Le traitement des copropriétés dans le Programme National de Rénovation Urbaine

Transcription

1 Le traitement des copropriétés dans le Programme National de Rénovation Urbaine Mémoire présenté par Louise RIVOIRARD Promotion

2 Louise RIVOIRARD Sciences Po Paris Cycle d urbanisme LE TRAITEMENT DES COPROPRIÉTÉS DANS LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE ET SES PERSPECTIVES Janvier 2014

3 2

4 Louise RIVOIRARD Sciences Po Paris Cycle d urbanisme LE TRAITEMENT DES COPROPRIÉTÉS DANS LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE ET SES PERSPECTIVES Janvier

5 RESUME Les copropriétés dégradées sont caractérisées par des problèmes spécifiques : un modèle juridique peu flexible, des difficultés techniques et financières et enfin, une mauvaise gestion. Ces particularités ne semblent pas avoir été prises en compte dans le PNRU 1 dont le cadre, conçu pour agir sur le parc locatif social, a simplement permis d enrichir (notamment financièrement) les dispositifs d intervention sur les copropriétés dégradées déjà existants. Hormis le développement de quelques outils intéressants (études et portage de lot), ce manque d adaptation n a fait que creuser l écart entre un parc de logements sociaux rénové et des copropriétés d autant plus en difficulté. Ce résultat a toutefois permis de mettre en évidence les dysfonctionnements du système juridique des copropriétés et de l intervention publique à leur destination qui font actuellement l objet de réformes. 1 Programme National de Rénovation Urbaine, lancé en 2003 par Jean-Louie Borloo, alors ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine 4

6 TABLE DES MATIERES RESUME 4 INTRODUCTION 6 ETAT DES LIEUX : LES CARACTÉRISTIQUES DES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES 7 LES PROBLEMES SPECIFIQUES AUX COPROPRIETES DEGRADEES 7 L ORIGINE DES MAUX DES GRANDS ENSEMBLES EN COPROPRIETE 10 LES DISPOSITIFS D INTERVENTION EXISTANTS 11 LE TRAITEMENT DES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES DANS LE CADRE DU PNRU 13 UN CADRE D INTERVENTION PEU ADAPTE AU TRAITEMENT DE L HABITAT PRIVE 13 UN APPROCHE CURATIVE BASEE SUR LE RENFORCEMENT DES DISPOSITIFS EXISTANTS 14 UNE INTERVENTION LIMITEE NUISANT AU PROJET GLOBAL 16 PERSPECTIVES : LES REFORMES LEGISLATIVES EN COURS 17 L ADAPTATION DU CADRE REGISSANT LE SYSTEME DE LA COPROPRIETE 17 L AMELIORATION DE L INTERVENTION PUBLIQUE SUR LES COPROPRIETES 18 UN NOUVEAU CADRE POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE 20 CONCLUSION 21 BIBLIOGRAPHIE 22 5

7 INTRODUCTION Les émeutes de 2005 en 2007 ont toutes deux eu pour point de départ des quartiers de grands ensembles en copropriété (respectivement Le Chêne Pointu à Clichy-sous- Bois et le quartier de Derrière les Murs à Villiers-le-Bel). Pourtant, elles sont toujours associées à tort aux quartiers de logement social. Cette confusion illustre bien la similitude apparente des problèmes rencontrés par les copropriétés dégradées et les immeubles d habitat social. Malgré ce constat le programme national de rénovation urbaine (PNRU), lancé en 2003 par Jean-Louis Borloo alors ministre délégué à la Ville et à la Rénovation urbaine, s est attaqué lourdement (grâce à des subventions de l ordre de 12 milliards d euros) à plus de 500 quartiers de logements sociaux sans considérer les copropriétés comme un enjeu primordial. Pourtant en 2013, on comptait près de résidences principales dans des copropriétés présentant des difficultés financières ou de fonctionnement et ce chiffre atteint à lorsque l on se réfère à des critères de dégradation du bâti ou d occupation sociale. 2 Autrement dit, entre 5 et 15 % des 6,2 M de résidences principales françaises serait en situation de fragilité. Alors que le premier programme de rénovation urbaine touche à sa fin, François Lamy a annoncé en août dernier le lancement d un second programme de rénovation urbaine concentré sur les quartiers les plus difficiles. Les préoccupations actuelles autour des copropriétés dégradées laissent penser à une meilleure prise en compte de cet enjeu dans les projets futurs. Quelles sont les caractéristiques des copropriétés dégradées? Comment le PNRU a-t-il traité ces spécificités? Quelles sont les perspectives du prochain PNRU pour les copropriétés? 2 Repérage des copropriétés potentiellement fragiles : l Anah propose un outil novateur permettant de localiser les zones à risque, dossier de presse, Anah, 18 février

8 ETAT DES LIEUX : LES CARACTÉRISTIQUES DES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES Cette première partie vise à mettre en évidence les particularités des copropriétés en difficulté France, leurs origines et les traitements existants. Les problèmes spécifiques aux copropriétés dégradées Les caractéristiques des copropriétés en difficulté sont de différentes natures : juridiques, techniques, financières, sociales et enfin, de l ordre de la gestion et du fonctionnement. Le régime juridique de la copropriété en France est fixé par la loi du 10 juillet 1965 : «Tout immeuble ou groupe d immeuble bâti est impérativement soumis au statut de copropriété lorsqu il est divisé en lots comportant des parties privatives et une quote-part de parties communes, et que ces lots appartiennent à au moins deux copropriétaires différents. Chaque copropriétaire est copropriétaire à titre exclusif de ses parties privatives, et propriétaire, en indivision forcée, avec les autres copropriétaires, des parties et équipements qui, par leur nature et leur destination, sont communs à plusieurs ou à tous les copropriétaires, Le lot de copropriété est constitué de manière indivisible des parties privatives et de la quote-part de parties communes. En contrepartie de son droit de propriété indivis sur les parties communes, le copropriétaire a l obligation de participer au paiement des charges.» La loi de 1965 définit également les instances de gestion des copropriétés. La gestion se fait par le syndicat des copropriétaires, regroupant tous les propriétaires, qui veille à la conservation de l immeuble et à l administration des parties communes. Le règlement de copropriété permet d unir ce syndicat à chacun des copropriétaires. L organe décisionnel du syndicat est l assemblée générale (convoquée au moins une fois par an) qui réunit l ensemble des copropriétaires et vote les décisions selon les règles de majorités prévues par la loi. Cette assemblée générale n est compétente que pour les décisions portant sur les parties, équipements et services communs. L assemblée générale désigne un syndic (professionnel ou non), obligatoire, qui représente l organe exécutif du syndicat. Il met en oeuvre les décisions prises en assemblée générale, administre l immeuble (conservation, garde, entretien) et représente le syndicat juridiquement. Le conseil syndical, constitué de copropriétaires bénévoles élus, fait le lien entre le syndicat et le syndic en contrôlant et assistant le syndic. 7

