Présidence GTZ REFLEXION SUR LA MISE EN PLACE D UNE STRUCTURE DE COORDINATION DES AIDES EXTERIEURES A MADAGASCAR

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1 Présidence GTZ REFLEXION SUR LA MISE EN PLACE D UNE STRUCTURE DE COORDINATION DES AIDES EXTERIEURES A MADAGASCAR Rapport provisoire Janvier 2008 Rakotondrainibe Fanja Consultante

2 Table des matières Liste des tableaux... 3 Sigles et abréviations... 4 RESUME EXECUTIF... 5 INTRODUCTION ère Partie Analyse de la situation actuelle en matière de processus AAH et de gestion des aides extérieures...12 I. Etat d avancement du processus AAH Appropriation Alignement Harmonisation Gestion axée sur les résultats...14 II. Mécanisme actuel de gestion des aides extérieures Le Ministère des Affaires Etrangères (MAE) Le Ministère de l Economie, du Commerce et de l Industrie ( MECI) Le Ministère des Finances et du Budget La Banque Centrale de Madagascar Orientations pour la mise en place d une structure des aides extérieures Analyse des scénarii ème Partie : Structure de coordination des aides extérieures...29 I. Dispositif institutionnel sur la coordination des aides extérieures...29 II. Plate forme de concertation Gouvernement et Partenaires Techniques et Financiers.30 III. Secrétariat Technique Permanent...32 IV. Mécanisme institutionnel de la structure de coordination...36 V. Fonctionnement de la structure de la coordination des aides extérieures...38 VI. Plans d actions à court terme pour la mise en place de la structure de coordination des aides extérieures éme Partie :Code de bonne conduite...41 I. Partenariat...41 II. Politique, stratégie et programmes de développement...41 III Alignement et harmonisation des PTF...42 IV. Gestion axée sur les résultats...43 V. Responsabilité mutuelle

3 Liste des tableaux Tableau 1 : Gestion des aides extérieures MECI...18 Tableau 3 : Gestion des flux des aides extérieures : MFB...22 Tableau 4 : Source de financement...38 Tableau 5 : Plans d actions à court terme

4 Sigles et abréviations AAH BAON CDMT DCE DSPE FCV GTT IDE MAE MAP MECI MFB OMD PMO PTF SNISE STP Appropriation, Alignement, Harmonisation Bureau d'appui à l'ordonnateur National Cadre de Dépense à Moyen Terme Direction de la Coopération Economique Direction du Suivi et Evaluation des Programmes Fonds de Contre - Valeur Groupe de Travail Technique Investissements Directs Etrangers Ministère des Affaires Etrangères Madagascar Action Plan Ministère de l'economie, du Commerce et de l'industrie Ministère des Finances et du Budget Objectifs du Millénaire de Développement Plan de Mise en Oeuvre Partenaires Techniques et Financiers Système National Intégré de Suivi Evalutaion Secrétariat Technique et Permanent 4

5 RESUME EXECUTIF 1. Déclaration de Paris / Processus AAH Madagascar Madagascar s est engagé, dans la mise en œuvre de la Déclaration de Paris sur l efficacité de l aide, à mettre en œuvre les grands principes en matière d Appropriation, d Alignement et d Harmonisation (AAH). Madagascar dispose du Document Madagascar Action Plan (MAP), élaboré au mois de novembre 2006, suivant un processus de consultation et de concertation participatif national, élargi au niveau décentralisé (districts et régions). Le suivi des réformes dans la gestion des finances publiques, fait l objet de missions de revues conjointes périodiques entre le Gouvernement et les Partenaires Techniques et financiers. Plusieurs partenaires techniques et financiers ont élaboré leurs «documents de stratégie pays» : la Banque Mondiale et l Union Européen et la Banque Africaine de Développement et, le Système des Nations Unis dans le cadre de l UNDAF. En général, ces documents donnent les orientations générales de la coopération et un programme indicatif de l aide en faveur de Madagascar. Le cadre de partenariat établi, pour l appui budgétaire, en 2005 entre le Gouvernement Malgache et les partenaires Techniques et financiers suivant la Banque Mondiale, l Union Européenne, la Banque Africaine de Développement et la France, illustre l avancée en matière d harmonisation. Le Plan de Mise en Oeuvre ( PMO), qui est l outil de suivi et d évaluation du MAP, est élaboré avec les différents Ministères. Elle définit la priorisation et la hiérarchisation des activités et/ou projets en vue de la coordination de leur mise en œuvre. 2. Mécanisme actuel de gestion des aides extérieures La gestion des aides extérieures est actuellement répartie entre trois Ministères. Le Ministères des Affaires Etrangères (MAE) dont le rôle consiste au respect des procédures sur le plan diplomatique dans les relations de Madagascar avec les organismes internationaux. Le MAE n est pas impliqué systématiquement dans le processus de gestion des aides extérieures. 5

