HEBERGEMENT ET LOGEMENT

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1 HEBERGEMENT ET LOGEMENT EN RHONE-ALPES Guide à destination des acteurs de l hébergement du logement d insertion et du logement social 2013 Direction Régionale de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion Sociale Rhône-Alpes Direction Régionale de l Environnement, de l Aménagement et du Logement Rhône Alpes

2 REMERCIEMENTS AUX PERSONNES ET AUX INSTITUTIONS IMPLIQUEES DANS L ELABORATION L DU GUIDE Les membres du groupe de travail : Aïcha MOUHADDAB, directrice ARRA HLM Nadya ABDEL SALAM, chargée de mission ABC HLM Chantal AUTIN, responsable du service«accompagnement des personnes vulnérables, DRJSCS Jocelyne MORENS, chargée de mission cohésion sociale, DRJSCS Jean- Louis DESBORDES, responsable de l Unité logement, DDCS de l Ain Jacques CHAPEAU, responsable logement, Conseil général de l Ain Sandrine RUNEL et Audrey SIBELLAS, déléguées Rhône Alpes FNARS Maurice BARDEL, président de la FAPIL Rhône Alpes Solène BIHAN, coordinatrice FAPIL Rhône Alpes Gérald GUILLON, ALYNEA Mme ISNARD-DUPONT, L appart Sébastien TEMPLIER, responsable ANEF Vallée du Rhône, directeur SIAO Drôme et Ardèche Michel PILLOT, directeur de la Maison de la Veille Sociale, SIAO Rhône Jean Jacques BARTOLI, Alliade Habitat Mireille DUCARRE DUBOIS, OPAC du Rhône La DREAL : Sabine MATHONNET, adjointe au chef du service Habitat Construction Ville et Anne Laure CHOUVELLON, responsable du bureau des politiques sociales du logement ont apporté leur contribution à la rédaction finale du document. L UNAFO, l URPACT, l URHAJ, l URCLAJ l ont complété l écriture de ce guide par une présentation de leur organisation.

3 SOMMAIRE PREAMBULE 4 HEBERGEMENT ET LOGEMENT ENT EN RHONE ALPES : 6 CONTEXTE ET ENJEUX D ARTICULATION 6 I.1. DES EVOLUTIONS LEGISLATIVES QUI INTERROGENT LES PARCOURS ET L ACCOMPAGNEMENT VERS ET DANS LE LOGEMENT 6 I.2. RHONE ALPES : UN TERRITOIRE DYNAMIQUE AUX REALITES CONTRASTEES EN MATIERE D HEBERGEMENT ET DE LOGEMENT 7 I.3. UNE OFFRE DIVERSIFIEE ET EVOLUTIVE POUR REPONDRE AUX BESOINS DES MENAGES 9 I.4. LES PARTENAIRES : UNE CONNAISSANCE RECIPROQUE A APPROFONDIR POUR RENFORCER LES COOPERATIONS 11 PARTENARIATS POUR ACCOMPAGNER COMPAGNER LES PARCOURS RS : 21 ENJEUX, BONNES PRATIQUES ET RECOMMANDATIONS ONS 21 II.A. ACCUEIL DES MENAGES ET DIAGNOSTIC DES BESOINS 23 Enjeux : 23 PRATIQUES ET COOPERATIONS POUR ORGANISER LA PRISE EN CHARGE : 23 RECOMMANDATIONS POUR RENFORCER LES PARTENARIATS DANS LA PHASE DE DIAGNOSTIC DES BESOINS 25 II.B. ORIENTATION VERS UN HEBERGEMENT OU UN LOGEMENT ACCOMPAGNE 26 ENJEUX : 26 PRATIQUES ET COOPERATIONS POUR ORGANISER LA PRISE EN CHARGE : 26 RECOMMANDATIONS POUR RENFORCER LES PARTENARIATS DANS LA PHASE D ORIENTATION DES MENAGES 30 II.C. ACCES ET INSTALLATION DANS UN LOGEMENT AUTONOME 31 ENJEUX : 31 PRATIQUES ET COOPERATIONS POUR ORGANISER LA PRISE EN CHARGE : 31 Recommandations pour renforcer les partenariats dans la phase d accès et d installation dans un logement autonome 36 II.D. PREVENTION DE LA PERTE DU LOGEMENT 39 ENJEUX : 39 PRATIQUES ET COOPERATIONS POUR ORGANISER LA PRISE EN CHARGE : 39 Recommandations pour renforcer les partenariats pour prévenir la perte du logement : 46 ANNEXES 48 ANNEXE 1 : PRINCIPAUX TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES 49 ANNEXE 2 : DISPOSITIFS LOCAUX DE PILOTAGE ET DE COORDINATION 52 ANNEXE 3 : PANORAMA DES SOLUTIONS D HEBERGEMENT ET DE LOGEMENT 54 ANNEXE 4 : COORDONNEES DES SIAO EN RHONE ALPES 59 GLOSSAIRE 60

