GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT GROUPE DE LA BANQUE MONDIALE Renforcement des systèmes nationaux d audit externe en Afrique Stratégie conjointe de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale Banque africaine de développement Banque mondiale Directeur sectoriel Responsable sectoriel Chef de projet Membre équipe de projet Évaluateurs Consultants Directeur sectoriel Chef sectoriel Chef de projet Évaluateurs Gabriel NEGATU Carlos SANTISO Abdoulaye COULIBALY Lisandro MARTIN Kenneth Jerry ONYANGO, Damoni KITABIRE, Devinder GOYAL, Chigomezgo MTEGHA, Emanuele SANTI, Henri Marcelin NDONG-NTAH ORPC, ORQR, ORPF, OAGL, GECL Claude CORNUAU, Andy WYNNE Gérard BYAM Edward OLOWO-OKERE Renaud SELIGMANN AFTFM, AFTPR, AFTPC Consultations Le présent document présente les orientations stratégiques applicables à la contribution de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale en matière de renforcement de l audit en Afrique. Il a bénéficié des conseils et de la participation des institutions supérieures de contrôle des finances publiques en Afrique et des partenaires au développement, particulièrement par le biais d une réunion consultative organisée à Tunis en mars 2008 et de consultations internes menées en 2009 au sein de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement. OSGE FÉVRIER 2010
Table des matières Résumé...i 1. Introduction...1 2. Enjeux et opportunités liés à la réforme des institutions supérieures de contrôle...2 2.1. Les résultats des institutions supérieures de contrôle...2 2.2. Le statut et le mandat des institutions supérieures de contrôle...3 2.3. Les institutions supérieures de contrôle et l efficacité de l aide...5 3. L expérience récente de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale en matière d appui aux institutions supérieures de contrôle...6 3.1. Banque africaine de développement...6 3.2. Banque mondiale...8 4. Orientations stratégiques et priorités opérationnelles...9 4.1. Objectifs et approche...9 4.2. Approche globale...10 4.3. Secteurs prioritaires...11 4.4. Niveaux d intervention...15 5. Instruments, synergies et complémentarités...18 5.1. Concertations sur l action à mener...19 5.2. Activités de conseil et d analyse...19 5.3. Appui opérationnel...20 5.4. Obtention de résultats...21 6. Conclusions et recommandation...22 6.1. Conclusions...22 6.2. Recommandation...22 Annexes Annexe 1 : Plan d action...23 Annexe 2 : Déclaration de Paris et Plan d action d Accra relevant aspects...25 Annexe 3 : L Accord de partenariat mondial d INTOSAI...26 Annexe 4 : Contexte des institutions supérieures de contrôle...27 Annexe 5 : Cadre institutionnel d AFROSAI-E...31 Annexe 6 : Appui de la BAD aux institutions supérieures de contrôle...35 Annexe 7 : Références et notes...37
Abréviations et sigles AFROSAI Organisation africaine des institutions supérieures de contrôle des finances publiques AFROSAI-E Organisation africaine des institutions supérieures de contrôle des finances publiques pays anglophones BAD Banque africaine de développement CREFIAF Conseil régional de formation des institutions supérieures de contrôle des finances publiques des pays francophones d Afrique au Sud du Sahara IDI Initiative pour le développement d INTOSAI IIA Institut des auditeurs internes INTOSAI Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques ISC Institution supérieures de contrôle ITIE Initiative pour la transparence dans les industries extractives PEFA Dépenses publiques et responsabilité financière PEMFAR Gestion des dépenses publiques et responsabilité financière PPTE Pays pauvre très endetté ROSC Rapport sur l observation des normes et des codes
