LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Étude réalisée par Florence BARON, sous la responsabilité de Patrice QUINCHON, Vice président délégué aux budgets de la Région au CESER, en collaboration avec Romain LORTHOLARY, secrétaire général adjoint au CESER

INTRODUCTION 4 PRINCIPAUX ELEMENTS CHIFFRES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LEURS GROUPEMENTS EN 2012 6 I. LES RESSOURCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES EN 2012 : UN MANQUE DE DYNAMISME GENERALISE 7 A. Les ressources des Régions...7 1. Des recettes fiscales limitées... 7 2. Les concours financiers de l État : première ressource des Régions... 8 3. Les autres recettes des Régions... 9 4. L emprunt : variable d ajustement budgétaire... 10 a) Le cadre juridique des conditions de recours à l emprunt... 10 b) L emprunt représente une part non négligeable des ressources des collectivités... 10 c) Différents types d emprunts sont proposés aux collectivités... 11 B. Les ressources des autres collectivités territoriales : similarités et différences... 14 1. La structure des recettes est similaire quelque soit le niveau de collectivité observé... 14 2. Des différences sont à observer au niveau de la répartition des recettes... 15 C. Une hausse des dépenses contraintes... 16 II. LES DIFFICULTES DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES 20 A. Des ressources sous contrainte... 20 1. Le gel des concours de l État... 20 2. Les difficultés survenues suite à la réforme de la taxe professionnelle... 21 3. L offre bancaire se tarit : vers un credit crunch?... 24 a) Le durcissement voulu par Bâle III : des conditions qui rendent le prêt aux collectivités plus difficile... 24 b) Le démantèlement de Dexia contribue à un épuisement de l offre de crédit... 24 c) Un crédit plus rare et plus cher... 25 B. Des solutions de financement alternatives qui ne sont pas complètement satisfaisantes... 27 1. Des mesures d urgence pour un soulagement de courte durée... 27 2

2. Le financement obligataire : une solution de plus en plus privilégiée par les collectivités qui en ont les moyens... 27 a) Les conditions de recours au marché obligataire... 28 b) Un marché obligataire qui n est pas sans risque pour les collectivités territoriales... 28 3. La gestion de trésorerie permet de faire face, à court terme, à la raréfaction de l emprunt... 29 III. LES PERSPECTIVES POUR 2013 31 A. Les difficultés d ordre budgétaire devraient se poursuivre pour les collectivités territoriales... 31 1. Le besoin de financement des collectivités territoriales pourrait ne pas être satisfait... 31 2. Les conséquences en termes de croissance et d investissement... 32 3. Demain, un effort sur le fonctionnement?... 33 4. Des éléments encourageants... 34 B. De nombreuses interrogations restent à trancher dans les mois à venir... 35 1. Plus de moyens pour les collectivités?... 35 2. Quelle évolution de la péréquation en 2013?... 35 3. Qu attendre de l acte III de la décentralisation?... 37 C. De nouvelles initiatives... 38 1. La Banque postale de développement local : un organisme au service exclusif des collectivités... 38 2. L agence de financement des collectivités locales : l union fait la force?... 39 IV. ÉCLAIRAGE SUR LA REGION NORD PAS DE CALAIS 40 A. Pour certaines collectivités de la région, l année 2013 s annonce difficile... 40 B. La région n est pas épargnée par les emprunts toxiques... 41 C. Le conseil régional Nord Pas de Calais : un budget marqué par la crise... 45 CONCLUSION 47 LEXIQUE 48 3

Introduction «Financement des collectivités locales : la panne sèche 1», «2011, un credit crunch à son paroxysme pour les collectivités 2», «Collectivités locales : la crise du crédit continuera en 2013 3». Les unes se suivent et se ressemblent depuis un an. Tous s accordent sur un point : les collectivités territoriales traversent actuellement une période de vaches maigres. Les différentes étapes de la décentralisation ont conduit à la montée en puissance des collectivités territoriales. Pour leur permettre de mener à bien leur action, l État leur a fourni des moyens. Les collectivités disposent de certaines ressources propres, elles peuvent prélever des impôts, en modifier l assiette et le taux et emprunter. L État participe aussi au financement des collectivités par le biais de nombreux concours et transferts de fiscalité. Jusqu en 2004, certains ont parlé, à tort ou à raison, d une période bénie des finances locales en raison de la combinaison d une hausse des revenus tirés de la fiscalité locale et de taux d intérêt bas. Les collectivités ne rencontraient pas de difficultés particulières pour faire face à leurs dépenses courantes et pour financer l investissement. À partir de 2004 et les nouveaux transferts de compétences, la tendance s inverse progressivement. La marge de manœuvre sur la fiscalité s amoindrit et les taux d intérêt se relèvent peu à peu. Avec 2008 et le début de la crise financière, la situation s aggrave. Parler du financement des collectivités territoriales en 2012, c est parler des difficultés que rencontrent ces collectivités pour boucler leur budget. Ces difficultés sont concentrées sur les échelons départemental et régional, mais le bloc communal n est pas épargné. Trois facteurs expliquent ces difficultés : les recettes des collectivités sont en règle générale peu dynamiques, et ce suite aux réformes successives de la fiscalité locale, l accès à l emprunt devient plus rare et plus cher, à cause des règles prudentielles imposées aux banques, et les concours de l État sont gelés jusqu à au moins 2014. Le financement de l investissement public local par l emprunt est menacé. Les collectivités n ont pas anticipé la raréfaction du crédit, et elles ont voté des budgets avec la certitude que les financements bancaires seraient trouvés. Les dépenses n ont donc pas été ajustées. Or, le crédit s épuise, et de nombreuses collectivités se retrouvent dans une situation financière difficile. 1 «Finances des collectivités locales : la panne sèche», lemonde.fr, 2 juillet 2012 2 «2011, un credit crunch à son paroxysme pour les collectivités», club finances lagazettedescommunes.fr, octobre 2011 3 «Collectivités locales : la crise du crédit continuera en 2013», latribune.fr, 22 juin 2012 4

Face à ce contexte peu favorable, quelles solutions pour les collectivités territoriales? Le recours aux émissions obligataires, la création d une banque publique de financement local ou d une agence de financement des collectivités locales sont souvent cités pour faire face aux difficultés de financement et à la raréfaction du crédit. Mais un constat demeure : les marges de manœuvre des collectivités se situent désormais moins dans les recettes et plus dans les dépenses, qui sont en train de devenir la variable d ajustement pour garantir le maintien de l équilibre budgétaire exigé. Dès 2011, on peut noter un effort fait par les collectivités sur les dépenses de fonctionnement, mais aussi d investissement. C est un bouleversement profond du financement des collectivités territoriales qui est à l œuvre. L annonce par la nouvelle majorité d un acte III de la décentralisation et d une réforme de la fiscalité locale à l automne devrait encore modifier un peu plus l architecture des finances locales. 5

Principaux éléments chiffrés des collectivités territoriales et de leurs groupements en 2012 (en milliards d euros) Communes Groupements de communes Départements Régions Budgets cumulés 91,11 (soit 42,8% des dépenses totales des CT et de leurs groupements) 36,07 (soit 17% des dépenses totales des CT et de leurs groupements) 68,3 (soit 32,1% des dépenses totales des CT et de leurs groupements) Encours de la dette au 31/12 59,29 18,19 30,01 16,85 Recettes totales 92,38 36,41 68,79 26,69 dont : Impôts 44,39 20,17 40,66 12,38 directs 29,69 15,89 22,85 5,08 indirects 5,98 4,29 17,81 7,31 Concours de l État 19,47 7,60 13,75 8,62 Emprunt 6,40 2,09 4,81 2,73 Dépenses de fonctionnement Dépenses d investissement 62,43 26,45 52,82 16,27 28,68 9,62 15,49 10,19 26,5 (soit 12,5% des dépenses totales des CT et de leurs groupements) Part de la masse salariale dans les dépenses de fonctionnement (en%) Communes Groupements de communes Départements Régions 52,2 20,4 20,8 17,1 Communes Départements Régions Autonomie fiscale avant la réforme de la taxe 44 30 26 professionnelle (en %) Autonomie fiscale après la réforme de la taxe 47 17 9 professionnelle (en %) Source : DGCL 2012 et Rapport 2012 de l OFL 6

I. Les ressources des collectivités territoriales en 2012 : un manque de dynamisme généralisé A. Les ressources des Régions 1. Des recettes fiscales limitées Les recettes fiscales des Régions sont à classer en deux catégories, la fiscalité directe et la fiscalité indirecte. En termes de fiscalité directe, les Régions disposent de deux impôts économiques, la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) et l Imposition Forfaitaire sur les Entreprises de Réseaux (IFER). Par ailleurs, les Régions ne perçoivent plus aucune part des impôts ménages depuis la réforme fiscale intervenue en 2010. Concernant la fiscalité indirecte, les Régions reçoivent la taxe sur les permis de conduire, la taxe sur les cartes grises et la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP). Cette taxe est perçue par les Régions en échange des transferts de compétence depuis 2007. Une TIPP Grenelle a été mise en place en 2010 ; elle prévoit une majoration additionnelle pour les supercarburants et le gazole. L autonomie financière des collectivités territoriales : une exigence constitutionnelle récente L autonomie financière des collectivités territoriales est une exigence constitutionnelle depuis la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003. Art. 72 2 de la Constitution de 1958 : Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. Tout transfert de compétences entre l'état et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. La loi organique prévoit par ailleurs des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités 7

