A BORDABILITÉ ET CHOIX TOUJOURS (A C T) PROJET D ÉTUDE DE CAS Étude de cas Entente normalisée de lotissement Cantons d Ernestown, de Kingston et de Pittsburgh (Ontario) Préparé pour : La Fédération canadienne des municipalités L Association canadienne des constructeurs d habitations L Association canadienne d habitation et de rénovation urbaine La Société canadienne d hypothèques et de logement Préparé par : Energy Pathways Inc. Ottawa (Ontario) Mai 1994 Cette étude de cas a été financée par la Société canadienne d hypothèques et de logement. Cependant, les opinions exprimées sont celles des auteurs et la Société n assume aucune responsabilité.
AVANT-PROPOS Le projet décrit dans cette étude de cas est financé dans le cadre du programme «Abordabilité et choix toujours (A C T)». Le programme A C T est une initiative conjointe, gérée par la Fédération canadienne des municipalités, l Association canadienne des constructeurs d habitations et l Association canadienne d habitation et de rénovation urbaine, en collaboration avec l organisme de financement, la Société canadienne d hypothèques et de logement. L A C T est administré par la Fédération canadienne des municipalités. Lancé en janvier 1990, le programme A C T a pour but de promouvoir les changements aux règlements de planification et de construction et les modifications aux procédures d approbation des projets de construction résidentielle, en vue d améliorer l abordabilité, le choix et la qualité du logement. Dans le cadre d A C T, des subventions sont attribuées aux constructeurs et promoteurs, avec ou sans but lucratif, ainsi qu aux municipalités, urbanistes et architectes pour entreprendre des initiatives novatrices de réforme de la réglementation au sein des municipalités partout au Canada. Trois types de projets peuvent être subventionnés dans le cadre d A C T : projets de démonstration, projets de simplification des processus d approbation et études de cas (d initiatives en cours). Les projets de démonstration, qui portent sur la construction de logements novateurs, montrent de quelle manière certaines modifications aux règlements de planification et de construction peuvent améliorer l abordabilité, le choix et la qualité. Les projets de simplification du processus d approbation comprennent l élaboration d une méthode ou d une démarche qui réduit le temps et l effort nécessaire à l approbation des projets de logement. Les projets d études de cas permettent de décrire des initiatives en cours visant à réformer la réglementation. La modification et l innovation requièrent la participation de tous les intervenants dans le secteur du logement. Le programme A C T fournit aux groupes actifs au niveau local une occasion unique de travailler ensemble à déterminer les questions de l heure en matière de logement, à obtenir un consensus pour les solutions potentielles et à mettre en œuvre ces solutions. Par conséquent, un élément clé des projets subventionnés dans le cadre d A C T est la participation et la coopération des différents intervenants dans le secteur du logement, à toutes les phases des projets, depuis la conception jusqu à la réalisation. Une étude de cas est produite pour chaque projet subventionné dans le cadre d A C T afin de faire partager à d autres collectivités canadiennes l information sur les initiatives et les bénéfices de la réforme des processus de réglementation. Pour chaque étude de cas, de même que l initiative de réforme des processus de réglementation, ses buts et les leçons tirées sont exposés et, s il y a lieu, les économies résultant des changements apportés à certains règlements de planification, de promotion immobilière et de construction.