Résumé 1. On s accorde généralement sur l importance que revêtent les institutions supérieures de contrôle en matière de renforcement de la gestion des finances publiques et de la bonne gouvernance financière en Afrique. Ces institutions sont des organismes publics autonomes qui effectuent les audits externes des entités du secteur public et, à ce titre, constituent un des maillons clés du système formel de responsabilité financière et de la gouvernance dans le secteur public. 2. La Déclaration de Paris et le Programme d action d Accra plaident pour des mesures plus importantes dans la voie de l appropriation par les pays des stratégies de réforme et des interventions des bailleurs de fonds mieux harmonisées, plus transparentes et plus efficaces. 3. La Stratégie conjointe devrait donner lieu au renforcement de l efficacité de la coordination entre la Banque africaine de développement et la Banque mondiale. Cette première étape a été franchie à la faveur des similarités et des complémentarités plus grandes qui existent entre les deux institutions, de la similarité des instruments qu elles offrent et de l expérience du travail ensemble. Cette stratégie fournit les bases d une coordination renforcée entre les deux institutions pour accompagner de façon durable les initiatives des institutions supérieures de contrôle au plan du renforcement des capacités. 4. La gouvernance dans le secteur public est fondée sur la division des pouvoirs et des responsabilités. Traditionnellement, il s agit de la division entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. La gestion des finances publiques est du ressort du pouvoir exécutif et est auditée par le pouvoir législatif ou par le pouvoir judiciaire ou par les deux pouvoirs. Chaque pays a mis au point sa propre approche en matière de surveillance externe des finances publiques. Toutefois, les institutions supérieures de contrôle jouent un rôle capital en ce sens qu elles soutiennent l obligation de rendre compte, encouragent la transparence en matière de gestion des finances publiques et fournissent un point de vue objectif pour ce qui est de la régularité et de la probité des opérations et des systèmes financiers. Une institution supérieure de contrôle efficace a besoin d un appui politique efficace pour garantir son indépendance effective vis-à-vis des institutions qu elle est appelée à auditer ; a besoin de ressources nécessaires pour remplir son mandat ; a besoin de la liberté éditoriale et de la capacité pour publier rapidement ses rapports ; et pour faire en sorte que ses conclusions soient suivies d effet et ses recommandations mises en œuvre. 5. La Banque africaine de développement et la Banque mondiale fournissent un appui aux institutions supérieures de contrôle et à leurs organismes régionaux depuis plusieurs années, dans le cadre de leurs interventions d appui à la bonne gouvernance et à la gestion des finances publiques. Cet appui vise principalement à bâtir des États capables et réceptifs en renforçant la transparence, l ouverture et la culture de la responsabilité en matière de gestion des fonds publics. La réalisation de ces objectifs devrait déboucher sur la prestation de meilleurs services, en particulier aux pauvres, et l amélioration des résultats au plan du développement. 6. La Stratégie conjointe vise à faire en sorte que la Banque africaine de développement et la Banque mondiale deviennent des partenaires de choix des pays africains pour la promotion de la bonne gouvernance et la gestion financière et, spécifiquement, pour le renforcement de l efficacité des institutions supérieures de contrôle. Elle est fondée sur une approche holistique tendant à renforcer les capacités des institutions supérieures de contrôle dans le cadre de la gestion des finances publiques et des systèmes de gouvernance plus élargis dont elles constituent un maillon essentiel. La Stratégie conjointe reconnaît que les plans de réforme institutionnelle applicables à chaque institution supérieure de contrôle doivent être fondés sur une analyse bien étayée des besoins de développement et doivent emporter l adhésion des acteurs clés dans chaque pays. 7. La Stratégie conjointe recommande le renforcement des institutions supérieures de contrôle dans les cinq domaines prioritaires suivants : i) appui aux réformes institutionnelles et stratégiques ; ii) renforcement des capacités institutionnelles ; i
