Paris, le 20 décembre 2009 REPONSE A LA CONSULTATION SUR LE LIVRE BLANC DU COMITE DES REGIONS SUR LA GOUVERNANCE A MULTINIVEAUX Think tank européen dédié à la promotion des idées communautaires et de la construction de l Europe, Confrontations Europe a développé les débats sur de nombreuses dimensions communautaires avec des acteurs diversifiés issus de la société civile, des institutions, des Etats membres et des entreprises des réflexions socio-économiques. Dès 1998, Confrontations et Philippe Herzog, son président fondateur, a développé des réflexions sur la mobilisation des acteurs territoriaux, sur les relations entre les territoires et l Europe ainsi que sur la création de réseaux de partenariats ente les acteurs sociaux et les institutions publiques 1. En 2009, Confrontations Europe a mis en place un groupe de travail sur la gouvernance de l Union Européenne 2. Ce groupe de travail a abordé le thème de la gouvernance notamment au travers de l Europe sociale, de la Stratégie de l UE et la démocratie participative 3. Une synthèse de ces réflexions a été restituée à l occasion des Entretiens Economiques Européens annuel de Confrontations Europe, qui a porté sur «Les investissements dans le capital humain et la finance de long terme», les 10 et 11 décembre 2009. Les entretiens ont été l occasion d aborder deux thèmes clés, celui de la formation et de l emploi, des restructurations et des qualifications ainsi que celui des investissements de long terme. La gouvernance à multiniveaux est un mode d action coordonnée de l UE, des Etats Membres, des régions et des autorités locales, fondée sur le partenariat pour mettre en œuvre le projet européen et les politiques de l UE. Sur la base du partenariat et des responsabilités partagées, la gouvernance à multiniveaux doit contribuer à deux objectifs stratégiques ; favoriser la participation au processus européen et renforcer l efficacité de l action communautaire. Confrontations Europe partage ce point de vue tel qu il est exprimé dans le Livre blanc sur la gouvernance à multiniveaux. 1 Rapport «avec l euro, construire les relations sociales européennes», Philippe Herzog, président fondateur de Confrontations Europe, 2 juin 1998 2 Groupe de travail sur la gouvernance animé par Matthieu de Nanteuil, Prof. à l Université Libre de Bruxelles ULB. 3 Travaux du groupe Gouvernance, Synthèse et Actes des Entretiens Economiques Européens, décembre 2009. 1
Développer la gouvernance à multiniveaux est une condition essentielle pour asseoir la légitimité démocratique et pour dynamiser le projet européen. L entrée en vigueur du Traité de Lisbonne ouvre la voie à une gouvernance plus efficace et démocratique dans l Union européenne. Néanmoins, au-delà des textes légaux, une évolution de la culture politique s impose. Une meilleure implication du citoyen européen et des acteurs de la société civile, à leurs différents niveaux de représentation via les diverses formes de représentations, apparaît indispensable pour renforcer la légitimité démocratique du projet européen et la confiance du citoyen dans les institutions et dans le processus décisionnel. L article11 du Traité de Lisbonne propose de renforcer le dialogue civil et le principe de démocratie participative. Le déficit démocratique que connaît l UE, l éloignement du citoyen relativement aux politiques publiques communautaires sont sources de délégitimation des institutions. Il est urgent de renforcer la participation des acteurs et à terme de faire progresser la démocratie participative. Ainsi, l UE est confrontée à plusieurs enjeux, afficher une stratégie lisible, élaborer une gouvernance multiniveaux plus efficace et démocratique qui intègre une dimension sectorielle, favoriser l émergence d acteurs responsables, renforcer l implication des niveaux, telles les régions, et des acteurs dans l élaboration des politiques communautaires, via le processus institutionnel et le processus consultatif. I. UNE CLARIFICATION STRATEGIQUE EST PRIORITAIRE POUR LE PROJET EUROPEEN 1. Une stratégie claire et lisible En tant que mode d organisation des responsabilités et des relations entre organismes et acteurs Toute gouvernance est au premier chef au service d un projet, d une orientation. L Europe a précisément pêché par un déficit de stratégie, une absence de vision claire pour orienter les acteurs, par une coordination insuffisante et trop peu