9 Schéma du fonctionnement de la copropriété Source : La démolition d un grand ensemble en copropriété, une réponse urbaine à un problème de gestion, Les Bosquets à Montfermeil (93). S. Le Garrec 8

10 Le modèle de la copropriété française, très adapté aux petites copropriétés s avère en revanche inadapté à la gestion de grands ensembles complexes qui regroupent parfois des milliers de copropriétaires. En effet, si la plupart des décisions de gestion courantes peuvent se prendre avec une simple majorité de voix sans obliger à la présence de tous les copropriétaires à l assemblée, les décisions concernant les travaux, par exemple, requièrent la majorité absolue des voix et la présence d un nombre minimal de copropriétaires à l assemblée générale. Ainsi, à lui seul, l absentéisme des propriétaires peut bloquer les décisions. De plus, dans les copropriétés les plus grandes, la majorité absolue peut être très difficile à obtenir. En effet, la forte mixité de statuts est une source de blocage puisque les propriétaires bailleurs et les propriétaires occupants ont des intérêts très divergents pour leur patrimoine (conservation, amélioration ou rentabilité) qui empêchent le consensus. Sur le plan technique, les caractéristiques des copropriétés varient selon l époque de construction. Les bâtiments datant d avant 1948, alors qu il n existait aucune norme, sont parfois dépourvus d éléments de confort de base comme les réseaux d eau ou d électricité. Les édifices construits entre 1950 et 1960, pendant les trente glorieuses, souffrent généralement d une insertion urbaine difficile et d une mauvaise qualité d un point de vue thermique et phonique. Les immeubles des années -60 et 70, caractérisés par des appartements de très grande taille, rencontrent de gros problèmes d équipement et d organisation. Les copropriétés bâties au cours des années -70, à l époque des ZUS 3, prennent souvent la forme de grands ensembles situés en périphérie des grandes villes et sont fréquemment équipés de systèmes de chauffage énergivores. Enfin, les constructions datant des années 1980 et 1990 souffrent de matériaux de très mauvaise qualité et pâtissent donc d un vieillissement prématuré. D un point de vue social, les copropriétés dégradées sont caractérisées par la perte de leurs propriétaires de classe moyenne au profit de propriétaires plus modestes. Les copropriétés sont d ailleurs souvent qualifiées de «parc social de fait» car elles abritent une population fragile, souvent plus précaire que les locataires du parc HLM. Ces propriétaires modestes, par l absence de ressources nécessaires au paiement des charges ou à l entretien des parties communes, participent au cycle vicieux de la déqualification. D autre part, les copropriétés dégradées attirent souvent des bailleurs peu scrupuleux (marchands de sommeil) qui achètent des logements à des prix bien plus bas que ceux du marché et les louent à des valeurs locatives proches de la moyenne locale, réalisant ainsi une forte plus-value grâce à la rentabilité locative. Sur le plan financier, les impayés de charges courantes représentant plus de 25% du budget annuel sont considérés comme une menace pour la copropriété. La loi ALUR prévoit d ailleurs de baisser ce seuil d alerte à 15% dans le cas des copropriétés regroupant plus de 200 logements. De manière générale, le niveau élevé d impayés de charges courantes résulte de la somme des impayés des propriétaires occupants fragiles et des impayés de propriétaires bailleurs indélicats. Les copropriétés sont ensuite entrainées dans un cycle de dépréciation ; plus le niveau des impayés est élevé, plus la marge de manœuvre financière pour réaliser les travaux est moindre et plus le niveau de charge augmente. Ces impayés de charges peuvent aller jusqu à causer des impayés de fournitures. Un manque de trésorerie, par exemple, peut empêcher de payer la facture d eau. Généralement, la déqualification d une copropriété s explique par l accumulation de difficultés précédemment citées, les unes entrainant les autres. Trois stades de difficultés peuvent être identifiés. Les copropriétés dites «fragiles» qui présentent des impayés naissants et des travaux d entretien non réalisés. Les copropriétés «en 3 Zones Urbaines Sensibles 9