TABLE DES MATIÈRES APERÇU DU PROJET...i 1.0 DESCRIPTION DU PROJET...1 1.1 Objectifs du projet...1 1.2 Description de l entente normalisée de lotissement...1 Figure 1. Extrait de l entente de lotissement du canton de Kingston...2 Figure 2. Extrait de la nouvelle entente normalisée de lotissement...3 2.0 CONTEXTE DU PROJET...4 2.1 L équipe en charge du projet...4 2.2 Le processus de consultation...4 3.0 INITIATIVES DE RÉFORME DE LA RÉGLEMENTATION ET RÉPERCUSSIONS SUR LE COÛT, LE CHOIX ET LA QUALITÉ...5
APERÇU DE PROJET Dans cette étude de cas, on décrit le projet entrepris conjointement par les cantons d Ernestown, de Kingston et de Pittsburgh dans le but d élaborer une entente normalisée de lotissement qui pourrait être utilisée par les trois organismes. Avant l adoption d une entente normalisée de lotissement, chaque canton avait sa propre entente et donc ses propres exigences. Les promoteurs et les constructeurs travaillant dans les trois cantons devaient affronter trois ensembles de formulaires et de processus différents, ce qui signifiait souvent des délais et de l inefficacité. Pour leur part, la municipalité et les représentants d institutions financières devaient examiner minutieusement toute l entente chaque fois qu une autorisation était requise, car des exigences particulières pouvaient apparaître n importe où dans les documents. Par conséquent, le temps des employés et les coûts associés au traitement des demandes de lotissement étaient inutilement élevés. Afin de simplifier le processus d approbation de lotissement, les représentants des cantons participants ont travaillé ensemble pour examiner leurs ententes de lotissement et pour en arriver à une entente normalisée qui serait utilisée par les trois cantons. Avant d être rendue définitive, l entente normalisée de lotissement a été présentée aux promoteurs et constructeurs des trois cantons et à plusieurs organismes provinciaux. L entente normalisée de lotissement a été ratifiée par les conseils des trois cantons au printemps 1993. Les principaux éléments de l entente normalisée de lotissement sont les suivants : Procédures et exigences pour conclure une entente de lotissement, demander un permis de construction, introduire graduellement le projet et faire approuver l installation de services municipaux. Exigences pour la construction et la réparation des installations municipales, notamment les routes et trottoirs, l éclairage, l aqueduc et les égouts sanitaires et pluviaux. Obligations juridiques et financières des propriétaires et de la municipalité. Exigences de prélèvements pour les coûts de promotion. Disposition pour l octroi de terrains aux fins municipales. De plus, les dispositions ont été simplifiées pour que l entente de base soit normalisée et que toutes les exigences particulières soient énoncées dans une série d annexes jointes au document. L entente normalisée de lotissement raccourcit le temps nécessaire à la municipalité, aux constructeurs et aux promoteurs pour mener un nouveau projet de lotissement du début à la fin. Les constructeurs peuvent désormais offrir aux consommateurs un logement plus abordable compte tenu des frais de financement réduits. Energy Pathways Inc. Entente normalisée de lotissement i
1.0 DESCRIPTION DU PROJET 1.1 Objectifs du projet Un propriétaire doit passer une entente de lotissement avec la municipalité concernée avant que celle-ci approuve son plan de lotissement. Dans une telle entente, on détermine la façon de lotir le terrain et on assure que le lotissement est conforme à tous les règlements et plans municipaux connexes. Cette étude de cas de l A C T décrit un projet entrepris par les cantons d Ernestown, de Kingston et de Pittsburgh dans le but de normaliser l entente de lotissement utilisée par les trois cantons. Avant d en arriver à une entente normalisée, chaque canton avait sa propre entente de lotissement et ses propres exigences particulières, notamment pour les cautions de lotissement et pour les cautions de continuation. L entente normalisée découle du besoin des constructeurs locaux d habitations qui veulent éviter les délais nécessaires à l approbation d un lotissement par les autorités municipales. De plus, les constructeurs et promoteurs qui opèrent dans les trois cantons voulaient éliminer la confusion et l inefficacité que causaient les trois ententes distinctes. Une équipe en charge du projet, formée de représentants des trois cantons et des constructeurs locaux d habitations, a été créée pour élaborer une entente normalisée de lotissement pour les motifs suivants : Raccourcir le temps nécessaire aux promoteurs qui doivent se familiariser avec les trois ensembles de normes. Raccourcir le délai exigé par les services municipaux de planification urbaine pour le traitement des demandes de lotissement. Raccourcir le délai exigé par les institutions financières pour le traitement des demandes de financement de nouveaux lotissements. 