Synthèse - Examen des résultats commerciaux et du libre-échange du Canada

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1 L honorable Céline Hervieux-Payette, c.p. Sénateur Synthèse - Examen des résultats commerciaux et du libre-échange du Canada Nécessité d'une action nationale Préparé par : David E. Hamilton 9/15/2015 Résumé: Après un an passé à examiner les performances économiques du Canada post-crise financière de 2008 et les bénéfices des accords de libre-échange signés par le Canada depuis 2006, le Sénateur Hervieux-Payette, Vice-présidente du Comité permanent des banques et du commerce, a mené cette étude avec l intention de séparer les faits de la fiction. Le Canada fait face à un changement structurel de l économie et le gouvernement conservateur n a jamais su y répondre. Il n a fait que signer un nombre sans précédent d accords de libre-échange. Mais, dans ce nouveau contexte, l expérience montre que ces accords ne créent pas d excédent commercial ni d emploi. Les défis du Canada en matière commerciale nécessitent une approche moderne et une révision stratégique de ses politiques afin d assurer le succès des Canadiens dans l environnement mondial d aujourd hui. Ce rapport propose 7 recommandations cruciales.

2 Bureau de l honorable C. Hervieux-Payette, c.p., Sénateur 1 Synthèse. Examen des résultats commerciaux, Canada

3 Introduction La reprise actuelle des exportations depuis la récession issue de la crise des prêts hypothécaires à risque est la pire reprise de toute l histoire du Canada moderne et, avant la crise, les exportations du Canada ont donné un piètre rendement en raison de l évolution du contexte mondial. Le commerce s articule autour de réseaux de production appelés «chaînes d approvisionnement mondiales». L appréciation du dollar a entraîné une diminution du nombre des entreprises exportatrices, et le fléchissement récent du dollar par suite de la chute des prix de l énergie n entraînera pas une reprise complète dans le secteur manufacturier. On serait tenté d attribuer ce recul à la croissance du secteur des ressources naturelles, pourtant toutes les économies du G7 ont subi pareil recul. Le secteur des services au Canada s est développé et représente aujourd hui environ 80 % de l économie canadienne, et toutes les autres économies du G7 ont connu la même transition. 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Reprises des exportations du Canada Récession de Récession de Récession de OCDE, Étude économique du Canada, Part de l'emploi du secteur manufacturier G FRA ALL ITA JAP R.-U. É.-U. Source des données : Indicateurs de développement de la Banque mondiale Bureau de l honorable C. Hervieux-Payette, c.p., Sénateur 2 Synthèse. Examen des résultats commerciaux, Canada

4 Pendant une décennie au Canada, les importations ont augmenté plus vite que les exportations. Du fait que de nombreuses économies émergentes accèdent au marché mondial en adhérant à l OMC et en signant leurs propres accords commerciaux, les exportateurs canadiens se retrouvent au sein d une compétition plus féroce. Le nombre d entreprises exportatrices, qui avait atteint un sommet inégalé en 2005 (45 000), est passé à en De nos jours, il est souvent question de la valeur du dollar canadien et des avantages que pourrait procurer le taux de change. Or, le problème que pose un taux de change américain peu élevé est que les pays qui compétitionnent avantageusement le Canada dans le domaine des exportations profitent aussi de l appréciation du dollar américain. La récession qui a suivi la crise des prêts hypothécaires à risque n a fait qu accélérer ces changements. En vain le Canada s est-il efforcé de comprendre et de maîtriser ces changements. Toutefois, depuis dix ans, le Canada n a jamais modifié sa stratégie et les résultats sont toujours décevants. Quand les temps changent, il faut changer d approche. L inadéquate action du Canada Les accords de libre-échange ne régleront pas le problème Le Canada a réagi en signant un nombre sans précédent d accords de libre-échange. L expérience du Canada avec ses partenaires de libre-échange révèle que ces accords ne créent pas d excédent commercial : ils ne font qu élargir soit le déficit soit l excédent préexistant. Les États-Unis demeurent le principal marché d exportation du Canada, mais nos exportations vers ce pays ont plafonné en La nouvelle série d accords de libre-échange augmentera notre déficit puisque la croissance des importations sera supérieure à celle des exportations. Le Canada réussit à enregistrer d importants excédents seulement avec des pays anglophones. Au mieux, les accords de libre-échange créent de nouveaux débouchés, mais les Canadiens ne sont pas en mesure d en tirer parti. En bref, le problème n est pas le manque d accords de libre-échange, mais la capacité du Canada de soutenir la concurrence et de se familiariser avec les marchés des nouveaux partenaires. Le nombre d emplois créés par l AECG relève de la fiction En octobre 2013, le gouvernement Harper a annoncé un accord de libre-échange avec l Europe, appelé l Accord économique et commercial global (AECG). Même s il n a pas rendu public le texte de l Accord, le gouvernement a déposé au Parlement un document exposant en détail l AECG et ses retombées (document appelé ci-après le «texte sur l annonce de l AECG 1»). Le texte sur l annonce de l AECG indique ce qui suit : Une étude conjointe Canada-UE, sur laquelle les deux parties se sont appuyées pour lancer les négociations, a conclu qu un accord commercial pourrait accroître les échanges bilatéraux de 20 p. 100 et faire augmenter les revenus du Canada de 12 milliards de dollars par année. En d autres termes, les avantages économiques d une entente de grande portée reviendraient à augmenter le revenu annuel du ménage canadien moyen de dollars ou à créer près de nouveaux emplois. Le texte sur l annonce de l AECG fait référence à une étude antérieure (appelée ci-après «l étude préalable sur l AECG 2»). Il faut noter que l étude préalable sur l AECG ne mentionne pas les emplois censés découler de l Accord. Elle parle seulement d une croissance de 20 % du commerce et d une hausse de 12 milliards de dollars du PIB du Canada. Ce chiffre de emplois ne 1 Travaux publics Canada 2013, Ouvrir de nouveaux marchés en Europe Créer des emplois et des occasions pour les Canadiens et les Canadiennes Un aperçu. 2 Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada, Évaluation des coúts et avantages d un partenariat économique plus étroit entre l Union européenne et le Canada Étude conjointe entre la Commission européenne et le Gouvernement du Canada. Bureau de l honorable C. Hervieux-Payette, c.p., Sénateur 3 Synthèse. Examen des résultats commerciaux, Canada

