Personne-ressource : Paige Ward Directrice, Politiques et affaires réglementaires Téléphone : 416-943-5838 Courriel : pward@mfda.ca BULLETIN Nº 0469 P Le 10 mars 2011 Bulletin de l ACFM Politique Aux fins de distribution aux personnes intéressées de votre société Lacune dans la réglementation au Canada Gestionnaires de fonds : un fonds d indemnisation est nécessaire L ACFM publie un rapport concernant la nécessité de mettre en place un fonds d indemnisation pour les gestionnaires de fonds d investissement et les gestionnaires de portefeuille. Le rapport est publié en raison de faits nouveaux, dont les commentaires reçus au cours de consultations auprès des membres au sujet de modifications apportées à la CPI de l ACFM et de demandes en provenance des membres et d autres parties intéressées. Bien que le rapport ait été rédigé en novembre 2008, l ACFM croit que la problématique principale présentée et discutée, soit la nécessité d assurer une protection adéquate des investisseurs canadiens au moyen d une couverture par l intermédiaire d un fonds d indemnisation pour les clients de gestionnaires de portefeuille et les investisseurs dont les titres de fonds d investissement sont détenus en leur nom chez des gestionnaires de fonds, demeure pertinente et d actualité. Le rapport intitulé «Lacune dans la réglementation au Canada Gestionnaires de fonds : un fonds d indemnisation est nécessaire» est joint au présent bulletin.
Le 20 novembre 2008 Monsieur Jean St-Gelais Président-directeur général Autorité des marchés financiers 800, square Victoria, 22 e étage Montréal (Québec) H4Z 1G3 Monsieur, Dans votre lettre du 7 mai 2007, en réponse à notre rapport intitulé «Regulatory Gap in Canada: Fund Managers the Need for Active Regulation and a Compensation Fund», les ACVM ont demandé de l information additionnelle concernant le fonds d indemnisation des investisseurs. À ce sujet, nous joignons à la présente le rapport de suivi du personnel de l ACFM sur la recommandation d un fonds d indemnisation pour les gestionnaires de fonds. Nous reconnaissons que, si les ACVM rendaient obligatoire la création d un fonds d indemnisation pour les gestionnaires de fonds, il faudrait régler bon nombre de questions complexes, dont les politiques de couverture et les méthodes d évaluation, et mener des consultations approfondies avec les personnes intéressées. Lorsque vous aurez eu l occasion d examiner le rapport, nous serons heureux d en discuter avec vous au moment qui vous conviendra. Veuillez agréer, Monsieur, nos salutations distinguées. Larry M. Waite c.c. : Présidents des ACVM Conseil d administration de l ACFM Mark Gordon, ACFM Doug MacKay, Comité de surveillance ACVM/ACFM DM248000
Lacune dans la réglementation au Canada Partie II Gestionnaires de fonds : un fonds d indemnisation est nécessaire Le 20 novembre 2008
Résumé La participation à un fonds d indemnisation des investisseurs devrait être obligatoire pour les gestionnaires de fonds d investissement et les gestionnaires de portefeuille. Les sommes en jeu sont considérables : plus de 225 milliards de dollars en actifs d organismes de placement collectif achetés par les clients des membres de l ACFM sont détenus dans les fonds d investissement et ne sont pas visés par la couverture offerte par la CPI, et le total des actifs à risque est considérablement plus élevé lorsque l on tient compte des actifs sous la gestion de l ensemble des gestionnaires de fonds et des gestionnaires de portefeuille. La confiance envers les marchés et l efficacité de ceux-ci, l équité et, par-dessus tout, la protection adéquate des investisseurs nécessitent une couverture plus vaste par un fonds d indemnisation. Introduction En 2007, l ACFM a remis aux présidents des conseils des ACVM un article intitulé Regulatory Gap in Canada: Fund Managers the Need for Active Regulation and a Compensation Fund (le «rapport sur la lacune dans la réglementation»). Le rapport sur la lacune dans la réglementation présentait les inquiétudes de l ACFM ainsi que des recommandations sur les solutions possibles pour régler la situation. Les défis auxquels fait face l ACFM se rapportent à des lacunes importantes présentes dans la réglementation des gestionnaires de fonds d investissement 1 et des gestionnaires de portefeuille, puisque les activités des courtiers en épargne collective et la protection de leurs clients