Employeur de choix? Innovation en milieu de travail dans le secteur publique Graham S. Lowe Résumé Le rapport de synthèse est accessible à partir du site http://www.rcrpp.org On peut aussi obtenir des exemplaires des rapports des RCRPP en s adressant à Renouf Publishing Company Limited Téléphone : 613-745-2665 Télécopieur : 613-745-7660 http://www.renoufbooks.com
Résumé Les gouvernements au Canada veulent devenir des «employeurs de choix». Plusieurs s efforcent d être plus flexibles et axés davantage sur le savoir et l apprentissage. Pour atteindre ces objectifs, il ne faudra rien de moins qu une nouvelle stratégie audacieuse en matière de ressources humaines qui pourra promouvoir le changement dans chacun des lieux de travail gouvernementaux une stratégie qui encourage de nouvelles manières d organiser, de gérer, d appuyer et de rétribuer les gens. La façon dont un gouvernement relève ces défis sur le plan des effectifs et du milieu de travail déterminera le niveau de succès avec lequel il pourra offrir aux citoyens les services de haute qualité dont ils ont besoin et auxquels ils aspirent. Telle est la principale conclusion qui se dégage du projet des Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques sur les Ressources humaines dans le secteur public (RHSP), qui examine l incidence de la restructuration et des compressions généralisées dans la fonction publique pendant les années 90 dans cinq instances gouvernementales (le gouvernement fédéral et les provinces de l Alberta, du Manitoba, de la Nouvelle-Écosse et de l Ontario). Façons novatrices d accomplir les tâches dans le secteur public Beaucoup reste à faire, mais nous avons décelé la présence d enclaves innovatrices dans les cinq instances gouvernementales que nous avons étudiées dans le contexte du projet sur les RHSP. Ces unités de travail se sont écartées du modèle bureaucratique traditionnel pour adopter un modèle plus flexible. L aspect important de cette orientation de la réforme en milieu de travail, c est son potentiel de parvenir à intégrer deux objectifs fondamentaux : une amélioration des services à la population et une meilleure qualité de vie au travail, deux aspects essentiels à la revitalisation du secteur public. Dans le rapport, l innovation en milieu de travail est définie comme étant un regroupement de pratiques dans les domaines suivants de la gestion des ressources humaines et de l organisation du travail : Flexibilité fonctionnelle (utilisation de l enrichissement des tâches, de l élargissement des tâches, de la polyvalence ou de la rotation des emplois, des équipes de travail autogérées); Horaires flexibles; Formation; Programmes de participation structurés; et Partage de l information. Un peu plus d une unité sur quatre (28 pour cent) comprises dans l enquête a obtenu un classement «élevé» pour au moins trois de ces cinq indicateurs d innovation. Il y a un sixième indicateur d innovation régimes de rémunération flexible que l on retrouve rarement dans le secteur public. Le gestionnaire d unité joue un rôle déterminant sur le plan de l implantation d innovation en milieu de travail. Une condition préalable pour l innovation, c est un gestionnaire qui peut remplir 2
un rôle de leader pour initier le changement. De plus, les unités de travail les plus novatrices étaient celles qui avaient connu des transformations profondes sur le plan du contenu des tâches effectuées, en plus de faire une utilisation plus intensive des technologies de l information. Comme les négociations collectives sont fortement centralisées, on ne relevait que peu d indice d une participation des syndicats aux innovations qui avaient été implantées jusque-là. Conditions favorables à l innovation Il n y a pas de formule universellement reconnue pour guider la conception d un nouveau modèle flexible qui a le potentiel de transformer la bureaucratie gouvernementale. Le rôle le plus constructif à cet égard pour les organismes centraux, en collaboration avec les spécialistes des ressources humaines des ministères et les syndicats, serait de créer les conditions favorables pour que des changements positifs se produisent dans les milieux de travail. Ces conditions sont les suivantes : Documenter l impact du changement organisationnel; Partager l information sur les pratiques flexibles; Décentraliser le pouvoir d effectuer des changements en milieu de travail; Éliminer les