4 PREAMBULE GENESE DE LA DEMARCHE L affirmation dès 1990 du droit fondamental que représente l accès au logement et l instauration en 2007 du droit au logement et à l hébergement opposable, ont transformé l approche des politiques publiques en matière d hébergement et de logement des personnes sans abri ou mal logées. Pour faire face à l ampleur des besoins et répondre à cette obligation de résultat, plusieurs principes sont mis en avant dans le cadre du chantier national prioritaire engagé depuis 2008 : Mise en place d un véritable service public de l hébergement et de l accès au logement. Priorité accordée à l accès au logement, sans passage obligatoire par l hébergement, sauf à ce que la situation de la personne le justifie. Prévention de la mise à la rue, par la prévention des expulsions locatives et des sorties sans solution après une prise en charge par des institutions publiques (hôpital, prison, ) Cette politique vise à réduire significativement le nombre de personnes sans-abri et elle se traduit par une refondation du système français d hébergement et d accès au logement, au niveau national et local. Sa mise en œuvre interroge nécessairement les articulations entre les acteurs et les dispositifs de l hébergement et du logement. Les mondes de l hébergement et du logement renvoient à des univers professionnels différents, qui coexistent, avec bien souvent une difficulté à se parler et à travailler ensemble du fait d une méconnaissance réciproque. Une méconnaissance des missions, pratiques et enjeux de chacun, que l on peut retrouver entre les différents acteurs qui interviennent sur les champs de l hébergement et du logement (associations, bailleurs sociaux mais également collectivités et services de l Etat). Convaincues de la nécessité de renforcer les passerelles entre hébergement et logement, l ARRA Hlm et la DRJSCS Rhône-Alpes, ont souhaité mobiliser des acteurs de l hébergement et du logement social pour élaborer ensemble un guide permettant de mieux se connaître et d identifier, à partir des partenariats opérationnels existants en Rhône Alpes, les conditions nécessaires au développement des coopérations et partenariats. FINALITES Ce guide méthodologique est destiné aux différents acteurs qui interviennent sur les champs de l hébergement du logement temporaire et du logement social. Son contenu répond à plusieurs préoccupations : Mettre en perspective les évolutions en cours en matière d hébergement et de logement des personnes sans abri ou mal logées, et leurs impacts sur les missions et compétences de chacun. Améliorer l interconnaissance entre acteurs de l hébergement et du logement et donner à voir les capacités à travailler ensemble. Identifier et valoriser les modes de partenariats et de coordination permettant d offrir les solutions les plus adaptées aux ménages rencontrant des difficultés d accès et de maintien dans le logement. Partager le double enjeu d assurer une cohérence au niveau régional dans la mise en œuvre des orientations en matière d hébergement et de logement, tout en adaptant les modes opératoires aux différents contextes locaux. Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 4

5 In fine, le travail engagé doit également aboutir à la signature d une charte fixant les grands principes de coopération entre les différents acteurs pour faciliter les articulations entre hébergement et logement. METHODOLOGIE Pour réaliser ce travail de coproduction, l ARRA-HLM et la DRJSCS Rhône-Alpes ont souhaité constituer un groupe de travail partenarial à même d analyser les bonnes pratiques existantes en matière d accès au logement et de maintien des publics vulnérables, et d en tirer des recommandations sur les éléments de méthode et les processus partenariaux les plus efficients. L appui du cabinet Habitat et Territoires Conseil a été sollicité en accompagnement de cette démarche de travail collective. Le groupe de travail s est réuni à plusieurs reprises entre septembre 2012 et avril 2013 pour élaborer ce guide. Il était composé des institutions suivantes : L ARRA-HLM La DRJSCS Rhône-Alpes La DDCS de l Ain Le Conseil Général de l Ain La FNARS Rhône-Alpes La FAPIL Rhône-Alpes Les associations ALYNEA et l Appart Deux bailleurs sociaux (OPAC du Rhône et Alliade Habitat) La Maison de la Veille Sociale (SIAO du Rhône) L association ANEF Vallée du Rhône (SIAO de la Drôme) Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 5

6 HEBERGEMENT ET LOGEMENT EN RHONE ALPES : CONTEXTE ET ENJEUX D ARTICULATION I.1. DES EVOLUTIONS LEGISLATIVES QUI INTERROGENT LES PARCOURS ET L ACCOMPAGNEMENT VERS ET DANS LE LOGEMENT Depuis près de vingt ans, les besoins en matière d hébergement et de logement sont alimentés par les difficultés sociales et économiques de nombreux ménages, les niveaux de prix élevés de l immobilier et le manque de fluidité entre les différents segments de l offre de logement. Ce constat a conduit le législateur à affirmer le droit au logement comme un droit fondamental et à renforcer progressivement le corpus législatif et règlementaire pour faire de ce droit une réalité. Avec le vote de la loi Besson du 31 mai 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement, la question du logement des personnes défavorisées est devenue partie intégrante de la politique du logement. Les différents dispositifs législatifs et réglementaires qui se sont succédé par la suite, ont cherché à opérer des rapprochements entre le logement et l hébergement. Ainsi, en 2004, le plan de cohésion sociale élaboré par JL. Borloo, traite conjointement du logement et de l hébergement. En 2007, la loi DALO prend en compte les ménages en situation d hébergement dans les publics dits prioritaires. En 2008, est nommé le préfet délégué interministériel pour l hébergement et l accès au logement. En 2009, la loi MOLLE instaure les Plans Départementaux de l Accueil, de l Hébergement et de l Insertion par le logement (PDAHI), documents de planification de l hébergement inclus dans les Plans Départementaux d Accès au Logement pour les Personnes en Difficultés (PDALPD). De façon plus ciblée, est mise en place en 2009 sous l impulsion du gouvernement la stratégie nationale de prise en charge des personnes sans abri ou mal logées, appelée stratégie du «logement d abord». Elle vise à une transformation profonde de la politique d hébergement et d accès au logement, par le décloisonnement des politiques et des pratiques d hébergement et de logement. Pour aller plus loin : Les principaux textes législatifs et règlementaires adoptés sur les cinq dernières années sont présentés en annexe (Annexe 1 - ) Les outils locaux de pilotage et de coordination PDAHI, PDALPD, SIAO sont également décrits en annexe (Annexe 2) Cette politique repose sur les principes suivants : le logement comme pré requis, l usager au centre du dispositif et des services flexibles pour s adapter aux besoins qui impliquent des relations fortes entre les partenaires. Pour décliner ces principes sur le terrain, différents outils ont été développés : la création des services intégrés de l accueil et de l orientation (SIAO), facteurs de coordination et de mise en réseau, l élaboration concertée de référentiels sur l accompagnement social, la réactivation des contingents préfectoraux par les services de l Etat, ou encore la négociation des accords collectifs et des conventions d utilité sociale. Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 6