1.2 Description de l entente normalisée de lotissement L entente normalisée de lotissement 1 comprend les principaux éléments suivants : Procédures et exigences pour conclure une entente de lotissement, demander un permis de construction, introduire graduellement le projet et obtenir l approbation des services municipaux. Exigences pour la construction et la réparation des installations municipales, notamment les routes et trottoirs, l éclairage, l aqueduc, et les égouts sanitaires et pluviaux. Obligations juridiques et financières des propriétaires et de la municipalité. Exigences de prélèvements pour les frais de promotion. 1 Pour une copie de l entente normalisée de lotissement, s adresser à : Agent administratif en chef, canton d Ernestown, 263, rue Main, C.P. 70, Odessa (Ontario) K0H 2H0. On peut aussi l acheter ou l emprunter auprès du Centre canadien de documentation sur l habitation, 700, chemin de Montréal, Ottawa (Ontario) K1A 0P7, Tél. : (613) 748-2367, Téléc. : (613) 748-6192, Téléscripteur pour malentendants : 613) 748-2143. Energy Pathways Inc. Entente normalisée de lotissement 1
Disposition pour l octroi de terrains aux fins municipales, notamment les parcs municipaux et autres installations de loisirs. L entente normalisée de lotissement a été conçue avec la souplesse nécessaire pour l adapter aux situations distinctes dans chacun des trois cantons. Par exemple, la section intitulée «Panneaux d indication des noms de routes et numéros civiques» comprend une version pour Pittsburgh et une seconde pour les deux autres cantons. L équipe en charge du projet a aussi tenu compte du fait que le processus de normalisation représentait une occasion intéressante de simplifier et d éclaircir l entente de lotissement. Ainsi, l entente de normalisation de lotissement est plus exhaustive que n importe quelle autre entente antérieure des cantons. La terminologie et la présentation de l entente sont faciles à comprendre, et les étapes que les promoteurs et constructeurs doivent suivre sont décrites de façon très explicite. Une comparaison des sections correspondantes concernant la construction d installations dans le canton de Kingston, permet d établir un contraste marqué entre l entente de lotissement précédente et l entente normalisée de lotissement. Les figures 1 et 2 sont des extraits des deux ententes de lotissement. Figure 1. Extrait de l entente de lotissement du canton de Kingston [traduction] 1. Services d utilité publique a) Pour chaque rue ou ruelle tracée dans l ébauche de plan illustré à l annexe «B» ci-jointe, pour toute chaussée qui lui est adjacente et suite à l approbation du plan par le Ministre, le propriétaire se doit de construire et d installer les services d utilité publique suivants, sous réserve des droits conservés par le canton et énumérés ci-après sous la rubrique «Services d utilité publique» : chaussée pavé bordures de trottoirs égouts sanitaires égouts pluviaux (lorsque jugés nécessaires par l administrateur des travaux) conduites principales d eau installations d éclairage de rue trottoirs et bandes de gazon dispositifs de contrôle de circulation; ces services d utilité publique, notamment les chaussées, les pavés, les bordures de trottoirs, les égouts sanitaires, les égouts pluviaux, le passage pour piétons et les ponceaux d entrée privée, les conduites principales d eau et les installations d éclairage de rue, ci-après nommés «services fournis par le canton», dont le coût estimatif est indiqué à l annexe «D» ci-jointe, sont énumérés à l annexe «C» de cette entente, et leurs cahiers de charges sont inclus à l annexe «F» ci-jointe.... d) La prestation de tous les services offerts par le canton doit être effectuée conformément aux exigences du canton, et sous la surveillance continue de l administrateur des travaux, ou d une société d ingénieurs avec l approbation de celui-ci. 2 Entente normalisée de lotissement Energy Pathways Inc.
Figure 2. Extrait de la nouvelle entente normalisée de lotissement [traduction] CONSTRUCTION D INSTALLATIONS Portée des travaux : 7. Le propriétaire est tenu de construire et d entretenir toutes les installations décrites dans l annexe «B» selon la planification et les exigences indiquées dans les annexes «E», «F» et «I», avec application, de façon professionnelle, et à la satisfaction de l ingénieur de la municipalité conformément aux exigences municipales. En outre, chaque entente de lotissement devait auparavant être entièrement examinée au cas où une exigence particulière apparaisse quelque part dans l entente. Dorénavant toutes les exigences particulières seront traitées dans les annexes jointes à l entente normalisée de lotissement. Chaque entente comprend les annexes suivantes : «A» «B» «C» Description des terrains Description et coûts de construction d installations Description des étapes de la mise en œuvre «D» Calendrier de la construction d installations «E» Plans approuvés pour la construction d installations «F» Nivellement de terrains et plans de drainage «G» «H» «I» «J» «K» Terrains devant être cédés pour des parcs, ou paiements compensatoires Droit de passage et autres terrains publics Exigences relatives aux parcs, aux clôtures, à l aménagement paysagé et à la conservation des arbres Exigences particulières Avis aux acheteurs subséquents Au cours de l élaboration de l entente normalisée de lotissement, le comité a tenu compte du fait que chaque canton pourrait encore exiger que des dispositions spéciales soient incluses quant aux normes de construction pour des aspects comme la largeur des routes et les matériaux utilisés pour les trottoirs. On espère tout de même que les exigences particulières en matière de construction suivront éventuellement les normes ontariennes établies par l Association des ingénieurs municipaux de l Ontario. Energy Pathways Inc. Entente normalisée de lotissement 3