obstacles à l innovation; et Encourager la collaboration patronale-syndicale. La mise en place de ces conditions favorables contribuera à créer un cercle vertueux de l innovation à l intérieur des lieux de travail gouvernementaux. Mais, pour refermer la boucle du «cercle vertueux», il faudra intervenir dès maintenant pour s intéresser aux ensembles de questions suivantes : l apprentissage et les compétences, le recrutement; la qualité des milieux de travail; et la rémunération. Bâtir des organisations intelligentes fondées sur le savoir Les gouvernements font aussi une utilisation intensive des technologies, ce qui fait d eux en partie des organisations intelligentes. Il existe une relation organique entre l utilisation de la technologie, le perfectionnement des compétences et de nouvelles formes d organisation du travail. En tant qu instrument, les technologies de l information ne sont utiles qu en fonction du contexte organisationnel dans lequel elles sont intégrées. Il faut donc accorder beaucoup d attention à la recherche de l agencement optimal entre les technologies et les gens qui les utilisent. L appui à la mise en valeur des compétences et à l apprentissage ainsi que l utilisation de ces aptitudes doit être un objectif crucial des plans de mise en valeur des ressources humaines des gouvernements. Les gouvernements offrent plus de formation que la plupart des employeurs canadiens. Mais ce n est pas suffisant dans le contexte du changement technologique et organisationnel rapide. Les gouvernements ne sont pas encore devenus des organisations 3
intelligentes. Stratégies créatrices de recrutement et de conservation L impasse démographique à laquelle les gouvernements font face à mesure que plusieurs de leurs employés atteignent l âge de la retraite exige des stratégies créatrices en matière de gestion des ressources humaines. Avec le remplacement des membres de la génération du baby-boom, l effectif deviendra plus diversifié sur les plans de l âge, de l expérience et des antécédents culturels. Une diversité de stratégies de recrutement sera nécessaire pour que les gouvernements puissent répondre à leurs besoins de planification de la relève et de recrutement de nouveaux talents. Il faut procéder à un nouvel alignement des carrières dans la fonction publique pour assurer leur concordance avec l évolution rapide du contexte et du contenu des tâches dans le secteur public. Par exemple, une forme d organisation plus étalée et fondée sur des équipes qui privilégie une mobilité professionnelle horizontale est peut-être mieux adaptée aux tendances démographiques actuelles et futures. Un autre élément central du renouveau est l objectif de rendre les effectifs gouvernementaux plus représentatifs de la société canadienne. À cette fin, il faudra aller au-delà de la simple question des nombres retenus en tant que cibles en matière d équité afin de répondre aux besoins personnels et professionnels de groupes d employés diversifiés, qu ils aient des antécédents culturels différents, qu ils soient de sexe différent ou qu ils se situent à des étapes différentes de leur cycle de vie. Milieux de travail enrichissants Les objectifs de recrutement et de conservation seront aussi plus faciles à atteindre si l on adopte une vision plus holistique des valeurs et de la rétribution du travail. La proportion croissante des travailleurs du savoir dans le secteur public contribue à faire hausser la barre lorsqu il est question de satisfaction intrinsèque au travail et à placer une priorité plus élevée sur la création de multiples débouchés menant à des emplois stimulants et enrichissants. Il s agit d un aspect particulièrement important pour les employés du secteur public qui, dans bien des domaines du «travail spécialisé», ne peuvent pas obtenir des salaires comparables à ceux du secteur privé. Donc, l attrait d emplois qui offrent un environnement de travail de haute qualité, d intéressantes possibilités d avancement professionnel et de travail satisfaisant est donc devenu une condition indispensable pour trouver et retenir un personnel talentueux. Dans la mesure où les gouvernements peuvent offrir du travail personnellement enrichissant, ils courent une meilleure chance d attirer et de retenir des travailleurs compétents et motivés de tous les âges. On pourrait considérer que le fait de donner à tous les employés une plus grande marge d autonomie, des possibilités de participation, de reconnaissance, de rétroaction et d information, est une condition préalable pour susciter la motivation et l engagement nécessaires pour obtenir le rendement optimal de tous les employés. 4