coercitive des Etats Membres notamment dans les domaines qui ne sont pas de compétences exclusives de l UE, enfin par une faible mobilisation des moyens des Etats Membres. Placée aujourd hui dans une période critique de son évolution, l Europe doit en premier lieu clarifier sa stratégie. Les grandes lignes du projet européen semblent converger. La stratégie fait cependant défaut. Face au défi environnemental et énergétique, au défi de la connaissance, dans un cadre globalisé, l UE doit expliciter ses priorités et l allocation de ses moyens. Au service d un projet ambitieux, la réflexion sur la stratégie d ensemble pour l UE 2020 représente l opportunité de doter l UE d une stratégie lisible. La gouvernance est indissociable de la stratégie dont elle permettra l exercice et, à cet égard, on ne peut éluder la réflexion sur le cadre stratégique. La stratégie européenne de Lisbonne a été obscurcie par un trop grand nombre d objectifs. Au contraire la Stratégie UE2020 devra en premier lieu énoncer des priorités lisibles, un nombre limité d objectifs, étagés sur un horizon de temps. Ce dernier devrait être adapté à l agenda politique et intégrer des objectifs de moyens termes, en phase avec le mandat politique de la 2
Commission, ainsi que des objectifs de long terme. La coordination de l action des autorités de l UE, des Etats Membres, des régions et des collectivités locales a été l une des faiblesses de la stratégie de Lisbonne. Ce domaine appelle à une rénovation pour une meilleure efficacité. 2. Une gouvernance pour l ensemble des priorités politiques stratégiques et pour renforcer la cohésion Dans ce contexte, le débat sur la gouvernance multiniveaux ne peut absolument pas être dissocié des réflexions sur de domaines essentiels pour la politique de l UE. Ces domaines sont, outre la stratégie de l UE 2020, la révision du budget de l UE et les futures perspectives financières, les investissements de long terme de l UE (infrastructures et projets structurants, éducation et formation, recherche) ainsi que, s agissant du volet régional, les nouvelles stratégies régionales de l UE (macro-régions) et la future politique régionale de l UE. Les perspectives budgétaires à terme pour la cohésion, la politique de cohésion ainsi que l emploi plus ou moins centralisé des instruments comme les Fonds Structurels 4 seront déterminants sur la capacité qu auront les régions et les collectivités locales de jouer un rôle dans des domaines comme l éducation dont l enseignement supérieur et les universités - et la formation, la recherche et l innovation, le développement des PME, la dynamisation des territoires. Sur ces thèmes, la stratégie de l UE 2020 devrait intégrer les régions de l UE. La gouvernance à multiniveaux doit s attacher à améliorer le processus de décision et de mise en œuvre des politiques et stratégiques dans les domaines précités. Cette priorité n exclut pas des réflexions sur la gouvernance des domaines de stricte compétences communautaires comme le Marché Intérieur. S agissant particulièrement de la dimension de cohésion qui est menacée dans un contexte de sortie de crise et de regain des nationalismes économiques, la gouvernance à multiniveaux s impose comme une condition de la mise en œuvre de la politique de cohésion qui doit reposer sur une coordination entre les politiques communautaires. Les acteurs des secteurs économiques, des filières industrielles sont à mieux prendre en compte. Ces acteurs sont déjà impliqués le plus souvent à plusieurs des niveaux, l UE, les Etats Membres ou les régions. Il convient donc de s interroger sur le mode de gouvernance qui soit à même de rendre compte des relations complexes entre les institutions communautaires, nationales, régionales et les acteurs. II. LA GOUVERNANCE MULTINIVEAUX COMME INSTRUMENT D ADHESION ET DE PARTICIPATION DES REGIONS ET DES ACTEURS, SELON UNE LOGIQUE CROISEE MULTIACTEURS 4 À l occasion d une réunion sur les politiques communautaires en matière de formation, Confrontations Europe a noté la tendance à la tendance à une gestion nationalisée par chaque Etats Membre et décentralisée par l UE des Fonds Structurels. 3
