Comparaisons internationales de la dette

Annexe 2 Comparaisons internationales de la dette Faits saillants Selon les statistiques officielles publiées par le Fonds monétaire international (FMI) et l Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la dette nette de l ensemble des administrations publiques du Canada est la plus faible de tous les pays du Groupe des Sept (G-7) et représente moins de la moitié de la moyenne des pays du G-7. Cependant, les statistiques officielles qui ont été publiées par le FMI et l OCDE surestiment le niveau de la dette des administrations publiques du Canada relativement à celui de la plupart des autres pays, y compris la majorité des pays du G-7. La surestimation relative du niveau de la dette des administrations publiques du Canada est principalement due à l adoption lente des normes comptables internationales par de nombreux pays, lesquelles normes exigent la comptabilisation des obligations non capitalisées des régimes de retraite des employés du secteur public. L inclusion de données limitées concernant l estimation des obligations non capitalisées des régimes de retraite dans les statistiques sur la dette indique que le ratio de la dette nette au produit intérieur brut (PIB) du Canada serait de loin le plus faible des pays du G-7, suivi de ceux des États-Unis et de l Allemagne dont la dette serait équivalente à près du double de celle du Canada. Il est important que les investisseurs internationaux et les agences de notation reconnaissent que les régimes de retraite du secteur public des administrations publiques sont bien capitalisés au Canada, et que, par conséquent, les statistiques relatives à la dette des administrations publiques du Canada semblent exagérément élevées comparativement à celles de nombreux autres pays. Cela est vrai en ce qui concerne le gouvernement fédéral et un grand nombre de provinces canadiennes P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5 441

Annexe 2 Selon les statistiques officielles publiées par le FMI et l OCDE, la dette nette de l ensemble des administrations publiques du Canada (qui correspond au total des passifs moins les actifs financiers des administrations fédérale, provinciales, territoriales et municipales ainsi que les actifs nets du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec) est la plus faible de tous les pays du G-7 et représente moins de la moitié de la moyenne des pays du G-7 (graphique A2.1). Après déduction des obligations non capitalisées des régimes de retraite des employés du secteur public, le Canada affiche le plus faible ratio de la dette nette au PIB parmi les pays du G-7, Graphique A2.1 Ratio de la dette nette au PIB de l ensemble des administrations publiques, en excluant les obligations non capitalisées des régimes de retraite des employés du secteur public, pays du G-7, en 2013 % du PIB 140 120 100 80 Moyenne du G-7 60 40 20 0 Canada Allemagne Royaume- Uni États- Unis Source : FMI, base de données des Perspectives de l économie mondiale, avril 2015 France Italie Japon Cependant, les statistiques officielles qui ont été publiées par le FMI et l OCDE surestiment les niveaux de dette des administrations publiques du Canada relativement à ceux de la plupart des autres pays, y compris la majorité des pays du G-7. 442 P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5

Beaucoup de pays tardent à adopter les normes comptables internationales La surestimation relative des niveaux de dette des administrations publiques du Canada est principalement due à l adoption lente des normes comptables internationales par de nombreux pays, lesquelles normes exigent la comptabilisation des obligations non capitalisées des régimes de retraite des employés du secteur public dans les statistiques sur la dette brute et la dette nette 4. Le Canada a toujours été un chef de file à cet égard. En 2002, Statistique Canada a commencé à inclure les obligations non capitalisées des régimes de retraite des employés du secteur public dans les statistiques sur la dette du Canada dans le Système de comptabilité nationale du Canada. En 2015, le Canada demeure l un de seulement six pays avancés (les autres étant l Australie, les États-Unis, l Islande, la Nouvelle-Zélande, la Suède) qui comptabilisent ces obligations dans le cadre de l évaluation des passifs gouvernementaux 5. Beaucoup de pays, dont certains pays du G-7, n estiment pas de façon régulière à combien s élèvent les obligations non capitalisées de leurs régimes de retraite. Les estimations les plus récentes pour l Allemagne, la France et le Royaume-Uni indiquent que la valeur des obligations non capitalisées des régimes de retraite des employés du secteur public varie entre 30 % et 60 % du PIB pour l Allemagne, qu elle peut atteindre jusqu à 90 % du PIB pour la France et qu elle se situe à 58 % du PIB pour le Royaume-Uni 6. Les estimations au titre des obligations non capitalisées des régimes de retraite des employés du secteur public ne sont pas disponibles pour l Italie et le Japon. Les obligations non capitalisées des régimes de retraite du secteur public du Canada, qui se situaient à 13 % du PIB en 2013, sont faibles par rapport aux normes internationales (tableau A2.1). Cette situation s explique en grande partie par le fait que les administrations publiques du Canada ont non seulement comptabilisé les obligations non capitalisées, mais qu elles ont également pris des mesures supplémentaires visant à les capitaliser. En effet, les obligations globales du Canada sont financées par des actifs des régimes de retraite qui représentaient 45 % du PIB en 2013. Il est important de noter que ces actifs des régimes de retraite s appliquent aux 4 5 6 Les estimations de la dette des administrations publiques qui sont utilisées aux fins de comparaisons internationales sont déclarées selon le mode des comptes nationaux plutôt que selon le mode des comptes publics, soit le mode en vertu duquel les états financiers vérifiés et les documents budgétaires publiés par le gouvernement fédéral et la majorité des gouvernements provinciaux sont déclarés. Voir Perspectives économiques de l OCDE, n o 95, mai 2014, encadré 4.7, p. 265-267. Les estimations pour le Royaume-Uni comprennent les réformes aux régimes de retraite du secteur public qui ont été entamées en 2010. P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5 443