5 peut provenir que d un calcul réalisé à partir des intrants utilisés dans l étude préalable sur le commerce et le PIB. Ce calcul et le résultat obtenu n apparaissent nulle part dans l étude préalable. Or, à la lecture du texte sur l annonce de l AECG, on a tendance à croire que le chiffre de emplois provient de l étude préalable. C est lors du témoignage présenté par le ministre Ed Fast au Comité permanent du commerce international de la Chambre des communes que les emplois sont mentionnés pour la première fois 3. Dans le rapport du Comité portant sur les négociations d un accord de libre-échange avec l Europe, la seule indication des emplois provient de ce même témoignage du ministre Fast le 6 octobre Il est impossible de vérifier le calcul ayant produit le chiffre de nouveaux emplois, car les données et la méthodologie utilisées ne sont accessibles ni au public ni au Parlement. L étude préalable sur l AECG est désuète et inexacte Quoi qu il en soit des nouveaux emplois, l annonce d une croissance du commerce et du PIB repose sur des erreurs importantes. L étude préalable sur l AECG date de 2008, mais l analyse qui la sous-tend a été effectuée pour un sommet Canada-Union européenne qui s est tenu en Les données sur lesquelles s appuie l étude sont de provenances diverses, dont la Banque mondiale, la Commission européenne et le projet d analyse du commerce mondial (GTAP) de l Université Purdue. Le tableau ci-dessous donne plus de détails sur les données utilisées. Économie Données Dernière année des données Canada Banque mondiale 2006 Europe Commission européenne 2006 Reste du monde GTAP 2004 L étude préalable sur l AECG a été achevée en 2007, soit avant la crise des prêts à risque et la récession qui a suivi. L étude ne tient donc pas compte des faibles taux de croissance enregistrés au Canada, et Europe et dans le reste du monde dans la foulée de la récession de Elle ne tient pas compte de la crise de l euro. Par ailleurs, un accord de libre-échange entre les États-Unis et l Europe (TTIP) est présentement en négociation. En 2014, l Unité de l évaluation de l impact ex ante du Parlement européen a analysé l étude préalable sur le TTIP et en a comparé les résultats et les méthodologies avec ceux de l étude préalable sur l AECG 5. Cette évaluation est appelée ci-après «l évaluation du Parlement européen». L évaluation du Parlement européen indique les taux de croissance moyens du PIB supposés pour le Canada, l Europe et le reste du monde dans l étude préalable sur l AECG. Le tableau ci-dessous compare les données de l étude préalable sur l AECG relatives à la croissance et les données actuelles de la Banque mondiale. 3 Parlement du Canada, Comité permanent du commerce international de la Chambre des communes, Témoignages, 6 octobre Parlement du Canada, rapport du Comité permanent du commerce international, Négociations en vue d un accord économique et commercial global entre le Canada et l Union européenne. 5 Service de recherche du Parlement européen, Unité de l évaluation de l impact ex ante, EU-US Transatlantic Trade and Investment Partnership: Detailed Appraisal of the European Commission s Impact Assessment, Bureau de l honorable C. Hervieux-Payette, c.p., Sénateur 4 Synthèse. Examen des résultats commerciaux, Canada