1. Adhésion au projet et participation à la dynamique de mise en œuvre Au plan politique, l éloignement entre le citoyen et le projet européen demeure patent. La disjonction qui s est développée est double. D abord, le projet européen s est disjoint des attentes citoyennes, phénomène très visible lors des élections nationales. En second lieu, les acteurs, parfois même des acteurs publics nationaux les plus directement concernés, affichent souvent une méconnaissance de la stratégie, des instruments et les moyens du projet européen. Cette méconnaissance se double parfois d un manque de continuité dans le suivi des affaires communautaires. La gouvernance multiniveaux est d abord un enjeu politique pour l UE. Les acteurs des secteurs économiques de la société civile, les niveaux régionaux doivent être associés plus étroitement à l élaboration et à la mise en œuvre de la stratégie de l UE. L UE doit mieux communiquer cette dernière. La question de la communication est naturellement plus large. Les points évoqués sont des conditions à l adhésion et à la participation responsable des acteurs et des citoyens au projet européen. Sur un plan plus instrumental, au service de la Stratégie de Lisbonne, la méthode de coordination ouverte a montré ses limites : absence de contrainte pour les Etats Membres audelà des engagements formels, méthode peu coercitive pour renforcer les coordinations, notamment dans les domaines de compétences partagées ou nationales. Cette faiblesse a empêché une mobilisation plus efficace des moyens qui sont largement du ressort des Etats membres. En termes de gouvernance, la Méthode de coordination ouverte se caractérise notamment comme une méthode hiérarchique dont les objectifs ont été fixés par l UE et les EM, et qui s applique en mode «top-down», ce qui suppose une articulation optimale entre les différents niveaux, communautaires, EM, régions. Or les coopérations transnationales se développent à l ensemble des niveaux. Le système britannique de relations à l UE en est un bon exemple. À l avenir, la méthode communautaire doit recherche un mode qui favorise la participation des régions, des collectivités locales et des acteurs qui interviennent aux différents niveaux de la gouvernance européenne. Enfin la stratégie communautaire a relativement peu utilisé les outils participatifs. Les outils en appui à la démocratie participative existent pourtant et l UE devrait favoriser à l avenir l'agenda social également en raison des enjeux d emplois, de formation et de qualification qui sont liés à la sortie de crise - la stratégie de Göteborg pour le développement durable et le développement des mécanismes participatifs type "Agenda local 21", les plans stratégiques à long terme. 2. Un rôle accru pour les régions et pour les acteurs européens Les régions, les territoires ont un rôle essentiel dans la gouvernance, par leur participation accrue au processus de décision européen, par leur action au service de la dynamique communautaire et par leur capacité des relais entre l UE et les territoires. Cependant, sans méconnaître les responsabilités accrues que les régions et les collectivités locales devront porter, la gouvernance ne saurait se résumer à la conception d une coordination entre des niveaux imbriqués et hiérarchisés dans l espace européen. 4
La gouvernance doit nécessairement intégrer le rôle des acteurs, qui agissent dans les différents secteurs d activités publics, parapublics ou privés -, ou sur leur marché, et ce aux différents niveaux communautaires, des Etats Membres et des régions. Les exemples suivants illustreront le rôle des acteurs sectoriels. La dernière Présidence Française de l UE sur la recherche européenne a conduit au débat de recommandations sur la gouvernance de la recherche communautaire pour que l Europe puisse investir de grands défis de la recherche 5. De même, l implication des secteurs industriels et technologiques dans l UE est essentielle pour asseoir une politique industrielle européenne dans les domaines qui sont des atouts pour l UE ou qui représentent un fort potentiel pour l avenir, à l instar des écotechnologies, des biotechnologies ou encore du réseau numérique à haut débit. Des instruments comme les plateformes technologiques ou les différentes formes des «clusters» ou grappes régionales sont susceptibles de jouer un rôle clé tant en amont que pour l application opérationnelle des décisions stratégiques. Relativement à la formation et l éducation, les pôles d excellence universitaire, qui s inscrivent dans une ambition nationale voire mondiale pour un Etat Membre, ont une capacité à porter l important effort en matière de formation et de qualification requis de la part des Etats Membres. Relativement au financement des PME, qui est une problématique importante pour l industrie européenne, on pourrait également évoquer le rôle des agences ou banques nationales de développement, qui bâtissent des relations transnationales, sous l égide de la Banque Européenne d Investissement. 