7 Cette refondation des politiques de l hébergement et du logement s appuie sur la mobilisation de tous les acteurs, réunissant notamment sous l égide de l Etat, les associations et les bailleurs sociaux. Face à l ampleur des problématiques à traiter, cette mobilisation des acteurs est à soutenir pour faire émerger des pratiques décloisonnées et innovantes, permettant de travailler ensemble dans une logique de prévention et d accompagnement des parcours résidentiels. C est dans cet objectif que s inscrit le projet de travail porté par le préfet de région et l ARRA HLM en Rhône Alpes, en vue de produire un guide méthodologique pour promouvoir les coopérations entre les acteurs et les politiques du logement et de l hébergement. I.2. RHONE ALPES : UN TERRITOIRE DYNAMIQUE AUX REALITES CONTRASTEES EN MATIERE D HEBERGEMENT D ET DE LOGEMENT Deuxième région française en termes de population et de superficie, Rhône-Alpes compte habitants 1, sur une superficie totale de km². Elle est composée de 8 départements : l Ain, l Ardèche, la Drôme, l Isère, la Loire, le Rhône, la Savoie et la Haute-Savoie. 10% de la population française y habite. La région Rhône-Alpes dispose d une situation plutôt favorable avec une population globalement aisée comparativement à celle des autres régions de France métropolitaine 2. Elle se classe au 3 ème rang derrière l Ile de France et l Alsace avec un revenu médian par unité de consommation de Le taux de bénéficiaires du RSA est en moyenne plus bas : 4.2% contre 5.5% en France métropolitaine. Pour autant, ces indicateurs masquent des réalités plus nuancées voire même de fortes disparités. Certaines communes affichent une forte proportion de ménages à faibles revenus, tandis que d autres figurent parmi les plus riches de France 3. D une manière générale, les conditions de vie des rhônalpins différent considérablement d un territoire à l autre, que ce soit en matière de revenus, de réussite scolaire, de qualité de l emploi, d accès à la santé et au logement. Avec plus de 2 millions d habitants, une forte densité et un marché du logement tendu, l aire urbaine de Lyon constitue un cas particulier. De même, la situation des trois autres grands pôles urbains de la région - Grenoble, Saint-Etienne, et l agglomération transfrontalière de Genève- Annemasse - contraste avec celle des villes secondaires ou appartenant à l espace rural, affectées par le phénomène de périurbanisation. Chiffres clés : le logement social en Rhône Alpes Le parc social loge plus d un million de rhônalpins (un sur six). Il compte plus de logements locatifs sociaux et représente 16 % des résidences principales. Fin 2012, plus de ménages étaient en attente d un logement social. Source : RPLS / DREAL INSEE La lettre de l INSEE RHONE ALPES et DRJSCS, «Rhône Alpes : de bonnes conditions de vie avec de fortes disparités entre territoire» N 178, octobre A titre d exemple, Vaulx-en-Velin affiche un revenu médian par unité de consommation de euros, à l opposé d une commune comme Meylan, classée parmi les quarante premières communes de France (parmi celles comptant plus de habitants) avec un revenu par unité de consommation qui s élève à euros. Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 7

8 Le contexte du logement est encore différent dans les villes touristiques de l Est rhônalpin, notamment en Savoie et Haute Savoie. Globalement, les bassins d emploi les plus dynamiques sont ceux qui concentrent une part importante de l offre de logement mais également ceux où les besoins sont quantitativement les plus importants et sur lesquels, beaucoup de ménages en grande précarité sont présents. Ce phénomène est renforcé par les flux liés aux migrations économiques et à la demande d asile qui concernent plus particulièrement les grandes agglomérations. Sur les villes secondaires et les communes rurales, la pression sur le logement et les besoins en hébergement sont quantitativement bien moins importants mais le corollaire est bien souvent des capacités d accueil et d accompagnement des ménages très contraintes. Chiffres clés : Hébergement et logement accompagné en Rhône Alpes La région compte 6420 places d hébergement, réparties par moitié entre des places d urgence et d insertion, auxquelles s ajoutent 2532 places en centre d accueil de demandeurs d asile (CADA). Les capacités répertoriées en logement adapté - accompagné s élèvent à environ places : 1200 places en pensions de famille places en résidences sociales (non exhaustif) places en foyers jeunes travailleurs places en foyer travailleurs migrants. A ces chiffres, s ajoute l offre de 400 logements en intermédiation locative financés par l Etat. Source : DRJSCS 2012 Par ailleurs, les indices de précarité INSEE font apparaître davantage de difficultés sociales dans le sud-ouest de la Région, notamment dans les départements de la Loire, la Drôme et l Ardèche 4. L enjeu de l articulation hébergement / logement est donc très prégnant sur l ensemble de la région Rhône Alpes bien qu il se pose dans des termes différents selon les territoires. Sans pouvoir le mesurer statistiquement à l échelle régionale, il est constaté dans tous les départements une saturation des structures d hébergement d insertion. A titre indicatif, dans le cadre de l élaboration du plan territorial de sortie d hiver qui concerne la demande adressée en urgence durant la période hivernale, une moyenne de 550 demandes d hébergement non satisfaites est enregistrée journellement pour l ensemble de la région. Le nombre de recours au droit au logement opposable vient également renseigner la tension observée en matière de demande de logement, et par défaut d hébergement. En 2012, recours logement et hébergement ont été enregistrés sur l ensemble de la région Rhône Alpes, avec en tête du nombre de recours, le département du Rhône, puis l Isère et la Haute Savoie. Parmi l ensemble des recours ayant fait l objet d une décision, 43.1% ont fait l objet de décisions favorables et 43.3% ont été rejetés 5. Le volume très important des besoins à gérer et la nécessité de prendre en compte la spécificité de chaque situation, réinterrogent les modes de planification et de coordination pour fournir à chaque ménage la réponse adaptée en termes d hébergement/logement et d accompa-- gnement. 4 INSEE, La Lettre-Analyses n 178, «Rhône-Alpes : de bonnes conditions de vie mais avec de forte disparités entre territoires», octobre Sources DREAL/info DALO Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 8