La loi organique du 29 juillet 2004 précise le principe d autonomie financière, en indiquant que le niveau des recettes propres des collectivités territoriales ne peut être inférieur au ratio enregistré en 2003, reporté ci dessous : Type de collectivité Communes et EPCI Départements Régions Ratio constaté en 2003 60.8% 58.6% 41.7% Source : Rapport 2012 de l OFL Elle rappelle que «les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs.» (article 3) Autonomie financière ne signifie pas pour autant autonomie fiscale. Si la première est une exigence constitutionnelle, la deuxième ne dispose d aucun fondement constitutionnel ou législatif. On désigne par autonomie fiscale la capacité pour une collectivité de voter les assiettes et les taux des taxes qu elle perçoit. Les recettes fiscales des collectivités territoriales étant limitées, elles sont complétées par les concours financiers de l État pour faire face aux dépenses. Répartition des principales dotations et subventions reçues par les régions en 2011 2. Les concours financiers de l État : première ressource des Régions L effort total de l État en direction des collectivités territoriales prend plusieurs formes 4. Font partie de cet effort les concours de l État (prélèvements sur recettes et crédits budgétaires), les remboursements effectués au titre du FCTVA, les dégrèvements d impôts locaux, les subventions budgétaires et la fiscalité transférée. Légende : Dot. Form. Pro. = Dotation de décentralisation "Formation professionnelle continue et apprentissage" (et formation qualifiante et préqualifiante des jeunes de moins de 26 ans). Autres = par ex. participations, subventions d investissements 5% 6% 6% 19% 7% 46% DGF Dot. Form. Pro. DGD FNDMA DRES FCTVA Autres Source : DGCL 2012 11% 4 On utilisera l expression «concours de l État pour parler de l ensemble de l effort financer consenti par l État aux collectivités territoriales 8

Les concours de l État sont la première ressource du budget de la Région, attribués pour compenser les transferts de compétences. Ils représentent près de la moitié des recettes, 44% en 2012 pour la Région Nord Pas de Calais. La Dotation Générale de Fonctionnement (DGF) est la première dotation en termes de revenus. Elle est composée d une part forfaitaire et d une part péréquation. Cette part péréquation est perçue par les Régions dont les ressources n atteignent pas un niveau suffisant. Cette dotation, qui existe depuis 1979, n est versée aux Régions que depuis 2004. La DGF représente, pour les Régions, la compensation de plusieurs taxes supprimées : la part salaires de la Taxe Professionnelle (TP), les Droits de Mutation à Titre Onéreux (DMTO), la taxe d habitation ainsi que 95% de l ancienne Dotation Générale de Décentralisation (DGD). La Région Nord Pas de Calais a reçu en 2011 359,74M de DGF, sans part péréquation. La Région reçoit également d autres dotations, relatives à ses diverses compétences. Ainsi, en 2011, la Région Nord Pas de Calais a reçu 199,73M au titre de la formation professionnelle et continue. D autres dotations existent également, comme par exemple la DGD, dont le montant 2011 du Nord Pas de Calais était de 46,94M. D autres concours jouent le rôle d aide à l investissement. Le Fonds de Compensation pour la Taxe sur la Valeur Ajoutée (FCTVA) compense les versements de TVA que les collectivités territoriales et leurs établissements publics acquittent sur leurs dépenses d investissement. La compensation se fait avec une année de décalage. La Région Nord Pas de Calais a reçu 30,11M de compensation FCTVA en 2011. Les Régions reçoivent aussi la Dotation Régionale d Équipement Scolaire (DRES) qui compense les charges résultant des transferts de compétences. Elle correspond au montant que l État consacrait avant la décentralisation aux équipements scolaires désormais à la charge des Régions. Cette dotation varie en fonction de la capacité d accueil des établissements et de la population scolarisable des Régions. 41,89M ont été reçus par la Région Nord Pas de Calais en 2011. Enfin, depuis 2011 et la réforme de la taxe professionnelle, l Etat a instauré deux nouvelles dotations destinées à compenser les pertes fiscales occasionnées par la réforme. La Dotation de Compensation de la Réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), 92,47M reçus à ce titre par la Région en 2011 et 2012 et le Fonds National de Garantie Individuelle de Ressources (FNGIR), à hauteur de 91,28 M en 2011. 3. Les autres recettes des Régions Les Régions perçoivent également d autres recettes, mais pour des montants moins élevés. Les fonds européens, par exemple, viennent abonder certains investissements de la Région. Par ailleurs, d autres recettes proviennent de la SNCF, de l Agence De l Environnement et de la Maîtrise de l E, des Chambres de Commerce et d industrie (CCI), ou encore des produits financiers ou de gestion courante de la collectivité. 9

À partir de 2013 un mécanisme de péréquation horizontale entre Régions, le Fonds de Péréquation des recettes de CVAE, sera mis en place. Le but de ce mécanisme est de réduire les inégalités entre les Régions qui bénéficient le plus du nouvel impôt économique et les Régions moins avantagées. 4. L emprunt : variable d ajustement budgétaire Les trois premiers titres représentent les ressources traditionnelles des Régions. Mais pour boucler les budgets, les Régions, tout comme les autres niveaux de collectivités, ont souvent recours à l emprunt. a) Le cadre juridique des conditions de recours à l emprunt Toute collectivité peut recourir à l emprunt mais dans certaines conditions. L emprunt doit être validé par l assemblée délibérante de la collectivité 5 et ne peut être contracté que pour financer les projets d investissement. b) L emprunt représente une part non négligeable des ressources des collectivités En 2011, au niveau national, le recours à l emprunt n a baissé que pour les départements. Les Régions et les communes, au contraire, ont enregistré une augmentation de 3,6% et 7,3% respectivement. En 2010, les communes et leurs groupements ont emprunté à hauteur de 8,5Md ; Les départements à hauteur de 4,8Md et les Régions pour un montant de 2,7Md, soit un total de 16Md. Comme le montre le graphique ci contre, la dette locale a connu trois phases d évolutions successives depuis la fin des années 1970. Jusqu au milieu des années 1990, les collectivités souscrivent à un montant croissant d emprunt, faisant passer la dette des Administrations Publiques Locales (APUL) de 20Md en 1978 à près de 120Md en 1996. Cet encours de la dette se stabilise jusqu en 2004 mais depuis, la dette des APUL est en constante progression. Ces différents paliers correspondent aux étapes successives de la décentralisation. Graphique de l institut Montaigne avec des données de l INSEE 5 CGCT articles L.2121 29 pour la commune, L.3212 4 pour le département, L.4221 1 pour la région, L.5211 6 pour les établissements publics de coopération intercommunale 10

(en milliards d euros) Communes et leurs Départements Régions groupements Recettes totales 119,50 68,79 26,69 Emprunt 8,5 4,8 2,7 Part de l emprunt dans le total des 7,11% 6,98% 10,11% recettes La place de l emprunt dans les budgets des collectivités en 2011 (Source : DGCL, Les collectivités locales en 2012) Le recours à l emprunt, même s il est souvent nécessaire pour boucler un budget, peut avoir des inconvénients. La charge de la dette pour les collectivités n est pas négligeable, et a tendance à augmenter en 2012 après une légère baisse en 2011. Fitch ratings 6 indique que fin 2010, la charge de la dette atteignait 160,6Md pour l ensemble des collectivités. Cette charge baissait mi 2011, pour atteindre 153,7Md et l agence de notation prévoyait pour 2012 une nouvelle augmentation. c) Différents types d emprunts sont proposés aux collectivités Les emprunts à taux fixe sont les plus répandus, ils représentent 47% des encours (décembre 2011). Les emprunts à taux variable représentent pour leur part 33% des encours à la même date 7. Le taux n est pas fixé à l avance, mais les collectivités connaissent son mode de fixation, par une formule contenant un ou plusieurs indices, comme par exemple l Euribor. La dernière catégorie d emprunts est celle des emprunts structurés. Au début des années 2000 se multiplient les offres d emprunts structurés, adossés à des formules très sophistiquées. Il n existe pas de définition unique des emprunts structurés, on regroupe plusieurs types d emprunts qui partagent certaines caractéristiques communes sous cette appellation: le financement initial, qui prend la forme d un prêt bancaire, et une ou plusieurs opérations sur produits dérivés 8. Les taux appliqués aux emprunts sont le plus souvent déterminé par des indices. C est donc l incertitude qui caractérise ces emprunts, puisque les taux ne sont pas fixés à l avance, expliquant ainsi que tous les emprunts structurés ne soient pas toxiques. 6 Perspectives 2012 Collectivités territoriales françaises, Fitch Ratings, janvier 2012 7 Rapport fait au nom de la commission d enquête sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux de l Assemblée nationale, décembre 2011, p. 13 8 Ibid., p.14 11