3. Au prix d une gouvernance à la fois multiniveaux et multiacteurs Dans les différents exemples sectoriels précités, les relations dépassent souvent le cadre régional et s inscrivent dans un cadre à vocation transnationale ou communautaire. La problématique de la gouvernance dépasse le cadre régional. La gouvernance repose alors sur des relations verticales et horizontales Cette complexité dans les secteurs s accroît à mesure que le Marché Intérieur s intègre. Un tel phénomène est visible dans le domaine de la recherche. La réflexion sur la gouvernance doit intégrer, une première dimension du multiniveaux mais également une seconde dimension, qui est celle des acteurs et de leurs réseaux, pour les différents secteurs. Aux caractéristiques propres de chaque secteur sont susceptibles de correspondre des modes de gouvernances spécifiques, reposant sur l assemblage institutionnel - institutions communautaires, nationales, organismes de coordination, instruments - existants. La réflexion a été menée sous la Présidence Française sur le système européen de recherche et d innovation, et des grilles d analyse de la gouvernance ont été développées à cet effet. On peut également noter à cet égard les récents travaux de la DG Entreprise sur les problématiques d emploi et de formation dans des secteurs industriels. 4. Croiser la gouvernance à multiniveaux et les logiques sectorielles et adapter les moyens de cohésion aux spécificités de chaque secteur Dans la perspective d une gouvernance multiniveaux et multiacteurs, en sus des objectifs stratégiques fixés par le Livre blanc du Comité des Régions sur la gouvernance à 5 Conseil des Ministres européens de la Recherche, novembre 2008. Rapport «Vers un nouvel Espace Européen de la Recherche». 5
multiniveaux, le rôle des régions et des collectivités locales est à examiner. Il convient de s attacher à leur capacité à apporter une valeur ajoutée à la gouvernance d un secteur particulier, dans la décision stratégique, puis à contribuer au soutien de la mise en œuvre et de l action d acteurs sectoriels. Cette question se pose pour chacun des niveaux communautaires, nationaux, régionaux. À cet égard, le Traité de Lisbonne renforce le principe de subsidiarité. La réflexion sur la gouvernance suppose une approche duale, avec une subsidiarité effectivement appliquée dans les EM et des principes de partenariat à travers l ensemble du processus de prise de décisions. De tels partenariats sont à «géométrie variable» et utilisent des niveaux, des relais institutionnels et qui répondent aux caractéristiques propres des secteurs. Pour autant, les moyens et les systèmes qui sont garants de la participation des niveaux régionaux et locaux à la gouvernance à multiniveaux doivent êtres développés et renforcés. Bien davantage, les moyens européens de la politique de cohésion doivent être adaptés aux stratégies et aux spécificités de chaque secteur en contribution de la stratégie d ensemble. Une telle approche implique que les réflexions sur la gouvernance intègrent à la fois le multiniveaux et les logiques sectorielles des secteurs - ou filières - industriels, de la recherche, de l innovation, de l enseignement supérieur, des PME, autant de domaines dans lesquels chaque niveau a un rôle spécifique dans un cadre de coordination adapté. Le Livre blanc évoque la pratique du partenariat dans le sens horizontal entre les collectivités territoriales et la société civile ; pour autant la dimension sectorielle (secteur ou domaine d activité, filières industrielles) demeure insuffisamment évoquée. Dans la suite du Livre blanc, il est donc recommandé de développer les réflexions sur la composante sectorielle de la gouvernance, en lien avec chaque domaine de compétence ou secteur d activité spécifique. Les domaines considérés seraient les priorités de la stratégie USE 2020 et les domaines de compétences partagées tels que les projets structurants, les secteurs industriels (dont l innovation dans ces différents secteurs), les grands défis de la recherche, la formation et