Publication UNGANA 799 AIDR Tous droits de reproduction réservés Centre International de Développement et de Recherche Termes de références pour l évaluation des procédures publiques de décaissement des fonds - Développement local urbain - Sava - Madagascar Alexis Picavet Avril 2007
TERMES DE REFERENCE Mission d évaluation des procédures de versement des fonds FDF au Trésor principal et de paiement des entreprises titulaires des travaux du PDLU- SAVA selon la comptabilité publique I. INTRODUCTION A) Présentation du PDLU-SAVA En 2000, le Centre International de Développement et de Recherche 1 (CIDR) a élaboré un programme de développement local dans quatre villes secondaires de la région SAVA, au Nord Est du pays : Sambava, Antalaha, Vohémar et Andapa. Dans sa première phase (2003-2006), ce programme a pour objectif global de définir et mettre en œuvre, avec l appui de la commune, une démarche pérenne de prise en compte et de mise en cohérence des dynamiques des fokontany au niveau de ces quatre communes. Il a quatre objectifs spécifiques : 1. Développer et dynamiser des espaces de reconnaissance mutuelle, de concertation et de négociations entre les acteurs de la société civile et la commune. 2. Favoriser l émergence et la priorisation d actions de fokontany et leur réalisation sous maîtrise d ouvrage communale. 3. Renforcer les compétences de la commune dans l élaboration de sa politique de développement urbain. 4. Initier les mécanismes institutionnels nécessaires à la pérennisation de la démarche. Un outil financier a été mis en place pour accompagner les investissements physiques dans les fokontany : le Fonds de Développement des Fokontany (FDF). Ce fonds, mis à la disposition des Communes Urbaines 2, apporte 80% du montant de l action ; l apport communal étant de 20%. B) Contexte de la mission d évaluation Blocages dans les procédures publiques de paiement des entreprises Conformément à l objectif N 2, la maîtrise d ouvrage des actions du PDLU-SAVA est obligatoirement communale et les investissements (puits et réseaux d adduction d eau potable, bâtiments scolaires, lavoirs publics, hangars de bazar, etc.) réalisés par des entreprises régionales sont donc propriétés de la commune. En cette fin de première phase du PDLU-SAVA, le CIDR constate que les points de blocages qui émaillent la chaîne de la maîtrise d ouvrage communale sont multiples mais le plus 1 Le CIDR est une organisation non gouvernementale française. 2 Cet argent est directement positionné sur le compte de la Commune Urbaine à la Banque centrale. Termes de références 1/5
important est relatif aux procédures de décaissement via le Trésor Principal. Du fait de ces difficultés de décaissements des fonds destinés à la mise en œuvre des projets de fokontany, les petites et moyennes entreprises régionales souffrent de leur collaboration avec le PDLU- SAVA puisque la plupart d entre elles ont connu et connaissent des situations particulièrement délicates en termes de trésorerie et d endettement vis-à-vis de leurs salariés et fournisseurs. Les entreprises, qui pour la plupart expérimentent pour la première fois la réalisation de marchés publics, déclarent parfois ne plus vouloir travailler pour les collectivités urbaines décentralisées dans ces conditions. Mesures d accompagnement et schéma provisoire Afin de répondre à ces problèmes de paiement des entreprises, le CIDR a dans un premier temps décidé de simplifier provisoirement les dossiers de paiement : le paiement de travaux se fait par un attachement unique à la réception définitive 3. Le CIDR programmé en mars 2005 une première mesure d accompagnement 4 des acteurs concernés dans les procédures des marchés publics. Cette activité a permis, d une part, de formaliser la répartition des rôles dans les étapes de versement des fonds FDF et les étapes de paiement des entreprises, et d autre part, d arrêter les délais impartis à chaque étape. Malgré cette activité, aucune amélioration sensible n a pu être observée. En août 2005, une mission d évaluation externe du PDLU-SAVA a clairement fait état des difficultés de décaissement et a recommandé un schéma provisoire proche des procédures classiques des structures «projet» 5. Si ce schéma a l avantage de répondre à court terme à la nécessité de paiement rapide des entreprises, il présente une contradiction évidente avec les objectifs N 2 et N 4 du PDLU-SAVA. En avril 2006, le CIDR a programmé une deuxième mesure d accompagnement 6 afin de dégager les responsabilités de chacun dans les nombreux blocages subsistants 7. Cette activité a fait l objet d un procès-verbal des résolutions décidées par les acteurs concernés. Aujourd hui, malgré ces deux mesures d accompagnement, le CIDR est contraint de constater que les procédures publiques de paiement des entreprises restent parsemées de dysfonctionnements et de blocages divers à toutes les étapes du processus. Le CIDR considère également que les principaux facteurs de blocage sont dans une certaine mesure hors d atteinte de l action d un programme de développement local : les procédures de la 3 Aucune avance de démarrage et aucun attachement intermédiaire ne sont octroyés. 4 Sous forme d un atelier global sur le «financement des actions dans les fokontany». 5 La part communale est versée, via le Trésor principal, sur un compte bancaire dans un établissement privé cogéré par le maire et le CIDR. 6 Sous forme d un atelier précis sur les «procédures de paiement des entreprises». 7 A ce moment, le CIDR a fait le constat de délais de paiement des entreprises compris entre 3 mois et un an! Termes de références 2/5