6 Le Ministère de l Economie, du Commerce et de l industrie (MECI) a pour attributions l élaboration de la politique économique, la planification stratégique, la gestion des programmes de coopération, ainsi que le suivi et l évaluation de la mise en œuvre des programmes de développement. On constate des problèmes de chevauchement des attributions des différentes Directions en matière de gestion des aides extérieuresl MECI rencontre des problèmes pour la collecte des informations auprès des Ministères Techniques sur l exécution des projets. Le Ministère des Finances et du Budget (MFB) assure la gestion des flux financiers et mentionne un problème sur le suivi des accords de prêts et subventions signés au niveau d autres ministères ne lui sont pas communiqués, de dons et de subventions qui sont suivis au Ministère de l Economie et/ou le MAE et d aides bilatéraux des autres pays, qui sont suivis par les ambassades de ces pays. Les orientations consistent à mettre en place une structure de coordination des aides extérieures avec les recommandations suivantes: le renforcement des missions du MAE, la réorganisation au niveau du MECI, le recentrage des missions entre le MECI (élaboration de la politique économique, planification stratégique, gestion des programmes de coopération) et le MFB (gestion des flux financiers ) et, la mise en place d un système de circuit des informations sur la gestion des aides extérieures entre le MAE, le MECI et le MFB. 3. Structure de coordination des aides extérieures Le dispositif institutionnel La structure unique de coordination des aides extérieures est sous le leadership du Gouvernement et est dirigée par le Premier Ministre, chef du Gouvernement : - Plate-forme de concertation Gouvernement et Partenaires Techniques et Financiers, qui est l instance de décision, - Secrétariat Technique Permanent, chargé de préparer et d exécuter les décisions de la Plate-forme de concertation et d animer l ensemble du dispositif, - Comité d Appui à la coordination des aides extérieures : les Ministères impliqués directement dans la gestion des aides extérieures : MAE, MECI et MFB en matière de planification stratégique et de gestion des flux financiers, - Groupes de Travail Technique Conjoints au niveau de 8 engagements du MAP pour suivre la mise en œuvre du MAP, pour entamer des discussions techniques sectorielles et transversales. 6

7 Mécanisme institutionnel La Plate-forme de concertation sert de forum de dialogue entre le Gouvernement et les partenaires sur l efficacité de l aide au développement. Elle a pour principale mission le pilotage stratégique de la coordination des aides extérieures. Ce pilotage stratégique touche particulièrement le suivi de la réforme en matière de gestion et de coordination des aides extérieures. Le Secrétariat Technique Permanent est l organe d appui de la Plate forme de concertation, sur le plan de la coordination stratégique des aides extérieures, la logistique et, l organisation des travaux : - suivi de la réforme en matière de gestion des aides extérieures, - appui à la coordination stratégique des aides extérieures, - appui technique à la mise en œuvre du MAP, - échanges et circulation d informations, - suivi des résultats de la Table-ronde avec les partenaires Techniques et Financiers. Un Comité d Appui à la coordination des aides extérieures, composé des Secrétaires Généraux des Ministères impliqués directement dans la gestion des aides extérieures appuie le Secrétariat Technique Permanent. Le MAE fournit les informations relatives aux conventions. Le MECI fournit les données relatives à la planification et la mise en œuvre des programmes de coopérations: Le MFB fournir les informations sur les flux financiers des aides extérieures: Des Groupes de Travail Techniques Conjoints, pour les huit engagements du MAP, sont mis en place entamer des discussions techniques pour la coordination sectorielle et transversale, dans le cadre du suivi de la mise en œuvre du MAP. Ils sont dirigés par les Ministères techniques et composés des Partenaires Techniques et Financiers, du secteur privé et de la société civile. Fonctionnement La structure de coordination des aides extérieures sera financée par un basket fund des partenaires techniques et financiers. Dans un souci de pérennisation de la structure et d appropriation du Gouvernement, un budget devra être envisagé par le Gouvernement pour le fonctionnement de la structure de coordination. 7

8 Les sources de financement du fonctionnement de la structure de coordination sont prévues comme suit. Le Gouvernement assure le financement des locaux où sera logé le Secrétariat Technique Permanent et l édition des documents et des rapports relatifs aux travaux de coordination des aides extérieures. Les PTF financeront l achat des matériels bureautiques et informatiques et des matériels roulants, le fonctionnement et le personnel du STP, ainsi que les travaux d études et de consultants nécessaires. Le Gouvernement et les PFT prendront en charge en commun le fonctionnement de la Plate-forme de concertation. 4. Code de bonne conduite La coordination des aides extérieures doit couvrir les relations entre les Partenaires Techniques et Financiers pour promouvoir la mise en place des règles et des codes de conduite, afin de constituer de véritables relations de partenariat entre le Gouvernement et les Partenaires Techniques et Financiers. 8

9 INTRODUCTION Contexte Processus AAH En application de la Déclaration de Paris du mois de mars 2005, sur l efficacité de l aide au développement, Madagascar a initié le processus AAH en faisant dans un premier temps un état des lieux en matière d Appropriation, d Alignement et d harmonisation (AAH), avec la Présidence, la Primature et les bailleurs de fonds. A l issue de cet état des lieux, des pistes de solutions axées sur quatre grands axes stratégiques ont été proposées: - le renforcement du leadership par des processus d élaboration de stratégies élargies, concertées et cohérentes au sein de plateforme conjointes et une stratégie de communication permettant à l administration et aux partenaires de développement de s approprier et d internaliser ces stratégies, - le renforcement de la capacité à travers une politique globale et unique qui permettra de cibler les priorités identifiées, cofinancé par les bailleurs de fonds dans une optique d alignement et d harmonisation de leur part, - l institution de plateforme d échanges et par l utilisation de nouvelles technologies pour assurer la capitalisation, l échange et la fiabilité des données et, - l achèvement des réformes des systèmes et procédures nationaux, qui doit associer et impliquer l ensemble des bailleurs de fonds pour la mise en place d une structure unique de coordination au niveau central, le sectoriel et le régional, qui servira de cadre à l intérieur duquel les bailleurs développeront leurs activités d appui de manière globale, cohérente et synchronisée. 1 Une feuille de route a été élaborée à l issue de l état des lieux pour présenter l ébauche des grandes lignes d un plan d action AAH pour Madagascar. Cette feuille de route contient les solutions sur l engagement et la volonté politique du Gouvernement et des bailleurs de fonds et respecte les principes de l appropriation du processus, l affirmation claire et explicite des volontés politiques et, les engagements formels. 1 Améliorer l efficacité de l aide au développement à Madagascar mai 2006 (Présidence-Primature) 9