qualification et l enseignement supérieur. Les réflexions devraient s attacher à définir une gouvernance adaptée à la stratégie et aux spécificités de chaque domaine. Les plans d actions territoriaux et les évaluations d impacts territoriaux qui sont proposés par le Livre blanc s inscriront alors dans la logique spécifique de chaque secteur. III. DEVELOPPER LES FORMES DE PARTICIPATION DE LA SOCIETE CIVILE A LA DECISION COMMUNAUTAIRE ET FAVORISER L EMERGENCE D ACTEURS RESPONSABLES DE LA SOCIETE CIVILE Les acteurs de la société civile pèsent encore trop peu dans l élaboration des politiques publiques communautaires. Une meilleure inclusion des acteurs dans la vie communautaire repose sur deux enjeux, l un de nature institutionnel, l autre lié au processus de décision démocratique. Un premier enjeu est la pleine utilisation des leviers de la démocratie participative qui sont offerts par les processus institutionnels (Parlement, Comité Européen des Régions, Conseil Economique et 6
Social Européen), dans le cadre des nouvelles dispositions introduites par le Traité de Lisbonne. Un second enjeu majeur réside dans la meilleure participation des acteurs de la société civile, aux différents niveaux, non seulement nationaux mais des régions et territoires dans le processus d élaboration et de décision des politiques communautaires. Cela suppose une meilleure participation démocratique. Une meilleure implication de la société civile dans la réflexion et l élaboration de la législation et des actions non législatives communautaires. 1. Favoriser l émergence et la construction d acteurs responsables de la société civile Confrontations Europe, dont les efforts ont précisément visé à développer le dialogue avec les acteurs de la société civile et à renforcer leur participation à la construction européenne ne peut que faire le constat d un relatif déficit des acteurs de la société civile, en particulier au plan local et régional. Le constat sur la participation des acteurs met en évidence des marges de progrès. Néanmoins des progrès considérables ont été visiblement accomplis par les acteurs, qu il s agisse des entreprises ou des fédérations professionnelles, des organisations syndicales dans la participation au débat à l échelle européenne. De nombreux facteurs prédisposent les acteurs à une meilleure implication : prédominance de la législation communautaire, Marché Intérieur et défragmentation des marchés nationaux, développements de l Europe sociale, rôle incontournable de l échelon communautaire y compris dans des champs de compétences partagées recherche, enseignement supérieur et éducation -, problématiques transnationales (risques sanitaires et environnementaux, santé du consommateur, maîtrise des ressources, ). Un cas intéressant est celui de l agence publique française de développement OSEO, en charge de l innovation et du financement des PME, dont la stratégie nationale a très récemment intégré une dimension européenne longtemps négligée, avec des conséquences en termes d implication (liens avec les organisations d autres banques de développement européennes, implication dans les consultations, ressources dédiés, représentation à Bruxelles, ). Pour animer la démocratie participative, et pour construire un projet européen durable et inclusif auxquels les citoyens adhéreront, une responsabilité plus importante doit être attribuée aux organisations socioprofessionnelles et aux associations dans l élaboration des décisions qui engagent leur quotidien et leur avenir. La gouvernance de l UE doit précisément contribuer à faire émerger ces acteurs et renforcer leur participation à toutes les étapes du projet communautaire. 2. Mettre en œuvre les instruments participatifs du Traité de Lisbonne. Le Traité de Lisbonne introduit de nouveaux instruments d exercice démocratique, notamment de l initiative citoyenne, avec la possibilité de saisine du PE et de déclanchement du processus législatif via la collecte d un million de signatures issues d un nombre significatif d Etats membres. Il revient à suivre les initiatives de la Présidence espagnole qui a 7