9 Pour ce faire, l amélioration de la connaissance de la situation et des parcours des personnes sans abri ou mal logés est un objectif incontournable. Tous les acteurs intervenant sur ces champs pointent en effet le déficit de connaissance et l enjeu de structurer une fonction d observation du traitement de la demande vers l offre d hébergement et de logement ainsi que du parcours des ménages en amont de l accès au logement. Ceci doit permettre de mieux cerner les besoins par territoire et d adapter les réponses aux spécificités locales. Si la tension plus ou moins grande sur l offre conditionne la fluidité des parcours résidentiels, la question de l articulation hébergement / logement se pose sur tous les territoires. Proposer des parcours adaptés aux besoins de chaque ménage est un défi qui suppose de faire le pari de l intelligence collective et de la coopération entre acteurs, au niveau national, régional et local. I.3. UNE OFFRE DIVERSIFIEE ET EVOLUTIVE POUR REPONDRE AUX BESOINS DES D MENAGES Les facteurs qui conduisent un ménage à recourir à l hébergement sont multiples et varient en fonction des parcours de vie. Il peut s agir de difficultés liées à la situation familiale (ruptures, décohabitation), à la situation administrative (irrégularité du séjour, demande d asile, accès aux droits limité), à des ressources insuffisantes, à la santé (troubles psychiques, dépendances) et/ou aux tensions du marché du logement sur le territoire. Ces difficultés se cumulent bien souvent. Les situations à prendre en charge appellent des réponses diversifiées et des modalités d accompagnement adaptées aux problématiques des publics : grande exclusion, personnes en souffrance psychique, victimes de violence, jeunes en rupture, réfugiés, sortants de prison, etc La complexité du champ de l hébergement et du logement reflète la diversité des réponses à apporter, tant sur le volet hébergement/logement que sur le volet accompagnement et suivi des ménages. Dans l offre de logement concernée par ce guide, trois catégories sont différenciées : l hébergement, le logement adapté/accompagné et le logement ordinaire. L offre ainsi déployée vise à apporter une réponse graduée aux besoins des personnes, en fonction de leur degré d autonomie. Le statut d occupation du ménage est le premier élément qui distingue ces trois catégories d offres, allant d aucun statut à celui de résident de foyer, de sous locataire avec ou sans bail glissant, et de locataire. Ces statuts vont de pair avec le type de participation financière du ménage : contribution, redevance ou loyer. Les modes de financement des différents types d offres sont un autre critère de distinction : dotation globale pour les centres d hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), aide à la gestion locative sociale pour les résidences sociales (AGLS), aide personnalisée au logement (APL) pour le logement ordinaire. En lien avec les critères ci-dessus, le type d immobilier (en collectif, en diffus, chambre, appartement) et les prestations offertes sont des éléments particulièrement significatifs pour catégoriser l offre. Ces prestations peuvent recouvrir des services tels que de la restauration, de la gestion locative aidée, de la veille sociale, etc. Les mesures d accompagnement social peuvent être intégrées à l offre (en CHRS) ou indépendantes de celle-ci (en logement social ou en résidence sociale par exemple). Malgré ces critères qui permettent de qualifier l offre, des flous subsistent dans certaines terminologies utilisées, engendrant des difficultés de communication entre acteurs. Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 9

10 Cela concerne particulièrement le segment de l offre appelé logement «accompagné» ou «adapté» ou «temporaire» ou encore «tiers secteur». En tout état de cause, sont recensés sous ces appellations les résidences sociales, les pensions de famille, les logements en intermédiation locative et bail glissant. Pour donner plus de visibilité à leur secteur, les acteurs de ce segment de l offre se sont regroupés sous le vocable «acteurs du logement d insertion» (ALI). Les difficultés sémantiques résident vraisemblablement dans le fait que selon le dispositif, c est telle ou telle caractéristique qui est privilégiée, par exemple «temporaire» pour les résidences sociales, ou «adapté» pour les pensions de familles dans la mesure où le logement peut être pérenne ; quant à la notion d accompagnement, elle est de plus en plus utilisée pour qualifier cette offre, en lien vraisemblablement avec l évolution des publics résidents et de leurs besoins. Pour aller plus loin : Un panorama des solutions d hébergement et de logement est présenté en annexe. De l hébergement d urgence au logement autonome, il précise les spécificités de chaque solution, propose des définitions communes et un lexique partagé (Annexe 3) La question des logements financés en ALT (allocation logement temporaire) est plus difficile à cerner car selon les organisations départementales, ils peuvent relever du logement temporaire ou d un hébergement d urgence. Au final, au-delà de toutes ces nuances, l important est de stabiliser le vocabulaire, selon des codifications connues et acceptées de tous. Le décalage entre l offre disponible et les besoins se traduit par des besoins non couverts ou des réponses inadaptées. Faute de disponibilité à l instant t sur tel ou tel segment de l offre, la pénurie se traduit trop souvent par des orientations par défaut et une difficulté à proposer rapidement aux ménages des solutions plus adaptées quand leurs besoins évoluent. Le manque de fluidité vient renforcer les manques structurels. Ce constat renvoie directement à la nécessité, pour améliorer l adéquation offre/besoins, de développer la fluidité entre les différents chainons de l offre. Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 10

11 I.4. LES PARTENAIRES : UNE CONNAISSANCE RECIPROQUE A APPROFONDIR R POUR RENFORCER LES COOPERATIONS La qualité des partenariats et des coopérations entre les acteurs de l hébergement et du logement social impacte directement les modalités de réponses faites aux besoins des ménages rhônalpins. La démarche engagée en Rhône-Alpes sous l égide des services de l Etat et de l ARRA-HLM, avec l implication des principaux acteurs concernés, vise à faciliter et renforcer ces coordinations nécessaires. Pour travailler ensemble, mieux se connaître est essentiel. Les différents partenaires associés à l élaboration de ce guide ont donc été sollicités pour présenter en quelques paragraphes, leurs missions et compétences, ainsi que les finalités pour chacun des coopérations avec les autres partenaires de l hébergement et du logement. L E L ETAT TAT, MISSIONS ET ORGANISATION ATION EN MATIERE D HEBERGEMENT D ET DE LOGEMENT Les administrations centrales des ministères Les politiques du logement et de l hébergement sont portées par deux ministères, «Egalité des territoires et logement», et «Affaires sociales et santé», et sont pilotées par deux administrations centrales respectivement rattachées à ces ministères, la direction de l habitat, de l urbanisme et des paysages (DHUP) et la direction générale de la cohésion sociale (DGCS). En 2010, afin de renforcer la coordination et le suivi de la mise en œuvre des priorités du gouvernement en matière d hébergement et de logement, est créée la délégation interministérielle à l hébergement et à l accès au logement (DIHAL). A l échelle régionale, la DRJSCS et la DREAL, deux services déconcentrés impliqués dans les champs de l hébergement et du logement Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), l organisation déconcentrée des services de l Etat a été modifiée. Deux directions régionales ont notamment été mises en place : la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et la direction régionale de l environnement, de l aménagement et du logement (DREAL). Depuis le 1 er janvier 2010, la DRJSCS est une nouvelle direction de l administration territoriale de l Etat qui regroupe les trois anciennes directions régionales de la jeunesse et des sports, de l Agence nationale de cohésion sociale, et des affaires sanitaires et sociales. Elle a en charge le champ des politiques sociales en faveur des publics vulnérables. Depuis le 1 er juillet 2009, la DREAL regroupe les deux anciennes directions régionales de l équipement et de l environnement et de l industrie, de la rechercher et de l environnement. Elle a notamment pour objectif de développer une politique de l habitat adaptée aux besoins locaux, au service de la politique urbaine et de la cohésion sociale. Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 11