comptabilité publique des Communes Urbaines relèvent d une réforme administrative globale. Perspectives pour la deuxième phase du PDLU-SAVA La deuxième phase du PDLU-SAVA sera l occasion d une montée en puissance des activités dans les fokontany et des perspectives de réalisations d aménagement du territoire se dessineront de plus en plus concrètement. Par conséquent, le montant des marchés publics prendra de l ampleur (plus de 50.000.000 ariary) et il est impensable que des entreprises locales et régionales se lancent dans de tels marchés sur base du seul paiement final à l issue des travaux et sans garantie de délais raisonnable de ce paiement. La pérennité des activités du PDLU-SAVA sera en jeux, et par conséquent, la crédibilité des Communes Urbaines dans leur mission de maîtrise d ouvrage. II. PRESTATIONS DE LA MISSION Evaluation des procédures Le(s) prestataire(s) évaluera les procédures actuelles de la comptabilité publique en ce qui concerne les versement des fonds FDF au Trésor principal et les paiements des entreprises titulaires des marchés publics du PDLU-SAVA. Le(s) prestataire(s) analysera en détail les procédures, le potentiel des acteurs publics concernés et leurs capacités à respecter les délais, les raisons des blocages. Evaluation de l intervention du PDLU-SAVA Le(s) prestataire(s) examinera le degré de pertinence, d efficacité et d efficience de l intervention du CIDR dans la pérennisation des procédures. La pérennité sera examinée du point de vue des dispositifs institutionnel et financier, mais aussi sur le plan de la démarche participative. Le(s) prestataire(s) répondra aux questions suivantes : - Dans quelle mesure l intervention du PDLU-SAVA a-t-elle réussi à s intégrer dans les structures publiques locales en veillant à leur responsabilisation dans le respect des procédures? - Dans quelle mesure l intervention du PDLU-SAVA a-t-elle suscité des réflexions sur la prise en charge locale des procédures? Recommandations Le(s) prestataire(s) proposera des recommandations quant aux actions correctives à apporter pour la bonne exécution des procédures. Le(s) prestataire(s) répondra aux questions suivantes : - Quelle est la pertinence des prestations et méthodologie du programme et leurs évolutions possibles, en regard du contexte particulier du milieu urbain et des objectifs visés? Termes de références 3/5
- Quelles sont les prospectives d autonomisation / pérennisation des dispositifs, à moyen terme? Le(s) prestataire(s) mentionnera des recommandations concrètes et réalistes pour chaque aspect ou problème identifié ainsi que les modalités de leur mise en œuvre. Il présentera les avantages et inconvénients de chacune des options, si elles sont multiples ou contradictoires. Indicateurs de suivi Le(s) prestataire(s) définira des indicateurs permettant le suivi et l évaluation des paiements des entreprises. Ces indicateurs seront construits de telle sorte qu ils pourront être intégrés dans l outil de Suivi-Evaluation-Programmation (SEP) du PDLU-SAVA. III. L OFFRE Proposition méthodologique La mission sera conduite dans la SAVA, en relation avec l équipe du PDLU-SAVA et les acteurs publics concernés (Communes Urbaines, percepteurs principaux, Trésor principal, CDE, Chef District, etc.) L évaluation ne sera pas seulement conçue comme un regard externe et analytique, mais avec une volonté de restitution et de ré-appropriation locale. Le(s) prestataire(s) prendra soin de recueillir les avis et réactions des acteurs concernés sur les résultats de l évaluation. Des séances de restitution en atelier seront organisées à cet effet. Composition et durée de la mission d évaluation Le(s) prestataire(s) doit avoir une expérience significative dans le domaine de la comptabilité publique des Communes Urbaines à Madagascar, ainsi que dans l approche de la décentralisation, de la planification locale, des compétences transférées, etc. Le calendrier prévisionnel de la mission s étend de début septembre à mi-septembre 2006. Documents à produire Le(s) prestataire(s) fournira, à l issue de sa mission : - Un rapport final détaillé ayant vocation à être diffusé auprès des membres des instances techniques et institutionnelles malgaches ; - Un document de large communication à l ensemble des acteurs publics locaux présentant les conclusions prospectives de l évaluation. Les documents seront fournis en 4 exemplaires dont un non-relié à des fins de diffusion et une version électronique (formats PDF et Windows Word). Contenu de l offre Termes de références 4/5
L offre devra comprendre : - Une note de compréhension des objectifs et des enjeux de la prestation ; - Une présentation du contenu de la prestation, des méthodes d enquêtes, d analyse et des techniques qui seront utilisées ; - Le calendrier de réalisation ; - Le devis estimatif ; - Les références de(s) prestataire(s). Délais de dépôt de l offre ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Termes de références 5/5