de maximiser l impact des projets. 3. Prendre en compte les questions transversales, notamment l implication de la société civile et l intégration des droits de l Homme et de l égalité de genre.

12 Au cours de cette présentation, j ai revisité plusieurs travaux récents, au sein des Nations Unies comme du PNUD lui-même, visant à tirer les leçons de l assistance internationale en réponse à la récente multiplication des crises durables dans le monde. A la lumière de ces expériences récentes, la communauté internationale se doit de reconsidérer comment aider les sociétés à sortir des situations de crise de façon décisive. Le contrat social entre l Etat et ses citoyens est le fondement de la stabilité des sociétés. Il ressort souvent très affaibli de la crise, et son rétablissement est un préliminaire indispensable à toute ambition de réforme. En conséquence, dans l après-crise, une fois les besoins humanitaires satisfaits, les Nations Unies dans leur ensemble et le PNUD au premier rang doivent accepter de limiter leurs ambitions de réforme au profit d une revalorisation de l importance prioritaire de la reconstruction. Il s agit, dès que la gestion de l urgence le permet, d envisager le redémarrage des services publics de base afin d apporter à la population des bénéfices tangibles du retour à la paix et, ce faisant, de rétablir le rôle et la crédibilité de l Etat dans la société en prélude à toute ambition de réforme à plus long terme. Je vous remercie de votre attention.