10 Madagascar Action Plan Dans la mise en œuvre Madagascar Action Plan (MAP), plan quinquennal de 2007 à 2012, la Présidence assure le leadership du processus et le pilotage général, la Primature la coordination stratégique et la mise en œuvre, le Ministère de l Economie, du Commerce et de l Industrie le suivi évaluation. Le AAH est un élément transversal dans toutes les activités liées au processus MAP. Structure de coordination des aides extérieures Dans l objectif d améliorer l efficacité des aides extérieures à Madagascar et afin d appuyer le Gouvernement dans la conception et la définition des activités AAH dans le cadre du processus MAP, la mise en place d une structure de coordination des aides extérieures est nécessaire. Actuellement, le processus de coordination n est pas formalisé à un niveau national et ne fait pas l objet d un pilotage clair de la part du Gouvernement. Il n existe de coordination formalisée qu au niveau sectoriel, uniquement dans certains secteurs et avec des niveaux très différents. La mise en place d une structure de coordination des aides extérieures répond à un souci de renforcer l appropriation du Gouvernement en matière de gestion des aides extérieures, pour une efficacité de l alignement et l harmonisation des aides. Les différentes étapes dans le cadre de l étude sur la mise en place ont porté sur l analyse documentaire relative à l AAH au niveau national et dans les meilleures pratiques internationales, l analyse des différentes structures existantes en matière d aides extérieures au niveau du Ministère des Affaires Etrangères, du Ministère de l Economie, Secteur Privé du Commerce et de l Industrie et, du Ministère des Finances et du Budget. L état des lieux global de la gestion des aides extérieures à Madagascar a fait ressortir les spécificités de chaque structure impliquée dans la gestion des aides extérieures et la mise en place d une structure de coordination des aides extérieures au niveau national. Le schéma proposé intègre la capitalisation des expériences des différents Ministères et institutions et tiennent compte des orientations de stratégies de développement. 10

11 Plan Le rapport sur la mise en place d une structure de coordination des aides extérieures avec un secrétariat technique permanent dans le présent document comprend trois grandes parties. La première partie, fera un bref aperçu du contexte dans lequel s insère l exercice par rapport à l état d avancement du processus AAH, le mécanisme actuel de gestion des aides extérieures, et les orientations pour une meilleure efficacité de la gestion des aides extérieures. La deuxième partie traite de la structure de coordination des aides extérieures, avec le dispositif institutionnel, qui est dirigé par une plate-forme de concertation, sous le leadership du Gouvernement. La troisième partie est consacrée à l élaboration du code de conduite pour les partenaires techniques et financiers dans la coordination des aides extérieures. 11

12 1 ère Partie Analyse de la situation actuelle en matière de processus AAH et de gestion des aides extérieures Madagascar s est engagé, dans la mise en œuvre de la Déclaration de Paris sur l efficacité de l aide, à mettre en œuvre les grands principes en matière d Appropriation, d Alignement et d Harmonisation (AAH). Les avancées importantes réalisées dans le cadre du processus seront mises en exergue dans cette partie ainsi que le mécanisme actuel de gestion des aides extérieures entre les trois Ministères qui sont le Ministère des Affaires étrangères, le Ministère de l Economie, du Plan, du Commerce et de l Industrie et, le Ministère des Finances et du Budget. L analyse de ce mécanisme a abouti à une orientation en matière de coordination des aides, dans un souci d améliorer l efficacité de l aide à Madagascar. I. Etat d avancement du processus AAH 1. Appropriation En matière d Appropriation, des avancées importantes sont constatées dans le processus, en terme de définition de politique et de stratégie de développement et de gestion des finances publiques. Madagascar dispose du Document Madagascar Action Plan (MAP), élaboré au mois de novembre 2006, suivant un processus de consultation et de concertation participatif national, élargi au niveau décentralisé ( districts et régions). Pour une meilleure implication et appropriation de l administration dans les processus de mise en œuvre des programmes de développement, quatre Groupes de Travail Techniques (GTT) : ont été mis en place au mois d Octobre 2007 avec les Ministères pour élaborer les politiques sectorielles, en cohérence avec le MAP, contribuer à la finalisation du Plan de Mise en Ouvre ( PMO) du MAP et, participer à la mise en place du Système National Intégré de Suivi- évaluation. - Economie / Infrastructure, - Santé / Education, - Développement rural / Environnement, - Gouvernance/ Solidarité nationale. 12

13 Le suivi des réformes dans la gestion des finances publiques, fait l objet de missions de revues conjointes périodiques entre le Gouvernement et les Partenaires Techniques et financiers. La cinquième mission conjointe des partenaires pour l appui budgétaire de Madagascar s'est déroulée du 12 au 18 octobre Ce suivi intègre le Programme d Action Prioritaire, qui consiste en une série d actions recommandées lors des différentes missions, le suivi des indicateurs mesure de la performance de la gestion des finances publiques en République de Madagascar (PEFA) et, la réforme des finances publiques. 2. Alignement Plusieurs partenaires techniques et financiers ont élaboré leurs «documents de stratégie pays» dans lesquels ils donnent leurs stratégies d intervention et programmes d appuis, par rapport aux orientations des programmes de développement et les priorités du pays. On cite la Banque Mondiale, l Union Européen, la Banque Africaine de Développement et, le Système des Nations Unis dans le cadre de l UNDAF. En général, ces documents donnent les orientations générales de la coopération et un programme indicatif de l aide en faveur de Madagascar. Pour la passation de marché, le gouvernement a entrepris de réformer le système de passation des marchés publics Le nouveau Code des marchés publics vise à mettre en place un processus de passation des marchés conforme aux normes internationales. Il instaure un nouveau cadre institutionnel de passation des marchés publics, simplifie les procédures et clarifie les dispositions applicables, pour rendre plus transparent et plus fluide la passation du marché. 3. Harmonisation Le cadre de partenariat établi, pour l appui budgétaire, en 2005 entre le Gouvernement Malgache et les partenaires Techniques et financiers suivant la Banque Mondiale, l Union Européenne, la Banque Africaine de Développement et la France, illustre l avancée en matière d harmonisation. Le «cadre conjoint de suivi de la performance» établi conjointement par le Gouvernement et les Partenaires Techniques et Financiers comprend un ensemble des critères, tirés des processus gouvernementaux et permet d assurer la cohérence et la complémentarité entre les conditionnalités des différents bailleurs, l alignement avec le 13