Annexe 2 employés du secteur public et qu ils se distinguent de ceux détenus dans le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec. Tableau A2.1 Estimations récentes des obligations non capitalisées des régimes de retraite des employés du secteur public dans les pays du G-7 % du PIB Obligations non capitalisées Comptabilisées Actifs des régimes de retraite Canada 13,3 13,3 45,1 États-Unis 17,9 17,9 35,3 Allemagne De 31 à 58 Non 0,3 France De 48 à 91 Non 0,6 Royaume-Uni 58,0 Non 13,7 Nota Les estimations varient grandement en raison de différences méthodologiques dans la comptabilisation des obligations non capitalisées, comme le taux d actualisation supposé. Par conséquent, les estimations ne sont peut-être pas comparables d un pays à l autre. Sources : Les données sur les obligations non capitalisées des régimes de retraite pour le Royaume-Uni proviennent de la publication Pensions in the National Accounts A Fuller Picture of the UK s Funded and Unfunded Pension Obligations de la Pension Analysis Unit, Office of National Statistics, avril 2012 (données de 2010); les données pour la France et l Allemagne proviennent des documents de travail de l OCDE sur les finances, l assurance et les pensions privées, n o 8, du document Funding in Public Sector Pension Plans: International Evidence, 2011, et du document The Measurement of International Pension Obligations Have We Harmonized Enough?, octobre 2013 (données de 2006 et de 2008); les données sur les actifs des régimes de retraite du secteur public pour la France proviennent d un rapport public de 2013 intitulé Établissement de la retraite additionnelle de la fonction publique (données de 2012) et les données sur le PIB proviennent du FMI; les données sur les régimes de retraite pour les États-Unis proviennent des tableaux L.119 et L.120 (voir la note de service Funded status of defined benefit plans) et des tableaux L.119.c et L.120.c, Financial Accounts of the United States, mars 2015 (données de 2013), et les données sur le PIB proviennent du Bureau of Economic Analysis; les données sur les actifs des régimes de retraite pour l Allemagne et le Royaume-Uni proviennent du document Perspectives économiques de l OCDE, n o 95, mai 2014, encadré 4.7 (données de 2012); les données canadiennes proviennent de Statistique Canada (données de 2013) À l heure actuelle, le FMI et l OCDE soustraient les obligations non capitalisées des régimes de retraite du secteur public des estimations de la dette des pays qui comptabilisent de telles obligations, dans le but de rendre ces estimations plus comparables à celles des pays qui ne comptabilisent pas ces obligations. Ce rajustement a réduit les estimations de la dette brute et de la dette nette du Canada de 13,3 % du PIB en 2013. Cependant, ce rajustement est loin d être suffisant pour assurer la comparabilité des données canadiennes, puisque cette façon de faire tient seulement compte d une partie de l incidence des régimes de retraite du secteur public du Canada sur les statistiques relatives à sa dette. 444 P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5