sont étroitement reliées aux activités de ces autres participants du marché et peuvent être touchées par celles-ci. Une telle situation découle de l intensité des liens reliant les diverses sociétés, que ce soit au niveau des activités, des réseaux de vente, de la commercialisation ou de la propriété. Plus particulièrement, une partie importante des actifs de clients des membres de l ACFM sont détenus au nom des clients dans les registres des fonds d investissement et les gestionnaires de fonds ont un rôle essentiel à la fois dans le flux des actifs de clients qui entrent dans les fonds et en sortent et dans la tenue de registres pour les fonds et les investisseurs (comme les avis d exécution d opérations ou les relevés de compte). Les faiblesses dans la réglementation de participants de la chaîne d investissement réduisent l efficacité de la réglementation du marché et, en conséquence, réduisent également la protection offerte aux investisseurs. Le Règlement 31-103 sur les obligations et dispenses d inscription (le «Règlement 31-103») proposé vise certaines des lacunes présentes dans la réglementation des gestionnaires de fonds exposées dans le rapport sur la lacune dans la réglementation. Cependant, même si le règlement est mis en œuvre intégralement, la structure réglementaire applicable aux gestionnaires de fonds et aux gestionnaires de portefeuille ne sera pas aussi exhaustive ni aussi efficace que ce qu exige une réglementation prudente et que ce que méritent les investisseurs canadiens. Le régime réglementaire envisagé par le Règlement 31-103 ne 1 Le Règlement 31-103 ne contient pas de définition précise d un gestionnaire de fonds d investissement. L expression «gestionnaire de fonds», telle qu elle est utilisée dans le présent article, est fondée sur la notion de «gestionnaire» définie dans le Règlement 81-102 («une personne qui dirige l'entreprise, les activités et les affaires de l'opc»), élargie pour comprendre le gestionnaire de tout fonds d investissement. Le gestionnaire de fonds organise généralement le fonds et accepte d être responsable, sous contrat, de la gestion et de l administration du fonds en vertu d une convention de gestion conclue avec les fiduciaires ou administrateurs du fonds. Dans certains cas, le gestionnaire de fonds fournit également des services de gestion de portefeuille au fonds, c est-à-dire qu il prend les décisions en matière de placement pour le fonds. Le gestionnaire de fonds a habituellement le pouvoir nécessaire pour déléguer ses responsabilités à d autres fournisseurs de services. 2
contient aucun des mécanismes principaux de protection des investisseurs associés à l autoréglementation : pas de fonds d indemnisation des investisseurs, pas de règle particulière concernant les contrôles internes ou la gestion des risques qui protège les actifs des investisseurs, et pas d obligations en matière de capital qui s appuient sur un système de signal précurseur ni de rapports financiers mensuels qui peuvent permettre de repérer des tendances préoccupantes. L objet du présent rapport est de répondre à la demande des ACVM d étoffer l exposé du rapport sur la lacune dans la réglementation relativement aux questions concernant la couverture, au moyen d un fonds d indemnisation, des participants du marché autres que les membres de l ACFM et de l Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières («OCRCVM»). À notre avis, la protection adéquate des investisseurs canadiens nécessite que la couverture offerte par le fonds d indemnisation soit étendue a) aux clients de gestionnaires de portefeuille et b) aux investisseurs dont les titres de fonds d investissement sont détenus en leur nom chez des gestionnaires de fonds. Objectif de la couverture offerte par un fonds d indemnisation L un des objectifs de la réglementation en valeurs mobilières est de chercher à protéger les investisseurs et le marché en réduisant les risques de défaillance des intermédiaires. Cet objectif est atteint grâce à l imposition des éléments suivants : des obligations en matière de compétences et des vérifications des inscriptions pour éliminer les incompétents ou les personnes peu soucieuses du code de déontologie; des normes en matière de capital minimum afin de fournir un tampon en cas de situations commerciales défavorables; des obligations en matière de gestion des risques et de contrôle