14 processus de programme gouvernemental de politique et de stratégie et le dialogue sectoriel. 4. Gestion axée sur les résultats Le Plan de Mise en Oeuvre ( PMO), qui est l outil de suivi et d évaluation du MAP, a été élaboré avec les différents Ministères. Le PMO traduit en résultats tous les défis énoncés dans les 8 engagements du MAP, pour assurer l exhaustivité des activités. Elle définit la priorisation et la hiérarchisation des activités et/ou projets en vue de la coordination de leur mise en œuvre. Le PMO analyse l intersectorialité pour éviter la duplication des efforts et assurer l allocation optimale des ressources. Son élaboration permettra de faire une évaluation fiable des coûts (costing). Les bailleurs de fonds ont été consultés pour la validation du PMO. Dans le cadre de suivi et d évaluation du MAP, un Système National Intégré de Suivi et Evaluation ( SNISE) est actuellement en cours finalisation. Cet outil a été élaboré avec la contribution de toutes les différentes institutions et Ministères impliqués dans le suivi et évaluation du MAP et a été validé par un focus groupe, où les partenaires techniques et financiers ont été représentés. II. Mécanisme actuel de gestion des aides extérieures 1. Le Ministère des Affaires Etrangères (MAE) Les attributions du MAE consistent au respect des procédures, sur le plan diplomatique dans les relations de Madagascar avec les organismes auxquels Madagascar fait partie et les bailleurs de fonds sur les demandes d aides extérieures. Le MAE n est pas impliqué systématiquement dans le processus de gestion des aides extérieures. Le rôle du MAE en matière de d élaboration et de suivi des conventions doit être renforcé. 2.Le Ministère de l Economie, du Commerce et de l Industrie ( MECI) Le MECI a pour mission l élaboration de la politique économique, la planification stratégique, la gestion des programmes de coopération, ainsi que le suivi et l évaluation de la mise en œuvre des programmes de développement : grands programmes et Madagascar Action Plan. Les Directions impliquées dans le processus sont au nombre de cinq: 14

15 - Direction des Etudes Economiques et de la Modélisation (DEEM) - Direction des Méthodes et de la Planification (DMP) - Direction du Suivi et Evaluation des programmes (DSEP) - Direction de la Coopération Economique (DCE) - Direction des Relations internationales et Extérieures (DRIE) 2.1 Constats Il y a un chevauchement et empiètement des attributions des différentes Directions au sein du Ministère dans le cadre de la gestion des aides extérieures. o Suivi-évaluation de la mise en œuvre des programmes de coopération : DCE, DESP, DRIE o Suivi évaluation des engagements des partenaires de développement : DCE, DSEP, DRIE o Tenue de base de données sur les programmes de coopération : DCE, DSEP Le logiciel de gestion des aides extérieures pour la gestion des aides extérieures n est plus utilisé. La DCE ne produit plus le rapport sur le rapport sur la coopération au développement depuis Le MECI rencontre des problèmes dans la collecte des informations relatives aux réalisations dans les projets auprès des Ministères techniques. Ce sont en général les Directions ou les services «suivi-évaluation» qui suivent l exécution des projets mais dans la majorité des cas, ils ne sont pas à même de fournir les informations relatives à l exécution des projets. Les responsables du MECI / DESPC contactent directement ou les responsables des projets ou les partenaires techniques et financiers ou la Direction de la dette publique, pour avoir les informations relatives à l exécution des projets. Au niveau des partenaires techniques et financiers, on constate qu il y a un problème d harmonisation des tableaux sur les informations relatives à l exécution des projets. Chaque bailleur a son propre format de présentation des tableaux. Pour les subventions et les coopération bi-latérales, les responsables du MECI ont mentionné qu il y a beaucoup de lacune en matière d informations. 15

16 On constate le manque d informations sur la coopération décentralisée hors Aide Publique au Développement, les Investissements Directs Etrangers (IDE)et les Organisations Non Gouvernementales (ONG). 2.2 Rapports disponibles Dans le cadre de sa mission et de ses attributions, le MECI dispose d outils et d instruments importants relatifs à la gestion des aides extérieures : - mémorandum ou accord cadre des conventions, - convention par projet, - les rapports établis par sur la performance des Grands Programmes qui fournit les résultats atteints pour les Programmes et Projets, établis tous les quatre mois, - le Rapport sur la Coopération au Développement qui présente l analyse des grandes tendances de l Aide Publique au Développement, - les rapports sur le suivi de la mise en œuvre des déclarations et conventions internationales : rapport sur les Objectifs du Millénaire de Développement (OMD) et le rapport le programme d actions de Bruxelles en faveur des pays les moins avancés. 2.3 Recommandations Une réorganisation au sein du MECI est recommandée pour une meilleure coordination et utilisation des moyens et des ressources. Il est recommandé de confier à une seule Direction la gestion des programmes de coopération bilatéral, multilatéral et régional : o l élaboration des programmes de coopération avec les Partenaires Techniques et Financiers, o les négociations techniques, o le suivi de la mise en œuvre des programmes de coopération, o le suivi et l évaluation des engagements des partenaires financiers, o la gestion de la base de sonnées sur les aides extérieures. La DSEP dans cette optique assure principalement le suivi-évaluation opérationnel des projets / programmes et le MAP. 16