Le début des années 2000 correspond à la reprise de l endettement des collectivités, qui ont dû financer des investissements lourds, correspondant à l acte II de la décentralisation. Les taux d intérêt sont en hausse, et les APUL cherchent par tous les moyens à emprunter aux taux les plus bas. Si ces emprunts ont connu un succès retentissant pendant les premières années, c est parce qu ils paraissaient particulièrement intéressants pour les collectivités, et notamment pour celles à la situation financière difficile. En effet, les emprunts structurés proposaient de courtes périodes de taux bonifiés, qui ont permis dans un premier temps à certaines collectivités d alléger la charge de leur dette. Mais une fois la phase de taux bonifiés achevée, ces emprunts sont lourds de conséquences pour les collectivités qui les ont souscrits. Les taux d intérêts peuvent alors s envoler, alourdissant considérablement la charge de la dette et produisant l effet contraire à celui attendu. C est ce qui s est produit pour un très grand nombre de collectivités à partir de 2010. Les emprunts rendus toxiques renforcent la vulnérabilité financière des collectivités qui les ont souscrits. Historique des emprunts structurés À partir des années 1990, les banques ont dû prendre en compte de nouveaux éléments. À l époque, la mauvaise conjoncture économique a pour effet de réduire les demandes de crédit des entreprises les plus solvables. C est aussi une période caractérisée par des taux d intérêt très bas. De plus, «la stagnation globale du volume des investissements publics locaux a conduit sur huit années consécutives (1996 2003) les collectivités locales à amortir chaque année davantage d encours qu elles ne faisaient entrer de nouveaux flux 9». En conséquence, elles se désendettent fortement. Les emprunteurs publics, dont l attractivité augmente, sont donc en position de force, et la concurrence entre les banques augmente. Tous ces éléments entraînent une diminution des marges bancaires. Jusqu en 2007, «le tarif habituel d un prêt sur Euribor s affiche à une marge de 0,03% 10». Face à cette contrainte, les banques modifient leur stratégie. Profitant du climat de dérégulation et de l innovation financière, elles tentent de maximiser leurs profits en créant de nouveaux produits très complexes. Cette complexité permet aux banques de masquer aux yeux des élus non experts les marges bancaires que ces opérations dégagent. De nombreux emprunts sont alors renégociés. «Cette absence de transparence permet à la banque d augmenter sa marge par rapport à ce qu elle retirerait d un produit classique à taux fixe ou indexé 11». Par 9 KLOPFER Michel, «L endettement des collectivités locales», Gestion & Finances publiques, n 11, novembre 2009, p. 852 10 «Les produits bancaires structurés», La Gazette des communes, 22 octobre 2007 11 Ibid. 12

ailleurs, pour bien des agents économiques, l aversion pour le risque n est plus aussi forte que par le passé, ce qui conduit de nombreuses collectivités à faire preuve de moins de vigilance. Les premiers emprunts structurés sont vendus par Dexia dès 1995. Comme ces emprunts structurés se présentent comme des emprunts et non comme des produits dérivés, ils échappent au champ de la circulaire du 15 septembre 1992 relative aux contrats de couverture du risque de taux d'intérêt offerts aux collectivités locales et aux établissements publics locaux. On peut distinguer plusieurs générations d emprunts structurés, allant chronologiquement des plus simples aux plus complexes. Les premiers emprunts structurés, en 1995, étaient en effet relativement simples puisqu ils combinaient taux fixes et taux variables indexés sur l Euribor. Une deuxième génération, «les produits de pente», au risque plus important, voit le jour au début des années 2000. Une troisième génération émerge à partir de 2005, proposant les emprunts structurés encore plus risqué. Ce n est qu à partir de 2005 que sont proposés des emprunts indexés sur des monnaies étrangères. Enfin, la quatrième génération d emprunts structurés, la plus récente et par bien des aspects la plus dangereuse, regroupe les emprunts boule de neige ou les produits avec multiplicateur 12. On constate donc une escalade du risque, avec des produits proposés toujours plus nombreux et plus complexes. Les emprunts structurés français ne constituent pas le premier exemple de collectivités européennes tombant dans le piège des produits financiers complexes. L exemple des gouvernements locaux britanniques dans les années 1970 et 1980 est édifiant, même s il reste peu probable en France grâce à des règles comptables plus strictes. L affaire des swaps combine austérité fiscale accrue pour les gouvernements locaux imposée par l État, développement d instruments financiers exotiques et confiance des collectivités dans les marchés financiers 13. Cherchant à se financer à bas coût, de nombreuses collectivités britanniques, au premier rang desquelles Hammersmith et Fulham, ont joué sur les marchés financiers, notamment en recourant massivement aux swaps, ce qui a eu pour conséquence de faire exploser leurs charges financières, dépassant parfois l intégralité de leurs budgets. Il a fallu attendre 1991 pour que la Chambre de Lords statue sur la question, interdisant aux collectivités territoriales d avoir recours à de tels produits. 12 «Collectivités locales Emprunts structurés : «Gestion active de la dette» ou dérive spéculative à hauts risques?», le nouvel économiste.fr, 20 avril 2011, consulté le 14 août 2012 13 TICKELL Adam, «Creative finance and the local state : the Hammersmith and Fulham swaps affair», Political Geography, Vol. 17, No. 7, p. 866 13

B. Les ressources des autres collectivités territoriales : similarités et différences 1. La structure des recettes est similaire quelque soit le niveau de collectivité observé Chaque niveau de collectivité perçoit des impôts locaux, la fiscalité directe, ainsi que des impôts et taxes transférés par l État, la fiscalité indirecte. En complément, toutes les collectivités reçoivent des transferts de l État, pour des montants différents et pour un total de 100,77Md en 2012. On peut distinguer trois catégories de transferts: les concours de l État, les dégrèvements d impôts locaux et subventions spécifiques et la fiscalité transférée 14. La DGF est la première des dotations pour les trois niveaux de collectivités, elle représente 69% des concours financiers 15. Le recours à l emprunt concerne lui aussi tous les niveaux de collectivités. (en milliards d euros) Communes et leurs Départements Régions groupements à fiscalité propre Recettes de fonctionnement 96,44 60,60 21,78 Impôts et taxes 55,84 40,65 12,38 impôts locaux 45,57 22,85 5,08 autres impôts indirects et taxes 10,27 17,81 7,31 Concours de l État, dont : 27,06 13,75 8,62 DGF 23,25 12,15 5,45 péréquation et compensations fiscales 3,39 1,17 0,20 Autres 13,54 6,2 0,78 Recettes d investissement hors emprunt 14,56 3,38 2,18 dont dotations et subventions 10,34 2,87 1,95 Recettes totales hors emprunt 111,01 63,98 23,96 Tableau récapitulatif des recettes des collectivités territoriales hors emprunt en 2010 Source : DGCL et DGFiP, Les Collectivités locales en chiffres 2012 14 Les collectivités locales en chiffres 2012, DGCL, p.61 15 http://www.vie publique.fr/decouverte institutions/finances publiques/collectivites territoriales/ressources/quelles sont differentes ressources collectivites.html 14

2. Des différences sont à observer au niveau de la répartition des recettes Si chaque niveau de collectivité perçoit des impôts, reçoit des dotations de l État et emprunte, cela est fait dans des proportions différentes. On relève notamment de nombreuses différences au niveau du panier fiscal, illustrées par le tableau si dessous. Fiscalité directe Fiscalité indirecte Impôts ménages TasCom : taxe sur les surfaces commerciales Taxe Taxe Taxe Impôts TSCA : taxe sur les conventions d assurance d'habitation foncière foncière économiques DMTO : droits de mutation à titre onéreux sur le bâti sur le TIPP : taxe intérieure sur les produits pétroliers non bâti CFE : contribution foncière des entreprises Communes et CFE + CVAE + TasCom CVAE : contribution sur la valeur ajoutée des groupements IFER entreprises IFER : imposition forfaitaire sur les entreprises de Départements CVAE + IFER TSCA + DMTO réseau +TIPP Régions CVAE + IFER TIPP+ cartes grises Tableau récapitulatif du panier fiscal des collectivités territoriales après la réforme de la fiscalité locale La fiscalité directe est une ressource essentielle des communes, et dans une moindre mesure des départements, alors que cela n est plus le cas pour les Régions. En effet, suite aux différentes réformes, la dernière en date étant la réforme de la taxe professionnelle, les communes perçoivent la quasi totalité des impôts ménages, ainsi qu une partie des impôts entreprises. A contrario, ce sont les départements et les Régions qui perçoivent le plus d impôts indirects. Concernant les dotations de l État, le montant reçu par chaque niveau de collectivité varie. Par exemple, en 2012, les communes reçoivent 57,2% de la DGF, les départements 29,6% et les Régions 13,2% 16. Les mécanismes de péréquation sont également différents d une collectivité à l autre (voir tableau p.32 de ce rapport) et l échelon communal concentre la majeure partie des revenus qui y sont liés. Enfin, si chaque niveau de collectivité a recours à l emprunt, le niveau d endettement varie. Le bloc communal est le plus endetté en valeur, mais la part de l encours de la dette dans le budget total est la plus importante pour les Régions. 16 Les collectivités locales en chiffres 2012, DGCL, p. 62 15

(en milliards d euros) Bloc communal Départements Régions Recettes réelles d investissement 23,06 8,19 4,92 Emprunt 8,50 4,81 2,73 Encours de la dette (au 31/12/11) 77,47 30,01 16,85 Part de l emprunt dans les 36,9% 58,7% 55,5% recettes d investissement Ration de l encours de la dette 60,9% 43,9% 63,6% sur le budget total de la collectivité État de l emprunt des collectivités territoriales en 2011 (Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2012) C. Une hausse des dépenses contraintes L exigence constitutionnelle de ressources propres des collectivités doit être analysée en relation avec leurs dépenses. Des dépenses obligatoires figurent en effet à chaque niveau de collectivités. Ce sont les dépenses «nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé 17». On y trouve entre autres les dépenses de personnel, les dépenses liées aux compétences de la collectivité, ou encore les dépenses d entretien des locaux. En 2012, ces dépenses contraintes sont en hausse. C est au niveau des dépenses de fonctionnement que la hausse, difficilement compressible, est la plus importante. Les dépenses de personnel sont en augmentation constante depuis plusieurs années, à tous les niveaux (voir encadré). Cette hausse s explique en partie par les étapes successives de la décentralisation qui ont transféré aux collectivités de nouvelles compétences, créant de nouveaux postes de dépenses obligatoires. Ces nouvelles dépenses sont difficilement compressibles et dépendent de facteurs exogènes. Elles pèsent toujours plus lourd sur le budget des collectivités territoriales. 17 Article L1612 15 du CGCT 16