11 difficulté» qui présentent des impayés plus importants et de véritables manquements à la gestion et à l administration. Enfin, les copropriétés dites en «coma dépassé» dont la situation est irréversible. En ce qui concerne les grands ensembles des trente glorieuses en copropriété, elles combinent souvent des difficultés techniques (fin du premier cycle technique des bâtiments et nécessité de remise aux normes actuelles) et juridiques (régime de la loi du 10 juillet 1965, inadapté aux grands immeubles complexes) qui sont aggravées par le rejet de la forme urbaine dont ils font l objet actuellement. Mais d ou proviennent ces difficultés? L origine des maux des grands ensembles en copropriété Dans la majorité des cas, les origines des difficultés rencontrées par les copropriétés des trente glorieuses proviennent de leur processus de production. La distribution de prêts à taux très faibles (2%) tels que le prêt Logecos, distribué par le Crédit de France entre 1953 et 1962, ont stimulé la construction de bâtiments standardisés par des promoteurs immobiliers inexpérimentés (agents immobiliers, entrepreneurs, voir architectes). Les opérations, montées sans fonds propres grâce aux aides de l état (crédit Foncier de France, prêts primés Logécos) étaient très mal maitrisées. Cette fragilité a débouché sur des malfaçons telles que les dégâts techniques, les malversations, le non respect des programmes de travaux, la diminution des prestations, l absence d étude de marché a rendu la commercialisation des immeubles difficile. Les appartements, vendus au rabais, ont été acquis par des multipropriétaires bailleurs et loués à une clientèle modeste, entrainant un processus de déqualification. L origine principale des maux que connaissent les grands ensembles en copropriété viendrait donc de leur processus de production qui, couplé à la démocratisation de la propriété aurait favorisé la concentration d une population précaire en leur sein. La forme architecturale et urbaine a évidemment un rôle à jouer dans les dysfonctionnements des grands ensembles en copropriété. Tout d abord, l intégration des immeubles dans le tissu environnant, la qualité des immeubles et de leur réalisation ainsi que la tendance architecturale de l époque participent à l attractivité des copropriétés et donc à leur valorisation immobilière et à leur spécialisation sociale. De plus, la taille des copropriétés a un impact indéniable sur leur gestion. Ainsi, les copropriétés de grande taille (plus de 200 logements) semblent bien plus sujettes aux difficultés de gestion, notamment en ce qui concerne la présence des copropriétaires en assemblée générale et la mobilisation des majorités. En outre, la complexité architecturale et urbaine de certaines copropriétés composées de dalles, de parkings, de commerces, de logements voir même d équipements collectifs entraine inévitablement une complexité juridique qui pèse sur le fonctionnement quotidien. Toutefois, malgré les facteurs handicapants que sont le processus de production et la forme architecturale et urbaine des grands ensembles, certaines copropriétés arrivent à enrayer le processus de dégradation grâce à une bonne gestion. En effet, le bon fonctionnement des instances de gestion, la mobilisation des copropriétaires lors des assemblées générales et la présence d un conseil syndical investi ainsi que la présence d un syndic investi et impliqué de longue date sont autant de chances pour la copropriété de sortir du processus de déqualification. Le comportement des copropriétaires est ainsi un facteur déterminant dans la préservation d une copropriété. Les habitants, par leur capacité d anticipation face au risque de dégradation, par leur degré d implication et d organisation au sein du syndicat de 10

12 copropriétaires ainsi que par leur capacité a faire consensus sont souvent à l origine du cercle vertueux ou du cercle vicieux dont sont victimes de nombreuses copropriétés. La dynamique collective a notamment un effet important sur les impayés de charges qui ne s expliquent pas toujours par le manque de ressources des ménages. Prenons l exemple d une copropriété ou les impayés sont tels que les services collectifs comme le fonctionnement des ascenseurs, le chauffage collectif ou encore le nettoyage des parties communes ne sont plus assurés. Dans une telle situation, un locataire, même solvable, ne serait-il pas légitimement tenté de ne pas payer ses charges? A l inverse, l existence d une dynamique collective peut, malgré le manque de ressources, permettre le maintien de la copropriété grâce à l investissement de ses copropriétaires. La forte implication d un certain nombre de copropriétaires au sein de conseil syndical permet un contrôle et un véritable travail de coopération avec le syndic qui a plus de chance de porter ses fruits. Ainsi la forme architecturale et urbaine semble plutôt un facteur aggravant une fois le processus de déqualification enrayé que la cause des difficultés rencontrées par les copropriétés en difficulté, qui proviendraient d avantage du processus de production et que seule une bonne gestion serait capable d enrayer. Les dispositifs d intervention existants Le traitement des copropriétés en difficulté est un enjeu de taille qui préoccupe les pouvoirs publics depuis plus d une vingtaine d années. La notion de «copropriété dégradée» apparaît d ailleurs dès 1994, dans la loi relative à l habitat. Durant les années 1990, de nombreux outils opérationnels destinés à redresser les copropriétés dégradées sont créés. Les lois successives des années 2000 (SRU 4, Borloo 5, ENL 6, MOLLE 7 ) renforcent quant à elles les outils juridiques existants, et notamment les dispositifs de prévention et de sortie du régime de copropriété dans les situations irrémédiables. L intervention sur les copropriétés en difficulté par la puissance publique s exerce à travers trois types de mesures : préventives, incitatives et coercitives. Les mesures préventives sont tout d abord le repérage et le recensement des copropriétés, rendus obligatoires dans les PLH 8 par la loi ENL de 2006 et renforcés par la loi MOLLE de Ensuite, la nomination d un mandataire ad hoc (loi MOLLE de 2009) par un tribunal de grande instance lorsque le montant des impayés dépasse le seuil de 25%. Ce mandataire ad hoc devra fournir (dans un délai de trois mois) une analyse de la situation financière du syndicat, de l état de l immeuble et des préconisations en vue de rétablir l équilibre financier. Les mesures incitatives sont constituées des OPAH - copropriétés (circulaire du 7 juillet 1994) qui permettent l intervention publique afin de réaliser certains travaux indispensables et des plans de sauvegarde (loi du pacte de relance pour la ville, 1996), 4 Loi relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbain, 13 décembre Loi d orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 1 er aout Loi portant Engagement National pour le Logement, 13 juillet Loi de Mobilisation pour le Logement et la Lutte contre l Exclusion, 25 mars Programmes Locaux de l Habitat 11