17 Un renforcement des compétences de la Direction chargée de la gestion des programmes de coopération doit être envisagé pour une meilleure efficacité du système. Un système de collecte des informations provenant des Ministères techniques doit être mis en place pour avoir des données fiables et complètes sur l exécution des projets. Pour avoir des informations complètes sur les aides extérieures, il faudrait compléter les données sur les aides extérieures par les informations sur la coopération décentralisée hors Aide Publique au Développement, les Investissements Directs Etrangers (IDE)et les Organisations Non Gouvernementales (ONG). 17

18 Tableau 1 : Gestion des aides extérieures MECI Etapes Tâches Entités Résultats Observations responsables Préparation des programmes de coopération Elaboration du programme Partenaires Techniques et Financiers Ministères Techniques Mémorandum ou accord cadre Envoyé au MECI pour analyse technique et avis MAE Négociations Négociations gouvernement ales: domaine d intervention, montant, zone d intervention, modalités MECI Ministères Techniques Convention par projet Envoyé eu MAE et MECI pour signature Partenaires Techniques et Financiers Programmes de Mise en œuvre des coopération programmes de coopération Suivi des réalisations techniques Suivi des engagements des partenaires techniques et financiers Suivi des engagements des partenaires techniques et financiers Ministères techniques Rapport de suivi Envoyé au MECI mais problème de collecte des informations Direction du Suivi Evaluation des programmes Direction Suivi Evaluation des Programmes Direction de la Coopération Economique Rapport sur les Rapport quadrimestriel performances des grands programmes Suivi des Rapport quadrimestriel décaissements dans le rapport sur les performances des grands programmes Rapport sur la Rapport annuel mais coopération de depuis 2001, le rapport développement n a pas été élaboré Tenue de base de données sur l aide publique au développement Déclarations et conventions Suivi des réalisations et des Direction des méthodes et Rapport sur OMD Fréquence tous les Internationales engagements en matière de de la planification deux ans ( disponibles développement développement économique Rapport sur le suivi 2004 et 2006) économique et social et social des engagements (OMD,NEPAD, - OMD mutuels des La fréquence de Développement Humain, - Programme d actions de partenaires et l élaboration du rapport Programme d Action de Bruxelles en faveur des Gouvernement par n est pas fixée Bruxelles en faveur des PMA secteur PMA) Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

19 3. Le Ministère des Finances et du Budget Le MFB a une place importante en matière de gestion des flux financiers de l aide publique au développement. Parmi ses principales missions, le MFB élabore et met en œuvre la politique financière, fiscale et budgétaire de l Etat, assure la gestion et le suivi évaluation des aides extérieures et contribue à l harmonisation de la coopération avec les Partenaires Techniques et Financiers. Deux directions générales, cinq directions et un bureau d appui sont impliqués dans le processus de gestion des aides extérieures: - la Direction générale du Budget : Direction de l Exécution et de la Synthèse Budgétaire ( DESB), Direction de la Programmation et du Cadrage Budgétaire ( DPCB), Bureau d Appui à l Ordonnateur National (BAON). - la Direction Générale du Trésor : Direction de la Comptabilité Publique (DCP), Direction de la Dette Publique (DDP), Direction des Etudes (DE). 3.1 Constats Dans le cadre de l appui budgétaire, un Cadre de Partenariat a été élaboré en 2005 entre le Gouvernement et les Bailleurs de fonds ( Banque Mondiale, Union Européenne, BAD, France ). Le suivi de la performance dans le cadre des missions de revues a permit de faire des avancées importantes en matière d harmonisation des indicateurs. Le Bureau d Appui à l Ordonnateur National (BAON) permet d améliorer l assistance de la Commission Européenne sur le développement en terme de planification, stratégique et d accroître la performance en matière d utilisation des ressources. Dans le cadre de la préparation du Budget, les Ministères Techniques élaborent leurs Cadres de dépense à Moyen terme (CDMT) mais, il se trouve que la majorité des Ministères rencontre des problèmes de capacité technique à les élaborer dans les normes. Seul, le Ministère de l Education Nationale et de la Recherche Scientifique actuellement arrive à élaborer un CDMT conforme. Les accords de prêts et subventions signés au niveau d autres ministères ne sont pas communiqués au MFB ( DPCB), car bon nombre de dons et subventions de la Chine et de la Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

20 Norvège ne sont pas suivis au niveau du MFB (DGT) mais au Ministère de l Economie et/ou le MAE. Les aides bilatéraux des autres pays ne sont pas suivis et gérés au niveau du MFB ( DGT) mais des ambassades de ces pays : Allemagne (GTZ, KFW), USA, Norvège Espagne, Suisse et autres, ce qui constitue une faille à la gestion des aides extérieures. Bon nombre de dons et subventions de la Chine et de la Norvège ne sont pas suivis au niveau du MFB (DGT) mais au Ministère de l Economie et/ou le MAE 3.2 Rapports disponibles Dans le cadre de ses attributions, le MFB dispose de rapports relatifs aux : - Revue quadrimestrielle - Revue des Finances Publiques - Revue des Dépenses Publiques - Situation des engagements jusqu à l ordonnancement des crédits relatifs à l utilisation des ressources extérieures au niveau des ministères sectoriels et établissements publics - Situation de l exécution des financements externes : synthèse par bailleur sur 12 mois dans l année : interface entre programmation et décaissement - Tableau des Fonds de Contre-Valeur et autres dons et subventions (pour dons projets) venant des financements bilatéraux - Liste de toutes les Aides Budgétaires reçues et mobilisées - Tableau de la Trésorerie de l Etat et état de l utilisation des aides budgétaires - Liste des accords de prêts signés par projet par an avec précision des bailleurs et des ministères bénéficiaires - Situation des Tirages sur emprunts extérieurs (pour prêts projets) par bailleur et par programme (cumul annuel ou quadrimestriel) avec précision des ministères bénéficiaires - Situation des encours et des stocks de la dette extérieure par an - OGT prévisions et réalisations - Données consolidées des : FCV de l UE, France, Japon, Norvège, Suisse, Dons programmes UE et Banque Mondiale,. Dons projets et prêts projets, Aides budgétaires BAD, UE, Banque mondiale Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

