Build In My BackYard : L expérience de l Alley Flat Initiative à Austin, Texas Aux États-Unis, le «Build In My BackYard» connaît une nouvelle vogue. Comme l écrit Janny Scott dans le New York Times : «l appartement pour grand-mère est de retour, et pas seulement pour les grands-mères» 1. Qu ils soient situés au-dessus du garage ou au fond du jardin, qu ils soient destinés à loger la grand-mère, la belle-mère ou de plus en plus souvent de jeunes adultes, qu ils soient appelés dépendances ou appartements secondaires, ce sont des formes anciennes de développement qui s étaient répandues de manière spontanée pour permettre au parc locatif de répondre à la croissance démographique. L échelle modeste de ces développements a souvent permis une densification discrète du tissu urbain. Le renouveau de ce mouvement révèle dans le paysage urbain et suburbain des États-Unis le potentiel des terrains déjà bâtis, réduisant ainsi la nécessité d étendre la ville sur l espace naturel qui l entoure. Outre Atlantique, les développements de type BIMBY ont pour caractéristique de produire des logements à vocation locative, de taille plus modestes que les standards habituellement proposés par les promoteurs, donc à des prix structurellement plus bas que le marché classique. Ainsi, le patrimoine foncier est mis en valeur, souvent sans impliquer la division et la cession d une partie du terrain. La façon de faire la ville est ainsi transformée par des initiatives individuelles ou associatives dispersées, ce qui pose la question des formes de gestion et d accompagnement que les responsables politiques et les urbanistes peuvent mettre en place. Le phénomène connaît un nouvel essor dans de nombreuses villes et plusieurs reconnaissent l intérêt urbanistique de cette forme d habitat et tentent de l encadrer, voire de l encourager: Boulder (Colorado), Santa Cruz (Californie), Seattle (Washington), Montgomery (New-York), Austin (Texas)... À Austin, capitale du Texas, le phénomène est réapparu au début des années 2000, promu notamment par un montage associatif original : l Alley Flat Initiative. Les Alley Flats, ou appartements sur allée, sont présentés comme un moyen efficace de juguler l étalement urbain, de produire du logement à prix abordable et de consolider le patrimoine immobilier des propriétaires aux revenus modestes face à la montée des taxes de propriété. Cet exemple permet de montrer les différents bénéfices que peut retirer de ces appartements secondaires une ville en pleine croissance, mais il sera aussi l occasion de souligner les différents obstacles à surmonter pour généraliser ce mode de développement. Le retour des appartements secondaires : une figure traditionnelle du re-développement urbain remise au goût du jour La présence des unités secondaires d habitation est ancienne dans les quartiers péricentraux, où ils s insèrent dans un paysage essentiellement composé de maisons individuelles basses, aujourd hui très prisés pour leur proximité au centre et leur architecture typique de bungalow (petit pavillon de plain-pied) en bois, avec un toit à pignons et un petit porche à l entrée. Ils permettaient de créer un parc essentiellement locatif à bas prix et suppléait aux insuffisances de la politique de logement social. Mais, comme dans 1 «The granny flat is back and not just for grannies» in J. Scott, «The Apartment Atop the Garage is Back in Vogue», New York Times, 2/12/2006.