iii) prestation de services d assistance technique et de conseil ; iv) établissement de partenariats avec des Parlements et d autres acteurs politiques ; et v) fourniture d un appui renforcé et ciblé aux États fragiles. 8. La Stratégie conjointe restera en vigueur pendant cinq ans, avec une revue à mi-parcours. Elle vise la fourniture d un appui aux institutions supérieures de contrôle en Afrique, par le biais d activités au niveau national, sous-régional, régional et international. Cette aide sera fournie moyennant l utilisation plus efficace des ressources disponibles, et d autres ressources nécessaires seront tirées des dotations budgétaires existantes. 9. Au niveau national, les deux institutions s emploieront à coordonner leur appui aux pays africains en vue de renforcer leurs systèmes et institutions d audit publics, notamment les institutions d audit interne. Cette coordination aura pour effet de renforcer leurs activités de conseil et de diagnostic visant à aider les pays à mettre au point et à raffiner les priorités et les programmes d action stratégiques de leurs institutions supérieures de contrôle. Une attention spéciale sera réservée aux aspects suivants : i) la formulation de dispositifs institutionnels et réglementaires pour les institutions et structures d audit interne et externe ; ii) le développement de capacités techniques et le renforcement des capacités institutionnelles des institutions supérieures de contrôle ; iii) l adoption ou le renforcement de l audit de systèmes visant à améliorer la qualité des mécanismes de contrôle interne plutôt que la seule identification des opérations irrégulières, ou le renforcement de cette activité ; iv) le développement des capacités techniques des commissions des comptes publics et d autres organismes parlementaires chargés de la surveillance des institutions supérieures de contrôle et le suivi des recommandations d audit ; et v) le renforcement de la demande de responsabilité financière par le biais d une coopération renforcée entre les institutions supérieures de contrôle et les organisations de supervision budgétaire de la société civile. 10. Au niveau sous-régional et conformément au principe de subsidiarité, la Banque africaine de développement et la Banque mondiale fourniront un appui aux organismes qui œuvrent au renforcement des institutions supérieures de contrôle au sein de leurs groupes linguistiques (AFROSAI-E, ARABOSAI et CREFIAF). 11. Au niveau régional, AFROSAI recevra un appui pour lui permettre de mieux s acquitter de ses fonctions et responsabilités par le biais du renforcement des capacités de son secrétariat, le renforcement des capacités institutionnelles et techniques de ses membres, notamment l élaboration de programmes d action stratégiques, et le renforcement de la coopération avec des acteurs clés. 12. Les résultats attendus de cette stratégie engloberont des améliorations mesurables d un certain nombre d indicateurs de performance en termes de soutien accru fourni et du renforcement de l activité d audit dans les pays africains. 13. La stratégie ne cherche pas à définir une nouvelle gamme d initiatives ou d activités, mais plutôt à fournir un cadre stratégique harmonisé visant à rationaliser et à accroître l appui fourni par les deux institutions en faveur des systèmes nationaux d audit, en fonction surtout des ressources et des instruments existants (concertation, appui budgétaire, renforcement des capacités et assistance technique). Des ressources supplémentaires seront toutefois mobilisées par le biais d instruments existants (opérations multinationales et fonds spéciaux, notamment le Mécanisme de partenariat pour la gouvernance de la Banque mondiale et le Fonds spécial multidonateurs en faveur de la gouvernance qui sera bientôt établi à la BAD). ii
1. Introduction 1.1. La bonne gouvernance est un facteur essentiel d une croissance économique soutenue et de la réduction de la pauvreté. La promotion de la bonne gouvernance en matière de réduction de la pauvreté est un volet capital de la stratégie à la fois de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale en Afrique. Les éléments clés de la bonne gouvernance sont l obligation de reddition de compte, la transparence, la participation, la lutte contre la corruption et la promotion d un cadre juridique et politique favorables 1. Les deux institutions reconnaissent que la corruption est généralement un symptôme des carences au plan de la gouvernance et, ainsi, que la lutte contre la corruption exige le renforcement de la gouvernance et la promotion de l intégrité, en particulier dans le domaine de la gestion des finances publiques. 