13 réservés aux copropriétés les plus en difficulté et nécessitant une intervention publique plus lourde. En outre, la nomination d un administrateur provisoire par le tribunal de grande instance constitue également une mesure incitative en vue de redresser la copropriété. L administrateur se verra confier, pour une durée d au moins un an, les pouvoirs du syndic et une partie des pouvoirs de l assemblée générale en vue redresser la situation. Les mesures coercitives sont, tout d abord, les prescriptions de travaux par arrêtés de péril (pouvoir de police du maire) et d insalubrité (pouvoir de police du préfet) ou par l obligation de mise en sécurité des équipements communs. Ce sont également les déclarations d utilité publiques (DUP) qui permettent l expropriation dans les situations les plus graves et considérées comme irréversibles comme la résorption de l habitat insalubre (loi du 10 juillet 1965) ou l état de carence des copropriétaires (loi du 1er aout 2003). L état de carence, désigne une copropriété qui, «en raison de graves difficultés financières ou de gestion et de l importance des travaux à mettre en œuvre, [est] dans l incapacité d exercer ses missions de gestion et d assurer la conservation de l immeuble où la sécurité des occupants est gravement menacée» 9. Cet état de carence permet, à condition de motiver l expropriation de l immeuble par son inscription dans les objectifs de rénovation urbaine et de politique locale de l habitat, d obtenir une DUP 10 et donc d exproprier. Depuis 2002, L Anah (Agence Nationale d Amélioration de l Habitat, établissement public d Etat créé en 1971) est l organisme dédié au redressement des copropriétés en difficulté aux quelles elle consacre environ 90 M par an en ingénierie et travaux. Son intervention se fait à travers l attribution de subventions aux propriétaires occupants (sous conditions de ressources) et aux propriétaires bailleurs (à condition que les logements soient loués à des ménages sous plafonds de ressources) en vue de réaliser des travaux d amélioration. Elle agit en faveur des copropriétés dégradées à travers les plans de sauvegarde, les OPAH - copropriétés et les OPAH - RU comportant un volet copropriété. Ces dispositifs publics sont pluriannuels, partenariaux et transversaux. Pluriannuels car ils ont durée allant de 3 à 5 ans afin d engager un travail avec les instances de la copropriété dans l objectif d un véritable redressement de la gouvernance. Partenariaux car ils incluent les instances de la copropriété, les pouvoirs publics, les collectivités locales et les travailleurs sociaux. Transversaux car il s agit, avant même de permettre la réalisation de travaux, de redresser l immeuble en assainissant la situation financière, en rétablissant la gouvernance et en pérennisant l occupation. Depuis 2004, l Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU), dans le cadre du Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) et du Programme National de Requalification des Quartiers Anciens (PNRQAD), participe également au financement des interventions sur les copropriétés dégradées. 9 Article 20, loi d orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 1 er aout Déclaration d Utilité Publique 12

14 LE TRAITEMENT DES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES DANS LE CADRE DU PNRU Les copropriétés dégradées ont été inscrites dans le règlement de l ANRU sans constituer pour autant une véritable priorité. Elles étaient alors considérées comme un épiphénomène qui a pris de l ampleur avec l avancement des projets. En 2011, on recensait tout de même 240 opérations sur les copropriétés dégradées (dont 31 démolitions) ayant bénéficié d un total de 238 millions d euros de subventions de l ANRU. 11 Un cadre d intervention peu adapté au traitement de l habitat privé Le cadre d intervention du PNRU, conçu pour agir sur le parc public ne semble pas adapté à l intervention sur le parc privé. La durée des PRU, leur système de subvention, la focalisation de l action publique sur le bâti et le peuplement ainsi que les acteurs mobilisés par l ANRU ne sont pas très adaptés aux problèmes des copropriétés dégradées. Tout d abord, la durée des PRU est de 5 ans, or les opérations sur les copropriétés en difficulté sont longues : une étude de l Anah 12 a montré que la durée de mise en œuvre des programmes (sans compter les études préalables) dépasse cinq ans dans 50 % des cas. En outre, cette durée est difficilement maitrisable, les opérations telles que l acquisition de lots (dans le cadre d opérations de portage ou en vue de démolir) ne dépendant pas de la volonté d un simple acteur, comme dans le cas des logements sociaux où le bailleur social représente l interlocuteur privilégié, mais des opportunités d achat qui se présentent et donc de facteurs multiples. Ainsi, la durée des programmes sur les copropriétés (d autant plus que ces derniers sont souvent inclus tardivement au sein des PRU), semble difficile à faire coïncider avec la durée des projets. Cette inadéquation de durée des programmes pose inévitablement des problèmes dans le financement des opérations. L ANRU participe aux opérations par le versement, aux maitres d ouvrage, de subventions calculées en fonction des dépenses et des recettes générées et dont les montants sont définis dès la convention initiale. Or, dans le cas des opérations sur les copropriétés, il semble très difficile de prévoir les dépenses et les recettes en amont. En effet, l acquisition de lots (dans le cadre d opération de portage ou de démolition) étant une opération de durée incertaine, elle a un coût qui varie fortement avec le temps et les aléas du projet. Cette inadaptation du système de financement a contraint de nombreux opérateurs et collectivités à financer de leur poche les surcoûts de certaines opérations dont les dépenses et recettes ont été mal estimés (car imprévisibles) au démarrage du projet. C est notamment le cas des dépenses liées aux acquisitions ou des recettes générées par la vente de logements. Ainsi, le mécanisme d attribution des subventions du PNRU manque cruellement de flexibilité : la durée et le montant des opérations ne sont que très peu adaptables ce qui est contraire à la réussite d un projet d habitat privé dont la stratégie doit être sans cesse adaptée. En outre, le système de financement de l ANRU est responsable d une autre 11 Les Quartiers en mouvement, pour un acte 2 de la rénovation urbaine, CES de l ANRU, La Documentation Française, novembre Copropriétés en difficulté : impact des opérations financées par l Anah, juin