21 3.3 Recommandations Il faudrait établir une liste exhaustive des bailleurs multilatéraux et bilatéraux, des sources de prêts projets, dons projets et FCV utilisées en RPI, prêts programmes, aides budgétaires. L expérience du Cadre de Partenariat peut être étendue aux principaux bailleurs dans le cadre de l appui budgétaire. De même, celles du BAON dans le souci d harmonisation des pratiques. Pour une meilleure optimisation de l utilisation des CDMT, pour la préparation du budget, des actions de formation doivent être entreprises au sein des Ministères techniques ( comme le cas du Ministère de l Education Nationale et de la Recherche Scientifique). Le calendrier des revues conjointes entre le Gouvernement et les bailleurs de fonds, qui se tiennent deux fois par an ( mois d avril et mois de septembre ) doit s aligner avec les revues sectorielles, des revues de suivi du MAP Le calendrier des revues conjointes devrait être aligné sur le calendrier budgétaire. C est le calendrier budgétaire qui détermine les calendriers des autres opérations. Il faudrait programmer le calendrier d exécution budgétaire compte tenu de la disponibilité des différentes aides extérieures et du calendrier des partenaires financiers Au niveau des relations entre les Ministères il serait important de mettre en place un système d informations clair entre les différents Ministères / Directions Générales/ Directions impliquées dans la gestion des aides extérieures, compte tenu de la dépendance et la complémentarité des différentes tâches et des données et informations à traiter: MAE, MECI, MFB et les Ministères techniques. Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

22 Tableau 2 : Gestion des flux des aides extérieures : MFB Entités responsables Tâches Types d informations Observations DIRECTION GENERALE DU BUDGET Direction de - Tutelle financière des établissements - Revue quadrimestrielle Utilisation des informations l exécution publics des Opérations Générales du budgétaire et de - Revue des Finances Trésor, de la Programmation la synthèse - Conception des stratégies et mesures Publiques et de la Direction du Contrôle budgétaire pour l utilisation des fonds et allocations Financier budgétaires venant des partenaires - Revue des Dépenses financiers Publiques Tous les documents produits sont utilisés par la DPCB - Production des documents de rapport - Situation des pour la programmation d exécution et de suivis du budget engagements jusqu à budgétaire des années l ordonnancement des suivantes. crédits relatifs à l utilisation des ressources extérieures au niveau des ministères sectoriels et établissements publics Bureau d Appui - Appui à l ordonnateur national sur les Le BAON s occupe à l Ordonnateur instruments de financements de l Union particulièrement des aides de National Européenne et suivi des engagements et l Union Européenne dans le décaissements des fonds cadre du FED - Dialogue et concertation avec la Délégation de la Communauté Européenne à Madagascar et les autres acteurs dans la préparation de la stratégie de coopération - Elaboration du Programme Indicatif National et autres instruments d aide Direction de la - Préparation des documents de - Lettre de cadrage La DPCB utilise les données programmation programmation et de prévisions : cadrage Projet de Loi de Finance, consolidées de la DDP, du et du cadrage macroéconomique, Loi des Finances PGE, Politique sectorielle Service de gestion des aides budgétaire initiales (LFI) et Lois de finances bilatérales (SGAB), de Rectificatives (LFR) Politique Générale - Les tableaux Annexes du l ACCT, de la Direction des de l Etat, Politique sectorielle du MFB PLF Etudes, de la DESB et de la Direction du Contrôle Contribution à l élaboration de certains Rapport macroéconomique Financier pour la rapports et documents de suivi annuel programmation budgétaire et Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

23 - Surveiller la disponibilité du financement - Situation de l exécution de la programmation annuelle des financements externes : synthèse par bailleur sur 12 mois dans l année : interface entre programmation et décaissement DIRECTION GENERALE DU TRESOR l interface programmation décaissement. entre et DIRECTION Tableau des Fonds de Bailleurs bilatéraux : GENERALE DU Contre-Valeur et autres - dont principalement France TRESOR dons et subventions (pour dans le cadre AFD et Japon dons projets) venant des - très peu d information de financements bilatéraux Norvège, Espagne et USA Autre bailleur : UE pour PARP Direction de la - Elaborer et mettre en place la - Liste de toutes les Aides Aides budgétaires en comptabilité réglementation en matière de Budgétaires reçues et question : FAD/BAD publique comptabilité publique mobilisées CARP, JAPON UE (FED) - Exécuter les dépenses publiques, - Tableau de la Trésorerie centraliser les recettes de l Etat et de l Etat et état de assurer la tenue de la comptabilité de l utilisation des aides l Etat budgétaires - Arrêter les comptes de l Etat - Assurer la gestion financière et comptable de l Etat, des collectivités et des établissements publics Direction de la - Gérer les emprunts et participer aux - Liste des accords de Bailleurs multilatéraux Dette Publique : négociations des emprunts prêts signés par projet par concernés :, FAD, FEM, IDA, (service de suivi an avec précision des BADEA, FIDA, OPEP des emprunts - Gérer la dette publique bailleurs et des ministères extérieurs) bénéficiaires Bailleurs bilatéraux : France - Prévoir et payer le service de la dette (AFD, FSP), Japon, KFW, - Situation des Tirages sur Koweit - Régulariser la comptabilité du service emprunts extérieurs (pour de la dette prêts projets) par bailleur et par programme (cumul - Participer aux négociations en matière annuel ou quadrimestriel) de restructuration et de réaménagement avec précision des Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