1.2. L amélioration de la gestion des finances publiques 2 est au cœur de la bonne gouvernance et détermine la réalisation des objectifs de développement pour le millénaire. Pour cette raison, dans la Déclaration de Paris 3 de 2005, les partenaires au développement ont accepté de renforcer leurs systèmes nationaux de gestion des finances publiques, et les bailleurs de fonds se sont engagés à utiliser ces systèmes dans toute la mesure du possible. En 2008, le Programme d action d Accra 4 a visé à accélérer et à approfondir cette approche et a ainsi identifié l établissement de partenariats plus efficaces et plus inclusifs pour le développement comme l un des enjeux clés qui se présentent sur la scène du développement. De plus amples renseignements sur les engagements pertinents énoncés dans ces deux initiatives sont donnés à l Annexe 2. 1.3. L importance des institutions supérieures de contrôle 5 en matière de renforcement de la gestion des finances publiques et de bonne gouvernance est largement reconnue. Les institutions supérieures de contrôle font partie intégrante des systèmes nationaux de surveillance des finances publiques et de promotion de la responsabilité interne. Il s agit d institutions publiques autonomes qui effectuent l audit externe des organismes du secteur public et, à ce titre, constituent un des maillons clés du système formel de responsabilité financière et de gestion dans le secteur public. Le renforcement des institutions supérieures de contrôle peut donc donner lieu à des améliorations significatives au plan de l efficacité de la gouvernance dans l ensemble. La Banque africaine de développement et la Banque mondiale s engagent à appuyer les institutions supérieures de contrôle dans le cadre de leurs interventions visant à renforcer la gouvernance en Afrique. Il est manifestement nécessaire de coordonner, sur le long terme et de façon durable, l appui des bailleurs de fonds aux initiatives de renforcement des capacités des institutions supérieures de contrôle 6. Cette stratégie jette les bases d une coopération renforcée entre les deux institutions et constitue la première étape de l élargissement de la coordination des interventions des bailleurs de fonds dans ce domaine. Elle a été possible grâce aux approches communes des deux institutions, à la similarité des instruments qu elles offrent et à l expérience qu elles ont du travail en partenariat. 1.4. Il a été reconnu que les interventions des bailleurs de fonds doivent être collectivement mieux harmonisées, transparentes et efficaces 6. L Accord de partenariat mondial (APM) en cours d élaboration entre INTOSAI et les bailleurs de fonds vise à harmoniser, rationaliser et coordonner l appui aux institutions supérieures de contrôle aux plans international, régional et national, afin d améliorer l efficacité de l appui fourni (voir l Annexe 3 pour de plus amples renseignements). La mise au point de la Stratégie conjointe arrive à point nommé, dans la mesure où INTOSAI tiendra son premier congrès triennal en Afrique du Sud en 2010. C est la première fois qu un congrès de cet organisme se tiendra en Afrique, et cette assemblée permettra d accroître la notoriété des institutions supérieures de contrôle en Afrique et de souligner l importance d un audit externe des finances publiques indépendant, crédible et efficace. 1.5. La présente stratégie conjointe définit une approche visant à accroître l appui aux institutions supérieures de contrôle en Afrique, fondée sur l adhésion des pays et le renforcement de la coordination entre la Banque africaine de développement et la Banque mondiale. Cette stratégie s inspire des enseignements tirés des initiatives de renforcement de la gouvernance décrites en général dans les Orientations stratégiques et Plan d action pour la gouvernance 8 (2008-2012), la Stratégie de renforcement des capacités 34 de la Banque africaine de développement et la stratégie de promotion de la gouvernance et de lutte contre la corruption de la Banque mondiale 9, ainsi que d autres initiatives 1
