Synthèse Rédiger une note de synthèse sur un texte ou un dossier de caractère administratif. Le dossier complet figure en Annexe 3
Copie notée : 16/20 Un dossier de surendettement est déposé en France toutes les trois minutes. Au regard de l article L 330-1 du code de la consommation, la situation de surendettement des personnes physiques est caractérisée par l impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir. Cette situation touche un nombre accru de personnes notamment depuis la crise financière de 2008 et s explique par des facteurs sociaux tels que la perte d emploi ; un divorce ou encore une maladie. Des interventions législatives ont permis alors de prendre en compte ce phénomène social, mais le manque de statistiques précises et de critères pertinents pour analyser les situations de surendettement constituent un frein dans la volonté de réduire le nombre de situation. Désormais, des mesures de prévention sont nécessaires afin que l ensemble des acteurs particuliers et sociétés de crédit prennent en compte leurs droits et devoirs en la matière. C est pourquoi, la présente note s attache à : présenter l état des lieux de ce phénomène social de grande ampleur (I) ; établir les mesures nécessaires et en cours de réflexion pour lutter contre le surendettement des particuliers (II). I Le nombre croissant de particuliers surendettés soulignent l ampleur de ce phénomène social et ont donné lieu à des interventions législatives et associatives qui visent davantage à traiter la situation individuelle qu à prévenir le surendettement. A le nombre croissant de particuliers surendettés soulignent l ampleur de ce phénomène social : - Les comparaisons internationales placent la France dans une situation critique : La moyenne de surendettement s établit à 40 000 euros par dossier en France contre 20 000 euros en Allemagne et 18 000 euros en Belgique. - La procédure de traitement des situations de surendettement est relativement simple en France : C est la commission de surendettement qui est chargée de traiter les dossiers. Lorsque les ressources ou l actif du particulier le permettent, des mesures de traitement peuvent être prescrites directement devant la commission. En revanche, lorsque le débiteur se trouve dans une situation irrémédiablement compromise la commission peut : soit recommander un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire ; soit saisir, avec l accord du débiteur, le juge du tribunal d instance aux fins d ouverture de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire. - Le baromètre du surendettement au 4 ème trimestre 2011 relève une croissance forte du nombre de dossiers déposés devant la commission : Entre 2010 et 2011, le nombre de dossiers déposés est en hausse de 6,6 %. Depuis janvier 2007, 888 000 dossiers ont été déclaré éligibles aux procédures légales de traitement de surendettement. En décembre 2011, le nombre de ménages en cours de désendettement s élève à 733 000. - La typologie des dettes met en évidence un surendettement peu varié : L endettement se compose pour 83 % de dettes financières ; pour 9 % d arriérés de charges courantes et pour 7,5 % d autres dettes. - Les caractéristiques sociodémographiques et professionnelles des particuliers surendettés :
Il s agit pour 65 % de personnes vivant seules. Les tranches d âge de 35 à 44 ans et de 45 à 54 ans sont les plus touchées. 80 % des personnes sont locataires et enfin, ce sont les employés (34 %) et les ouvriers (24 %) qui demeurent les plus représentés dans les dossiers de surendettement. B Des réponses législatives et associatives qui visent davantage à traiter la situation individuelle qu à prévenir le surendettement - Le dispositif légal a connu des modifications substantielles par trois lois successives : la loi du 8 février 1995 qui confie à la commission de surendettement la responsabilité de bâtir un plan en cas de désaccord entre les parties, le juge n intervenant que pour l homologuer ; la loi du 29 juillet 1998 qui ouvre la possibilité d un effacement partiel ou total des dettes à l issue d un moratoire de trois ans. la loi du 1 er août 2003 qui instaure une procédure de rétablissement personnel qui permet un effacement complet des dettes des personnes dont la situation est irrémédiablement compromise. - La dernière grande réforme est instituée par la loi Lagarde de 2010 concernant le crédit à la consommation La loi Lagarde portant réforme du crédit à la consommation et de lutte contre le surendettement encadre la publicité afin de favoriser l information pour les particuliers sur les produits proposés ; instaure une réduction de la durée maximale des plans de surendettement de 10 à 8 ans pour leur permettre de retrouver une solvabilité rapidement, et enfin obliger le prêteur à vérifier la solvabilité de l emprunteur. - Le rôle des associations s accroit dans la lutte contre le surendettement L association principale est la fédération française Crésus créée en 1990 qui accueille, écoute, accompagne les ménages surendettés et agit en faveur de la lutte contre l exclusion financière par l éducation et l information bancaires. II Face aux multiples facteurs de surendettement, le pilotage des politiques publiques de lutte contre ce phénomène apparaît peu pertinent et doit s orienter vers une éducation et information bancaire plus large permettant de responsabiliser tous les acteurs A Le pilotage des politiques publiques semble peu pertinent face à la multiplicité des facteurs provoquant le surendettement. - De nombreux facteurs provoquent le recours socialement contraint au crédit : Les divorces, les emplois précaires, le chômage de masse, sont des accidents de la vie qui touchent 30 % des salariés et occasionnent une perte moyenne de salaire de 20 %. La crise économique provoquant une diminution du pouvoir d achat ainsi que l existence de cartes de crédit avec débit différé participent à l insécurité économique. - Le pilotage des politiques publiques est affecté par les dysfonctionnements du traitement social du surendettement : Un cloisonnement entre les commissions de surendettement et les organismes à vocation sociale apparaît. Il est alors nécessaire de mettre en réseau des traitements complémentaires par des acteurs compétents dans des domaines diversifiés tout en perfectionnant l appareil statistique pour effectuer des comparaisons entre les territoires et en redéfinissant les critères utilisés car jusqu alors, ils ne permettent pas d appréhender le phénomène de surendettement dans ses multiples origines et sa complexité sociale.