interne afin de promouvoir des pratiques prudentes et de réduire le risque de détournement de fonds; une assurance détournement et vol. Si, malgré cette première couche de protections, un événement survient et entraîne la défaillance des intermédiaires, d autres mécanismes de la réglementation en valeurs mobilières sont conçus pour réduire l exposition des clients aux pertes causées par un tel échec. Ces mécanismes comprennent l obligation de détenir en dépôt les actifs des clients et de détenir les espèces des clients dans des comptes fiduciaires afin d empêcher qu ils soient saisis par les autres créanciers de l intermédiaire en situation de défaut. Une intervention rapide des organismes de réglementation en valeurs mobilières et des autorités responsables du fonds d indemnisation aide également à minimiser les pertes et les interruptions. Une surveillance efficace menée par les organismes de réglementation au moyen d une surveillance active sur place et hors site encourage le respect des exigences réglementaires dans la pratique. Toutefois, la réglementation en valeurs mobilières, peu importe son omniprésence, ne saurait être une panacée contre la faillite des intermédiaires sur le marché ni, si une telle éventualité se produit, éliminer totalement le risque de pertes pour les clients. Il existera toujours un risque important que les règles conçues pour protéger les actifs des clients ne soient pas respectées, fait qui ne sera mis à jour qu après la défaillance de la société. La couverture offerte par un fonds d indemnisation vise à combler la lacune dans la protection des investisseurs que les autres obligations en vertu de la réglementation en valeurs mobilières ne peuvent éliminer. L objectif principal de cette couverture est de maintenir la confiance qu accordent les investisseurs au marché en indemnisant les clients d intermédiaires en 3
situation de défaut à l égard des pertes occasionnées par ces situations de défaut. Elle constitue donc, de ce fait, la dernière couche du régime de protection des investisseurs. En outre, les fonds d indemnisation ont une fin très pratique. Les exploitants de fonds d indemnisation ont habituellement l expertise et les ressources nécessaires pour intervenir rapidement dans le processus d insolvabilité, nommer un séquestre et prendre d autres mesures pour réduire au minimum l interruption sur les marchés et les désagréments pour les clients. Couverture actuelle offerte par des fonds d indemnisation au Canada et lacunes dans la protection des investisseurs Les clients de courtiers en placement (ou en valeurs mobilières) au Canada sont couverts par le Fonds canadien de protection des épargnants («FCPE»). La Corporation de protection des investisseurs («CPI») de l ACFM couvre les pertes subies par les clients (à l extérieur du Québec) d un membre de l ACFM. Les titres et certains autres actifs reçus, acquis ou détenus par le courtier en placement ou le courtier en épargne collective dans un compte de client chez le courtier sont couverts contre les pertes jusqu à concurrence de 1 million de dollars par client. Tous les courtiers en épargne collective exerçant leurs activités au Québec doivent cotiser au Fonds d indemnisation des services financiers («FISF») administré par l Autorité des marchés financiers («AMF»). Les victimes de fraude, de tactiques frauduleuses ou de détournement de fonds commis par une société peuvent être indemnisées, à raison d un maximum de 200 000 $ par réclamation. Le FCPE et la CPI fournissent une protection considérable aux investisseurs contre les pertes en cas de défaut des courtiers membres. Toutefois, la protection accordée à ces investisseurs n est pas complète. Comme il a été souligné précédemment, le FCPE et la CPI ne fournissent une couverture qu à l égard des actifs reçus ou acquis par un courtier membre ou détenus dans un compte de client chez ce dernier. Les actifs de clients qui ne sont pas détenus par le courtier ou inscrits dans le compte du client comme détenus par le courtier ne seraient généralement pas couverts par la CPI ou le FCPE. Pour les clients de courtiers en placement, la lacune dans la couverture est moins importante, puisque les courtiers en placement détiennent la majorité des actifs de leurs clients en leur propre nom. La lacune est beaucoup plus importante dans le cas des courtiers en épargne collective, puisque