beaucoup de villes américaines, ils ont été bannis par le code d urbanisme dans la période suivant la seconde guerre mondiale, empêchant de nouvelles constructions et vouant les unités existantes à une lente dégradation faute d autoriser leur réhabilitation. La recherche d espace aux franges suburbaines apparaissait alors plus souhaitable à la densification des quartiers existants. Le retour des appartements secondaires est lié à un mouvement plus vaste de remise en cause de l étalement urbain 2 et répond à la préoccupation croissante d inventer les outils d un développement urbain durable en densifiant de manière raisonnée le tissu urbain existant. Cela nécessite la réintégration de ces formes urbaines particulières dans le code d urbanisme. À Austin, les appartements secondaires sont l un des infill tools (ou outils de densification interstitielle), que les urbanistes de la ville ont mis à disposition des quartiers au début des années 2000 pour permettre de densifier le tissu urbain sans en dénaturer le caractère 3. L Alley Flat Initiative : une association originale d acteurs communautaires pour mobiliser les pouvoirs publics L Alley Flat Initiative est née d un partenariat entre l Université du Texas et deux associations à but non lucratif : - l Austin Community Design and Development Center (ACDDC) qui fournit aux ménages modestes ou aux autres associations à but non lucratif des services de design et d architecture auxquels ils n ont d ordinaire financièrement pas accès. - la Guadalupe Neighborhood Development Corporation (GNDC) qui s est donné pour mission de produire du logement à prix abordable dans le quartier de Guadalupe situé juste à l Est du centre-ville, de l autre côté de l axe autoroutier de l Interstate Highway 35 qui coupe la ville selon un axe nord-sud. Lors de la première expérience de planification en 1928, l Est d Austin a été désigné comme la partie de la ville qui accueillerait les minorités ségrégées ainsi que les équipements sources de nuisances. Bien que la ségrégation ethnique soit désormais abolie, cet espace, physiquement séparé du centre-ville par un axe autoroutier majeur, est encore aujourd hui marqué par un pourcentage élevé de la population hispanique et un revenu médian par foyer plus faible que la moyenne austinite. La lutte d associations locales a permis d expulser les sources de nuisances, ce qui, conjugué à la hausse générale des prix du logement et à la proximité du centre-ville, a conduit à rendre très attractif ce quartier autrefois déprécié. Un processus de gentrification s est donc engagé qui conduit au remplacement des populations les plus pauvres par des populations plus aisées et se double dans le cas d Austin d une dimension ethnique forte. La population afro-américaine a dramatiquement chuté et la population 2 Cf. par exemple Duany A., Plater-Zyberk E. et Speck J., Suburban Nation : The Rise and Decline of the American Dream, New York, North Point Press, 2000. 3 L infill tool «secondary apartment» autorise la construction d une unité secondaire d habitation d un peu moins de 80m 2 sur les terrains dépassant 534 m 2, à condition que la surface imperméabilisée par les deux bâtiments et les éventuelles allées ou places de parking ne dépassent pas 45% de la surface totale du terrain. Si l appartement secondaire est destiné à héberger des personnes gagnant moins de 60% du revenu familial moyen, cette restriction est relevée à 50%.
hispanique, bien qu encore majoritaire, diminue rapidement, remplacée par des ménages blancs. La gentrification est renforcée par le système fiscal texan qui, en l absence d impôt sur le revenu, repose essentiellement sur l impôt foncier, par conséquent relativement élevé. L assiette fiscale étant fondée sur les prix environnants, le propriétaire d une maison même ancienne, voire dégradée, peut voir sa taxe de propriété flamber jusqu au point il ne peut se permettre de rester et doit vendre son bien pour s installer plus loin en périphérie. Le processus de gentrification qui accélère nettement l appréciation des valeurs immobilières, accentue donc la hausse des impôts fonciers, ce qui pousse les habitants de longue date à partir, engageant un cercle vicieux. Un outil de création de logement à prix abordable et une arme antigentrification? Les étudiants en architecture et en urbanisme de l université du Texas ont cherché à faire émerger un projet qui soit en mesure de répondre aux attentes des habitants de l Est d Austin, notamment pour faire face aux changements qui bouleversent leurs quartiers. Le réseau existant d allées de services qui desservent le fond des parcelles des quartiers anciens a été identifié comme un atout permettant une desserte facilitée des unités secondaires d habitation construites au fond des jardins. D où le nom d Alley Flat. La construction d une unité secondaire d habitation a été conçue comme pouvant servir à rassembler les familles sur une parcelle, ou à percevoir un revenu locatif, consolidant ainsi la résistance financière des propriétaires face à la hausse des impôts fonciers. Le quartier de Guadalupe a donc été le premier à accueillir ces Alley Flats. Ils sont construits au fond des terrains et connectés aux allées de service qui irriguent plusieurs parties de la ville, ce qui peut permettre une indépendance des deux unités d habitation. Deux prototypes ont été construits, en suivant des standards maximums de construction écologique. Ils sont destinés à des habitants ne gagnant respectivement pas plus de 60% et 30% du revenu médian. L un est habité