Résoudre les dilemmes de la rémunération Les gouvernements et les syndicats de la fonction publique font face à des défis sérieux lorsqu ils établissent ou qu ils négocient des niveaux de rémunération appropriés pour les employés, compte tenu des grandes tendances démographiques et du marché du travail que l on a décrites dans le rapport. L un des dilemmes les plus sérieux auxquels seront confrontés les employeurs du secteur public est la recherche d un équilibre entre les principes d équité et la nécessité de s adapter à un marché du travail beaucoup plus concurrentiel. De plus, la hausse des exigences professionnelles des gouvernements aura pour effet de concentrer la croissance dans les emplois à plus fort coefficient de connaissances. Par conséquent, la masse salariale globale du secteur public subira des pressions à la hausse à cause des pénuries de compétences et de la nécessité de recruter et de conserver les travailleurs du savoir. Afin de faire face à ces dilemmes, il faudra effectuer trois changements complémentaires. Premièrement, il faudra adopter une approche moins rigide en matière de rémunération, fondée sur un salaire variable axé sur des contrats de rendement et des ensembles précis de compétences une stratégie à laquelle les syndicats se sont opposés jusqu à maintenant. Le deuxième changement a trait à des éléments non monétaires de la rétribution des emplois, en vertu desquels on ajouterait aux incitations salariales une formule de conception des emplois dans le secteur public qui les rendraient plus satisfaisants sur le plan personnel pour les recrues éventuelles ainsi que pour les employés déjà en poste. Le troisième changement, et peut-être le plus urgent, consiste à s attaquer à la question des charges de travail lourdes qui ont résulté des coupures et de la restructuration des postes pendant les années 90. Pour les travailleurs en poste, il peut s agir d un aspect important du renouveau en milieu de travail. L état des progrès réalisés On peut résumer de la façon suivante l état des progrès réalisés à la fin des années 90 vers la mise en place de stratégies plus innovatrices en matière d organisation du travail et de gestion des ressources humaines dans les cinq instances gouvernementales que nous avons étudiées : Les cinq instances gouvernementales n ont pas avancé beaucoup en ce qui a trait aux conditions favorables, ce qui laisse entendre que les organismes centraux peuvent faire beaucoup plus pour stimuler l avènement d un climat de renouveau en milieu de travail, notamment en ce qui concerne la collaboration entre les employeurs et les syndicats et la délégation de pouvoir en faveur des gestionnaires d unité de travail. Les programmes de formation et les technologies de l information indispensables dans des organisations axées sur le savoir sont généralement déjà en place, mais certains gouvernements 5
et unités de travail tirent de l arrière et ils doivent se livrer rapidement à du rattrapage. Les pratiques novatrices en milieu de travail se répandent à un rythme passablement impressionnant dans le secteur public lorsqu on le compare au secteur public, mais il existe encore un large potentiel non exploité de réforme organisationnelle qui contribuera à améliorer la qualité de vie au travail et à rendre la fonction publique plus efficace. Il est donc particulièrement important que toute unité de travail du secteur public s interroge sur la façon de pouvoir adopter des pratiques innovatrices et flexibles. Nous sommes convaincus que les pressions actuelles sur les administrations publiques qui les incitent à renouveler leurs effectifs et à réformer leurs milieux de travail offrent la possibilité de faire des progrès substantiels vers l atteinte de deux objectifs complémentaires une meilleure qualité de la vie au travail pour les travailleurs du savoir qui domineront le travail accompli dans la fonction publique pendant le XXI e siècle et une fonction publique plus efficiente et plus efficace. Dans les contextes actuels et futurs, les gouvernements n ont pas d autres choix que de devenir des employeurs de choix. Ces recherches indiquent qu il est possible de le faire. 6