- La loi Lagarde est peu effective : les banques la détournent pour conserver la rentabilité de leurs prêts : Au mépris des obligations de la loi Lagarde, quasiment aucun examen de solvabilité n est effectué. De plus, des offres de prêts personnels avec des taux d appel extrêmement bas mais avec des mensualités très élevées se multiplient et augmentent alors le risque de surendettement. B Une éducation et information bancaires est à encourager afin de responsabiliser les acteurs : - La création d un fichier positif est un instrument appliqué dans de nombreux pays européens : Idée déjà soulevée par la loi Lagarde, il s agit de créer un registre national du crédit en lieu et place de l actuel fichier des incidents de remboursements de crédits des particuliers géré par la Banque de France. Chaque citoyen ayant souscrit au moins un crédit sera nominativement fiché. Ainsi, les prêteurs pourront s informer de la situation réelle de la personne à laquelle ils proposent un crédit et par voie de conséquence, mieux responsabiliser, tant la personne qui sollicite le crédit que l organisme qui l accorde. - Les réserves de la Commission Nationale relative à l informatique et aux libertés : Un tel fichier présente un danger pour les libertés publiques. C est pourquoi la CNIL préconise d informer l emprunteur de son fichage ; d établir clairement la finalité du fichier et que soit exclu le fichage des dettes locatives ou fiscales. - Des solutions concrètes pour faire évoluer la relation bancaire existent : Encourager la diffusion de carte bancaire à autorisation automatique ; Développer l information et surtout la pédagogie personnalisée en matière de gestion budgétaire, de crédits, et plus largement de services financiers ; Considérer les contraintes et choix stratégiques des professionnels du secteur bancaire qui expliquent l inadéquation de la prestation des services bancaires aux besoins d une partie de la population ; Etablir des réponses alternatives au recours au crédit comme le microcrédit dit "social" ; Promouvoir la diffusion des droits des particuliers à l instar des dépliants de la Banque de France, qui informent sur les solutions existantes pour faire face au surendettement, destinés aux particuliers ; Favoriser la reconstitution de solvabilité des personnes surendettées par l accompagnement social offert par les associations ou les travailleurs sociaux.
Copie notée 11/20 De janvier 2007 à décembre 2011, le nombre de dossiers déposés auprès des secrétariats des commissions de surendettement de la Banque de France s est élevé en moyenne à 207 666 dossiers par an. Défini par l article L330-1 du Code de la consommation, le surendettement des particuliers est caractérisé par "l impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir". Dans une société de plus en plus consumériste marquée par de profondes modifications sociétales, le surendettement des ménages revêt un enjeu de politique sociale majeure car générateur d exclusion économique et sociale. Trouvant ses origines dans de multiples facteurs, le surendettement des particuliers est confronté depuis une vingtaine d années à deux évolutions importantes. (I) Les mesures déployées par les pouvoirs publics se sont avérées insuffisantes pour enrayer une progression constante et ont nécessité un renforcement du dispositif législatif afin de protéger davantage les particuliers contre le risque de surendettement (II). I Causé par de multiples facteurs, le surendettement des particuliers est confronté depuis une vingtaine d années à deux évolutions majeures Etroitement lié à certaines évolutions de notre société, le surendettement des particuliers se caractérise ces vingt dernières années par une forte hausse des dépôts de dossiers de surendettement et des modifications législatives. A Des causes multiples La Banque de France opère une distinction entre "endettement passif", indépendant de l individu car lié à des accidents de la vie, soit 75 % des dossiers concernés et un "endettement actif", lié au comportement consumériste du demandeur notamment la contractation de crédit à la consommation. Trois facteurs peuvent expliquer ces situations de surendettement passives et/ou actives : des difficultés familiales telles que le divorce, la séparation ou le décès entraînant une diminution des ressources : 23 % des dépôts de dossiers en 2010. L isolement apparaît aussi comme un facteur aggravant (65 % des cas en 2010) des difficultés professionnelles marquées par une précarisation plus importante d une frange de la population et l apparition des travailleurs pauvres (26 % des particuliers surendettés sont au chômage par exemple) la banalisation du crédit pour financer un projet ou faire face à un besoin ponctuel est également en cause. Ainsi, 89,2 % des dossiers déposés au quatrième trimestre 2011 concernent des dettes à la consommation avec un encours moyen de 23900. Le pourcentage des crédits revolving est fortement présent dans les dossiers (78 %). B Une forte hausse des dépôts de surendettement ces 20 dernières années et une diminution de la capacité de remboursement Le nombre de dossiers traités par la Commission de surendettement connait une hausse constante depuis une vingtaine d années avec une augmentation du flux annuel de 70 000 dossiers entre 1991 et 1995 à plus de 888 140 dossiers traités entre janvier 2007 à décembre 2011.
