La place de l OPCU dans la conduite de projet de rénovation urbaine Note de synthèse ANRU/ CDC

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1 La place de l OPCU dans la conduite de projet de rénovation urbaine Note de synthèse ANRU/ CDC INTRODUCTION La mise en œuvre d un projet de rénovation urbaine suppose un pilotage opérationnel fort, s appuyant sur des outils permettant notamment de gérer la complexité et les interfaces entre des interventions relevant de responsables et de maîtres d ouvrage multiples. Parallèlement au management financier et à la gestion de la qualité du projet dans sa traduction en opérations, la gestion temporelle des interfaces est indispensable. Définir l enchaînement optimal des tâches, assurer la tenue des délais, anticiper les risques de dérapage : tels sont les enjeux auquel répond la logique de l OPC urbain (ou OPCU) dont la pratique est en rapide émergence depuis le lancement des projets de rénovation urbaine. Sur les 115 projets passés en Comité d Engagement, plus des 3/5ème ont prévu, sous différentes appellations une démarches correspondant aux finalités de l OPCU ; plus de la moitié de ceux-ci en ont lancé l appel d offre ou la réalisation de telles missions en interne. La présente note de synthèse développe les premiers enseignements de l étude en cours lancée par l ANRU et la CDC sur l OPC urbain et sa place dans la conduite des projets de rénovation urbaine. Elle s adresse en priorité aux porteurs et directeurs de projet, aux délégués territoriaux de l Agence ainsi qu à l ensemble des partenaires locaux concernés. Elle vise à appréhender les objectifs et les modalités de cette démarche dont l ANRU souhaite encourager la mise en œuvre. Cette étude débouchera sur l édition d un guide qui paraîtra à la rentrée Le document aborde successivement les aspects suivants : I Pourquoi et comment lancer une mission d OPC urbain II Contenu et déroulement III Modalités de commande et de réalisation des missions IV Déontologie et suivi OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars

2 I Pourquoi et comment lancer une mission d OPC urbain Un outil essentiel pour tenir les délais et maîtriser les risques I 1 Qu est ce qu un OPC urbain Sa nature : c est un dispositif de «gestion de projet» qui s inscrit en appui de la direction de projet dans l ensemble de la «conduite de projet» (ou «management de projet» : maîtrise du temps, de la qualité et des coûts) mis en place par le porteur de projet qu est la collectivité locale. L OPCU cible particulièrement la dimension temporelle. Ses finalités : il s agit de mettre en œuvre un programme par la maîtrise d un planning, l optimisation du rôle de chacun des maîtres d ouvrage et la gestion des interfaces entre un ensemble d opérations interdépendantes. Son positionnement : c est un outil de la «direction de projet», qui contribue à l efficacité de sa conduite opérationnelle. I 2 Dans quels cas faut-il un OPC urbain Dans tous les projets de rénovation urbaine, il y a un impératif d efficacité dans l action et dans le temps, l anticipation et le suivi temporel du projet sont incontournables. L OPC urbain n aura toutefois pas la même importance et le même contenu selon l ampleur et la complexité du projet. Ainsi, dans les cas de projets simples et d opérations très indépendantes (pas de chemin critique), le «noyau dur» de l OPCU pourrait être internalisé par la direction de projet et développé de façon minimum (planning prévisionnel simplifié et mises à jour assez espacées). I 3 A quel moment convient-il de lancer l OPC urbain Il est intéressant de se poser la question le plus tôt possible, car ce type de mission peut s avérer utile dès le stade de la finalisation du dossier ANRU, afin de vérifier la faisabilité des opérations et des conditions de réalisation du programme dans son ensemble ainsi que de faciliter l instruction et l engagement du dossier. Il n est toutefois pas toujours évident de définir la mission à un stade très amont, d où l intérêt de l option qui consiste à mettre en place une première mission dès le stade de la finalisation du projet et du dépôt du dossier à l ANRU afin d optimiser l opérationnalité du programme et de faciliter le lancement des procédures, voire des premières actions, puis de lancer un OPC urbain complet pour le développement de la phase opérationnelle du projet. Une AMO courte pourrait permettre de préparer le cahier des charges visant à la mise en œuvre de l OPCU. I 4 Qui passe commande de l OPCU et pilote la mission Le porteur de projet, par l intermédiaire de son représentant, le directeur (ou chef) de projet, est maître d ouvrage. La qualité de la direction de projet est une condition de réussite essentielle de la mission d OPCU. C est donc la collectivité locale (commune ou EPCI) qui passe la commande, ou le cas échéant, la structure ad hoc, mise en place pour le pilotage du projet (à l exemple d un GIP, chargé de la conduite opérationnelle du projet). Il convient de définir le positionnement de l OPCU de façon à éviter la confusion des rôles, notamment lorsque les dimensions stratégiques et opérationnelles de la conduite de projet sont réparties entre plusieurs entités (par exemple, entre les services de la ville et un GIP, ou OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars

3 entre ceux d une instance d agglomération et ceux des communes) ; la mission d OPCU devra être adaptée à chaque contexte organisationnel local. Les maîtres d ouvrage doivent être associés à la préparation et à la mise en œuvre de la mission, ce qui peut aller, dans certains cas, jusqu à la création d un groupement de commande. Dans tous les cas, il importe que la définition de la mission et l élaboration du cahier des charges se fassent en concertation avec l ensemble des maîtres d ouvrage concernés par le projet. I 5 Quels sont les critères de choix du contenu de l OPCU Ils sont, d une part, objectifs et constatables à partir de données quantitatives: Ampleur du projet (coût, nombre d opérations, durée ) Complexité du projet (nombre de maîtres d ouvrage, diversification des opérations ) Ils sont, d autre part, contextuels et nécessitent une analyse approfondie par ou avec partenaires locaux : Interdépendances ou autonomie des opérations Moyens et expériences de la direction de projet Nature et moyens des maîtres d ouvrages; habitudes de coordination mutuelle Imbrication de procédures (ANRU, URBAN ) Qualité du partenariat et degré d intégration du management de projet global Existence d une procédure d aménagement et intervention d opérateurs (concessions, mandats ) OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars

4 II Contenu et déroulement Des missions à définir au cas par cas, selon le contexte de chaque projet II 1 Le champ de la mission La mission aura un périmètre plus ou moins étendu selon: Qu elle porte, ou non, sur un projet global au delà du programme contractualisé avec l ANRU Qu elle porte, ou non, sur l ensemble des composantes de ce projet global (Urbain/ Social/ Economique), sur le projet ANRU y compris son accompagnement social (GUP/ Concertation/ Relogements/ Clause d insertion dans les marchés ), ou strictement sur les opérations physiques du projet ANRU Son contenu sera variable selon : Qu elle porte sur la durée totale de la convention pluriannuelle ou sur une période plus courte Qu elle intègre des tâches relevant de la conduite stratégique du projet (assistance à maîtrise d ouvrage) Qu elle intègre d autres tâches relevant de la gestion opérationnelles (apport d outils et d expertises ) On distinguera donc : Un noyau dur : planning, mise à jour, tableau de bord, reporting, dispositif d alerte Des options et développements possibles : expertises et aide à la décision, cartographie du phasage, base de données, intranet, management financier, dispositif de suivi du relogement, planification coordonnée des chantiers II 2 Le noyau dur Identification des opérations (maîtres d ouvrage, caractéristiques techniques et financières, procédures) et constitution de fiches par opération Repérage des contraintes et des interfaces, constitution d un planning opérationnel (si besoin décliné par domaine ou secteur géographique) Identification des risques et des points de suivi particulier, conception d un dispositif d alerte, élaboration des documents de reporting Définition d un process de recueil de données, relances, mises à jour, revues de projet (ou comité de coordination) et management du dispositif pendant la durée du projet ; articulation avec la gestion financière, la gestion de la qualité, le système d information général. II 3 Les options et les développements possibles Certains éléments de mission développent la dimension de la «conduite générale» de projet : Structuration du projet global et de son organisation Animation et administration, voire management du projet global (en assistance ou en délégation) Dans certains cas, la mission d OPC urbain peut être regroupée avec d autres missions de la direction de projet (gestion des instances de coordination et de pilotage, finalisation du programme opérationnel ), voire intégrer le portage du directeur de projet lui-même OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars

5 Dispositif d alerte, comportant des modalités particulières permettant de suivre et d anticiper les séquences ou événements porteurs de risques (notamment en matière de respect des délais et des coûts), intégration de conseils Réalisation de toutes analyses, expertises, assistance aux maîtres d ouvrage aboutissant à la proposition de solutions permettant le déblocage des situations Dispositif de gestion financière, intégré à l OPCU, comportant les outils de suivi et de gestion des engagements et paiements D autres développent des aspects plus techniques : Constitution d une base de données (à partir des fiches d opération, régulièrement mises à jour) soit dédiée à l OPCU, soit étendue à l ensemble de la gestion du projet Cartographie par quartier, secteur complexe et/ou par phase opérationnelle, permettant de visualiser l état d avancement et les enchaînements de tâches Mise en place d un extranet collaboratif ou autre système visant à améliorer la communication et la coopération entre les partenaires,) soit dédiée à l OPCU, soit étendue à l ensemble de la gestion du projet Planification de chantier permettant sur les secteurs concernés de programmer et de coordonner les installations de chantier, les interfaces avec la circulation, l accès, le fonctionnement des commerces, les périmètres de sécurité, le quotidien de la GUP Apport d expertise (management, technique, juridique ) permettant au porteur de projet de bénéficier de conseils, notamment en fonction des questions que la démarche d OPCU aura mises en évidence II 4 L articulation avec les maîtres d ouvrage La démarche d OPCU implique un échange d information régulier, fluide et fiable avec tous les maîtres d ouvrages. Chaque opérateur fournit et valide les informations le concernant (l OPC ne s engage pas à sa place); en retour, il reçoit les documents de synthèse produits et bénéficie de tout apport issu de la démarche d OPC (état d avancement de l ensemble des programmes, identification des risques, informations diverses ). Le travail de l OPCU ne se substitue pas aux maîtres d ouvrage pour le pilotage et les coordinations internes d opération ou un dispositif inter-bailleurs (sauf exception à la demande d un maître d ouvrage intervenant selon différentes composantes ou à plusieurs titres) ; la bonne organisation interne de chaque maître d ouvrage est un facteur de réussite de la mission d OPCU. En cas de présence d un aménageur intervenant dans le cadre d une concession et/ou de procédures de type ZAC, l utilité de la mission d OPC urbain n est pas remise en cause (le positionnement du comité de pilotage et celui de l aménageur n étant pas confondus, même si la convention d aménagement couvre la totalité du périmètre) mais celle ci devra être adaptée dans son contenu et ses modalités. II 5 L articulation avec d autres missions de la conduite de projet En cas de mission de maîtrise d œuvre urbaine ou d architecte- urbaniste conseil, il convient de prévoir les limites et coordinations entre les intervenants (par exemple, l urbaniste doit fournir à l OPCU la mise à jour régulière du plan guide du projet) Sauf lorsque le dispositif de gestion financière est intégré à l OPCU, il faut prévoir l articulation pour toutes les informations de nature financières et veiller, le cas échéant, à l unicité de la saisie d information (unicité de la base de donnée ou connexion organisée entre les systèmes), il en est de même si un sytème d information général est déjà en place. OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars

6 Si un dispositif d évaluation «in itinere» est prévu, l OPCU peut contribuer à l alimenter par des données relatives au suivi opérationnel du projet ; Il convient alors de prévoir le transfert des informations concernées, voire d ajouter dans la mission d OPCU la collecte de certaines données utiles à l évaluation, sachant que ces missions, de natures différentes doivent rester distinctes. De façon générale, les autres missions d AMO pourront nécessiter une coordination avec celle d OPC urbain II 6 Les étapes de la mission d OPC urbain Le temps de la mise en place du dispositif Identification des opérations à engager Analyse des enchaînements conditionnels Etablissement du premier planning Constitution des outils de reporting et du dispositif d alerte Définition des procédures (environ 3 à 4 mois) On doit veiller à ne pas sous-estimer le temps nécessaire, afin que le prestataire puisse prendre connaissance du projet et que la construction du dispositif se fasse dans de bonnes conditions Le temps du pilotage du dispositif La période de rodage (environ 8 à 9 mois) La période de croisière (les 3 ou 4 années restantes) Le temps du bilan OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars

7 III Modalités de commande et de réalisation des missions Des points de repère et des questions à traiter avant de lancer la mission III 1 Comment organiser l OPCU : mission interne ou externalisée L OPC urbain nécessite une compétence professionnelle qui s appuie sur des outils et méthodes adaptés ; Ceux-ci ne sont pas toujours acquis, disponibles ou mobilisables en interne par le porteur de projet. Par ailleurs, le jeu d acteurs local ne permet pas toujours l instauration de la neutralité et de la transparence nécessaires. Une mission externalisée permet l apport de ce savoir-faire mais aussi le bénéficie de l intervention d un acteur externe et indépendant du partenariat local. C est l option choisie dans nombre de cas (notamment dans les cas de projet de grande ampleur). Une mission internalisée peut avoir l avantage de contribuer à la qualification des équipes locales, notamment si ce choix s inscrit dans une démarche managériale globale de la collectivité concernée et, si les moyens humains et techniques sont dégagés et si ce positionnement est bien accepté par les partenaires. Dans cette seconde situation (ainsi que pour des projets simples et de petite taille), il est intéressant de faire appel à un prestataire pour la mise en place des outils et le rodage de la méthode avant de passer le témoin aux équipes du porteur de projet. III 2 Les coûts Sur les 100 premiers projets engagés à l ANRU, le budget prévisionnel moyen de l OPCU est de 450 k sur la durée de la convention. Les coûts varient fortement selon l ampleur du projet, l étendue des missions, l intégration ou non de la phase de pilotage du dispositif: on observe des montants de commande externe allant de 50 k, pour des missions limitées à la mise en place des outils sur des projets d importance moyenne, à des enveloppes d environ 1M pour des missions d OPCU portant sur toute la durée de mise en œuvre d un projet très complexe et lourd à l échelle d une agglomération. Il convient de bien dimensionner le budget, notamment, prévoir que la phase de mise en place et de rodage est nécessairement plus lourde et plus onéreuse que celle du pilotage, pour une durée équivalente ; il convient également de bien faire la part de ce qui est demandé au prestataire et de ce qui reste à la charge de la direction de projet ou d autres prestataires (que ce soit pour le recueil de données, l administration du dispositif, ou l aide à la décision) et de fournir toutes les informations permettant de mesurer l ampleur et la complexité du projet ; on a pu constater un nombre fréquent d appels d offre infructueux. Il est par ailleurs inopportun de se lancer dans des missions trop lourdes et trop complexes par rapport au projet et la capacité de mobilisation des partenaires. III 3 Les moyens humains : chef de mission, équipe L efficacité d une mission d OPC urbain nécessite de désigner ou de demander au prestataire de mettre en place un chef de mission, interlocuteur principal de la maîtrise d ouvrage, régulièrement présent sur place selon un planning à convenir. L équipe de mission externalisée pourra comporter en outre un responsable du planning, des experts sur la méthode ou sur le fond, un superviseur. OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars

8 Si tout ou partie de la mission est menée en interne, le rôle de chacun doit être défini sous l autorité du directeur de projet (désignation d un responsable technique, rôle des chefs de projet par quartier ou secteur ). III 4 Les outils mis en œuvre Documentation de projet : Excel, Word Dont base de donnée: Acces Dont cartographie : Autocad, Map info, Illustrator Planning : MS Project, Visual planning III 5 Les modalité du pilotage La périodicité de mise à jour est en général de 1 à 2 mois (un rythme soutenu (mensuel, voire bimensuel) peut être nécessaire au démarrage et pour le suivi de certains secteurs sensibles. Des mises à jour partielles peuvent avoir lieu dans les groupes de travail ou comités partiels plus fréquents. La fréquence des revues de projets peut être identique, (notamment en phase de démarrage), mais, le plus souvent, elle sera moindre (compte tenu de la lourdeur), plutôt de l ordre de 3 à 4 mois maximum. Le dispositif doit s inscrire dans les calendriers de réunion de comité technique et de comité de pilotage du projet déjà existant. Il convient de procéder par «remontée» (comité de suivi par secteur et/ou thématique, comité technique, comité de pilotage politique). III 6 Modalités de commande, selon diverses options La durée de la mission peut être adaptée aux caractéristiques du projet (4 ou 5 ans pour des missions de mise en place et de pilotage ; 1 à 2 ans pour des missions de mise en place avec rodage du dispositif puis passage de relais à la direction de projet. Le respect des seuils implique le plus souvent un appel d offre (AO). Toutefois la nature de la mission rend possible l usage du marché négocié, à condition de le justifier, ce qui permet notamment de rencontrer les équipes avant décision. Il peut être intéressant de distinguer une tranche ferme (mise en place des actions de l OPCU) et une tranche conditionnelle (le pilotage), ou bien de prévoir des missions distinctes successives (surtout si l OPC urbain démarre très en amont) ou dès lors que la collectivité locale n écarte pas la possibilité de changer de prestataire. Si la collectivité locale prévoit une mission longue, la difficulté principale est de savoir comment procéder aux adaptations dans le temps (limite de l usage de l avenant) ; l emploi des marchés à bon de commande n est en général pas adapté, on examinera plutôt la possibilité de la procédure des accords cadres. Une mission de conseil amont (AMO) permet de bien préparer les choses et d éviter de mal s engager. OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars

9 IV Déontologie et suivi Une pratique encouragée par l ANRU et ses partenaires IV 1 Déontologie et responsabilité de l OPC urbain L OPCU doit assurer la fiabilité de l information relative aux contraintes et aux délais (garantie de technicité, obligation de transparence). Il ne s engage pas pour autant sur leur respect qui est de la responsabilité des différents maîtres d ouvrage. Il ne se substitue pas aux responsabilités des OPC d opérations, mais facilite leur exercice par sa connaissance globale et ses alertes quant aux interfaces. Son professionnalisme lui impose toutefois une obligation de vérification du réalisme des délais déclarés, de mise en évidence des incohérences et d identification de facteurs de risques possibles. Ces principes doivent être indiqués dans le CCTP (si mission externe) et dans une charte de service (si mission interne) et devront se traduire concrètement (justifications des délais, indicateurs de résultat ). IV 2 Promotion des démarches d OPC urbain Dans les conditions précitées, l ANRU et la CDC encouragent le développement des pratiques d OPC urbain En cofinançant avec les collectivités locales les missions internes ou externes qui répondent aux principes ci-dessus (Cf règlement RGA) En conseillant et cofinançant, avec les collectivités locales, si besoin les AMO amont (Cf RGA) Par une action professionnelle adaptée à une pratique encore émergente (publication d un guide, de fiches techniques et d exemples, réunions professionnelles d échange et d information avec les directeurs de projets, opérateurs et prestataires) L ANRU et la CDC veillent à la qualité des démarches d OPC urbain Lors de l instruction des dossiers (examen local, réunion technique des partenaires financiers de l ANRU, comité d engagement de l ANRU) A l occasion des revues de projet auxquelles l ANRU participe, (direction générale et/ou délégués territoriaux) En informant et formant les chargés de mission et délégués territoriaux de l Agence, ainsi que les DR CDC En procédant régulièrement à des évaluations des pratiques d OPC urbain OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars

10 CONCLUSION : quelques points d attention pour les porteurs de projet Prendre en compte tant l ampleur et la complexité du projet, que sa nature et le contexte local Evaluer sa propre capacité à piloter une mission externalisée (éviter une prestation trop complexe, des outils trop sophistiqués et incompatibles avec ceux qui existent localement) S interroger et se concerter le plus en amont possible, se renseigner et prendre conseil (ANRU, CDC, autres collectivités locales, experts ) OPCU- Rapport remis par la SCET-SCO- E Baunard - 21mars