6 Taux moyen de croissance du PIB, Économie Prévision selon l étude Taux réel mesuré par la Écart préalable sur l AECG Banque mondiale Canada 2,68 1,44-1,24 Europe 2,55 0,38-2,17 Reste du monde 4,45 2,79-1,66 En conclusion, les parlementaires ne peuvent pas se fier aux chiffres de l étude préalable sur l AECG dans leurs discussions concernant l AECG. Par exemple, le chiffre de emplois, souvent mentionné par des représentants du gouvernement et du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, est une pure invention qui repose uniquement sur les données non pertinentes de l étude préalable. En s appuyant sur ces chiffres pour promouvoir l Accord, le gouvernement et la fonction publique ont abusé de la confiance de la population. Or, les auteurs du texte sur l annonce de l AECG étaient nécessairement au courant de ces faits parce qu ils ont cité directement l étude préalable. Une solution serait de d élargir le mandat du Directeur parlementaire du budget (DPB) afin qu il soit en mesure de procéder, automatiquement et de manière indépendante, à une révision des accords de libre-échange négociés par le gouvernement afin de s assurer que ces accords soient conclus dans le meilleur intérêt de tous les Canadiens. Enfin, le gouvernement doit rendre public les textes négociés et le Parlement saisi pour ratifier les accords. Les agences commerciales n ont pas été en mesure de régler le problème Le Canada dispose de nombreux organismes de facilitation du commerce actuellement répartis entre le ministère des Affaires étrangères, du Commerce international et du Développement (MAECD) et le ministère de l Industrie. Tous ces organismes ont vu leur rendement fléchir. Le nombre d emplois obtenus grâce aux programmes d Exportation et développement Canada a diminué de 20 %, et la valeur totale des échanges commerciaux facilités par la Corporation commerciale canadienne a chuté de 44 %. Il y a un manque de coordination entre ces organismes et un examen en profondeur tous les deux ans devrait permettre de mettre en place des mesures actualisées efficaces. Les 4 grandes provinces n y sont pas parvenues non plus Les quatre grandes provinces canadiennes (Alberta, Colombie-Britannique, Ontario et Québec) ont aussi leurs propres bureaux de commerce et programmes de promotion commerciale, qu elles soutiennent avec plus ou moins d intensité. Ces quatre provinces n ont toujours pas dépassé les sommets d avant la récession au chapitre des exportations. Les politiques et les programmes des provinces se recoupent et font double emploi avec ceux du gouvernement fédéral. Il conviendrait de mieux coordonner les activités provinciales et fédérales. Chaînes d approvisionnement mondiales Le commerce international est maintenant axé sur un échange de tâches plutôt que sur un échange de produits et services : les réseaux de production traversent les frontières et, de ce fait, de nombreux produits sont aujourd hui «fabriqués dans le monde» plutôt que dans un seul pays. Cette nouvelle géographie impose l utilisation de nouvelles méthodes d analyse et d évaluation des échanges commerciaux. L analyse des chaînes de valeur mondiales (CVM) a justement été conçue à cette fin. Il Bureau de l honorable C. Hervieux-Payette, c.p., Sénateur 5 Synthèse. Examen des résultats commerciaux, Canada

7 importe d évaluer non seulement les ventes à l exportation (exportations brutes), mais aussi les recettes d exportation, également appelées «exportations à valeur ajoutée». Part des Exportations brutes du Canada Part des exportations à valeur ajoutée du Canada 80% 80% 60% 60% 40% 40% 20% 20% 0% % Agriculture Resources Naturelles Agriculture Resources Naturelles Fabrication Services Fabrication Services Source des données : World Input Output Database L analyse des échanges commerciaux du Canada à l aide des chaînes de valeurs mondiales révèle que la nature des exportations canadiennes a été transformée de façon permanente par la crise des hypothèques à risque élevé. Le secteur des services est devenu le principal moteur de croissance des exportations et la principale source de revenus, bien que les exportations du secteur manufacturier représentent la majorité des produits canadiens vendus à l étranger. Le secteur des services représente 80 % de l économie canadienne, et l analyse des CVM permet aux Canadiens de comprendre de quelle façon le plus gros producteur (secteur des services) et le plus gros exportateur (secteur manufacturier) sont reliés : ce lien sont les services contenus dans les biens fabriqués au Canada. Il faut signaler que cette démonstration n a été possible qu avec l utilisation de la World Input Output Database, créée par la Commission européenne pour l analyse des CVM. En recourant à la base de données d autres pays pour déceler le problème majeur que constitue la lente croissance des exportations canadiennes, cela démontre à quel point la politique commerciale du Canada accuse du retard par rapport à ses concurrents. Le gouvernement fédéral doit, à tout le moins, amorcer la création d une base de données sur les CVM et expliquer aux Canadiens comment s en servir. Conclusion Le ralentissement de la croissance des exportations canadiennes s explique par le changement du contexte mondial, et les efforts déployés par le Canada pour suivre le rythme n ont pas été suffisants. Le Canada est en train de se faire damer le pion, et il a été éjecté d une partie des marchés de fabrication à faible et à moyen coût. L avenir du secteur manufacturier canadien réside dans la production à fort contenu en services. Pour réaliser cette transition, il faut regrouper et coordonner convenablement tous les services publics aux entreprises; confier au secteur privé une partie de la responsabilité de l accès aux marchés étrangers; appréhender ce nouvel environnement à l aide de méthodes modernes, de techniques et d investissements publics afin de trouver des solutions; et mettre en place une série de politiques et de programmes pour créer un solide réseau de moyennes entreprises capables d échanges commerciaux au niveau international. Bureau de l honorable C. Hervieux-Payette, c.p., Sénateur 6 Synthèse. Examen des résultats commerciaux, Canada