fait de ce sujet une partie de son programme. L association renforcée des parlements nationaux au Parlement Européen, autre disposition du Traité de Lisbonne, devrait contribuer à mieux intégrer les niveaux du débat démocratique au plan institutionnel. 3. Renforcer la participation démocratique dans la consultation institutionnelle communautaire Une meilleure participation démocratique suppose prise de conscience et information des acteurs d une part, processus inclusif de la part des instances communautaires d autre part. La participation de la société civile aux consultations institutionnelles publiques européennes 100 consultations annuelles, 68 livres verts et 15 livres blancs de 2001 à 2008 est importante, mais peut être améliorée. En France, le Conseil Economique Social et Environnemental plaide à cet égard pour une l amélioration du processus de consultation de la Commission Européenne, qui accroisse la transparence, et dans les Etats Membres un processus national (les relais des administrations des affaires européennes et saisines des acteurs nationaux) qui renforce le rôle de la société civile et des instances territoriales 6. D autres instances des administrations des Etats membres, à l instar des institutions consultatives renforcées, tel le conseil économique précité, constituer des relais dans le processus consultatif communautaire. L enjeu est d intégrer de manière plus récurrente les thèmes des consultations européennes dans les réflexions nationales, et ce pour les différents niveaux d acteurs. Le rôle moteur revient aux organisations nationales. Dans cette perspective, une initiative utile réside dans l ouverture du registre des représentants d intérêts, registre utilisé à titre facultatif par la Commission pour ses consultations, à une plus large catégorie d acteurs (société civile, acteurs territoriaux). Dans la suite du Livre blanc, une initiative recommandée est de développer les études sur le développement d une compétence communautaire et sur les modes de participations des différents acteurs, entreprises et leurs différentes associations, organisations socioprofessionnelles et syndicales. Le recours à l'expérimentation pour le niveau local et régional permet une utilisation souple les moyens européens. Une telle expérimentation peut s appliquer aux domaines d'intervention de l'union européenne comme la stratégie pour la croissance et d'emploi, l'agenda social, la politique d'intégration, la politique en faveur de l'innovation, la politique de cohésion, le développement durable ou la politique environnementale. 4. Favoriser une culture de débat démocratique permanent sur l Europe La culture de concertation et de participation doit être encouragée. Les enjeux de très long terme demeurent une plus forte implication - participation - citoyenne directe, qui suppose le passage de la démocratie européenne de représentation à un mode mixte qui intègre une 6 Communication du bureau du Conseil Economique, Social et Environnemental - CESE- pour une participation active de la société civile aux consultations publiques européennes du 26 mai 2008 (Notes d Iéna du 11 septembre 2009). Le CESE a émis des recommandations formelles sur des délais étendus, sur la publicité - anticipation et champ - ainsi que l usage du multilinguisme dans les consultations. 8
démocratie participative plus active, et une implication croissante des acteurs et des citoyens. Il importe là encore de mieux mesurer, parmi les multiples formes possibles, les modes les plus adaptés et les plus efficaces de la participation au processus communautaire. L implication citoyenne demeure problématique, phénomène qui s explique entre autres par le manque d adhésion au projet européen, et par l éloignement entre l Europe et les perceptions et des préoccupations citoyennes. En apparence, les questions communautaires demeurent encore disjointes du débat national. Pour la France et hors la Présidence Française de 2008 au plan institutionnel, l Europe a été un thème extrêmement mineur des élections présidentielles de 2007 et n est pas un thème pour les élections régionales de 2010. L application du Traité de Lisbonne, avec ses nouvelles dispositions pour une Europe partenariale et démocratique, son implication en termes de représentation politique, avec la nomination du premier Président de l Union Européenne et d un Haut représentant pour les affaires étrangères, ouvrent la voie à une participation démocratique accrue dans l avenir. La gouvernance à multiniveaux est une étape indispensable dans la progression vers une meilleure participation démocratique au sein de l UE, mais qui doit encore s imposer au sein de l assemblage institutionnel. * * * 9