L exemple du département est une bonne illustration. Depuis l acte II de la décentralisation, il est en charge de l aide sociale. Mais la dégradation de la situation financière des ménages a eu pour effet mécanique d augmenter les dépenses sociales, dépenses que les départements ne peuvent que difficilement contenir. En 2010, les dépenses d aide sociale des départements ont franchi la barre des 30Md 18. Cette situation a d ailleurs conduit Standard & Poor s à parler d «asphyxie budgétaire 19». Paru en avril 2010, le rapport Jamet 20 met en exergue les difficultés financières des départements, en montrant l effet de ciseaux qui caractérisent les dépenses et les recettes des départements ces dernières années. Si les départements ont réussi, dans un premier temps, à compenser l augmentation des dépenses sociales en modulant fiscalité et marges disponibles, cette stratégie a désormais atteint ses limites. La mauvaise santé financière des départements est par ailleurs aggravée par le fait que les DMTO (Droits de mutations à titre onéreux), principale source de fiscalité indirecte des départements «connaissent des fluctuations cycliques considérables, très difficiles à anticiper, 21» selon les termes du Conseil Économique Social et Environnemental (CESE). Standard and Poor s, dans un rapport du 30 juillet 2012, prévoit une diminution de 15% des DMTO pour 2012 22. Dès lors, l élaboration du budget départemental devient un vrai casse tête. Néanmoins, la hausse des dépenses des collectivités territoriales ne s explique pas exclusivement par la hausse des dépenses contraintes puisque les collectivités ont, ces dernières années, beaucoup investi dans des projets qui ne relevaient pas de leurs compétences directes, dans un souci de dynamisme local. À titre d exemple, la Région Nord Pas de Calais a ainsi financé une partie du Grand Stade de Lille, aux côtés de LMCU, mais aussi le Louvre Lens ou le Vélodrome de Roubaix en tant que maître d ouvrage. 18 «La montée en puissance des collectivités rend plus pressante une réforme de grande ampleur», Les Échos, 03 avril 2012, consulté le 03 août 2012 19 «2010, Une dernière «bouffée d'oxygène» pour les finances départementales avant «l'asphyxie» budgétaire?», Rapport Finances publiques de Standard & Poor s, 11 avril 2011 20 «Rapport à monsieur le Premier ministre sur les finances départementales», Rapporteur : Pierre Jamet, avril 2010 21 «L investissement public : malgré les difficultés, une priorité», avis du CESE, juillet 2012, p. 29 22 «Western European Local And Regional Government Borrowing Is Rising Sharply In 2012», Standard and Poor s Ratings Services, 30 juillet 2012, p. 8 17

Une hausse des dépenses de personnel continue, surtout à l échelon communal Rapportées au PIB, les dépenses de personnel des administrations publiques locales et des Administrations de Sécurité Sociale (ASSO) ont augmenté et celles de l État ont diminué. Cela s explique principalement par le fait que les effectifs ont augmenté dans les APUL (+3,4% par an en moyenne) alors qu ils ont baissé au niveau de l État central ( 1,4% par an en moyenne 23 ). En dix ans, ce sont ainsi près de 300 000 postes qui ont été créés au niveau local, hausse concentrée sur l échelon communal 24. Depuis 1980, le nombre de fonctionnaires territoriaux a augmenté de 71% 25 ; la fonction publique territoriale compte désormais près de 2 millions d agents. Les frais de personnel des collectivités territoriales représentent 53Md et ce chiffre augmente chaque année (+2,4% cette année). C est dans les communes que le bilan est le plus lourd. Comme l indique la Cour des comptes, cette évolution des dépenses de personnel est caractéristique de l ensemble commune et EPCI 26. En 2011, au sein des communes, les dépenses de personnel représentent environ 47,7% des dépenses de fonctionnement 27. Ce pourcentage est de 20 pour les départements 28 et de 16,3 pour les Régions de métropole 29. Les frais de personnel ont encore cru cette année de 2,8% alors que la valeur du point de la fonction publique n a pas évolué. L augmentation de ces dernières années s explique pour les Régions et les départements par les transferts de personnel, notamment les personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS des lycées) suite à la loi du 13 août 2004. Pour autant, on observe que les plus fortes augmentations de personnel ont eu lieu dans les communes ou leurs groupements, c est à dire les collectivités qui n ont pas été fortement concernées par les transferts de compétence 30. L augmentation mécanique des dépenses de personnel est également à mettre en lien avec le Glissement Vieillesse Technicité (GVT). Le GVT explique qu à effectif constant, la masse salariale varie mécaniquement sous l effet des avancements sur grille indiciaire et des changements de grades ou de corps de certains fonctionnaires. 23 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 2012, Cour des Comptes, p. 138 24 Ibid, p. 140 25 Rapport sur les effectifs de l État 1980 2008, Cour des Comptes, décembre 2009 26 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 2012, Cour des Comptes, p. 92 27 «Les collectivités territoriales en 2012», DGCL, p. 46 28 Le budget primitif des départements 2011, DGCL, p. 9 29 Le budget primitif des régions 2011, DGCL, p. 8 30 Rapport sur les effectifs de l État 1980 2008, Cour des Comptes, décembre 2009 18

Le poids des normes pèse également sur le budget des collectivités territoriales. L effort financier qu elles doivent fournir chaque année pour se conformer aux normes en vigueur a été chiffré à 1Md par le rapport du Sénat sur la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales 31, effort augmenté par l instabilité de ces normes nombreuses (plus de 400 000 selon l Association des Maires de France (AMF)). Pour l Association des Départements de France (ADF), ce sont notamment les normes issues du Grenelle de l environnement qui constituent le plus gros gouffre financier 32. Les collectivités territoriales disposent de plusieurs sources de financement. L évolution de ces ressources ne leur est en revanche pas toujours favorable. Les ressources traditionnelles des collectivités territoriales, la fiscalité et les dotations, sont sollicitées au maximum. Confrontées à une augmentation des dépenses, les collectivités territoriales doivent trouver des alternatives. Le recours à l emprunt pourrait être une solution, mais des difficultés apparaissent aussi à ce niveau puisque l offre de crédit se raréfie. 31 Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur la proposition de loi de M. Éric Doligé de simplification des normes applicables aux collectivités locales, enregistré au Sénat le 8 février 2012, p. 9 32 «Maitrise des budgets : les conseils généraux demandent d abord de la clarté», http://www.departement.org/content/maitrise des budgets les conseils generauxdemandent daabord de la clarte, 26 juin 2012 19

II. Les difficultés de financement des collectivités territoriales La première partie nous a présenté les différentes sources de financement des collectivités territoriales. La deuxième partie va s attacher à montrer que ces ressources manquent de dynamisme et menacent de ne pas répondre aux besoins de financement des collectivités territoriales. A. Des ressources sous contrainte 1. Le gel des concours de l État Les collectivités font face depuis plusieurs années déjà à un mouvement de repli financier de l État. En effet, de manière progressive mais continue, l État se désengage du secteur local en réduisant le montant de ses contributions. Il cherche, grâce au levier budgétaire, à obliger les collectivités territoriales à faire leur RGPP. Il leur impose de fait, en diminuant ses apports, une cure d austérité. Confronté à l augmentation de l encours de sa dette publique, l État français veut réduire ses dépenses pour rétablir l équilibre budgétaire et remplir les critères de convergences imposés par l Union européenne 33. Cet effort se répercute sur les collectivités territoriales, qui voient le montant des dotations et concours de l État se réduire. Ainsi depuis 2011, les concours de l État sont gelés. Cela correspond de fait à une diminution du montant des dotations perçues, car l inflation n est pas prise en compte dans le calcul. Jusqu au milieu des années 2000, les dotations étaient indexées sur l inflation et sur le pacte de stabilité et de croissance. Progressivement, les dotations n ont plus été indexées que sur l inflation. Et dorénavant, le montant des dotations est fixé en valeur, c est à dire qu il n est plus indexé sur l inflation. En 2012, cela équivaut à une diminution de 200 millions d euros 34. Pour 2013, le montant des transferts de recettes devrait encore connaître une baisse significative, et s établirait à 50,6Md 35, contre 51,7Md en 2012 36. 33 Dette inférieure à 60% du PIB et déficit inférieur à 3% du PIB 34 «Des budgets bridés par des règles imposées en 2010, «Le Figaro», 11 février 2012, consulté le 3 août 2012 35 Perspectives 2012 Collectivités territoriales françaises, Fitch Ratings, janvier 2012, p. 1 36 «Les collectivités locales en 2012», Rapport de la DGCL, p. 62 20

La Cour des comptes reconnaît dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012 que «les collectivités pour lesquelles ces dotations représentent une part importante de leurs recettes pourraient connaître des difficultés 37». Le gel des concours de l État témoigne d une volonté de réduire les dépenses et d imposer plus d austérité aux collectivités. Plus récemment, la réforme de la taxe professionnelle a contribué elle aussi à réduire les marges de manœuvre des collectivités, un nouveau coup porté à leur autonomie fiscale. 2. Les difficultés survenues suite à la réforme de la taxe professionnelle Deux raisons principales ont conduit l État à réformer la taxe professionnelle. L État considérait que cette taxe avait une influence négative sur le développement économique des entreprises et qu elle constituait un frein à l innovation et à l implantation de nouvelles entreprises. De plus, cette réforme permettait de maîtriser l évolution des budgets locaux. Les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle se font sentir sur les marges de manœuvre des collectivités territoriales. La taxe professionnelle était la principale ressource fiscale des trois niveaux de collectivités en 2010. Au niveau régional, elle représentait près de 15% des recettes de fonctionnement. L exigence constitutionnelle d autonomie financière a conduit l État à compenser les pertes engendrées par la réforme, mais plusieurs décrochages sont apparus. Tout d abord, le taux de CVAE perçue par les trois niveaux de collectivités est fixé par l État et non par chaque collectivité. Cette prérogative n est conservée que par les communes pour la fixation du taux de CFE 38. La conséquence directe est que les collectivités ne peuvent plus moduler leurs ressources autant qu auparavant. Par exemple, les Régions ne peuvent dorénavant moduler que 9% de leurs ressources, contre 26% avant la réforme. Le levier fiscal est alors plus faible. De plus, ces nouveaux impôts sont des impôts économiques, ce qui signifie qu ils sont plus sensibles à la conjoncture économique. La taxe professionnelle taxait un stock, la CVAE taxe désormais un flux. Actuellement, les revenus issus de ces nouveaux impôts stagnent. La dépendance à la fiscalité indirecte pose également problème, puisque l évolution des recettes de TIPP ou cartes grises est en baisse, du fait notamment de l augmentation du prix du carburant. La Région Nord Pas de Calais a ainsi perdu 5M de TIPP entre 2011 et 2012. 37 «La situation et les perspectives des finances publiques», rapport de la Cour des comptes, juillet 2012, p.89 38 Contribution Foncière des Entreprises perçue par les communes et leurs groupements. 21