Incidence de la capitalisation des régimes de retraite des employés du secteur public sur les statistiques liées à la dette des administrations publiques Comme il est décrit ci-dessus, le Canada (à l échelle fédérale et provinciale), en plus de comptabiliser ses obligations non capitalisées, a pris d importantes mesures pour les capitaliser. À mesure que les administrations publiques du Canada investissent les cotisations aux régimes de retraite dans des actifs financiers (au lieu de les utiliser pour réduire la dette contractée sur les marchés), la dette contractée sur les marchés du Canada augmente chaque année par rapport à celle des pays qui ne comptabilisent pas ou ne capitalisent pas leurs obligations au titre des régimes de retraite du secteur public (parce que ceux-ci choisissent plutôt d utiliser les cotisations de retraite pour réduire leur dette contractée sur les marchés). En effet, à l exception des États-Unis, les pays du G-7 n ont accumulé que des actifs limités en matière de régimes de retraite (tableau A2.2). Par conséquent, la dette brute du Canada est considérablement surestimée par rapport à celle des pays ayant d importantes obligations non capitalisées, et ce, même après que les parties non capitalisées ont été soustraites. De plus, puisque les actifs des fonds de pension du secteur public du Canada ne sont pas inclus dans les actifs financiers du secteur gouvernemental du Système de comptabilité nationale du Canada (ils sont plutôt restreints à un sous-secteur du secteur des sociétés qui est connu sous le nom de secteur des régimes de retraite en fiducie), la dette nette du Canada est également surestimée par rapport à celle de la grande majorité des autres pays. Tableau A2.2 Estimations récentes des actifs des régimes de retraite du secteur public dans les pays du G-7 % du PIB Actifs Canada 45,1 États-Unis 35,3 Allemagne 0,3 France 0,6 Royaume-Uni 13,7 Japon 9,8 Sources : Les données sur les régimes de retraite pour la France proviennent d un rapport public de 2013 intitulé Établissement de la retraite additionnelle de la fonction publique (données de 2012) et les données sur le PIB proviennent du FMI; les données sur les régimes de retraite pour les États-Unis proviennent des tableaux L.119, L119.c, L.120 et L.120.c, Financial Accounts of the United States, mars 2015 (données de 2013) et les données sur le PIB proviennent du Bureau of Economic Analysis; les données pour l Allemagne, le Japon et le Royaume-Uni proviennent du document Perspectives économiques de l OCDE, n o 95, mai 2014, encadré 4.7 (données de 2012); les données canadiennes proviennent de Statistique Canada (données de 2013) P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5 445

Annexe 2 Améliorer la comparabilité des statistiques internationales sur la dette La méthode la plus directe pour régler cette question serait que tous les pays tiennent compte de leurs obligations au titre des régimes de retraite des employés du secteur public dans leurs statistiques sur la dette. Cela mettrait tous les pays sur un même pied d égalité, peu importe s ils choisissent de financer leurs obligations; c est-à-dire que les pays qui utilisent les cotisations aux régimes pour réduire la dette contractée sur les marchés verraient leur dette globale augmenter à mesure que les obligations réelles qui sont liées à ces cotisations sont comptabilisées dans leurs données sur la dette. Les révisions apportées au Système de comptabilité nationale de l Organisation des Nations Unies (SCN 2008) la plus récente norme internationale de présentation de l information statistique ont permis d améliorer la comptabilisation des obligations au titre des régimes de retraite du secteur public grâce à l ajout d un tableau supplémentaire sur les pensions. Les pays qui adhérent aux normes du SCN 2008 en matière de présentation de l information, comme le Canada, fourniront des renseignements supplémentaires sur les régimes de retraite offerts en milieu de travail, y compris les régimes de retraite des employés du secteur public et les régimes de pension de sécurité sociale 7. Lorsque ces données seront accessibles, la comparabilité des statistiques internationales sur la dette devrait s améliorer considérablement. Cependant, cela pourrait néanmoins prendre plusieurs années avant que tous les pays se conforment à ces normes de présentation de l information (par exemple, les membres de l Union européenne ne sont pas tenus de publier ce tableau supplémentaire avant 2017). Au début de 2014, l OCDE a mené un sondage auprès des instituts nationaux de statistiques et des banques centrales de l ensemble des pays membres afin de déterminer l étendue des obligations et des actifs non capitalisés, partiellement capitalisés et entièrement capitalisés des régimes de retraite de chaque pays membre, et si les actifs connexes étaient détenus dans le secteur gouvernemental. Toutefois, peu de pays ont fourni des renseignements supplémentaires dans leurs réponses concernant les obligations non capitalisées des régimes de retraite du secteur public. 7 Les pays membres de l Union européenne se conforment aux normes de présentation de l information financière du Système européen des comptes de 2010, qui correspondent en grande partie aux définitions, aux principes comptables et aux classifications du SCN 2008. 446 P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5