2.0 CONTEXTE DU PROJET 2.1 L équipe en charge du projet Le projet a été entrepris par les chefs des services municipaux des cantons d Ernestown, de Kingston et de Pittsburgh, avec la coopération de l Association des constructeurs d habitations de l agglomération de Kingston. La ville de Kingston, jouxtant le canton de Kingston, a refusé de participer au processus de normalisation. Une équipe en charge du projet a été mise sur pied pour gérer le processus de normalisation. Cette équipe était composée de l administrateur adjoint des travaux publics pour le canton de Kingston, de deux planificateurs du canton de Pittsburgh, du chef des services municipaux pour le canton d Ernestown et du conseiller juridique travaillant pour les trois cantons. 2.2 Le processus de consultation Au cours d une période d un an et demi, les membres de l équipe se sont rencontrés plusieurs fois afin de discuter et de repérer les différences que présentaient les ententes précédentes des trois cantons, et de proposer des améliorations. Le conseiller juridique des trois cantons a alors rédigé l entente normalisée de lotissement. Cantons d Ernestown, Kingston et Pittsburgh Le canton d Ernestown est situé dans le comté de Lennox et Addington, et ceux de Kingston et Pittsburgh font partis du comté de Frontenac. Les trois cantons sont situés à l embouchure du fleuve Saint Laurent, et sont considérés comme étant à la fois ruraux et urbains. En 1991, le canton de Kingston comptait 38 000 habitants, et ceux de Pittsburgh et Ernestown environ 11 000 chacun. Des constructeurs et promoteurs locaux (représentés par le Land Development Committee of the Greater Kingston Home Builders Association) ainsi que les organismes provinciaux pertinents ont pu à ce moment examiner et commenter l ébauche de l entente de lotissement. L entente a été entérinée par les conseils des trois municipalités, avec certaines modifications mineures, quelques 18 mois après le début du processus de normalisation. Le processus de normalisation suivi visait à inclure les contributions des trois cantons de façon égale dans l élaboration de l entente, malgré le fait que le marché de la construction résidentielle du canton de Kingston soit en général plus actif que ceux des cantons d Ernestown et de Pittsburgh. 4 Entente normalisée de lotissement Energy Pathways Inc.
3.0 INITIATIVES DE RÉFORME DE LA RÉGLEMENTATION ET RÉPERCUSSIONS SUR LE COÛT, LE CHOIX ET LA QUALITÉ Les améliorations apportées à l entente de lotissement visent à simplifier et accélérer le processus de demandes d approbation faites par les promoteurs et constructeurs, ainsi que le processus de traitement de ces demandes de lotissement par les employés municipaux. L entente normalisée de lotissement pourvoit aussi aux besoins des banques et autres institutions financières en offrant une présentation normalisée, notamment en ce qui a trait aux cautionnements et lettres de crédit, ce qui devrait accélérer davantage le processus d approbation de lotissement. Le temps et les sommes épargnés par les constructeurs, par les municipalités et par les institutions financières grâce à une telle entente peuvent réduire les frais de promotion et rendre ainsi le logement plus abordable. Le succès de ce projet découle en grande partie de l engagement important des cadres supérieurs des municipalités. Forts de leurs vastes connaissances des processus d approbation de lotissement, ces cadres ont pu informer leur conseil des avantages de la normalisation d une telle entente et de l avancement du projet. En plus, cette entente a permis aux municipalités participantes et aux constructeurs et promoteurs locaux d entrevoir leurs positions et leurs préoccupations mutuelles quant aux exigences diverses des ententes de lotissement et aux processus d approbation de lotissement. D autres cantons en Ontario, ainsi que des petites municipalités ailleurs au Canada, pourraient mettre en pratique dans leur secteur de compétence ce qui a été appris au cours de ce projet de normalisation en matière d approbation de lotissement. Bien que certains aspects de l entente normalisée de lotissement d Ernestown- Kingston-Pittsburgh ne puissent pas nécessairement être utiles à d autres municipalités, on pourra parfois établir des comparaisons à partir de plusieurs principes généraux de l entente. Energy Pathways Inc. Entente normalisée de lotissement 5