plus de 80 % 2 des actifs d organismes de placement collectif des clients sont détenus au nom du client dans les fonds d investissement. Les positions sur titres détenues directement dans ces fonds d investissement et l argent des clients manipulé par des gestionnaires de fonds d investissement ne sont pas couverts par un fonds d indemnisation, malgré le fait qu il est raisonnable de prévoir que des pertes en raison d une fraude ou d une situation d insolvabilité pourraient se produire. Gestionnaires de portefeuille. Les gestionnaires de portefeuille prennent des décisions en matière de placement à l égard d actifs importants appartenant à leurs clients. L Association des conseillers en gestion de portefeuille du Canada estime que ses membres ont plus de 700 milliards de dollars 3 en actifs sous gestion 4. Un grand nombre de gestionnaires de 2 Personne n a suffisamment d information pour calculer ce pourcentage de manière précise. L ACFM a estimé qu environ 84 % des actifs d organismes de placement collectif sont inscrits au nom des clients. Cette estimation ne comprend pas de tels actifs des clients de membres de l ACFM situés au Québec. 3 http://www.investmentcounsel.org/aboutus.asp?id=13 4 Ce nombre sous-estime la valeur totale des actifs sous gestion par les gestionnaires de portefeuille, puisque ce ne sont pas toutes les sociétés qui sont membres de cet organisme. 4
portefeuille détiennent les actifs des clients chez des dépositaires. Si le dépositaire n a pas de lien de dépendance avec le gestionnaire de portefeuille, les actifs des clients ne devraient pas être touchés par l insolvabilité du gestionnaire de portefeuille. Toutefois, dans certaines circonstances, les gestionnaires de portefeuille sont autorisés à détenir directement les actifs des clients. De plus, même si le gestionnaire de portefeuille ne détient pas directement les actifs des clients, la quasi-totalité des gestionnaires de portefeuille exercent un grand pouvoir discrétionnaire sur les actifs des clients dans leurs comptes. Détourner ces actifs délibérément ou malencontreusement ne serait pas difficile. Il est également noté que les obligations réglementaires imposées aux gestionnaires de portefeuille ne sont pas exhaustives, et que le niveau de surveillance active des gestionnaires de portefeuille pratiquée par les commissions des valeurs mobilières est considérablement moins élevé que celui des sociétés membres de l OCRCVM et de l ACFM. Gestionnaires de fonds. Ces sociétés remplissent souvent des fonctions administratives, opérationnelles et marketing essentielles pour les fonds qu elles gèrent. Le gestionnaire de fonds est l intermédiaire par lequel les ordres d achat et de rachat des clients sont acheminés. Bon nombre d entre eux agissent à titre d agent chargé de la tenue des registres principal pour leurs fonds, y compris en ce qui concerne le maintien des registres de porteurs de titres et des registres d opérations d achat et de rachat et l envoi d avis d exécution des opérations, de relevés périodiques aux clients et de données fiscales aux investisseurs dans leurs fonds. Ces fonctions principales peuvent prendre place dans la même société, donnant ainsi facilement à un gestionnaire incompétent ou peu soucieux du code de déontologie la possibilité de «gérer» les livres des fonds. Le gestionnaire de fonds peut également agir à titre de gestionnaire de portefeuille ou de placeur principal de ses fonds, ce qui lui donne un accès encore plus important aux actifs des clients. La valeur des actifs dans des fonds d investissement est considérable. À la fin de 2007, les membres de l Association des conseillers en gestion de portefeuille du Canada avaient un peu moins de 700 milliards de dollars en actifs sous gestion dans des fonds d investissement. Les seuls gestionnaires de fonds qui sont, à l heure actuelle, assujettis à des obligations particulières en matière de réglementation sont ceux qui agissent au nom d organismes de placement collectif visés par le Règlement 81-102. Cependant, une bonne partie de ces obligations ne s appliquent qu indirectement aux gestionnaires de fonds et ne prennent pas en considération la totalité des risques pour les investisseurs si le gestionnaire de fonds devient insolvable. Les gestionnaires de fonds qui sont également des placeurs principaux doivent détenir l argent des clients dans des comptes fiduciaires. Les titres détenus par les fonds doivent être détenus par un dépositaire qualifié, même s il n est pas obligatoire que ce dépositaire n ait pas de lien de dépendance avec le gestionnaire de fonds. 