Ainsi que l explique le projet de loi de finances pour 2012, un double mécanisme de compensation a été mis en place. «La DCRTP, qui est un prélèvement sur les recettes de l'état, est égale à la perte globale de ressources de l'échelon concerné et est répartie entre les collectivités de chaque échelon au prorata de leurs pertes individuelles» et le Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources (FNGIR) «[qui] neutralise les transferts à l'intérieur de chaque échelon par un écrêtement de l'excédent de ressources des collectivités gagnantes qui alimente des reversements aux collectivités perdantes 39» doivent donc assurer la transition. Pourtant, certaines collectivités ont vu leurs recettes diminuer malgré le mécanisme de compensation à l euro près. Cela s explique par le fait que ce mécanisme ne concerne que les ressources directement affectées par la réforme de la taxe professionnelle. La perte de revenus liés à d autres recettes n est pas compensée. Un autre inconvénient du mécanisme de compensation est que les montants de la DCRTP et du FNGIR sont figés. Ils ont été calculés lors du bilan fiscal de 2011, mais aucun mécanisme d indexation n a été prévu. Si la part des compensations dans le panier de recettes d une collectivité après réforme est importante, elle est alors pénalisée. Les recettes ne sont plus autant dynamiques et l inflation n est pas prise en compte. En conséquence, l autonomie financière des collectivités est préservée, car les ratios ressources propres/dotations sont encore supérieurs à ceux enregistrés en 2003, mais il est certain que la réforme a mis un frein à l autonomie fiscale des collectivités territoriales. Les ratios ressources propres/dotations ont par ailleurs baissé par rapport à 2008 et ce pour les trois niveaux de collectivités. Ce sont les Régions qui ont été les plus touchées par les réformes de la fiscalité locale, puisqu elles ont perdu l essentiel de leur fiscalité directe, compensée par des ressources fiscales indirectes et par des dotations et transferts de l État. Or, ces ressources fiscales indirectes ne sont pas dynamiques. Seule la taxe sur les cartes grises conserve une certaine élasticité, mais augmenter le montant de la taxe est une solution à laquelle peu d assemblées locales souhaitent avoir recours. La TIPP comporte une part modulable, mais la plupart des Régions, à l instar de la Région Nord Pas de Calais, ont atteint le plafond maximal autorisé. Si le montant global de la TIPP a tendance à baisser, c est également dû à une baisse de la consommation de carburant et à l augmentation du nombre de véhicules moins gourmands en carburant sur le marché. 39 Projet de loi de finances pour 2012, article 14 70 65 60 55 50 45 40 35 Évolution du ratio d'autonomie financière des collectivités territoriales (en %) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Communes et EPCI Départements Régions Source : Les collectivités en 2012, DGCL 22

La part FNGIR/DCRTP représente 12% des ressources des Régions en moyenne, contre 3% de celles des communes et 4% de celles des départements 40. Pour l ARF, «les Régions ne sont plus en mesure d utiliser leur fiscalité comme un instrument de politique publique 41». La situation des départements n est guère plus enviable, ils ont eux aussi été durement affectés par les transferts de compétence. L échelon communal se porte légèrement mieux, puisqu il conserve une marge de manœuvre financière. En effet, les réformes successives ont transféré la majeure partie des impôts locaux aux communes, qui en fixent les taux. Hausse des dépenses contraintes et Constitution : les QPC du 30 juin 2011 Le 20 avril 2011 le Conseil constitutionnel est saisi par la Conseil d État de deux Questions Prioritaires de Constitutionnalité (QPC), posées en premier lieu par le département de la Seine Saint Denis, de l Hérault et de la Somme. La première QPC était relative «aux modes de calcul, de financement et de répartition entre les départements de la compensation allouée par le législateur en contrepartie de la prise en charge par les départements du RMI, du RMA et du RSA». La deuxième était relative à la prise en charge par l État d une partie des dépenses relatives à l Allocation de Parent Isolé (API). Le Conseil constitutionnel a décidé de joindre les deux QPC. Quelles étaient les raisons de ces QPC? Le Premier ministre avait refusé de faire suite à la requête des départements, qui souhaitaient obtenir des concours supplémentaires de la part de l État. Ces concours auraient permis de compenser les charges liées à l augmentation des dépenses du RMI, RMA puis du RSA. C est ce refus qui a été contesté par les départements devant les juridictions administratives. Les départements souhaitaient en effet voir le montant des compensations reçues au titre du transfert de compétences augmenter à cause de l «effet de ciseaux» caractéristique des dépenses et recettes d aide sociale. Les départements requérants soutenaient que les principes de compensation financière et de libre administration étaient méconnus. Ils indiquaient, rapport de la Cour des comptes à l appui, que, dès l origine, le mécanisme de compensation du RMI ne compensait pas intégralement les charges supplémentaires et soutenaient que le mécanisme de compensation ne permettait pas d éviter une dénaturation du principe de libre administration. Le 30 juin 2011, le Conseil constitutionnel a néanmoins déclaré les dispositions conformes à la Constitution. Voici son raisonnement. L alinéa 4 de l article 72 2 de la Constitution indique que «tout transfert de compétences entre l État et les collectivités territoriales s accompagne de l attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagné de ressources déterminées par la loi.» Dans le cas 40 «Les Régions au cœur du nouvel acte de décentralisation, dossier de presse de l ARF, 4 juillet 2012, p.46 41 Ibid., p. 47 23

présent, cet article a été respecté puisque les départements ont perçu en 2004 le montant exact de la dépense de l État relative aux dépenses de RMI et RMA en 2003, à savoir 4,9Md. Le Conseil constitutionnel avait toutefois indiqué dans une décision précédente que la dotation initiale ne pouvait se dégrader au cours du temps. Seules une évolution des charges imposée de l extérieur et non compensée serait contraire aux exigences constitutionnelles. Source et citations : Commentaire de la décision n 2011 142/145 QPC du 30 juin 2011, Conseil constitutionnel Pour faire face à des dépenses en hausse, les collectivités peuvent recourir à l emprunt 42. Historiquement, prêter à une collectivité territoriale était pour une banque une opération sûre, les collectivités présentant des garanties similaires à celles des emprunteurs souverains. Mais plus récemment, la donne a changé et les marchés bancaires se verrouillent. 3. L offre bancaire se tarit : vers un credit crunch? Les collectivités territoriales sont face à un paradoxe : elles sont des emprunteurs très sûrs, mais dans le même temps, peu de banques acceptent encore de leur proposer des prêts. a) Le durcissement voulu par Bâle III : des conditions qui rendent le prêt aux collectivités plus difficile Les accords de Bâle III, publiés le 16 décembre 2010, ne facilitent pas le prêt aux collectivités territoriales. En effet, ces accords poussent les banques à augmenter la quantité et la qualité de leurs fonds propres. Elles devront pouvoir justifier de 7% de fonds propres à l horizon 2019. Pour pouvoir remplir ces conditions en temps et en heure, les banques ont déjà commencé à modifier leur politique d offre de crédit. Ces accords ont pour conséquence de favoriser les prêts à des clients qui auraient des fonds dans la banque. Cela n est pas le cas des collectivités territoriales qui ne peuvent déposer leurs fonds qu au Trésor public. L offre de crédits proposés par les banques aux collectivités pour 2012 ne devrait pas dépasser 10Md alors que les besoins des collectivités s élèvent à 16 ou 17Md. b) Le démantèlement de Dexia contribue à un épuisement de l offre de crédit Plusieurs banques prêtent aux collectivités territoriales, mais Dexia était leur banquier principal. L encours de la dette des collectivités locales auprès de Dexia était de près de 73Md 43 au 31 décembre 2011, soit 49% du total du portefeuille de Dexia Crédit Local (147Md ). Son 42 Pour rappel, l emprunt n est possible que pour financer des dépenses d investissement 43 Rapport annuel 2011, Dexia Crédit Local, p. 19 24

démantèlement force les collectivités territoriales à trouver des offres de crédit alternatives. Or, seuls deux groupes prêtent encore aux CT, le Crédit agricole et BPCE. François Pérol, président de BPCE a par ailleurs indiqué aux Caisses d épargne qu elles ne peuvent prêter que l équivalent de ce qui leur a été remboursé, pour maintenir le même niveau de fonds propres 44. L offre de financement est donc des plus réduites. Dexia démantelée, quel avenir pour la banque? La banque Dexia est créée en 1996 suite à l alliance du Crédit Communal de Belgique et du Crédit Local de France. Elle se spécialise dans le prêt aux collectivités locales, devenant leur premier créancier. En 2007, la banque fait face à ses premières difficultés lorsque sa filiale américaine FSA s effondre suite à la crise des subprimes. Elle perd 8Md en 2008. Dexia n arrive plus à se financer sur les marchés et doit faire appel aux gouvernements belges et français. Mais cela n est pas suffisant, le cours de l action continue sa dégringolade et à l automne 2011, l aggravation de la crise de l euro conduit au démantèlement de la banque. Soumis à l autorisation de Bruxelles, le schéma de démantèlement serait le suivant : 1) mise en vente des actifs 2) création d une structure de défaisance, ou bad bank, qui récupère les actifs risqués et les activités qui ne sont pas cessibles. C est Dexia Crédit Local qui joue ce rôle, concentrant les portefeuilles obligataires risqués. 3) la CDC récupère la branche financement des collectivités. Un accord a été conclu entre Dexia, la CDC et la Banque postale. Ces deux dernières vont s associer au sein d une joint venture pour devenir la nouvelle banque spécialisée dans le prêt aux collectivités. Seul un accord de principe a été donné par Bruxelles pour l instant, sous conditions. Ce schéma de démantèlement est donc susceptible d être modifié. c) Un crédit plus rare et plus cher Un corollaire de Bâle III a été l augmentation non négligeable des marges pratiquées par les banques, ce qui pèse sur la charge de la dette. Mais cette augmentation n est pas à relier exclusivement à Bâle III, puisque dès 2008 les banques, en manque de liquidités, ont commencé à augmenter leurs marges. Entre 2007 et 2012, les marges sont ainsi passées en moyenne de 0,03 % à plus de 2 % 45. 44 «Financement des collectivités locales : la panne sèche», Le Monde.fr, 07 février 2012, consulté le 09 juillet 2012 45 «Que faire face à la pénurie de crédits bancaires», La Gazette.fr, consulté le 10 juillet 2012 25