Cette augmentation s accompagne d une diminution de la capacité de remboursement des particuliers. Ainsi, en 2010, 54 % des personnes surendettées disposent de ressources inférieures ou égales au SMIC ce qui grève la part de ressources disponibles pour apurer le passif. En parallèle, la part des dossiers assortis d une capacité de remboursement négative a été multipliée par 2 entre 2001 et 2010. C Des dispositifs législatifs en évolution La loi du 31 décembre 1989, dite "loi Neiertz" marque le point de départ du traitement par les pouvoirs publics de la prévention et de la lutte contre le surendettement des particuliers. Elle sera complétée par trois dispositions législatives supplémentaires qui non seulement élargissent les compétences de la commission de surendettement, seule instance avec l autorité judiciaire à connaître les situations d endettement (loi du 8 février 1995 et du 29 juillet 1998), mais également reconnaissent la possibilité d un effacement complet des dettes lorsque la capacité de remboursement de l individu est irrémédiablement compromise (loi du 1 er août 2003). II L insuffisance des mesures de lutte contre le surendettement des particuliers a nécessité un renforcement du dispositif législatif Les mesures de lutte contre le surendettement des particuliers visent davantage à traiter des situations de surendettement à postériori qu à prévenir le surendettement. Ainsi, pour pallier à ce dysfonctionnement et aux critiques liées au manque de fiabilité des outils statistiques, la puissance publique a renforcé son dispositif législatif. A Une carence de mesures préventives pour lutter en amont contre le surendettement cumulée avec des données statistiques imprécises. Les dispositifs mis en place ont surtout visé à assurer une gestion administrative des situations de surendettement plus qu à y apporter une réponse globale et préventive. Si la Fédération française des associations Crésus, reconnue mission d utilité publique, oriente son action vers la prévention et l accompagnement des ménages surendettés à travers un réseau de 26 associations, il existe un réel cloisonnement entre les commissions de surendettement et les organisations à vocation sociale. Cette absence de passerelle n est pas sans conséquence car elle témoigne d un dispositif légal visant davantage à traiter la situation individuelle des surendettés qu à prévenir le surendettement. De plus, le suivi statistique effectué par la Banque de France tous les 3 ans sur la typologie du surendettement ne permet pas d assurer un suivi qualitatif et quantitatif fiable des données exploitées. Outre le rythme de publication de ces données, c est également la pertinence des critères utilisés qui est remise en cause. B Avec la loi "Lagarde" de juillet 2010, les pouvoirs publics renforcent le dispositif législatif de lutte contre le surendettement. La loi dite "Lagarde" de juillet 2010 vise un double objectif : réformer la procédure de surendettement ; lutter contre l une de ses principales causes : le crédit à la consommation. Concernant la procédure de surendettement, le dispositif législatif se caractérise par une réduction des délais dans toutes ses étapes : durée du plan de surendettement réduit à 8 ans au lieu de 10, la procédure d examen du dossier diminué de 3 mois L un des objectifs visé par la loi est d apporter de la réactivité dans le traitement du dossier de surendettement et permettre par ailleurs aux personnes concernées de sortir plus rapidement d une situation stigmatisante pour bon nombre d entre eux.
L autre objectif poursuivi par la loi "Lagarde" est d apporter plus de transparence et de responsabilité de la part du milieu bancaire et plus spécialement d apporter un encadrement restrictif au crédit revolving, présent dans 78 % des dossiers de surendettement.