12 Dans le domaine plus particulier des politiques sociales du logement, à l interface avec les missions de la DRJSCS, elle a en charge de porter la mise en œuvre des dispositifs relatifs au droit au logement opposable, à la demande de logement social, à la prévention des expulsions. Elle coordonne également les actions menées dans le cadre des réservations de logement ou bien à destination des publics spécifiques (jeunes, gens du voyage ). Sur le champ de la cohésion sociale et plus spécifiquement sur celui de l hébergement et du logement, les deux niveaux territoriaux ont des compétences et des rôles distincts, sans relation d autorité. L échelon régional a en charge la répartition des allocations de moyens entre départements, la programmation de l offre, ainsi que l animation et l appui auprès des directions départementales et des acteurs régionaux. Sur ce dernier registre, la stratégie et la gouvernance régionales portées par la DRJSCS s inscrivent dans trois axes majeurs : - impulser une dynamique entre acteurs du logement et de l hébergement, - construire des cadres de références partagés, - améliorer la connaissance des besoins et de l offre en hébergement et logement adapté par le développement d une fonction observation. La fonction appui des directions régionales La DRJSCS : Depuis l élaboration des PDAHI et de leur synthèse régionale en 2010, plusieurs actions ont été ou sont conduites en ce sens : - formations des personnels des DDCS / PP sur le logement, - construction de méthodologies partagées sur l évaluation des besoins et de l offre, - cahier des charges régional commun aux SIAO pour structurer la fonction observation, - rapport d activité normalisé pour les structures d hébergement, production d analyses territoriales, La DREAL : La signature et le suivi des conventions d utilité sociales ont été l occasion, pour le niveau régional, de conduire plusieurs actions, au-delà de la participation aux groupes de travail nationaux : - réflexion sur l organisation des services pour la signature des avenants-foyers et pour l évaluation, - élaboration d un support d évaluation à destination des bailleurs notamment. La DREAL partage ces orientations qui sont néanmoins plus axées sur le domaine du logement. A l échelle départementale, un partage de compétences entre DDT et DDCS /PP De nouvelles directions interministérielles sous l autorité des préfets de département ont également été mises en place : Les Directions Départementales de la Cohésion Sociale (DDCS), ou dans les départements les moins peuplés les Directions Départementales de la Cohésion Sociale et de la Protection des Populations (DDSCPP) 6. Leurs périmètres de compétences diffèrent selon la taille du département mais elles intègrent toutes la fonction sociale du logement Les Directions Départementales des Territoires (DDT) qui ont en charge la mise en œuvre des politiques du logement, de l habitat et de la construction. 6 En Rhône Alpes, deux départements sont concernés : l Ardèche et la Savoie Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 12

13 Sur les champs de l habitat et de la cohésion sociale, et plus spécifiquement sur celui de l hébergement et des politiques sociales du logement, les niveaux régionaux et départementaux ont des compétences et des rôles distincts, sans relation d autorité. Des liens plus privilégiés, du fait de la répartition des compétences, sont mis en place entre la DRJSCS et les DDCS(PP), notamment sur le volet hébergement. La DREAL travaille indistinctement avec les DDT (notamment pour la production de logement social, parc privé) et les DDCS(PP) (politiques sociales du logement). A l image de la coordination entre les directions régionales, ces deux directions départementales interministérielles sont amenées à travailler conjointement pour assurer l articulation entre les volets hébergement et logement. A l échelon départemental, revient la responsabilité du pilotage des politiques et dispositifs locaux. Si le niveau départemental est le plus à même de faire vivre les processus et les outils de la politique en faveur de l accueil, de l hébergement et de l insertion par le logement, le niveau régional se positionne sur des actions de facilitation, de mise en commun et de cohérence territoriale. La production du présent guide s inscrit dans les axes de travail portés par la DRJSCS en vue de faciliter, mettre en commun et rendre cohérents à l échelle régionale les pratiques et dispositifs favorisant l accès et le maintien dans le logement des personnes en difficulté. Les bailleurs sociaux de Rhône alpes Une mission d intérêt général : le logement des ménages modestes Rhône-Alpes compte 83 bailleurs sociaux qui aménagent, construisent et gèrent un parc de plus de logements locatifs. Les organismes Hlm assurent un service d intérêt général : fournir un logement de qualité et abordable, aux ménages dont les ressources sont insuffisantes pour trouver à se loger convenablement au prix du marché privé 7. Ils assument leur mission sociale de logement des ménages les plus modestes, en veillant à maintenir la mixité sociale et à répondre à la diversité de la demande sur les territoires. Compte tenu de l ampleur des besoins, entre réponse à l urgence et recherche des équilibres sociaux dans l'habitat, le curseur est difficile à positionner. Chiffres clés : Occupation du parc social en Rhône Alpes (OPS) Le plafond de ressources pour être éligible à un logement social PLUS correspond à un salaire net mensuel de pour une personne vivant seule et pour un ménage de 4 personnes. (Hors Ile de France). En Rhône Alpes, en 2012, 60% des locataires du parc social et 2/3 des nouveaux entrants ont des revenus équivalents ou inférieurs au seuil de pauvreté (moins de 60% des plafonds PLUS). Un locataire sur cinq (19%) et un quart des nouveaux entrants ont des revenus inférieurs à 20% des plafonds PLUS Source : enquête OPS Quel que soit leur statut - offices publics, entreprises sociales, sociétés anonymes coopératives, sociétés de crédit immobilier ou sociétés d économie mixte l une des spécificités des bailleurs sociaux est qu ils ne distribuent pas leurs résultats mais les réinvestissent intégralement dans leur activité. Le financement des logements sociaux repose sur des prêts assis sur l épargne populaire (livret A), sur des aides (État, collectivités, employeurs via Action Logement) et sur les fonds propres des organismes Hlm. Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 13