Par ailleurs, la durée moyenne des prêts aux collectivités territoriales se réduit, dans des proportions qui ne sont plus adaptées aux enjeux de l investissement local. D une durée moyenne de 30 ans avant la crise, la tendance est à 15 ans ces derniers temps. Certains analystes parlent à cette occasion de credit crunch. Le credit crunch, ou resserrement de crédit, désigne cette situation dans laquelle les banques ne prêtent plus, ou alors en volume réduit et dans des conditions plus strictes. Plusieurs causes peuvent expliquer un credit crunch. Soit des contraintes règlementaires supplémentaires pèsent sur les banques, qui les répercutent sur les emprunteurs, soit les banques font preuve d une prudence exacerbée, de peur de prêter à des emprunteurs dont la capacité de remboursement n est pas certaine. Dans la situation actuelle, ce sont surtout les contraintes règlementaires, à travers les accords de Bâle III et l obligation d augmenter les fonds propres, qui conduisent à un resserrement du crédit. En temps normal, pour éviter un credit crunch, il faudrait faciliter les conditions règlementaires et réinstaurer de la confiance. Or, il semble très difficile de revenir sur les accords de Bâle III, même si les conséquences sont désastreuses pour les collectivités, et il paraît peu probable que les collectivités soient autorisées à déposer une partie de leurs fonds dans les banques et non au Trésor. Dans ces conditions, se dirige t on vers une crise structurelle de l emprunt public? La situation actuelle est si complexe que la moindre décision peut remettre en cause l équilibre précaire du financement local. Ainsi, le doublement du plafond du livret A, officiellement pour financer le logement social, pourrait avoir des conséquences négatives pour les collectivités territoriales. En effet, cette augmentation du plafond signifie une diminution de fonds propres pour les banques, alors que les accords de Bâle III en requièrent davantage. Cette baisse de fonds propres s explique par le fait que le livret A n est pas un encours bancaire classique, et que la majeure partie des encours de livret A est redirigée par les banques vers la Caisse des dépôts. Déjà confrontées à un problème de liquidité, le risque est que les banques soient encore moins enclines à prêter aux collectivités. Moody s a déjà mis en garde contre cette mesure, estimant que la mesure pourrait nuire aux notes des banques françaises. Enfin, les ressources des collectivités sont de plus en plus limitées, mais, comme nous l avons exposé, leurs dépenses sont en progression. Les ressources propres des CT n augmentent que de 3,3% par an alors que les charges de fonctionnement seules augmentent de 3,6% 46. On parle alors d «effet ciseaux». Pour tenter de résorber cet écart qui se creuse, les collectivités territoriales sont forcées de trouver des sources de financement alternatives. 46 «L investissement public : malgré les difficultés, une priorité», avis du CESE, juillet 2012, p. 5 26

B. Des solutions de financement alternatives qui ne sont pas complètement satisfaisantes 1. Des mesures d urgence pour un soulagement de courte durée L État est déjà intervenu deux fois pour tenter de soulager les collectivités territoriales, par le biais de la Caisse des dépôts et consignations. En 2011, il a été annoncé que 5Md seraient proposés aux collectivités sous forme de prêts. Cette offre a été présentée en deux temps. En novembre 2011, ce sont 3Md qui ont été débloqués. En avril 2012, le reste de l enveloppe a été proposé aux collectivités, la moitié étant gérée par la Caisse des dépôts et consignations, l autre par les banques. Si ces mesures ont permis de débloquer certaines situations, ces prêts se sont révélés loin d être suffisants. Le 12 juillet, c est au tour de Pierre Moscovici, Ministre de l Économie et des Finances du gouvernement Ayrault, d annoncer le déblocage de 3Md de prêts sur fond d épargne pour compléter les 2 milliards de la Caisse des dépôts et consignations débloqués au printemps, l objectif étant de permettre aux collectivités de boucler leur budget 2012. Parallèlement, la Banque postale a elle aussi augmenté son enveloppe de crédits proposée aux collectivités. Près de 4Md, tirés des réserves de liquidités de la banque, ont ainsi été mis à la disposition des collectivités 47. 2. Le financement obligataire : une solution de plus en plus privilégiée par les collectivités qui en ont les moyens Le financement obligataire n est pas une nouveauté pour les collectivités territoriales, mais avec les difficultés nouvelles liées au durcissement des conditions de prêts et la diminution de l offre par les banques, ce mode de financement gagne en importance. Pour l année 2011 (en forte augmentation par rapport aux années précédentes) les émissions obligataires compteraient pour 7,7% des ressources des collectivités 48. 47 «La Banque postale double l enveloppe de crédits mis à disposition des collectivités», La Gazette.fr, 09 juillet 2012, consulté le 09 juillet 2012 48 «Un intérêt croissant des collectivités pour la notation financière», localtis.info, 19 juin 2012, consulté le 12 juillet 2012 27

a) Les conditions de recours au marché obligataire Les collectivités qui souhaitent emprunter sur le marché obligataire gagnent à être de préférence notées, notation qui fait l objet d un contrat avec une agence. Cela réduit donc le nombre de collectivités qui peuvent aller sur le marché obligataire. Seules les grosses collectivités (Régions, certains départements et grandes villes ou EPCI) sont ainsi présentes sur le marché obligataire. Début 2012, 29 collectivités étaient notées, ce qui représente une forte hausse par rapport aux années précédentes. La deuxième condition est de préparer un dossier à destination de l Autorité des Marchés Financiers (AMF). Tout cela a un coût, chiffré à près de 600 000 euros par le président de la Région Limousin, Jean Paul Denanot. Ces coûts fixes élevés font que seules les collectivités très bien notées (au moins AA) s engagent sur le marché obligataire, et pour des emprunts de plusieurs dizaines de millions d euros. La Région Rhône Alpes a par exemple lancé un emprunt obligataire de 120 millions d euros en janvier 2012. b) Un marché obligataire qui n est pas sans risque pour les collectivités territoriales Depuis le début 2012, 950M d émissions obligataires ont été lancées par les collectivités, montant supérieur à celui de l ensemble de l année 2011 49. Mais le marché obligataire, s il permet aux collectivités de satisfaire leurs besoins de financement n est pas non plus sans risque. Une première difficulté provient du fait qu il est envisageable que les souscripteurs ne répondent pas présent en nombre suffisant à l offre d obligations. Ainsi, ça n est pas parce que les investisseurs ont répondu en masse en 2012 que cet engouement pour les obligations lancées par les collectivités se renouvellera chaque année. Par ailleurs, une obligation se rembourse en une seule fois et non en plusieurs mensualités comme c est le cas pour un prêt. Cela oblige alors les collectivités à provisionner, elles ne peuvent pas compter sur un amortissement sur plusieurs années comme c est le cas avec un prêt bancaire classique. Enfin, le recours au marché obligataire oblige les collectivités à être performantes, pour être bien notées. Un effort réel doit alors être fourni par les collectivités. Elles doivent se doter d instruments de gestion, au plus juste de leur budget pour se donner les moyens d être performantes. Cela nécessite la mise en place de procédures de contrôle de gestion ou d analyse financière. Les collectivités territoriales peuvent également souscrire un emprunt «populaire», c'est à dire directement auprès du grand public ou des épargnants individuels, mais cela reste très rare. La Région Pays de la Loire a lancé un tel emprunt avec succès en 2009, pour un montant de 80M. 49 «Les collectivités locales accroissent leur recours au marché obligataire», agefi.fr, 11 juillet 2012, consulté le 18 juillet 2012 28