internationales visant à renforcer l efficacité des institutions d audit et de surveillance, notamment celles qui forment INTOSAI 10. 1.6. Cette stratégie s inspire des enseignements tirés de l expérience et des études menées récemment dans la région par les services des deux Banques et d autres institutions. La stratégie conjointe est en conformité avec les stratégies mises au point par les organismes sous-régionaux des institutions supérieures de contrôle, à savoir AFROSAI-E, ARABOSAI et CREFIAF. Elle est également conforme à la stratégie d AFROSAI, qui englobe l appui à chaque institution supérieure de contrôle pour l élaboration de ses propres plans stratégiques. Conformément à la Déclaration de Paris et à l accent que met le Programme d action d Accra sur l adhésion des pays, la stratégie conjointe s articule autour de ces plans stratégiques. Elle restera en vigueur pendant cinq ans et comportera une revue à mi-parcours. 2. Enjeux et opportunités liés à la réforme des institutions supérieures de contrôle Il existe en Afrique une vaste gamme de modèles pour la structure et la stratégie des institutions supérieures de contrôle. L Annexe 4 donne certains renseignements de base concernant les divers modèles qui ont été adoptés, leur rôle au plan du renforcement de la responsabilité et de la transparence, les types de travaux entrepris et les rapports avec d autres institutions. 2.1. Les résultats des institutions supérieures de contrôle 2.1.1. L initiative internationale, intitulée Dépenses publiques et responsabilité financière (PEFA) est un dispositif de collaboration offrant un outil solide pour mesurer les résultats en matière de gestion des finances publiques et d évaluation de la qualité des systèmes de gestion financière pour tous les pays quel que soit leur niveau de revenu 11. Le dispositif PEFA englobe un certain nombre de critères de référence concernant l audit, la reddition de comptes et le contrôle interne. 2.1.2. Une analyse des notes liées aux quatre indicateurs PEFA qui influent le plus directement sur la qualité de l audit externe et la publication des résultats financiers met en évidence la faiblesse actuelle de la gestion des finances publiques en Afrique subsaharienne 12 (les indicateurs sont présentés de façon détaillée à l Annexe 6). L analyse des données provenant de 27 évaluations menées à l aide de cette méthodologie en Afrique subsaharienne fait état d une note moyenne faible, allant de D+ à C (sur une échelle de A à D). Cette note moyenne est plus faible que celle qu enregistrent d autres régions du monde et d autres dimensions du cycle budgétaire en Afrique, comme le montre la Figure 1 ci-dessous. D autres évaluations menées plus tard en Ouganda et en Afrique du Sud ont fait état de meilleures notes pour les quatre indicateurs de résultats, en particulier pour ce dernier pays. Table 1 Notes moyennes PEFA par région et dimension budgétaire 13 Région EAP (8) ECA (8) LAC (14) MENA (3) OCDE (1) SAS (2) ASS (21) Crédibilité budgétaire 2,70 2,93 3,01 2,35 4,00 2,25 2,54 Exhaustivité et transparence 2,44 2,75 2,65 2,33 3,42 1,83 2,36 Budgétisation fondée sur les politiques nationales 2,38 2,72 2,46 2,58 3,25 2,00 2,45 Prévisibilité et contrôle de l exécution 1,96 2,36 2,50 2,52 3,44 1,92 2,08 Comptabilité, enregistrement de l information et 1,76 2,58 2,43 2,04 3,33 1,94 1,96 rapports financiers Surveillance et vérification externes 1,54 2,96 1,87 2,22 3,17 1,50 1,97 Moyenne 2,13 2,55 2,49 2,34 3,44 1,91 2,23 EAP=Asie de l Est et Pacifique ; ECA=Europe de l Est et Asie centrale ; LAC=Amérique latine et Caraïbes ; MENA=Moyen-Orient et Afrique du Nord ; OCDE=Organisation de coopération et de développement économiques ; SAS=Asie du Sud ; ASS=Afrique subsaharienne. 2