14 Les bailleurs sociaux doivent s assurer que chaque logement attribué est adapté aux besoins et capacités du ménage et ils sont garants vis-à-vis de leurs locataires et de la collectivité, du respect des règles de vie collective. Les modalités d accès aux logements sociaux sur lesquelles les bailleurs sociaux travaillent avec l Etat, les collectivités locales, les entreprises et associations sont un enjeu important. L attribution des logements sociaux est très encadrée et fait intervenir différents acteurs et notamment les réservataires qui proposent des candidats sur une partie des logements sociaux. Chaque attribution fait l objet d une décision collective dans le cadre des commissions d attribution des logements 8. Les bailleurs sociaux construisent des logements, les louent ou les cèdent à des ménages aux revenus modestes Ils rendent au quotidien les services dus à leurs locataires, en termes de présence de proximité, de gestion locative et sociale et d entretien des logements et immeubles dans la durée. Ils sont des acteurs clés des politiques locales de l habitat et entretiennent des relations partenariales étroites avec les collectivités locales, les services de l Etat, les entreprises et l ensemble des acteurs du développement territorial et social. Un partenariat inter organismes très développé Les bailleurs sociaux sont réunis au sein de l Association Régionale des organismes Hlm de Rhône Alpes (ARRA Hlm), qui les représente au niveau régional : Elle assure l animation professionnelle dans le cadre des différents clubs et groupes métiers et constitue un centre de ressources pour les organismes Hlm (veille, plate forme régionale de formation, observatoires, production d analyses et études). Elle fait le lien avec les instances nationales de représentation réunies au sein de l Union Sociale de l Habitat et a mis en place des modalités d'appui permettant aux organismes de travailler en interbailleurs au niveau départemental, en lien avec la territorialisation des politiques de l habitat. Au sein de l ARRA Hlm, cinq associations départementales sont ainsi le cadre quotidien de la coopération entre organismes Hlm et avec les acteurs locaux : ABSISE, association des bailleurs sociaux de l'isère, AMOS42, association des maîtres d'ouvrage sociaux de la Loire, ABC Hlm, association des bailleurs sociaux du Rhône, USH 74, association des organismes d'hlm de la Haute-Savoie, ABS 26/07, association des bailleurs sociaux Drôme Ardèche, Cette organisation professionnelle permet aux bailleurs sociaux d être des partenaires actifs dans la définition et la mise en œuvre des politiques de l habitat au niveau national, régional et départemental. Elle mobilise autour d elle les acteurs régionaux de l habitat et négocie les objectifs et moyens d une politique régionale du logement social ambitieuse. 8 La commission d attribution réunit a minima six administrateurs, dont un représentant des locataires, ainsi que le maire de la commune où sont situés les logements. Peuvent également y participer le Préfet et des tiers désignés (associations habilitées, CCAS, Conseil Généraux, CAF). Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 14

15 La mobilité et la sécurisation des parcours : un défi partagé Les trajectoires des ménages ne sont plus linéaires et ascendantes, et le logement social est devenu un élément essentiel de sécurisation des parcours résidentiels. accompagné et ils sont partie prenante des politiques locales en matière d hébergement et de logement des plus défavorisés. Pour répondre aux besoins sociaux, il faut bien sûr poursuivre l effort de production mais aussi mieux utiliser le parc existant en développant la mobilité au sein du parc social et entre les différents segments de la chaîne du logement, de l hébergement au logement pérenne. Il s agit d accompagner dans la durée les ménages, aux différentes étapes de leurs trajectoires résidentielles, avec des solutions logement qui s adaptent à leurs besoins. Les bailleurs sociaux renforcent également leur capacité d anticipation des situations de rupture sociale ; ils font évoluer les compétences métiers pour mieux répondre à l amplification des fragilités sociales de leurs locataires (veille, médiation sociale, prévention des impayés et expulsions, investissement dans les actions de développement social et urbain). Pour répondre aux besoins, ils développent des partenariats avec les acteurs de l action sociale, de l hébergement et du logement Constructeurs et propriétaires d un certain nombre de structures collectives ou en diffus (foyers, résidences sociales, pensions de familles, maisons relais), ils les donnent en location aux associations spécialisées qui en assurent la gestion pour y accueillir des ménages qui ne relèvent pas du logement autonome. Ils sont impliqués dans les Plans Départementaux d Accès au Logement pour les Personnes Défavorisées (PDALPD), dans les services intégrés de l accueil et de l orientation (SIAO) et ils se mobilisent pour faciliter les sorties d hébergement et accompagner ces nouveaux locataires. Les bailleurs sociaux sont aussi amenés à mobiliser ces partenariats pour trouver des solutions de relogement et des modalités d accompagnement adaptées aux besoins des locataires n étant plus en capacité de se maintenir dans un logement social autonome. LES ACTEURS DE L HEBERGEMENT L La FNARS La Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale regroupe des associations de solidarité et organismes qui vont vers et accueillent les plus démunis, et fédère à ce titre 90% des Centres d Hébergement et de Réinsertion Sociale (CHRS) sur le territoire français. Réseau généraliste de lutte contre les exclusions, la FNARS promeut le travail social, ouvre des espaces d'échanges entre tous les acteurs du secteur social, et défend la participation des personnes en situation d exclusion Les missions de la FNARS sont nombreuses : Lutter contre les exclusions, en favorisant notamment l accès à l emploi et au logement des personnes qui en sont les plus éloignées. Co-construire les politiques publiques et travailler en collaboration avec les acteurs associatifs et institutionnels du secteur. Sensibiliser l opinion publique et les décideurs aux situations d exclusion. Faire progresser l accompagnement des personnes en difficulté. Observer et analyser grâce à des études, des enquêtes. Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 15