15 difficulté : les subventions sont versées par l Anru alors que les aides de l Anah sont distribuées par la commune ou l EPCI compétent en matière d aides à la pierre. Un autre aspect pose problème dans l intégration du parc privé au sein du PNRU ; c est le principe même de l ANRU dont l intervention repose sur l amélioration du cadre bâti et sur la maitrise du peuplement. Tout d abord, le postulat selon lequel la forme urbaine et architecturale serait responsable du mal des grands ensembles ne s avère pas vrai dans le cas des grands ensembles en copropriété. Pour ces derniers, le cadre bâti semble plutôt un facteur aggravant une fois le processus de déqualification enrayé que la cause des difficultés rencontrées. Ainsi, la restructuration urbaine proposée par le PNRU constitue une aide non négligeable pour les copropriétés dégradées, mais elle ne permet pas leur redressement durable faute d agir sur les difficultés chroniques (d ordres juridiques et fonctionnelles) qui caractérisent les copropriétés, En outre, la mixité sociale recherchée par l ANRU à travers la maitrise du peuplement s avère difficile à mettre en œuvre dans le cas du parc privé. En effet, les copropriétés abritent une diversité de statuts (propriétaires bailleurs, propriétaires occupants et locataires) dont la présence répond à la loi du marché, non pas à une politique d attribution comme cela est le cas des logements locatifs sociaux. Agir sur le peuplement des immeubles en copropriété ne peut donc se faire qu à travers le portage de lots (opération très coûteuse) ou encore la transformation du parc privé en parc public, contradictoire avec les objectifs de l ANRU. Pour finir, le système d acteurs de l ANRU regroupant exclusivement des professionnels très axés sur la construction et le secteur du bâtiment pose problème dans le traitement des copropriétés. En effet, ces experts ont interprété le problème des grands ensembles en mobilisant leurs propres compétences, ce qui explique la focalisation sur le bâti. Au contraire, la gestion est un problème peu pris en compte car elle s apparente à une compétence d ordre juridique, notamment portée par les spécialistes de la gestion immobilière, pour l instant exclus du système d acteurs des PRU. Ainsi, afin de pouvoir répondre aux spécificités des copropriétés en déqualification, le système d acteurs du PNRU devrait se voir élargi aux spécialistes du droit et de la gestion. En outre, il conviendrait également de renforcer ce partenariat par l inclusion des copropriétaires qui, en tant qu investisseurs et porteurs d une stratégie patrimoniale (au même titre que les bailleurs) ont le droit de participer à l élaboration et au processus de décision des projets. Un approche curative basée sur le renforcement des dispositifs existants La participation de l ANRU aux interventions sur les copropriétés dégradées a été conçue de manière a compléter les opérations déjà mises en œuvre par l Anah afin de parer à leurs carences. L article du règlement général de l ANRU, portant sur «le traitement des copropriétés dégradées» décrit comme suit les modalités d intervention de l agence : «L'agence accorde des subventions [ ] selon les modalités suivantes. L'objectif étant de contribuer à la requalification générale du quartier, l'agence n'intervient pas dans le traitement des copropriétés dégradées si aucune action coordonnée n'est menée avec l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat dans le parc relevant de son champ de compétence. Les dépenses concernées par les aides de l'agence ne doivent 14

16 pas être éligibles aux aides de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.» Le système de sélection de l ANRU induit une grande restriction dans la distribution des aides de l ANRU qui ne visent que les copropriétés concernées par une OPAH copropriété ou par un plan de sauvegarde, excluant ainsi les copropriétés uniquement concernées par des dispositifs de police (arrêtés de péril ou d insalubrité) et les copropriétés faisant l objet d une administration judiciaire. L action de l ANRU, concentrée sur les copropriétés les plus difficiles, s est développée selon deux axes d intervention : d une part, le redressement des copropriétés en difficulté par le soutien à l ingénierie (diagnostics, études, animation, suivi et évaluations), le portage de lots, la résidentialisation et l aménagement et d autre part, l éradication des copropriétés dites en «coma dépassé» par leur démolition ou l acquisition de l ensemble des lots en vue de générer des logements sociaux. La première avancée apportée par l ANRU aux opérations existantes concerne le financement d études approfondies sur certaines spécificités des copropriétés comme la gestion ou le financement, aspects qui n étaient pas pris en compte par l Anah dont les subventions visaient surtout des études opérationnelles portées sur la réalisation de travaux. En effet, alors que les grilles de financement de l Anah sont très strictes, les grilles de l ANRU, plus modulables, ont permis des dérogations afin d enrichir les études préalables sur certains points cruciaux comme le fonctionnement des assemblées générales, l état de la dette ou encore les impayés de charges En ce sens, le PNRU a permis un enrichissement des études par des aspects juridiques et financiers, nécessaires à la réalisation d un diagnostic pertinent et à la définition d une stratégie adaptée. La participation de l ANRU au portage de lots constitue certainement son apport le plus important. Ce dispositif permet l acquisition de logements au sein d une copropriété par un acteur public ou parapublic et leur conservation pendant une certaine durée avant de leur donner une destination. Le portage, par l intégration de la puissance publique au sein des organes de gestion, améliore le fonctionnement de la copropriété et facilite la prise de décision, notamment en ce qui concerne les travaux. En outre, il permet de solidifier la situation financière de la copropriété en remplaçant certains copropriétaires endettés. Enfin, il empêche l entrée dans la copropriété de marchands de sommeil et protège ainsi les ménages les plus fragiles. Les ménages dont le lot a été acquis font quant à eux l objet d un suivi social. Il existe deux types de portage : le portage ciblé, limité à moins de 10% des lots d une copropriété, et le portage «massif» portant sur tous les lots d une copropriété. Ces dispositifs très coûteux nécessitent un fort investissement financier des opérateurs dont le remboursement, dépendant largement des conditions dans les quelles les lots sont remis sur le marché, n est jamais certain. Les subventions de l ANRU, allant jusqu à 80% des frais de portage ont donc permis la mise en œuvre de certaines opérations qui sinon n auraient pas pu avoir lieu. Une autre avancée permise par l ANRU est l acquisition de lots en vue leur de leur démolition. Si cette opération n apparait pas clairement dans les bilans financiers de l ANRU parce qu elle est comprise dans les frais de démolitions, elle a, elle aussi, été largement portée par les subventions de l ANRU qui allaient jusqu à 80% du déficit des démolitions. Ces démolitions ont été de deux ordres. Certaines ont été justifiées par un PRU ayant un parti pris d aménagement très fort. D autres on été justifiées par l échec des tentatives de sauvetage des copropriétés concernées, la démolition étant alors présenté comme l unique alternative, la dernière chance. 15