5 De plus, un dépositaire ne peut protéger que les actifs qui lui sont donnés en dépôt. Le Règlement 81-102 impose des obligations générales en matière de tenue des registres et de tenue des registres de porteurs de titres. Les ententes de garde et de compte en fiducie doivent être vérifiées au moyen d un audit, mais aucune exigence semblable en matière d audit ne s applique directement à la tenue des registres généraux et des registres de porteurs de titres. Les gestionnaires de fonds assujettis au Règlement 81-102 ne sont pas visés par des obligations en matière d information financière ou de capital minimum. Il y a peu, ou pas, de supervision directe par les organismes de réglementation, et aucun contrôle interne minimal ni aucune norme en matière de gestion des risques ne s appliquent. 5 Les dispositions relatives à la garde des titres du Règlement 41-101 reflètent celles du Règlement 81-102. 5
Un gestionnaire de fonds d autres types de fonds d investissement est assujetti uniquement aux devoirs qui lui sont imposés en common law, dans la déclaration de fiducie créant le fonds ou dans le contrat conclu avec le fonds. En outre, il n y a pas de restriction quant aux autres activités commerciales, de quelque type que ce soit, que peut exercer le gestionnaire de fonds; le profil de risque des sociétés peut donc varier énormément. Le document Proposal on Registration Reform, publié en janvier 2006 dans le cadre du projet de réforme de l inscription des ACVM, soulignait que les risques présentés par les gestionnaires de fonds d investissement n étaient pas réglés entièrement par les exigences existantes. Le Règlement 31-103, s il est mis en œuvre sous la forme proposée, introduirait des normes particulières pour tous les gestionnaires de fonds dans les secteurs, entre autres, du capital, de l assurance, de la tenue des registres et de la détention en dépôt des actifs des clients. Toutefois, même si ces obligations règlent certaines questions de protection des investisseurs et de risques liés à l insolvabilité, des lacunes importantes demeurent présentes. Le risque lié à l insolvabilité pour les gestionnaires de fonds est au moins aussi élevé que celui de nombreuses autres entreprises de services financiers. Ces gestionnaires ne sont pas à l abri des risques opérationnels 6, qui comprennent l incompétence, la fraude ou d autres risques commerciaux généraux. Le rôle que joue le gestionnaire de fonds dans l équation que sont les fonds rend le niveau de risque opérationnel auquel doit faire face le gestionnaire de fonds particulièrement important. Pourquoi faudrait-il une couverture? Les investisseurs canadiens exposés à des risques similaires devraient bénéficier d une protection similaire. Les clients des courtiers en épargne collective et des courtiers en placement ne devraient pas être les seuls à être protégés par un fonds d indemnisation lorsque la défaillance d un intermédiaire occasionne des pertes à ses clients. La couverture même de ces clients ne devrait pas dépendre de la façon dont leurs actifs sont inscrits dans les livres du courtier, car ils n ont aucune emprise là-dessus. En particulier, les gestionnaires de portefeuille et les gestionnaires de fonds devraient tous être tenus de participer à un fonds d indemnisation offrant une couverture similaire à celle du FCPE ou de la CPI. Les arguments contre la participation à un fonds d indemnisation, fondés sur i) l absence de risques, ii) l absence de défaillances ou iii) l excès des coûts imposés sur les avantages créés, ne résistent pas à l examen, comme il est expliqué plus loin. De plus, l équité et le maintien de la confiance dans le marché militent en faveur de la participation de ces gestionnaires à un régime d indemnisation adéquat. Accès équivaut à risque. L accès aux actifs des clients comporte des risques pour ces derniers, que seule la couverture offerte par un fonds d indemnisation peut atténuer. Tout participant du processus de placement qui, dans les faits, a accès aux actifs des clients peut présenter un risque pour eux. Le risque auquel le client s expose peut n avoir aucun rapport avec ce qui, selon les règles, peut se produire au sein de la société. La faillite du membre de l ACCOVAM, Essex Capital Management Inc., un remisier qui ne devait pas avoir d actifs de clients inscrits dans ses livres, représente la troisième perte en importance subie jusqu à maintenant par le FCPE. L affaire Essex montre qu il peut y avoir un risque de perte important 6 Le risque opérationnel désigne le risque de pertes découlant de processus, de personnes ou de systèmes à l interne inadéquats ou en situation de défaut ou d événements externes. Il englobe les risques de pertes en raison d erreurs des systèmes, d erreurs comptables, de fraude ou de négligence, etc. 6