Le financement obligataire n a toutefois pas vocation à devenir le mode de financement principal des collectivités. Son intérêt est certain, il permet de diversifier les sources de financement des collectivités en satisfaisant une partie de leurs besoins de financement mais il devrait rester minoritaire, une «niche» selon Ariane Obolensky, directrice générale de la Fédération bancaire française 50. 3. La gestion de trésorerie permet de faire face, à court terme, à la raréfaction de l emprunt La gestion active de trésorerie est également un instrument efficace, mais de court terme, pour assurer l équilibre budgétaire. On entend par gestion de trésorerie l ensemble des opérations financières que les collectivités territoriales effectuent sur le compte qu elles ont au Trésor. Optimiser sa gestion de trésorerie consiste, pour une collectivité, à diminuer au maximum les disponibilités déposées au Trésor car elles ne sont pas rémunérées. La mise en place d une ligne de trésorerie permet de régler les dépenses courantes en évitant «un recours prématuré à l emprunt qui se solderait par un coût financier accru 51.» Plusieurs outils sont à la disposition des collectivités territoriales. Les lignes de trésorerie permettent à une collectivité de faire face à un besoin ponctuel de disponibilités en tirant des fonds auprès de l établissement bancaire avec lequel elle a contracté. Les contrats revolving fonctionnent sur le même principe, associant un emprunt de long terme avec l ouverture de droits de tirage, similaire à une ligne de trésorerie. Ce type de contrat est un gage de souplesse, puisque la collectivité peut réaliser autant de tirages et de remboursements qu elle juge nécessaire, tout en minimisant les coûts financiers. À la différence de la ligne de trésorerie, qui ne peut excéder un an, les contrats revolving sont des contrats de long terme. Depuis 2001, les collectivités peuvent également souscrire des billets de trésorerie, qui sont des titres de créance négociables de court terme (entre 1 jour et 1 mois). Les taux auxquels se négocient ces titres sont moins élevés qu avec une ligne de trésorerie classique. Ces titres peuvent être revendus à tout moment sur le marché, contrairement aux lignes de trésorerie. Ils ont l avantage d offrir plus de flexibilité aux collectivités. Seules les collectivités notées par une agence de notation peuvent émettre des billets de trésorerie, puisque la notation est une condition nécessaire pour intervenir sur un marché. Dans un contexte de raréfaction de l emprunt, la gestion de trésorerie est un instrument intéressant. Pour autant, les coûts de ces outils ne doivent pas être sous estimés, et ne sont que des solutions temporaires aux problèmes de trésorerie. Si ces instruments permettent de faire face à certains besoins, ils «ne sauraient se substituer à des emprunts bancaires pour couvrir des dépenses d équipement, 52» comme le rappelle la Cour des comptes. D ailleurs, les exigences de Bâle III se répercutent aussi sur les outils de gestion de trésorerie, puisque les accords 50 «Crise du crédit : des solutions opérationnelles... en attendant l Agence de financement, localtis.fr, 23 mai 2012, consulté le 24 août 2012 51 BP NPDC 2012, p. 22 52 Rapport sur la gestion de la dette publique locale, Cour des comptes, juillet 2011, p. 27 29

de Bâle III comportent de nouvelles normes en matière de liquidité et de fonds propres. Pour Jean Sylvain Ruggiu, le directeur secteur public BPCE Caisses d'épargne, «les crédits revolving et les lignes de trésorerie, qui constituaient jusqu'ici une liquidité assurée pour les collectivités, c'est pratiquement fini. 53» Les difficultés de financement s accumulent. Entre un faible levier fiscal, le gel des dotations de l État et le blocage du marché bancaire, les marges de manœuvre des collectivités territoriales se réduisent. Les solutions alternatives existantes, notamment le financement obligataire, ne permettent de satisfaire les besoins de financement que d un nombre réduit de collectivités. On peut alors s interroger sur les perspectives pour la fin 2012 et pour 2013, et notamment sur la capacité des collectivités territoriales à boucler leurs budgets. 53 «La banque, le maire, et son projet à financer», localtis.fr, 19 mars 2012, consulté le 24 août 2012 30

III. Les perspectives pour 2013 Les perspectives pour 2013 ne sont guère meilleures que celles pour 2012. La Cour des comptes indique même que la croissance des budgets pourrait être limitée à l inflation prévisionnelle 54. A. Les difficultés d ordre budgétaire devraient se poursuivre pour les collectivités territoriales 1. Le besoin de financement des collectivités territoriales pourrait ne pas être satisfait L emprunt pourrait ne plus permettre aux collectivités de boucler leurs budgets. «2012 s'annonce ( ) beaucoup plus difficile pour le financement du secteur public local, qui fait face à "de grandes incertitudes"» 55, explique Jean Philippe Vachia, conseiller maître à la Cour des comptes. Les collectivités ont besoin de l emprunt pour financer leurs investissements, mais il devrait manquer près de 8Md aux collectivités en 2012, sur un besoin annuel de crédit de près de 18Md 56. Et la crise du crédit devrait continuer en 2013. La banque Dexia annonce un besoin de crédit non satisfait de près de 12,6Md pour 2013, sur un besoin de financement total de 17,5Md 57. De nombreuses incertitudes persistent concernant les ressources des collectivités territoriales pour l année à venir. La raréfaction du crédit risque également d avoir des conséquences négatives sur les règles budgétaires auxquelles doivent se conformer les collectivités territoriales. En effet, ces dernières ont l obligation de respecter les grands principes qui fondent la comptabilité publique : annualité, unité, universalité et spécialité. À ces quatre règles convient d être ajouté le principe de sincérité, consacré par la LOLF 58 en 2003 et repris pour la comptabilité publique locale depuis. Ce dernier principe implique que les informations financières présentées dans le budget soient exhaustives, cohérentes et exactes 59. 54 «La situation et les perspectives des finances publiques», rapport de la Cour des comptes, juillet 2012 55 «Crise du crédit : des solutions opérationnelles... en attendant l'agence de financement», localtis.info, 23 mai 2012, consulté le 12 juillet 2012 56 «Difficultés d'accès au crédit : attention à la sincérité de votre budget!», localtis.info, 02 février 2012, consulté le 12/07/12 57 «Collectivités locales : la crise du crédit continuera en 2013», latribune.fr, 22 juin 2012, consulté le 12 juillet 2012 58 Loi organique relative aux lois de finance 59 «Les budgets locaux», www.performance publique.budget.gouv.fr, consulté le 09 août 2012 31

Or, il existe désormais un fort risque d insincérité au moment du vote des budgets si, au rang des recettes d investissement, figurent des emprunts que la collectivité n est pas sûre d obtenir 60. Les collectivités devront donc redoubler de prudence au moment d inscrire un emprunt au budget. Le recours à l emprunt des collectivités a continué à s éroder en 2011, 1,3% après la forte baisse de 2010 ( 17%) 61. Les taux d intérêt sont eux repartis à la hausse, le taux d intérêt moyen de la dette des collectivités territoriales était de 3,4% en 2011 62. Ce contexte difficile a des conséquences en termes de croissance et d investissement au niveau local. 2. Les conséquences en termes de croissance et d investissement Les collectivités territoriales financent les ¾ des investissements publics 63. Le danger, si les collectivités n accèdent que difficilement au crédit, est qu elles pourraient décider de limiter leurs dépenses d investissement. C est alors l ensemble du dynamisme économique régional, mais aussi national, qui serait touché. Pour de nombreux élus locaux, l investissement public est gage de croissance. Le CESE, dans son rapport de juillet 2012 indique que «pour le bloc communal, il n y a pas de dégradation tendancielle» mais que «a contrario, au niveau régional, la poursuite de l investissement sur la trajectoire passée se révèle impossible. Faute de perspectives de croissance des recettes des Régions, la très forte diminution de l investissement s avère inéluctable, sauf à engager une politique drastique de réduction des dépenses de fonctionnement. L hypothèse la plus probable consiste à la fois en réduction des dépenses et en forte dégradation de la situation en matière de solvabilité financière». Il poursuit en expliquant que «pour les départements, l enjeu financier principal porte sur les aides sociales, dont les déterminants sont par nature exogènes et indépendants de la qualité et/ou de la capacité de gestion. L hypothèse retenue consiste donc en une baisse des dépenses d investissements directs ou indirects, essentiellement via le soutien aux communes. 64» Ces fortes différences entre niveaux de collectivités expliquent que malgré les baisses d investissement dans les départements et les Régions l investissement public local progresse néanmoins grâce au dynamisme du bloc communal. Dexia prévoit ainsi une augmentation légère, +0,8%, pour 2012 65. Mais cette légère hausse interviendrait après une baisse de 1,8% de l investissement public local en 2011 66. 60 «Difficultés d'accès au crédit : attention à la sincérité de votre budget!», 02 février 2012, consulté le 12/07/12 61 «Faible érosion du recours à l emprunt des collectivités», Finances locales, La Gazette, 20 août 2012, p. 33 62 Ibid. 63 71,5% exactement 64 «L investissement public : malgré les difficultés, une priorité», avis du CESE, juillet 2012, p. 29 65 «Investissement local : premières tendances 2012», Direction des Études de Dexia Crédit Local et Observatoire SFL Forum, avril 2012, p.5. 32

Une étude de Dexia confirme les craintes d une baisse de l investissement public local. Elle indique que l investissement public local a chuté de 14% en deux ans dans les pays de l Union européenne et que si la France fait pour le moment figure d exception, il est fort probable que les investissements se feront plus rares dès cette année 67. Les conséquences ne se font pas attendre. Déjà, plusieurs projets d investissements pourraient ne pas être menés à terme, faute de moyens de financement. On s interroge par exemple sur la concrétisation du canal Seine Nord Europe 68. Ce manque de dynamisme se répercute sur les entreprises de travaux publics, dont le secteur local est le principal client. 3. Demain, un effort sur le fonctionnement? Cet effort sur les dépenses de fonctionnement se retrouve à tous les niveaux. Le 28 juin 2012, le Premier ministre Jean Marc Ayrault a adressé des lettres de cadrage à tous les ministres. L objectif est de faire baisser de 15% sur 3 ans les dépenses de fonctionnement. Les effectifs globaux seront maintenus, mais cet équilibre masque de fortes différences entre ministères. Ainsi, les effectifs vont augmenter dans les ministères dits prioritaires (éducation, intérieur, justice) et baisser en moyenne de 2,5% dans les autres ministères. Cette diminution pourrait aller jusqu à 7% dans certains ministères. Les collectivités ne sont pas en reste. L exemple du budget primitif 2012 de la région Nord Pas de Calais illustre cet effort, puisque les dépenses relatives au fonctionnement de l institution régionale sont en légère baisse, passant de 299,5 à 299,2 millions d euros cette année. On constate qu aujourd hui, les marges de manœuvre des élus locaux se trouvent davantage du côté des dépenses que des recettes, ces dernières étant le plus souvent peu dynamiques. Comme l indique l Observatoire des finances locales, «les collectivités, anticipant une moindre progression de leurs ressources, s efforcent de contenir leurs dépenses de fonctionnement pour tenter de dégager des marges d autofinancement 69». 66 «Investissement local : premières tendances 2012», Direction des Études de Dexia Crédit Local et Observatoire SFL Forum, avril 2012, p.5. Ce chiffre, tout comme celui annoncé pour 2012 sont des anticipations 67 «Finances publiques territoriales dans l Union européenne : nouveau repli de l investissement infranational européen en 2011», rapport publié par Dexia Crédit Local et le CCRE, juillet 2012, p.1 68 «Le canal Seine Nord Europe en danger», Le Parisien, 05 juin 2012, consulté le 16 juillet 2012 69 «Les finances des collectivités locales en 2011», Observatoire des finances locales, juillet 2012, p. 7 33