17 Comme pour les opérations de portage, les démolitions, majoritairement partielles et peu nombreuses (la DUP pour «état de carence» défini par la loi Borloo étant très difficile à obtenir), n auraient sans doute pas vu le jour sans l apport financier de l ANRU. Bien que contestables, ces démolitions ont permis l éradication de certaines situations considérées comme incurables. Ainsi, malgré un PNRU essentiellement basé sur l amélioration du bâti, l aide de l ANRU dans le cas des copropriétés en situation critique a réussi à s adapter aux spécificités des copropriétés dégradées par l amélioration des études et la transformation de la structure de la propriété des immeubles. Cette adaptation des dispositifs du PNRU a toutefois été limitée par le cadre contraignant de la législation en vigueur. En effet, le régime des copropriétés (définit par la loi de 1965) a considérablement restreint les possibilités offertes par des opérations telles que la résidentialisation ou la scission, pour ne citer qu elles. Il ne permet pas la vente ou la cession de parties communes parfois nécessaire à la clarification des domanialités (espaces publics et privés) dans le cadre des opérations de résidentialisation. Il ne permet pas non plus la scission sans l accord de la majorité absolue du syndicat de copropriétaire, souvent difficile à obtenir dans le cas des grandes copropriétés concernées par ce type d opération. Une intervention limitée nuisant au projet global L approche curative du PNRU a été très dommageable pour les copropriétés fragiles qui se sont vues exclues des aides de l ANRU mais elle a été également dommageable pour les projets de rénovation eux mêmes. En effet, l absence de prise en compte de certaines copropriétés sur les sites de projet a porté préjudice à la cohérence globale du projet, à sa gestion urbaine de proximité, à la maitrise de son peuplement et enfin à son image. Le PRU de Bordeaux Saint-Jean, localisé sur deux îlots en face de la gare, en est un bon exemple. L absence de prise en compte de deux grands immeubles en copropriété situés à proximité immédiate du site et abritant chacun une centaine de logements a pesé sur le projet. Tout d abord, sur le plan de la cohérence globale du projet qui, faute de connaitre le devenir des copropriétés, n a pas pu traiter certains aspects importants tels que le devenir des espaces résiduels en bas des tours ou la gestion des vis à vis. Egalement, du point de vue de la gestion urbaine de proximité puisque les dispositifs mis en œuvre, que ce soit en terme de sécurité, de lutte contre la délinquance ou d animations extérieures, s arrêtaient toujours au pied des deux copropriétés, nuisant à leur efficacité. Un report de la délinquance et des incivilités a ainsi pu être observé aux alentours des deux tours. Enfin, l absence de traitement de ces copropriétés est très négative en terme d image puisque la présence de deux grandes tours dégradées, visibles depuis la gare, nuit gravement à l image du quartier et par conséquent à son attractivité et donc à l objectif de mixité social recherché par l ANRU. Le PNRU, malgré son manque d adaptation au traitement de l habitat privé et son approche curative limitée aux copropriétés les plus en difficulté, a tout de même eu le mérite d intégrer la problématique des copropriétés au sein de projets urbains globaux et portés politiquement. Il a ainsi permis d améliorer l articulation jusqu alors inexistante entre les opérations sur le parc privé et les opérations sur le parc social. Surtout, il a mis en évidence la nécessité d intervenir sur le parc privé afin de réduire l écart grandissant entre les quartiers d habitat social ayant bénéficié de l action public et les quartiers d habitat privé encore peu pris en comptes dans les PRU. 16

18 Le rapport Braye, en 2012, établissait le constat suivant : «[ ] dans certains secteurs en renouvellement urbain, l amélioration rapide du parc social et du cadre urbain n a pas été suivi d amélioration aussi rapide des copropriétés présentes sur ces sites. L intervention sur les copropriétés en difficulté est en effet longue et complexe, et n a pas toujours fait l objet de priorité par rapport à d autres enjeux.» 13 PERSPECTIVES : LES REFORMES LEGISLATIVES EN COURS Les lourds investissements consentis par l Etat dans le cadre du PNRU pour améliorer la situation du parc social ont mis en exergue l absence de mesure forte visant à enrayer la dégradation des copropriétés en difficulté. Face à ce constat, le rapport Braye proposait, en 2012, la mise en œuvre d un plan national pour les copropriétés. Si ce plan n a pas vu le jour, les préconisations du président de l Anah ont abouties à la création du titre II de la loi ALUR : «lutter contre l habitat indigne et les copropriétés dégradées». Ce projet de loi vise à mettre en œuvre des mesures afin de mieux repérer et prévenir la dégradation des copropriétés, d améliorer leur gouvernance et de rendre plus efficace les dispositifs de traitement existants. Par ailleurs, la réforme de la politique de la ville annoncée en août dernier par François Lamy, ministre délégué chargé de la ville prévoit une deuxième phase du programme national de rénovation urbaine (PNRU 2) qui devrait d avantage prendre en considération les copropriétés dégradées. L adaptation du cadre régissant le système de la copropriété Le processus de déqualification des copropriétés s explique notamment par un cadre juridique inadapté à la complexité de certains grands ensembles. Pour remédier à ce problème, le projet de loi ALUR prévoit la révision des dispositions de la loi du 10 juillet 1965 et l introduction d un livre VII portant sur le «statut des immeubles relevant de la copropriété» dans le code de la construction et de l habitation. Le cadre régissant le système de la copropriété en France devrait ainsi être enrichi de plusieurs mesures importantes : l information des acquéreurs de lots en copropriétés, la clarification de la gestion courante (et notamment du rôle du syndic), l assoupissement de la règle de majorité et enfin, le contrôle des nouveaux acquéreurs par le notaire. Tout d abord, la communication d informations telles que le montant des charges et les procédures dont fait l objet la copropriété en question dans les annonces immobilières de lots en copropriété devrait permettre aux acquéreurs d acheter un bien en connaissance de cause. Il est également prévu d annexer à la promesse de vente la fiche synthétique de la copropriété qui porte, entre autres, des informations sur l état du bâti (travaux en cours et à venir) et la situation financière de la copropriété. En outre, dans le but de simplifier la gestion courante, la loi prévoit une clarification des relations entre le syndicat de copropriétaires et le syndic. 13 Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés : une priorité des politiques de l habitat, Rapport Braye, Paris,