2.1.3. Les institutions supérieures de contrôle ne disposent pas souvent des ressources financières, humaines et matérielles dont elles ont besoin pour s acquitter efficacement de leur mission. Ainsi, peu d entre elles sont en mesure de soumettre au Parlement des états financiers annuels audités en moins de douze mois suivant la fin de l exercice financier concerné (dans certains cas cela peut tenir au retard mis dans la préparation des comptes par le ministère des Finances). Le rapport CABRI sur les pratiques budgétaires en Afrique 14 a indiqué que deux pays seulement sur 26 ont satisfait à la norme de l OCDE (comptes publics audités disponibles dans les six mois suivant la fin de l exercice financier) et que neuf pays prennent plus de douze mois. Lorsque les rapports d audit sont soumis, ils ne sont pas nécessairement traités avec tout le sérieux qu ils méritent, et les recommandations ne sont pas nécessairement mises en œuvre. 2.2. Le statut et le mandat des institutions supérieures de contrôle 2.2.1. Indépendance : pour garantir l indépendance effective des institutions supérieures de contrôle, il est nécessaire de veiller à ce que les huit principes suivants provenant de la Déclaration de Mexico 15 de 2007 soient observés : i) existence d un cadre constitutionnel/statutaire/juridique approprié et efficace et des dispositions d application de facto de ce cadre ii) iii) iv) indépendance des dirigeants des ISC et des membres (d institutions collégiales), notamment l inamovibilité et l immunité juridique dans l exercice normal de leurs fonctions mandat suffisamment large et entière discrétion dans l exercice des fonctions des ISC accès sans restriction à l information v) droit et obligation de faire rapport sur leurs travaux vi) vii) viii) liberté de décider du contenu et de la date des rapports d audit, de publier et de les diffuser existence de mécanismes efficaces de suivi des recommandations des ISC autonomie financière/managériale/administrative et accès à des ressources humaines, matérielles et monétaires appropriées. 2.2.2. Le statut du personnel de l institution supérieure de contrôle doit garantir l indépendance des employés, et le travail de ces derniers doit être à la hauteur de cette indépendance. Le profil de carrière, voire la sécurité immédiate du personnel, peut dissuader les cadres ou les autres employés de mener les audits aussi loin que l exige leur jugement professionnel. Cela est vrai pour l auditeur général ou le président jusqu au personnel subalterne. L application à l institution supérieure de contrôle de lois ou règlements concernant le service public en général peut limiter fortement cette indépendance effective. Il peut s agir des règlements concernant le recrutement, les promotions, les niveaux de rémunération, l organisation de bureau ou les conditions de service. De plus, il peut exister des restrictions abusives de l exécution du budget annuel global affecté à l institution supérieure de contrôle. 2.2.3. Le fonctionnement administratif de l institution supérieure de contrôle doit garantir son indépendance totale par rapport au pouvoir exécutif en pratique et en théorie. Les plans d audit doivent être mis en œuvre sans ingérence des fonctionnaires ou d autres agents de l État. Le personnel de l institution supérieure de contrôle devrait avoir accès à toute l information en temps voulu ainsi qu aux personnes et aux systèmes qu il juge nécessaires pour l exécution du travail d audit. Le budget des institutions supérieures de contrôle doit être adéquat et négocié directement avec le Parlement. Le pouvoir exécutif ne devrait pas être en mesure d influer sur la taille globale du budget annuel ni sur la manière dont ce budget est exécuté au courant de l exercice. 2.2.4. Capacités techniques : Chaque institution supérieure de contrôle a besoin d un personnel suffisant justifiant de capacités techniques nécessaires pour l accomplissement de toutes les fonctions liées à 3
l audit. Les institutions supérieures de contrôle n ont pas en général les ressources humaines suffisantes ayant les aptitudes appropriées à l audit et au contrôle. Les conditions de travail, et en particulier les salaires, étant souvent dictées par les règlements généraux de la fonction publique, les institutions supérieures de contrôle rencontrent des difficultés pour attirer et retenir des personnes ayant les qualifications nécessaires. À cela s ajoute la pénurie généralisée de ressources humaines qualifiées en comptabilité et en audit, comme l ont montré des évaluations des systèmes financiers, opérationnels et de gestion en Afrique (par exemple ROSC, PEFA, PEMFAR). 