16 La FNARS Rhône-Alpes, regroupe 90 associations, soit 140 établissements sociaux et médico-sociaux accueillant et accompagnant des publics en situation de précarité : Centre d hébergement d Urgence (CHU), Centre d Hébergement et de Réinsertion Sociale (CHRS), Ateliers Chantiers d Insertion (ACI), Centre d Accueil pour Demandeur d Asile (CADA), Accueil de Jour, Foyer de Jeunes Travailleurs (FJT) Les associations du réseau FNARS accueillent et accompagnent des personnes en situation de précarité, auxquelles elles proposent une solution d hébergement ou de logement temporaire, dans l attente de pouvoir accéder à un logement de droit commun. Chaque année, les associations adhérentes accueillent personnes en Rhône- Alpes. LES ACTEURS DU LOGEMENT D INSERTION D La FAPIL L Union Régionale Rhône-Alpes de la FAPIL (Fédération des Associations pour la Promotion et l Insertion par le Logement) réunit une vingtaine d associations rhônalpines autour de convictions partagées : d une part élargir l offre de logement locatif privé «en diffus» et adapté aux ressources des personnes à revenus modestes et, d autre part, accompagner les personnes dans leur parcours d insertion. Les associations du réseau FAPIL agissent au plus près des ménages démunis pour développer des réponses adaptées aux besoins. Dans cet objectif, elles exercent différentes activités complémentaires : L accueil et l orientation des demandeurs de logement et l animation d ateliers de recherche de logement. Il s agit de permettre aux ménages l accès à l ensemble des informations nécessaires pour effectuer une recherche de logement, connaître ses droits, et faire des démarches pour mobiliser les acteurs ou instances favorisant l accès au logement. L orientation et l information des ménages est le premier maillon de l insertion par le logement. Ainsi ménages ont été accueillis et orientés en La Gestion Locative Adaptée (GLA) de logements durables et/ou temporaires. Pour cela elles pratiquent la médiation locative sociale entre le propriétaire et le locataire dans des situations de location-sous location ou de mandat de gestion. Elles sont labélisées Agence Immobilière à Vocation Sociale et reconnues comme des professionnels de l immobilier social pour l activité de mandat. Elles gèrent aussi des pensions de famille pour les ménages les plus en difficulté. L objectif est d assurer au locataire comme au propriétaire une location paisible et le respect des droits et obligations de chacun. En 2011, les associations de la FAPIL géraient 3760 logements temporaires et 2700 logements pérennes. L accompagnement social lié au logement. Les ménages en difficulté peuvent avoir besoin d un accompagnement à différents moments de leur parcours. Soit lors de leur recherche de logement, soit lors de leur entrée dans le logement pour mieux connaître leurs droits et devoirs et développer «le savoir habiter». Il peut être parfois nécessaire d accompagner le ménage lors d un «accident de parcours» pour son maintien dans le logement personnes ont bénéficié d un accompagnement en La production d une offre de logements. Les associations achètent et/ou réhabilitent des logements du parc privé pour leur donner une vocation sociale et un rôle d insertion. Pour cela elles mobilisent des Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 16

17 logements auprès de propriétaires qu elles conseillent pour réaliser des travaux d amélioration de leur logement ou se portent acquéreurs de logements pour les mettre en location. Le patrimoine des associations liées au réseau Fapil est de 1200 logements en La connaissance et l observation des situations de mal logement. Partenaires des politiques locales de l habitat, les associations du réseau FAPIL L UNAFO L Unafo, union professionnelle du logement accompagné compte 88 adhérents au plan national, dont 19 en Rhône-Alpes. Ces derniers logent près de personnes dans plus de 180 établissements : résidences sociales, - 36 pensions de famille et résidences accueil, - 34 FTM qui restent à transformer en résidences sociales auxquels s ajoutent des établissements divers : FJT non résidences sociales et résidences pour saisonniers, foyers de travailleurs SNCF, - Centres d accueil des demandeurs d asile et des résidences pour étudiants. L Unafo a décidé de nommer un référent par région, ce qui permet une connaissance et une animation régionale autour de rencontres régulières. Elle participe activement aux instances régionales, tel que le comité régional de concertation des politiques Accueil Hébergement et Insertion, ou le Comité Régional de l Habitat. Les missions de l Unafo sont de trois ordres : Représenter les gestionnaires de logement accompagné et rendre visibles ceux qui ne le sont pas : personnes exclues, fragilisées, vulnérables, en souffrance, ou en mobilité professionnelle ; évaluer leurs besoins de logement, qualifier leurs demandes, proposer les réponses adaptées et les autres acteurs du logement d insertion participent aux programmes locaux de l habitat, aux plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées. Acteurs de l accueil des ménages, gestionnaires sociaux d un parc de logements à bas loyer et créateurs d offre nouvelle, elles sont au cœur des enjeux locaux et contribuent à l évolution des politiques publiques (SIAO, intermédiation locative, accompagnement des ménages). aux besoins de ces publics diversifiés et dimensionnées aux ressources de chacun. Par exemple, l Unafo est signataire avec la Communauté urbaine de Lyon, d une convention de partenariat visant à favoriser l accès et le maintien dans le logement de personnes en souffrance psychique. Professionnaliser les métiers du logement accompagné pour gagner en efficacité et produire des réponses adaptées aux besoins des résidants et des métiers. Pour cela, l Unafo contribue à diffuser les bonnes pratiques, développer la formation des salariés et doter les structures d outils performants. Par exemple, l Unafo a proposé de décliner les référentiels conçus en Ile-de-France concernant les relations entre gestionnaires et propriétaires, avec l ARRA HLM. Interpeller les pouvoirs publics pour que le logement accompagné soit clairement identifié comme un secteur à part entière du logement très social, et pour que ses acteurs puissent être écoutés et entendus. La réalisation des Rencontres nationales à Lyon à l Hôtel de région Rhône-Alpes en novembre 2012, sur le thème de la place du logement accompagné dans les politiques publiques, a ainsi permis de construire des propositions du secteur du logement accompagné au rapport «Logement, hébergement : pour un choc de solidarité en faveur des sans-abri et des mal logés» pour la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l inclusion sociale de décembre Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 17