19 L instauration de deux comptes séparés, l un au titre du budget prévisionnel, l autre au titre du fond de prévoyance (instauré par le projet de loi) permettra une plus grande visibilité des travaux et un meilleur échelonnage des versements dans le temps. L obligation de mettre en place un compte séparé pour les sommes reçues au nom du syndicat permettra aux copropriétaires une plus grande visibilité sur les mouvements réalisés par le syndic et devrait remédier au risque encouru par les syndicats de voir disparaitre leurs fonds au profit du syndic lorsque ce dernier fait face à des difficultés financières. La loi ALUR prévoit d ailleurs de réglementer d avantage les professions de la gestion l immobilières, notamment par un contrôle des prestations et honoraires. Par ailleurs, l un des objectifs du projet de loi étant de faciliter la mise en œuvre de dispositifs de prévention, la règle de majorité sera assouplie pour «les travaux nécessaires à la conservation de l immeuble et à la préservation de la santé et de la sécurité physique des occupants» 14 et pour les travaux rendus obligatoires qui ne nécessiterons plus qu un accord de la majorité des copropriétaires présents ou représentés. Dans le cas des ensembles immobiliers complexes, il est prévu d instaurer une division en volume, notamment dans le cas des bâtiments sur dalles. Enfin, en vue de lutter contre les marchands de sommeil, le notaire sera tenu de vérifier lors des transactions immobilières que l acheteur n a pas été condamné à une interdiction d acheter un bien pour avoir soumis une personne à des conditions d hébergement indignes ou qu il n était pas d ores et déjà propriétaire dans la même copropriété où il aurait accumulé les dettes et les impayés. Toutes ces réformes du cadre régissant le système de copropriété devraient limiter la défaillance des copropriétaires, améliorer la gestion courante, faciliter la conservation du bâti et, lutter contre les bailleurs peu scrupuleux. Autrement dit, elles devraient concourir à une meilleure gestion des copropriétés et donc restreindre le processus de déqualification dont souffre le parc de copropriété. L amélioration de l intervention publique sur les copropriétés Le projet de loi prévoit également le renforcement de l action publique sur les copropriétés dégradées. Ce renforcement se fera à travers des dispositifs préventifs, incitatifs et coercitifs : la mise en place d observatoires locaux et d un registre national des copropriétés, l amélioration des dispositifs de traitement existants et le développement de nouveaux outils. Du point de vue de la prévention, la loi prévoit tout d abord la création d un registre national d identification des copropriétés qui devrait faciliter la détection en amont des copropriétés en voie de déqualification et la mise en œuvre de politiques publiques telles que l amélioration thermique. L immatriculation des copropriétés est prévue de manière progressive, une première vague concernant les 2500 copropriétés de grande taille (200 logements et plus) devra être immatriculée avant fin A compter de cette date, toutes les nouvelles copropriétés (immeubles neufs et immeubles mis en copropriétés) devront être immatriculées. La mise en place d observatoires locaux devrait également être favorisée afin de récolter les donnée telles que la structure juridiques, le marché de l immobilier, la qualité architecturale et urbaine, l occupation, la gestion, ou encore les caractéristiques socio- 14 Exposé des motifs, projet de loi pour l accès au logement et un urbanisme rénové, titre II «Lutter contre l habitat indigne et les copropriétés dégradées» 18

20 économiques des ménages. Autant d indicateurs qui permettraient à la puissance publique d intervenir le plus en amont possible sur les copropriétés dites «fragiles». Du point de vue des dispositifs incitatifs, les dispositifs d OPAH - copropriété, de mandataire ad hoc et d administrateur provisoire seront modifiées afin d être renforcés et mieux articulés. Les dispositifs de traitement, comme le plan de sauvegarde et l OPAH copropriété seront améliorés par la possibilité de déroger au droit commun de la copropriété. Les copropriétés concernées pourront ainsi bénéficier de l abaissement des règles de majorité requises pour le vote de travaux importants ou de la possibilité de vendre des parties communes. La procédure de mandataire ad hoc, quant à elle, sera désormais mise en place lorsque le pourcentage d impayés de charges dépassera 15% (contre 25% actuellement) dans les copropriétés de plus de 200 lots. La procédure de mandataire provisoire sera également modifiée pour donner le droit à l administrateur provisoire de vendre les locaux et propriétés foncières du syndicat et de céder à titre gracieux les terrains, locaux ou équipements communs pouvant relever d une gestion publique par la commune ou l EPCI. Enfin, dans l objectif de mieux articuler les procédures, le mandataire pourra désormais saisir le juge pour désigner un administrateur provisoire s il constate des difficultés financières ou de gestion, et le mandataire provisoire pourra saisir le préfet afin de solliciter un plan de sauvegarde. Le projet de loi ALUR prévoit également de généraliser certains outils tels que le portage de lots, le bail à réhabilitation ou la maitrise d ouvrage sur les parties communes. Le portage, identifié comme un des outils majeurs en faveur des copropriétés dégradées, devrait être développé. Cette procédure nécessitant d importants moyens financiers (surtout quand il s agit d un portage massif), il est prévu que la taxe locale d équipement puisse être mobilisée à cette fin. Le bail à réhabilitation sera également développé. Il permet à la puissance publique, par un démembrement temporaire de la propriété, de réaliser les travaux en lieu et place du propriétaire, en contre partie de quoi l opérateur se rémunère par les rendements locatifs pendant toute la durée du bail. Ce dispositif qui nécessite un fort investissement financier a l avantage d aider à la réhabilitation des logements des propriétaires honnêtes tout en luttant contre les marchands de sommeil qui se voient déposséder de la rentabilité locative de leurs biens. La création d un mécanisme de maitrise d ouvrage sur les parties communes est également envisagée afin de faciliter la réalisation de travaux. Ce procédé permet, par un bail de longue durée (15 à 20 ans), au syndicat de copropriétaires de confier la propriété des parties communes de l immeuble à un maître d ouvrage public. Ce dernier serait ainsi responsable de l entretien et des travaux sur les parties communes et serait rémunéré par la location des parties communes aux copropriétaires à un cout inférieur (car étalé dans le temps) au cout des travaux effectués. Du point de vue des dispositifs coercitifs, le projet de loi ALUR prévoit de lutter contre les bailleurs peu scrupuleux par la mise en place d une astreinte journalière lorsque les travaux prescrits aux propriétaires (par arrêté de péril ou d insalubrité) n ont pas été réalisés. De plus, non seulement le coût des travaux, mais également le coût de la maitrise d ouvrage et le coût de l accompagnement social (aujourd hui pris en charge par la puissance publique) seront mis à la charge du propriétaire défaillant. Toutes les mesures précédemment citées devraient permettre une intervention publique bien plus poussée sur les copropriétés dégradées, notamment grâce au bail à 19