pour les clients en cas de défaillance d un intermédiaire, même si ce dernier n est pas censé détenir les actifs des clients. En comparaison avec les autres participants du marché, les courtiers membres d un OAR sont assujettis aux normes les plus élevées, à la réglementation la plus stricte et à la plus étroite surveillance. Les problèmes de solvabilité et de conformité devraient donc être repérés et réglés tôt. Néanmoins, comme l illustre l affaire Essex, l insolvabilité et les pertes corrélatives des investisseurs peuvent toujours se produire lorsque les règles sont violées. Il pourrait être judicieux de ne pas exiger d autres participants du marché qu ils contribuent à la couverture offerte par un fonds d indemnisation si ces participants présentent un risque négligeable de perte pour leurs clients en cas de défaillance. Cependant, comme une telle couverture protège les investisseurs lorsque les autres mesures réglementaires ont échoué, il est à la fois raisonnable et logique de regarder au-delà de ce que les règles prévoient lorsqu il s agit d évaluer les risques. Un gestionnaire de portefeuille qui dispose d un mandat discrétionnaire a un large accès aux actifs des clients, qu il détienne ces actifs dans ses livres ou qu il agisse à titre de fiduciaire des actifs de ses clients. Un gestionnaire de fonds qui participe à chaque opération d achat ou de rachat, qui agit également à titre d agent chargé de la tenue des registres et qui produit la majorité des avis d exécution et des relevés des clients de ses fonds a également un tel accès. Ces sociétés peuvent ne pas «détenir les actifs des clients» de la même manière qu un courtier en placement ou qu un courtier en épargne collective de niveau 4, mais les investisseurs courent tout de même un risque en cas de défaillance du gestionnaire et de problèmes avec les comptes. Europe et Royaume-Uni. La Directive relative aux systèmes d indemnisation des investisseurs de l Union européenne 7 reconnaît que les clients courent un risque de perte lorsqu ils font affaire avec un gestionnaire de portefeuille ou d autres gestionnaires d actifs. Toutes les sociétés de placement, expression qui comprend les gestionnaires de portefeuille, sont tenues de participer à des régimes d indemnisation des investisseurs. La participation est obligatoire en dépit du fait que dans de nombreux pays européens, tous les titres et les espèces appartenant à des clients et administrés par un gestionnaire d actifs doivent être détenus par un tiers dépositaire qui est une institution financière réglementée. Le fonds d indemnisation du Royaume-Uni pousse la logique un cran plus loin et exige de chaque entité qui crée un fonds d investissement ou qui assure la garde d investissements ou qui en administre ce qui inclut les gestionnaires de fonds et les dépositaires qu elle participe à un régime d indemnisation. Expérience canadienne. On ne peut simplement prétendre, vu l absence de défaillance de gestionnaires de portefeuille ou de gestionnaires de fonds ayant occasionné des pertes à des clients, qu il n est pas nécessaire pour ces sociétés d être couvertes par un fonds d indemnisation. Les précédents des ACVM et les récentes défaillances de gestionnaires minent cette position. Premièrement, il y a eu dernièrement trois défaillances majeures de personnes inscrites mettant en cause des gestionnaires de portefeuille qui étaient également des gestionnaires de fonds (Gestion de placements Norshield (Canada) Ltée, Portus Alternative Asset Management Inc. et Norbourg gestion d actifs inc.). Deuxièmement, les ACVM, estimant qu il était suffisamment important pour les clients des courtiers en épargne collective d être couverts par un régime d indemnisation, ont exigé de l ACFM qu elle crée un tel fonds comme condition à sa reconnaissance à titre d OAR. La défaillance de courtiers en épargne collective qui aurait occasionné des pertes à des 7 Directive de l Union européenne 97/9/EC. 7