18 L URPACT Les associations PACT sont présentes dans tous les départements et couvrent l ensemble du territoire régional. Leur vocation est d améliorer les conditions de logement des personnes en difficulté, avec 2 axes principaux : Améliorer le logement, l adapter, le rendre digne et confortable et ainsi rendre possible le maintien dans le logement Faciliter l accès à un logement autonome et durable, accompagner les personnes, développer l offre de logements locatifs sociaux et très sociaux Les associations du réseau PACT mobilisent trois compétences : technique, sociale et financière pour pouvoir accompagner la personne dans son projet logement, travailler sur sa faisabilité et mobiliser les aides disponibles. Les PACT gèrent 1600 logements accompagnés en Rhône Alpes : Logements en propriété PACT ou confiés en bail longue durée par des communes ou des organismes d HLM, réalisés en maîtrise d ouvrage d insertion pour les personnes identifiées dans les Plans Départementaux d Action pour le Logement des Personnes Défavorisées. Le réseau PACT est agréé sur l ensemble de la Région Rhône Alpes Logements appartenant à des propriétaires privés, confiés en mandat de gestion aux associations PACT dans une perspective sociale (Les PACT ont la carte d agent immobilier) Logements en résidence sociale (Drôme, Loire et Haute Savoie) Logements d urgence (Loire) Les travailleurs sociaux des PACT accompagnent chaque année en Rhône Alpes 1500 à 2000 familles rencontrant des problèmes graves liés à leur logement notamment pour éviter une expulsion ou trouver un logement Les PACT sont les opérateurs des collectivités pour : Effectuer des diagnostics sociaux et / ou techniques sur les problèmes concernant le logement Lutter contre l habitat indigne et la précarité énergétique Adapter l habitat des personnes souffrant de handicap ou des personnes âgées Inciter les propriétaires à améliorer leur habitat et à le louer dans un but social A ce titre, les PACT sont présents dans les copropriétés dégradées, les zones résidentielles paupérisées, les centres urbains et les zones rurales. Chaque année le mouvement PACT accompagne 4500 propriétaires en Rhône Alpes pour l amélioration de leur logement, dont les ¾ de propriétaires occupants en situation de fragilité. Les PACT sont réunis au sein de l Union Régionale PACT Rhône Alpes, qui les représente au niveau régional, organise des échanges d expérience, des formations, des actions de sensibilisation et veille à la mise en réseau des experts régionaux et nationaux du mouvement. Il sont également membres de la Fédération nationale PACT. Les associations PACT sont, le plus souvent, départementales ; leurs coordonnées sont sur le site Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 18

19 L URHAJ L'URHAJ Rhône-Alpes (l'union régionale pour l'habitat des Jeunes en Rhône-Alpes) rassemble 38 adhérents (associations, municipalité, CCAS, CAF ) présents sur les 8 départements de la région. L union régionale représente et soutient les actions des adhérents auprès des partenaires institutionnels régionaux et les accompagne auprès des acteurs départementaux et locaux concernés par la politique jeunesse et plus particulièrement par la question de l habitat des jeunes. Elle vient aussi en appui des collectivités, institutions ou associations qui se préoccupent de la problématique du logement des jeunes. Egalement, elle renforce la qualification de son propre réseau, en organisant des formations, et des appuis dans différents domaines (habitat, citoyenneté, mobilité, santé...). Les adhérents de l'urhaj Rhône-Alpes gèrent différents types d'habitat (des foyers de jeunes travailleurs, des foyers soleils, des résidences sociales, des services logements avec des logements en sous-location), à destination de jeunes en voie d insertion sociale et professionnelle de 16 à 30 ans. Les difficultés d accès au logement, à l emploi, à l autonomie s accentuent pour les jeunes, à l heure où la crise continue de les toucher de plein fouet, qu ils soient salariés, apprentis, étudiants, en recherche d emploi La jeunesse, période de transition, d apprentissage et d expériences, est souvent devenue synonyme d incertitudes, d instabilité et de parcours chaotiques. C'est pourquoi les adhérents URHAJ agissent dans tous les domaines où se construit la socialisation des jeunes, avec deux objectifs : satisfaire les jeunes et leur permettre de devenir les acteurs de leur propre développement. A partir du logement, les résidences et services accompagnent les jeunes dans leur parcours en favorisant le vivre ensemble, la culture de l action collective dans la tradition de l éducation populaire. L objectif est de leur permettre de devenir citoyens à part entière, habitants de la cité. Ils agissent en concertation avec les autres acteurs de la jeunesse sur leur territoire. Ils développent une approche globale qui concerne aussi bien l accès au permis de conduire, la promotion de la santé, la citoyenneté européenne, l accès à la culture...). Toutes ces dimensions ont la même légitimité que la préparation des futures étapes de leur parcours résidentiel. Au total, ce sont 60 structures Habitat Jeunes qui proposent des solutions logement et services jeunes en 2012 ont bénéficié d'un logement Habitat Jeunes. Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 19

20 L URCLLAJ L Union Régionale des Comités pour le Logement Autonome des Jeunes réunit une douzaine d associations répondant au label CLLAJ : - Accompagnement des moins de 30 ans dans la recherche d un logement, - Gestion de dispositifs d intermédiation locative, - Animation de lieux ressources en direction des jeunes et des propriétaires, - Implication dans les instances locales habitat, insertion, action sociale Chaque année, les CLLAJ de Rhône Alpes conseillent près de jeunes et les accompagnent dans leurs démarches administratives, budgétaires... L Union régionale est au service de ses membres par le portage d actions en commun, la création de supports pédagogiques et l échange de bonnes pratiques. L URCLLAJ agit, auprès de ses adhérents dans un objectif de professionnalisation et dans une logique d innovation sociale. Elle mène aussi des actions en direction des jeunes, via son site internet et ses outils de communication, et travaille, en synergie avec les organisations issues du monde du logement, de l hébergement et de la jeunesse. Elle a enfin un rôle d observatoire régional de la demande de logement des jeunes. Afin de répondre aux évolutions des besoins des jeunes adultes, les CLLAJ expérimentent des nouvelles formes d habitat (logement partagé, bail accompagné ) et préfigurent de nouveaux partenariats locaux (Action Logement, ) Articulation entre logement et hébergement en Rhône Alpes Page 20