21 réhabilitation et au dispositif de maitrise d ouvrage public sur les parties communes qui devraient faciliter l amélioration des logements et des espaces collectifs. Un nouveau cadre pour la politique de la ville Les réformes prévues dans le cadre de la loi ALUR devraient aboutir à une amélioration de l intervention publique sur les copropriétés en difficulté. Toutefois, l enjeu est désormais de savoir comment ces dispositifs d intervention publique sur l habitat privé vont être intégrés au sein de la politique de la ville et notamment dans le cadre de la seconde phase du PNRU. Autrement dit, l articulation de l action publique sur le parc privé et sur le parc public au sein du prochain PNRU. L annonce de la refonte de la politique de la ville en août 2012 a entrainé une concertation nationale, «Quartiers, engageons le changement», associant l ensemble des partenaires de l Etat sur plusieurs mois. Elle a abouti au projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite «loi Lamy». Cette dernière définit le nouveau cadre d action de la politique de la ville à travers la redéfinition des territoires prioritaires (un territoire unique remplaçant les ZUS, ZRU et quartiers de CUCS actuels) et la mise en place d un nouveau système de contractualisation entre l Etat et les collectivités territoriales. Le projet de loi affirme le lancement, dès 2014, de nouveaux projets de renouvellement urbain inscrits dans le cadre des contrats de ville. Ces projets seront sélectionnés sur la base d un indicateur unique : le revenu des habitants, mesuré à partir de références locales et nationales. L utilisation de cette donnée unique permettra sans doute l émergence de territoires n ayant pas été pris en compte dans le PNRU. De nombreux quartiers d habitat privé jouant aujourd hui le rôle de parc social de fait en accueillant les populations les plus démunies devraient ainsi faire l objet de nouveaux projets. Toutefois, l exposé des motifs de la loi ALUR, ne mentionne les copropriétés dégradées qu à l article 9.1, qui définit «les grands types d'opérations que ce programme inclut, en insistant sur la contribution de ces opérations au traitement des copropriétés dégradées qui constitue aujourd'hui un enjeu majeur sur de nombreux territoires». Malgré ces quelques mots, le traitement des copropriétés n est pas cité comme enjeu au même titre que la concentration des moyens publics sur les territoires les plus en difficulté, l amélioration de l articulation entre les aspects urbain et social ou l affirmation du rôle des intercommunalités en tant que pilote de la politique de la ville. Il n est pas cité non plus au même titre que les mesures favorisant la mobilisation des politiques de droit commun, la participation des habitants ou encore l évaluation des projets. 20

22 CONCLUSION L étude des particularités des copropriétés dégradées a montré que malgré des apparentes similitudes (paupérisation des habitants, dégradation du bâti), les maux dont souffrent les copropriétés se différencient, notamment par leurs origines, des problèmes du parc social. Or, cette différence semble avoir été omise dans le PNRU qui s est attaqué aux copropriétés en difficulté de la même manière qu aux logements sociaux. Les projets, dans leur durée, leurs interventions sur le bâti et le peuplement ainsi que leur système de subvention peu flexible ne se sont pas révélés très pertinents dans le traitement des copropriétés. Toutefois, l apport financier de l ANRU a permis un approfondissement des études et le développement des dispositifs coûteux que sont le portage et l acquisition de lots. Surtout, il a mis en lumière l écart de traitement entre les logements sociaux et les logements privés, rendant évidente la nécessité d une l intervention publique en faveur des copropriétés dégradées. Ce constat a sans doute participé à la réflexion actuelle autour de la réforme du système de copropriété et de l amélioration de l action publique envers les copropriétés fragiles. Ainsi, suite aux préconisations du rapport Braye (2012), le projet de loi ALUR comprend tout un chapitre concernant les copropriétés dégradées. Si les dispositifs existants vont être enrichis, leur intégration dans le prochain PNRU, n apparaît pour l instant pas plus aboutie que dans le cadre du premier PNRU. Toutefois, la réforme de la politique de la ville est encore en cours est il est fort probable que l intégration des copropriétés en difficulté soit renforcée au sein du PNRU 2. A propos de ce nouveau programme, il conviendrait d ailleurs de s interroger sur la production massive de copropriétés dont le processus de production aidé (souvent combinés à des dispositifs de défiscalisation) et le processus de commercialisation à l aide de prêts à faibles taux n est pas sans rappeler la construction des grands ensembles en copropriété qui nous causent tant de mal aujourd hui. 21