2.2.5. Étendue des audits : toutes les opérations financières publiques, peu importe qu elles apparaissent au budget national et peu importe la façon dont elles y figurent, devraient faire l objet d un audit par l institution supérieure de contrôle. Les institutions supérieures de contrôle devraient avoir le pouvoir de procéder à l audit de l administration fiscale, des entreprises si l État y détient une participation importante ou y exerce une influence dominante, ainsi que de l utilisation de subventions octroyées sur les fonds publics. 2.2.6. Diffusion et suivi des conclusions et recommandations d audit : Les institutions supérieures de contrôle sont un maillon d un système élargi d audit des finances publiques et constituent un des piliers de l intégrité financière. Leur efficacité est donc fonction, dans une large mesure, de la flexibilité des rapports fonctionnels avec d autres composantes du système. L activité des institutions supérieures de contrôle aura peu de valeur et la motivation des auditeurs sera faible si des sanctions administratives réelles et, au besoin, pénales ne sont pas imposées à la suite des observations faites ou si les recommandations ne sont pas suivies d effet. 2.2.7. La formation professionnelle continue, souvent financée avec l appui des partenaires au développement, n a pas nécessairement donné les résultats attendus. Le personnel formé peut répondre aux offres du secteur privé, qui peut offrir des salaires plus élevés et des conditions de service plus attrayantes. Compte tenu de l organisation interne des institutions supérieures de contrôle, il peut arriver que le personnel ne soit pas en mesure d appliquer la formation reçue une fois de retour au travail. Cela peut s expliquer soit par le fait que tel ou tel domaine de l audit n existe pas dans l institution supérieure (par exemple, l audit de la performance, l audit social, l audit fondé sur la parité hommes-femmes, l audit de l environnement ou même l audit informatique) soit par le fait que le personnel formé n est pas affecté à l unité organisationnelle pertinente. 2.2.8. Appui fourni par le Parlement : Lorsque les observations d une institution supérieure de contrôle sont transmises au Parlement, les députés ont besoin d une capacité technique suffisante pour les comprendre et une motivation politique appropriée pour veiller à ce que le pouvoir exécutif prenne des mesures dans le sens des recommandations faites. Beaucoup de députés en Afrique ne possèdent pas la capacité technique suffisante pour comprendre et utiliser les rapports annuels soumis par les institutions supérieures de contrôle ou prendre des mesures à cet égard. Les députés ont également besoin d une autonomie suffisante par rapport au pouvoir exécutif pour pouvoir exiger des comptes de la part de ce pouvoir. 2.2.9. Appui politique et civique aux institutions supérieures de contrôle. Les institutions supérieures de contrôle ont besoin, pour être en mesure de s acquitter de leurs fonctions de façon durable, d un appui politique et civique durable. Elles peuvent surmonter certains des obstacles auxquels elles font face en formant et en raffermissant des alliances avec les Parlements et la société civile : i) Le Parlement peut exiger du pouvoir exécutif qu il respecte les observations faites par l institution supérieure de contrôle et qu il mette en œuvre les recommandations de cette dernière. ii) La société civile peut exercer des pressions à partir de ses organisations, notamment les médias, qui représentent les citoyens en général 16. Une opinion publique bien informée peut exercer une influence réelle sur le pouvoir exécutif au profit des institutions supérieures de contrôle et des conditions de travail de celles-ci et faire en sorte que des mesures soient prises dans le sens des observations faites par elles. 4