24 de la dette ministères bénéficiaires - Assurer le suivi du programme au titre - Situation des encours et de l initiative des pays pauvres très des stocks de la dette endettés extérieure par an - Participer à l analyse et au maintien de la soutenabilité de la dette publique Direction des - Produire périodiquement le tableau de - OGT prévisions et La Direction des Etudes Etudes bord des «Opérations réalisations travaille sur les données Globales du Trésor» venant de la DDP (pour les - Données consolidées emprunts extérieurs), l ACCT - Produire les statistiques sur les finances des : (pour les aides budgétaires) publiques à usages internes et externes. FCV de l UE, France, et le SGAB (pour les FCV et Japon, Norvège, Suisse dons) - Proposer des modalités de couverture. Dons programmes UE des besoins de financement de l Etat et Banque Mondiale Les informations produites. Dons projets et prêts doivent permettre à la DPCB - Développer les instruments de projets de faire l interface entre financement de l Etat. Aides budgétaires programmation et exécution BAD, UE, Banque et décaissement relativement - Contribuer à la préparation et participer mondiale aux différentes catégories de aux négociations avec ministères et financement extérieur. autres institutions pour les questions relatives aux relations internationales 4. La Banque Centrale de Madagascar La Banque Centrale a pour mission générale de veiller à la stabilité interne et externe de la monnaie. Elle élabore et met en œuvre en toute indépendance la politique monétaire. Elle accomplit sa mission en matière de crédit dans le cadre de la politique économique générale du Gouvernement. Elle veille à maintenir un niveau approprié des réserves nationales de change. Dans le cadre de sa mission générale, elle est consultée sur les projets de budget, de programme d investissements publics et de plan, préalablement à leur présentation au Gouvernement. Elle dispose d un délai de quinze jours francs pour remettre son avis au Chef du Gouvernement. Elle informe le Président de la République et le Chef du Gouvernement de tout fait qui peut porter atteinte à la stabilité monétaire. Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

25 5. Orientations pour la mise en place d une structure des aides extérieures Deux schémas ont été proposés pour la coordination des aides extérieures. Scénario 1 : Maintenir en place les structures actuelles Le premier scénario consiste à maintenir les structures actuelles en matière de gestion des aides extérieures avec les recommandations suivantes : - renforcement des missions du MAE : suivi des conventions - réorganisation au niveau du MECI : i. centraliser au niveau d une seule Direction les attributions relatives à la coopération économique : bilatérale, multilatéral et régionale ii. renforcer les compétences de cette Direction - recentrage des missions entre le MFB et le MECI : i. le MECI : la planification stratégique et le suivi des programmes de coopération ii. le MFB : gestion des flux financiers - création d une Direction Générale de la Coordination des aides extérieures et les recommandations suivantes Scénario 2 : Créer une structure de coordination des aides extérieures Le deuxième scénario préconise la mise en place une structure de coordination des aides extérieures et d un Secrétariat Permanent Technique avec le schéma suivant : - Plate-forme de concertation : pilotage stratégique - Secrétariat Technique Permanent : suivi de la réforme en matière de gestion des aides extérieures appui à la coordination stratégique des aides extérieures appui technique à la mise en œuvre du MAP échanges et circulation d informations sur les aide extérieures suivi des résultats de la Table-ronde avec les partenaires Techniques et Financiers - Groupes de Travail Techniques conjoints planification stratégique sectorielle et transversale, le cadre de dépenses à moyen terme, la budgétisation, les priorités sectorielles, le suivi des résultats de la mise en œuvre du MAP, les problèmes rencontrés ( exemple capacité d absorption), les recommandations. Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

26 6. Analyse des scénarii Scénario 1 : Maintenir les structures actuelles et créer une Direction générale de la Coordination des Aides Extérieures Scénario 1 Forces Faiblesses Recommandations MAE Absence d informations complètes sur les conventions de coopération MECI Existence d expériences et d outils qu il faut optimiser : - préparation, programmation et suivi des cadres de coopération Existence de données sur les programmes de coopération et les aides extérieures - performance des Grands Programmes - analyse des grandes tendances de l Aide Publique au Développement, - rapports OMD - rapport le programme d actions de Bruxelles en faveur des pays les moins avancés. Faiblesse des capacités en matière de gestion des aides : - Chevauchement et empiètement des attributions des Directions - Problèmes dans la collecte des informations relatives aux réalisations dans les projets auprès des Ministères techniques. - Lacune en matière d informations : subventions et les coopération bi-latérales - Logiciel de gestion des aides extérieures pour la gestion des aides extérieures n est plus utilisé. - La DCE ne produit plus le rapport sur le rapport sur la coopération au développement depuis Réorganiser les Directions au sein du MECI pour une meilleure coordination et utilisation des moyens et des ressources : Confier à une seule Direction la gestion des programmes de coopération bilatéral, multilatéral et régional : - l élaboration des programmes de coopération avec les Partenaires Techniques et Financiers, - les négociations techniques, - le suivi de la mise en œuvre des programmes de coopération, - le suivi et l évaluation des engagements des partenaires financiers, - la gestion de la base de sonnées sur les aides extérieures. Renforcer les compétences de la Direction chargée de la gestion des programmes de coopération. Faiblesse du système d informations sur les aides Mettre en place un système de collecte des informations provenant des Ministères techniques sur les réalisations des programmes. Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