À partir de données limitées concernant l estimation des obligations au titre des régimes de retraite non capitalisées des pays du G-7, il semble que les ratios de la dette nette augmenteraient d environ 75 % à 80 % pour la France, l Allemagne et le Royaume-Uni si ces données étaient incluses dans leurs statistiques sur la dette. À 50 % du PIB, le ratio de la dette nette au PIB du Canada serait de loin le plus faible des pays du G-7. Les États-Unis et l Allemagne, qui afficheraient une dette équivalente à près du double de celle du Canada, suivraient (graphique A2.2). Cependant, les estimations des obligations non capitalisées du Japon et de l Italie ne sont pas disponibles, ce qui signifie qu il n est pas possible de calculer une estimation de la moyenne réelle du G-7 (c.-à-d. une estimation qui comprendrait les obligations relatives aux pensions). P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5 447

Annexe 2 En incluant les obligations non capitalisées estimatives des régimes de retraite des employés du secteur public, la dette nette du Canada représente environ la moitié de celle du pays du G-7 se classant au deuxième rang à ce chapitre et pour lequel des données sont disponibles Graphique A2.2 Ratio de la dette nette au PIB de l ensemble des administrations publiques en tenant compte des obligations non capitalisées estimatives des régimes de retraite des employés du secteur public, en 2013 1 % du PIB 160 140 120 100 Moyenne 80 60 40 20 0 Canada Allemagne États- Unis Royaume- Uni France Nota Pour la France et l Allemagne, la valeur médiane de la fourchette des estimations des obligations non capitalisées des régimes de retraite provenant du tableau A2.1, soit 69,5 % et 44,5 % du PIB respectivement, a été utilisée pour calculer les ratios modifiés de la dette nette au PIB de ces pays. 1 Les ratios modifiés de la dette nette au PIB indiqués ici sont calculés en utilisant les ratios de la dette nette au PIB en 2013 selon le FMI et les données sur les obligations non capitalisées des régimes de retraite des employés du secteur public pour diverses années indiquées au tableau A2.1. Sources : FMI, base de données des Perspectives de l économie mondiale, avril 2015; OCDE et données nationales; calculs effectués par le ministère des Finances Jusqu à ce que des données fiables sur les obligations au titre des régimes de retraite du secteur public soient facilement accessibles pour tous les pays, une autre option visant à améliorer la comparabilité internationale des statistiques du Canada sur la dette serait d enlever entièrement les obligations au titre des régimes de retraite des statistiques sur la dette les parties capitalisées et non capitalisées. 448 P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5

Essentiellement, cela équivaudrait à comptabiliser les actifs financiers appartenant aux régimes de retraite du secteur public comme des actifs financiers du gouvernement, plutôt que des actifs du secteur privé, dans le calcul des statistiques sur la dette. En incluant ces actifs dans le calcul des ratios de la dette nette au PIB des pays du G-7 aux fins de comparaison internationale, le Canada se trouverait dans une situation d actif net (graphique A2.3). De même, les ratios plus comparables de la dette nette au PIB des États-Unis et du Royaume-Uni seraient sensiblement plus faibles. En incluant les actifs des régimes de retraite des employés du secteur public, le Canada se trouverait dans une situation d actif net par rapport aux autres pays du G-7 Graphique A2.3 Ratio de la dette nette au PIB des pays du G-7 en tenant compte des actifs des régimes de retraite des employés du secteur public, en 2013 1 % du PIB 120 100 80 60 Moyenne du G-7 40 20 0-20 Canada États- Unis Allemagne Royaume- Uni France Italie Japon 1 Les ratios modifiés de la dette nette au PIB indiqués ici sont calculés en utilisant les ratios de la dette nette au PIB en 2013 selon le FMI et les données sur les actifs des régimes de retraite du secteur public pour diverses années indiquées au tableau A2.2. Sources : FMI, base de données des Perspectives de l économie mondiale, avril 2015; OCDE et données nationales; calculs effectués par le ministère des Finances P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5 449