2.3. Les institutions supérieures de contrôle et l efficacité de l aide 2.3.1. L amélioration de la transparence, de l obligation de rendre compte et de l efficacité au plan de l utilisation des ressources pour le développement est un objectif clé de la Déclaration de Paris (2005). Le renforcement de la crédibilité du budget comme outil d affectation et d utilisation des ressources pour le développement (qu elles soient d origine interne ou externe) aura pour effet d améliorer l alignement de l appui fourni par les bailleurs de fonds et permettra également aux Parlements de suivre de plus près les plans de développement de l État ce qui constitue un facteur essentiel pour le renforcement de l appropriation de ces plans par le pays. 2.3.2. La Déclaration de Paris et le Programme d action d Accra encouragent les partenaires au développement à accroître l utilisation des systèmes nationaux (en particulier dans les domaines de la gestion des finances publiques et de la passation de marchés publics). Cela devrait permettre aux pays d établir eux-mêmes et de renforcer leurs institutions responsables de la mise en œuvre des politiques de développement et de rendre compte de manière adéquate à leurs parlements et aux citoyens de l utilisation de ressources pour le développement. Des études menées par les partenaires au développement, en particulier le rapport préparé en 2009 par le Comité d aide au développement (CAD) de l OCDE sur l utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques 17 montrent qu il faudra faire beaucoup plus d efforts pour atteindre les cibles fixées. Qui plus est, l étude du CAD a spécifiquement plaidé pour une plus grande collaboration entre les bailleurs de fonds au plan de l appui au renforcement des capacités des institutions supérieures de contrôle et des commissions des comptes publics. Elle a également recommandé que les bailleurs de fonds n imposent pas aux pouvoirs publics des exigences additionnelles en matière d audit (sauf dans le cas d audits exceptionnels) mais qu ils se fient plutôt aux opinions émises par l institution supérieure de contrôle du pays et aux rapports et états financiers produits par les pouvoirs publics. 2.3.3. Dans les cas où des audits spéciaux s imposent (ce qui peut s appliquer particulièrement dans les États fragiles), les bailleurs de fonds peuvent éviter de mettre les autorités nationales sur la touche en les faisant participer aux travaux. Dans plusieurs pays, la loi exige une telle participation. Il convient également d harmoniser les exigences d audit de la part des bailleurs de fonds et les mesures de sauvegarde (comme cela arrive par diverses formes de mise en commun des financements). La Banque africaine de développement et la Banque mondiale, avec la Commission européenne mettent au point, en matière d appui budgétaire dans les États fragiles, une approche commune qui souligne l importance primordiale que revêt le rétablissement des activités d audit interne et externe dans ces États (notamment les questions de diligence raisonnable, les garde-fous et les audits). 2.3.4. Des audits externes crédibles, efficaces et indépendants dans les pays africains sont importants pour les bailleurs de fonds et les deux institutions, en particulier dans le contexte d une utilisation accrue de l appui budgétaire comme mécanisme de choix pour la livraison de l aide. Cela exige des systèmes nationaux de gestion financière solides et des mécanismes robustes d assurance et de sauvegarde fiduciaire que seules des ISC saines peuvent fournir. 3. L expérience récente de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale en matière d appui aux institutions supérieures de contrôle 3.1 Banque africaine de développement 3.1.1. L appui aux institutions de surveillance du budget et aux systèmes d audit nationaux est un élément central de la nouvelle stratégie en matière de gouvernance de la Banque africaine de développement. Le Conseil d administration de la BAD a approuvé en mai 2008 une nouvelle stratégie articulée dans le document intitulé Orientations stratégiques et plan d action pour la gouvernance, 2008-2012 18. L objectif premier que vise la Banque en matière de gouvernance est d aider les pays africains à bâtir des États capables et réceptifs, en renforçant la transparence et la responsabilité dans la gestion des ressources publiques, avec un accent particulier sur les institutions de surveillance et les systèmes de reddition de comptes. De plus, en reconnaissant que la corruption est le symptôme de dysfonctionnements 5