investisseurs canadiens n a pu être à l origine de cette exigence, car il n y avait pas eu de telle défaillance, donc aucune perte corrélative pour les investisseurs, au moment où l ACFM a été reconnue. Même si les raisons précises qui ont poussé les ACVM à exiger des courtiers en épargne collective qu ils participent à un fonds d indemnisation n ont pas été très transparentes, il est entendu que l objectif était d assurer une protection judicieuse de l investisseur, et la croissance significative de la participation des investisseurs dans ce segment du marché, par l entremise des courtiers en épargne collective, a pu contribuer à la décision. Si la croissance des actifs, jumelée ou non à l insolvabilité qui occasionne des pertes pour les clients, justifie l imposition d une participation à un fonds d indemnisation, alors il faudrait clairement inclure les gestionnaires de portefeuille et les gestionnaires de fonds. La croissance des actifs sous gestion des courtiers en épargne collective s est traduite par une croissance considérable des actifs sous gestion des gestionnaires de portefeuille et des OPC eux-mêmes. 8 Coûts/avantages. Certains réfutent qu il faille obliger les gestionnaires de portefeuille et les gestionnaires de fonds à participer à un fonds d indemnisation au motif que les coûts de participation imposés à ces intermédiaires excéderaient les avantages pour les investisseurs. Les hypothèses sur les coûts peuvent, en partie, provenir de prévisions concernant les coûts fixes considérables que représente la création d un fonds et de la taille et du nombre plutôt réduits des intermédiaires à couvrir. Cela laisse entendre que la création d un fonds de taille suffisante pour générer un montant de couverture satisfaisant par client nécessiterait l imposition de frais prohibitifs aux participants. Toutefois, cet argument ne tient pas compte de la taille importante des actifs sous gestion des gestionnaires et du fait que les coûts peuvent être réduits par l inclusion de nouvelles catégories de membres dans l un des fonds d indemnisation existants. Il est vrai que le fonctionnement d un fonds d indemnisation comporte certains coûts administratifs fixes, mais l importance de ces coûts dépend de la structure choisie. Au Canada, ni le FCPE, ni la CPI ni la FISF n a une infrastructure importante en place. Créer un fonds entièrement nouveau pour les gestionnaires de portefeuille et les gestionnaires de fonds n est probablement ni nécessaire ni souhaitable, et le coût marginal pour inclure ces sociétés soit dans le FCPE soit dans la CPI ne devrait pas être élevé. Dans les faits, les clients supportent la majorité des coûts des exigences réglementaires à même les frais et les charges qu ils paient. Au moins, la couverture offerte par le fonds d indemnisation permettrait aux clients de retirer un avantage direct des coûts imposés. Confiance dans le marché. Maintenir la confiance des investisseurs dans les opérations de leurs intermédiaires et, de façon plus générale, dans le marché, est l objectif primordial de la création d un fonds d indemnisation au bénéfice des investisseurs. Les investisseurs ont peu d emprise sur la façon dont leurs actifs sont détenus et comprennent encore moins l incidence éventuelle de cette façon de faire. Traiter différemment les clients dont les actifs ont disparu en fonction du statut d inscription de l intermédiaire avec qui ils faisaient affaire est incompatible avec les objectifs de la réglementation en valeurs mobilières qui sont de protéger les investisseurs et de promouvoir un marché équitable et efficient. Par exemple, certaines sociétés sont à la fois gestionnaires de fonds et membres de l ACFM. Si l une de ces sociétés fait faillite et que les actifs des clients disparaissent, les actifs censés figurer dans les livres du courtier seront probablement couverts par la CPI, tandis que les actifs des clients inscrits dans les livres tenus par la société à titre de gestionnaire de fonds ne seront pas couverts. S il y a des lacunes 8 Les statistiques de l IFIC montrent que les actifs des OPC sous gestion des membres de l IFIC sont passés de 391 milliards de dollars en 2002 à 697 milliards de dollars en 2007, une augmentation de 78 %. 8