Annexe 2 Les régimes de retraite du secteur public des administrations publiques canadiennes sont bien capitalisés Compte tenu de ce qui précède, il se peut que les statistiques internationales sur la dette ne soient réellement comparables qu à partir de 2017. Entre-temps, par contre, il est important que les investisseurs internationaux et les agences de notation reconnaissent que les régimes de retraite du secteur public des administrations publiques canadiennes sont bien capitalisés et que, par conséquent, les statistiques des administrations publiques canadiennes sur la dette semblent exagérément élevées comparativement à celles de nombreux autres pays. Cela est vrai en ce qui concerne le gouvernement fédéral et un grand nombre de provinces canadiennes, dont l Ontario, l Île-du-Prince-Édouard, le Nouveau-Brunswick et la Colombie-Britannique, qui ont toutes des obligations au titre des régimes de retraite de leurs employés qui sont capitalisées à plus de 90 % (tableau A2.3). Le gouvernement du Canada a commencé la capitalisation des régimes de retraite dont il est responsable en avril 2000 8. Depuis ce temps, les cotisations qui y sont versées par les participants aux régimes et le gouvernement fédéral, pour les années de service après mars 2000, font l objet d un suivi dans les comptes des fonds de pension, mais les fonds sont investis et gérés par l Office d investissement des régimes de pensions du secteur public, un organisme indépendant. Avant avril 2000, les régimes de retraite fédéraux n étaient pas capitalisés. Par conséquent, le gouvernement fédéral assume les obligations pour le service rémunéré, mais n a pas à le faire pour les actifs correspondants. 8 Le gouvernement fédéral parraine actuellement des régimes de retraite à prestations déterminées pour tous ses employés, y compris les membres de la fonction publique, de certaines sociétés de services publics, de certains gouvernements territoriaux, des Forces canadiennes (dont la Force de réserve) et de la Gendarmerie royale du Canada. Le gouvernement fédéral a également des obligations au titre d autres régimes, y compris à l égard des députés et des juges de nomination fédérale, ainsi qu à l égard de ses conventions de retraite. 450 P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5

Tableau A2.3 Obligations, actifs et ratios de financement des régimes de retraite des administrations publiques du Canada Obligations au titre des régimes de retraite Actifs des régimes de retraite Obligations non capitalisées des régimes de retraite 1 Ratio de capitalisation (actifs/obligations) (% du PIB) 2 (%) Gouvernement fédéral 13,1 4,5 8,6 34,3 Terre-Neuve-et-Labrador 39,8 26,0 13,8 65,3 Île-du-Prince-Édouard 44,4 43,6 0,8 98,2 Nouvelle-Écosse 9,3 6,8 2,6 72,6 Nouveau-Brunswick 38,7 36,1 2,6 93,4 Québec 25,3 13,8 11,5 54,6 Ontario 15,6 17,0-1,4 108,7 Manitoba 13,1 8,8 4,2 67,5 Saskatchewan 9,8 0,8 9,1 7,7 Alberta 20,6 15,4 3,7 74,9 Colombie-Britannique 24,9 23,8 1,1 95,6 Yukon 7,6 6,5 1,2 84,9 Territoires du Nord-Ouest 2,0 1,3 0,7 66,4 Nunavut 0,6 0,3 0,4 41,8 Total 33,0 20,7 12,2 62,9 1 Avant les ajustements pour tenir compte des gains et des pertes actuariels non amortis, qui représentent des hausses ou des baisses d une année sur l autre de la valeur estimée des obligations au titre des régimes de retraite d un gouvernement, et la valeur des actifs connexes causée par des modifications aux hypothèses actuarielles ou à l expérience réelle relative aux estimations précédentes. Ces gains et ces pertes sont amortis de façon à les passer en charges sur le reste de la carrière active prévue du groupe d employés connexe. 2 Les pourcentages du gouvernement fédéral et de l ensemble des administrations publiques sont exprimés en pourcentage du PIB national, tandis que les pourcentages provinciaux sont exprimés en pourcentage du PIB des provinces respectives. Sources : Comptes publics provinciaux, territoriaux et fédéraux, 2013-2014 P L A N D A C T I O N É C O N O M I Q U E D E 2 0 1 5 451