27 MFB Existence de mécanisme déjà opérationnel : - Cadre de partenariat : aide budgétaire : s inscrit dans programmes nationaux et politiques sectorielles, engagements clairs des deux parties : gouvernement et partenaires, cohérence et complémentarité entre les conditionnalités des différents bailleurs, alignement avec le processus national et le dialogue sectoriel - Missions de revues conjointes régulières : revue quadrimestrielle, Revue des Finances Publiques, Revue des Dépenses Publiques Insuffisance des informations sur le suivi sur certaines aides bilatéraux, sui sont directement effectués par leurs ambassades et des subventions et dons par le Ministère de l Economie et/ou le MAE Etablir une liste exhaustive des bailleurs multilatéraux et bilatéraux, des sources de prêts projets, dons projets et FCV utilisées en RPI, prêts programmes, aides budgétaires. Mettre en place un système d informations entre le MECI, MAE et MFB : - conventions - suivi des programmes - suivi des engagements des PTF - base de données des aides Dispose d informations importantes en matière de gestion des aides : - Situation de l exécution des financements externes - Synthèse par bailleur sur 12 mois dans l année : interface entre programmation et décaissement - liste de toutes les Aides Budgétaires reçues et mobilisées - liste des accords de prêts signés par projet par an avec précision des bailleurs et des ministères bénéficiaires - Liste des accords de prêts signés par projet par an avec précision des bailleurs et des ministères bénéficiaires - Situation des Tirages sur emprunts extérieurs (pour prêts projets) par bailleur et par programme (cumul annuel ou quadrimestriel) avec précision des ministères bénéficiaires Banque centrale Rôle de consultation sur les projets de budget, de programme d investissements publics et de plan préalablement à leur présentation au Gouvernement pour veiller à la à la stabilité interne et externe de la monnaie. Quid de l effectivité de la prise en compte des avis émis par la BC Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

28 Direction Générale de la Coordination des aides extérieures Avantages Inconvénients DGCAE Rattachement MECI Rattachement MFB Réunir dans un seul Ministère la coordination des aides extérieures. Avoir un seul interlocuteur pour la fourniture des informations sur les aides extérieures au sein d un seul Ministère. Capitaliser les acquis et les compétences au niveau du MECI et du MFB. Réorganisation du MECI et du MFB prendre une procédure assez longue. Existence déjà d un système, qui mérite d être amélioré, au niveau de la gestion des programmes de coopération : réalisations techniques et engagements financiers. Système d informations encore faible Les principales informations sur les flux financiers relèvent du MFB : Existence de cadre déjà établis au sein du MBF des pour les différentes missions de revues Existence de données importantes citées plus haut au niveau de la Direction générale du Budget et du Trésor : cadrage macro-économique et flux financiers Scénario 2 : Créer une structure de coordination des aides extérieures. Enjeux Rattachement Présidence Rattachement Primature Interlocuteur unique Forum de discussions entre le Gouvernement et les partenaires techniques et financiers sur : - les politiques économiques, - la stratégie de développement - l efficacité de l aide Appropriation et responsabilisation du Gouvernement et des PTF en matière de coordination des aides Vision et cohérence des actions de planification, de mise en œuvre et de suivi des aides sur le plan technique et financier Analyses à un niveau stratégique des aides et formulation des orientations Système d information harmonisé cohérent et fiable des aides Le rattachement à la Présidence risque de rendre complexe le fonctionnement de la Structure de coordination, dirigée par le Premier Ministre. Puisque le Plate-forme de concertation sera dirigé par le Premier Ministre, la structure devrait être sous la tutelle de la Primature. Rapport final «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre

29 2ème Partie : Structure de coordination des aides extérieures La mise en place d une structure de coordination des aides extérieures par le Gouvernement figure parmi les pistes de solutions proposées dans l état des lieux en matière d AAH à Madagascar. La mise en place d une structure de coordination des aides extérieures présente des enjeux importants. Elle permet de disposer d outil pratique pour les Partenaires Techniques et Financiers et le Gouvernement pour accélérer le développement, améliorer l efficacité de l aide et suivre leurs progrès. Un tel système contribuera à simplifier et harmoniser les conditionnalités, réduire les coûts et rendre les actions de développement plus efficace. Le Gouvernement est responsabilisé sur les contrôles sur les ressources externes et peut organiser et suivre le flux de l aide tout en annonçant clairement ses engagements et ses attentes. La mise en place d une structure de coordination des aides extérieures a pour principaux objectifs : - avoir une base pour attirer le volume d aide nécessaire à moyen terme pour atteindre les objectifs de développement,, - avoir une meilleure gestion des aides extérieures - améliorer l efficacité de l aide publique au développement. I. Dispositif institutionnel sur la coordination des aides extérieures Le dispositif institutionnel préconisé prévoit une structure unique de coordination sous le leadership du Gouvernement, avec la participation des partenaires techniques et financiers, regroupés dans une Plate-forme de concertation et, appuyé par un Secrétariat Technique Permanent. Le dispositif institutionnel est composé de : - Plate-forme de concertation Gouvernement et Partenaires Techniques et Financiers, qui est l instance de décision, - Secrétariat Technique Permanent, chargé de préparer et d exécuter les décisions de la Plate-forme de concertation et d animer l ensemble du dispositif, - Comité d Appui à la coordination des aides extérieures : les Ministères impliqués directement dans la gestion des aides extérieures : MAE, MECI et MFB en matière de planification stratégique et de gestion des flux financiers? Draft «Structure de coordination des aides extérieures» RAKOTONDRAINIBE Fanja.Novembre