dans la tenue des livres de la société, déterminer a) quels actifs ont disparu et b) quels clients sont admissibles à l indemnisation ne sera pas une mince tâche. Expliquer les résultats au public, tout en préservant la confiance dans le système, sera encore plus ardu. Équité. Dans les faits, les intermédiaires bénéficient directement de la couverture offerte par un fonds d indemnisation qui préserve la confiance de l investisseur dans les marchés. En d autres mots, tous perdraient au change si la confiance des investisseurs s envolait. L équité commande que tous les participants qui profitent des avantages des régimes d indemnisation des investisseurs en partagent aussi les coûts. Fait à noter, ce concept a aidé l ACFM et les ACVM à justifier pourquoi tous les courtiers en épargne collective ont dû participer à la CPI, en dépit du fait que quelques catégories des membres de l ACFM présentaient très peu de risques, étant donné que la majorité des actifs de leurs clients était détenue au nom du client dans les OPC. Étendre la portée de cette justification porte à croire que les gestionnaires de portefeuille et les gestionnaires de fonds devraient également être tenus de participer à un fonds d indemnisation. Arguments du secteur contre la constitution d un fonds. Jusqu à maintenant, on remarque que chaque fois que le sujet d un «fonds pour le secteur en entier» est abordé, de nombreux gestionnaires de fonds avancent «qu il n y a pas eu de défaillance» ou «qu il n y a pas de risque pour les actifs puisque nous ne les détenons pas» au soutien de leur opposition à un fonds d indemnisation. Aucun de ces arguments ne résiste à un examen approfondi, comme il ressort de l analyse sous les rubriques «Accès équivaut à risque» et «Expérience canadienne» qui précèdent. Fonctionnement de la participation Si les ACVM décidaient de rendre obligatoire la participation à un fonds pour les gestionnaires de fonds et les gestionnaires de portefeuille, l étape suivante consisterait en des discussions entre les participants clés dans le but d élaborer les paramètres adéquats de cette participation, notamment les politiques de couverture et les méthodes de cotisation. Un effort collectif et un engagement ferme de la part des participants concernés, dont les ACVM, permettraient d y arriver. Conclusions La participation à un fonds d indemnisation des investisseurs devrait être exigée lorsqu une société a accès aux actifs des investisseurs. Dans un système de réglementation des valeurs mobilières, un régime d indemnisation des investisseurs joue un rôle de protection de dernier ressort pour les investisseurs. Le régime est là pour indemniser les investisseurs des pertes subies une fois que les mécanismes réglementaires destinés à prévenir les défaillances des intermédiaires et à protéger les actifs des clients ont échoué. Si une société fait défaillance, les investisseurs risquent de subir ce genre de perte chaque fois que la société gère ou détient les actifs de clients ou y a accès. C est le cas de pratiquement tous les gestionnaires de fonds d investissement et gestionnaires de portefeuille, comme le décrit l instruction générale relative au Règlement 31-103, car toutes les sociétés inscrites manipulent, à tout le moins, des chèques qui proviennent des investisseurs ou qui leur sont destinés. Agir à titre d agent chargé de la tenue des registres donne au gestionnaire de fonds d investissement une autre emprise sur les actifs des investisseurs. 9
Les montants à risque sont importants : plus de 225 milliards de dollars dans des actifs d OPC que des clients de membres de l ACFM achètent sont détenus par les fonds d investissement et ne sont donc pas visés par la couverture de la CPI, et le montant total des actifs à risque est beaucoup plus élevé lorsqu on prend en considération les actifs sous gestion de tous les gestionnaires de fonds et gestionnaires de portefeuille. La confiance dans le marché, l efficacité, l équité et, surtout, la protection convenable des investisseurs commandent une application élargie de la couverture offerte par le fonds d indemnisation. À notre avis, il est impératif que les gestionnaires de fonds et les gestionnaires de portefeuille soient tenus de participer à un fonds d indemnisation des investisseurs. DM#247996 10