par la grand-mère de la famille qui réside dans la maison principale et est complètement accessible en fauteuil roulant. L Alley Flat Initiative a fait de ces deux prototypes des manifestes de leur volonté d allier design écologique et logement à prix abordable. Toutefois, le coût des prototypes est encore trop élevé pour permettre une construction en masse tout en respectant l objectif de s adresser à des populations aux revenus modestes et de combler le déficit du parc de logements locatif à prix abordable. En outre, malgré l existence des nouveaux outils de densification interstitielle, le difficile parcours administratif qu ont dû surmonter ces associations, pourtant expertes, met en doute la possibilité de généraliser ce mode de développement dans toute la ville. L association est donc encore à la recherche d un modèle économique viable tout en se battant sur le front des politiques d urbanisme pour faciliter la construction d appartements secondaires. BIMBY VS NIMBY : le dilemme politique L Alley Flat Initiative cherche en effet à convaincre les pouvoirs publics de faciliter le processus complexe par lequel il faut passer pour parvenir à faire approuver et construire ces unités secondaires d habitation. Les outils de densification interstitielle ne sont d ailleurs à ce jour pas disponibles partout à Austin. Chacun des 65 quartiers doit les accepter un par un dans son plan d urbanisme
local. Or les quartiers qui avaient déjà adopté leur plan d urbanisme avant la création de ces outils devraient entrer dans un long processus d amendement pour autoriser les appartements secondaires. Les quartiers qui rédigent actuellement leur plan voient s élever une partie de la population hostile à toute densification dans le quartier qui risquerait de diminuer la valeur de leur propriété, ou qui pourrait faire venir une population perçue comme étrangère. C est une version du phénomène très connu dit NIMBY (pour Not In My BackYard) qui milite systématiquement contre tous les changements qui pourraient affecter le cadre de vie local, sans pour autant être contre ces changements en eux-mêmes, s ils sont implantés ailleurs Le morcellement du processus de planification à l échelle des quartiers a certes permis de relancer l effort d aménagement stratégique après l échec des tentatives de planification à l échelle de la ville dans les années 80 et 90 4. Mais cette structure de planification laisse la ville orpheline de stratégies transversales ou globales qui pourraient promouvoir un intérêt général à l échelle de la ville entière ou mettre en cohérence les plans locaux des quartiers, ce qui a tendance à alimenter le NIMBYism. Outre ces importants obstacles politico-institutionnels, l Alley Flat Initiative doit donc aussi s employer à lutter contre le NIMBYism ambiant en démontrant les bénéfices à retirer de la construction d appartements secondaires auprès des associations de quartier et du grand public 5. Un outil d urbanisme durable? Dans la perspective plus vaste d un développement urbain durable, l Alley Flat Initiative milite aussi pour que des aides soient créées afin de permettre de limiter l empreinte écologique des nouveaux bâtiments ainsi construits en installant, entre autres, des systèmes de collection des eaux de pluie et des panneaux solaires. Cela permettrait d annuler les impacts négatifs de la densification sur l environnement, tout en limitant le coût des factures des services municipaux qui représentent une lourde part dans le budget logement des ménages modestes, assurant ainsi une durabilité à la fois sociale et environnementale. Les appartements secondaires ne seront un outil efficace contre l étalement urbain qu à partir du moment où ils sauront proposer un modèle de densification assez attractif pour une population qui, en majorité, voit la densité comme une menace. Pour l Alley Flat Initiative, l intégration des appartements secondaires doit donc être à la fois esthétique, environnementale et sociale, à l échelle du quartier et de la ville entière, ce qui justifierait l implication des pouvoirs publics dans la promotion de cet outil d urbanisme durable. 4 E. J. McCann, «Framing space and time in the city: urban policy and the politics of spatial and temporal scale», Journal of urban affairs, vol. 25, n 2, 2003, pp. 159 178. 5 D où la tenue de l exposition «Affordable housing : what s in your backyard?» à la mairie d Austin du 26 mars au 9 avril 2010, http://www.thealleyflatinitiative.org/2010afiexhibit
Légende photo Alley Flat 1: Le premier Alley Flat a été construit en 2008 dans le quartier de Guadalupe. Initialement destiné à héberger la sur de la résidente de la maison principale, il est aujourd hui loué en guise de complément de revenu. Le bâtiment de 65m 2 allie notamment panneaux solaires, ventilation naturelle et récupération des eaux de pluie pour réduire son impact environnemental et les factures de l occupant. Crédit : Jody Horton. Légende photo Alley Flat 2: Véritable «granny flat», le second Alley Flat a été construit en 2009 dans le même quartier pour héberger la grand-mère de la famille qui occupe la maison principale. Le bâtiment de 80m 2 est entièrement accessible pour une personne en fauteuil roulant. Crédit : Sam Gelfand.
Légende vue aérienne de l Alley Flat 2: À moins de 2,5 km du capitole, les appartements secondaires s insèrent dans un paysage majoritairement composé de maisons individuelles de plain-pied. L espace des backyards, connecté à une allée de service, est utilisé pour densifier le tissu urbain de manière discrète.