4. Des éléments encourageants Si les difficultés de financement des collectivités territoriales sont bien réelles, certains éléments laissent néanmoins envisager une amélioration pour le futur. En effet, l effort de réduction des finances publiques pourrait conduire à un assainissement des finances locales, qui seraient plus soutenables à long terme. Dès à présent, certains indicateurs font espérer ce changement. Tout d abord, l épargne brute est en progression, +8,5% en 2011 70 et l autofinancement devrait encore progresser de 3,5% en 2012 71. Cela peut alors signifier un endettement réduit, puisque les collectivités peuvent autofinancer une plus grande partie de leurs investissements. Par ailleurs, la capacité de désendettement moyenne s améliore cette année. En moyenne, les collectivités passent sous la barre des 4 années. Cette amélioration permet de faire baisser la charge de la dette par habitant. Rappelons cependant que ce délai reste supérieur à 5 ans dans la Région Nord Pas de Calais. Enfin, les communes, qui possèdent encore des marges de manœuvre importantes, sont globalement en bonne santé financière. Les collectivités territoriales doivent poursuivre le travail engagé en matière financière, mais les bons résultats présentés ici montrent qu elles fournissent déjà de gros efforts pour réduire leurs dépenses et améliorer leur santé financière. D ailleurs, comme le rappelle le rapport d information préalable au débat d orientation des finances publiques, «contrairement au discours traditionnel ( ), les collectivités territoriales ont réussi à financer leurs nouvelles dépenses (+10%) par de nouvelles recettes (+13,8%) 72». 70 «Les finances des collectivités locales en 2011», Observatoire des finances locales, juillet 2012, p. 23 71 «Investissement local : premières tendances 2012», Dexia Crédit Local SFL Forum, avril 2012, p. 11 72 Rapport d information préalable au débat d orientation des finances publiques, juillet 2012, p. 24 34

B. De nombreuses interrogations restent à trancher dans les mois à venir 1. Plus de moyens pour les collectivités? François Hollande s était engagé lors de la campagne présidentielle à maintenir à leur niveau actuel les dotations. Il paraît néanmoins peu probable que le gouvernement revoit le montant des dotations à la hausse, puisqu il cherche à diminuer ses dépenses au maximum. Le Premier ministre Jean Marc Ayrault est allé dans ce sens, annonçant début juillet le gel des dotations pour les cinq années à venir. Seul le FCTVA ne serait pas gelé 73. Le signal envoyé par l État central est clair, les collectivités vont devoir fournir un «effort identique à celui de l État central», selon les mots du Premier ministre. Une autre question reste en suspens, celle de savoir si le gouvernement autorisera la mise en place de nouvelles taxes au niveau local. L enjeu pour les collectivités territoriales est double. Il permettrait d augmenter les recettes propres des collectivités tout en renforçant leur autonomie fiscale, qui, si elle n est pas une exigence constitutionnelle, constitue un confort supplémentaire certain pour les collectivités. Cette question qui fait débat est loin d être tranchées. Plusieurs propositions ambitieuses ont été formulées, notamment par l ARF, qui propose par exemple d attribuer aux Régions «le pourcentage de TVA correspondant à la TIPP «compensation»». D autres élus s interrogent sur un éventuel transfert au niveau local de certains impôts modulables comme la CSG ou l IRPP. 2. Quelle évolution de la péréquation en 2013? Les écarts de richesse entre collectivités sont importants. En 2007, ils étaient de 1 à 2 entre les Régions, de 1 à 4 entre les départements et de 1 à 1000 entre les communes de métropole. 74 La péréquation est un «mécanisme de redistribution qui vise à réduire les écarts de richesse, et donc les inégalités, entre les différentes collectivités territoriales. 75» C est un objectif de valeur constitutionnelle depuis 2003, qui découle du principe de libre administration des collectivités territoriales. (Article 72 2 alinéa 5 de la Constitution de 1958). 73 «Tous les regards sont tournés vers le projet de loi de finances pour 2013», localtis.fr, 03 août 2012, consulté le 06 août 2012 74 «Rapport sur la fiscalité locale», Conseil des prélèvements obligatoires, mai 2010, cité par le projet de loi de finances pour 2012 dans le chapitre Relations avec les collectivités, consultable sur le site internet du Sénat, http://www.senat.fr/rap/l11 107 323/l11 107 3235.html, 75 http://www.vie publique.fr/decouverte institutions/finances publiques/collectivites territoriales/ressources/qu est ce que perequation.html 35

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2012, Transferts de l État aux collectivités territoriales, p. 119 Il existe deux types de péréquation. La péréquation verticale regroupe l ensemble des transferts de péréquation de l État vers les collectivités territoriales. La péréquation horizontale désigne le mécanisme de redistribution entre collectivités de même niveau. Les collectivités les plus riches voient une partie de leurs ressources réaffectées aux collectivités à la situation financière plus précaire. Le système est différent selon les niveaux de collectivités. Les lois de finances pour 2010 et 2011 ont mis en place un fonds de péréquation sur la CVAE, qui sera effectif en 2013. Il concernera les Régions et les départements. Elles ont également instauré un fonds de péréquation pour les DMTO, effectif depuis 2011. À l échelon communal a été mis en place le Fonds de Péréquation des Ressources Intercommunales et Communales (FPIC). Plusieurs reproches sont adressés aux mécanismes de péréquation, notamment celui d être une entrave à la libre administration des collectivités, puisque ces dernières ne peuvent disposer librement de ce qu elles auraient perçu. Par ailleurs, la péréquation est accusée 36

d attiser les conflits entre collectivités, les collectivités disposant du plus de ressources n appréciant guère de devoir en abandonner une partie à leurs voisines en difficulté. Enfin un dernier reproche concerne la présumée inefficacité du système de péréquation, qui serait incapable de réduire les écarts. Les critiques les plus virulentes sont adressées au FPIC, notamment par l Association des Maires Ruraux de France (AMRF) 76. Quelle évolution de la péréquation, à la fois verticale et horizontale, peut on envisager, le mécanisme de péréquation verticale étant pour l instant gelé? François Hollande, lors de la campagne électorale pour l élection présidentielle, avait promis une réforme de la péréquation avec l acte III de la décentralisation. 3. Qu attendre de l acte III de la décentralisation? Une dernière interrogation subsiste, celle de savoir ce qu il convient d attendre en matière de financement des collectivités locales de l acte III de la décentralisation, prévu pour l automne 2012. Les enjeux pour les collectivités territoriales sont nombreux. L acte III de la décentralisation viendrait s ajouter aux nombreuses réformes des collectivités territoriales. Les débats sur cet acte III interviennent deux ans après la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales qui portait déjà le souci d une meilleure utilisation des deniers publics. À ce titre, elle cherchait à clarifier les compétences (fin de la clause de compétence générale sauf pour les communes et interdiction des financements croisés hors SOM 77 ), à mettre fin au «jardin à la française» et à offrir des marges de manœuvre plus grandes aux collectivités (gestion des fonds européens transférée aux Régions). Pour autant, cette loi est critiquée par une large majorité d élus locaux, de tous bords, et le nouvel acte de décentralisation devrait aller plus loin. Réduire les dépenses grâce à plus d efficience paraît essentiel. Cela implique tout d abord une clarification des compétences pour redéfinir les missions de chacun et éviter les chevauchements de compétence. Ensuite, la mutualisation de certaines compétences permettrait plus d efficacité, la fin de certains doublons et des économies d échelle. La réforme de la fiscalité locale représente elle aussi un enjeu certain pour les collectivités. La question de l autonomie fiscale des collectivités devrait être au cœur des débats. Pourtant, comme le souligne le Courrier des maires, «le volet financier du nouvel acte de la décentralisation est relativement flou à ce stade. 78» Tous les acteurs s accordent sur la nécessité d une évolution, mais aucune solution concrète n a été formulée. Seules quelques pistes, comme par exemple le transfert de la part de TVA affectée à la TIPP majoration aux Régions, formulée par l ARF, ont été proposées. 76 «Les maires ruraux réclament une "remise à plat" de la dotation globale de fonctionnement», localtis.info, 24 juillet 2012, consulté le 26 juillet 2012 77 Schémas d organisation des compétences et de mutualisation des services 78 «Décentralisation : le gouvernement précise le cadrage de la réforme», Le Courrier des maires, publié et consulté le 2 août 2012 37

Enfin, la nécessité de simplifier les normes applicables aux collectivités fait consensus. Comme nous l avons rappelé plus haut, les surcoûts de ces normes très nombreuses et à la durée de vie courte sont importants. C. De nouvelles initiatives 1. La Banque postale de développement local : un organisme au service exclusif des collectivités Cette banque d un nouveau genre aurait pour mission de prendre la place qu occupait Dexia, en proposant des prêts exclusivement aux collectivités territoriales. La Banque postale de développement local devait voir le jour en 2012, mais sa mise en place a pris du retard. Certaines interrogations persistent toujours quant à la faisabilité du projet. La Banque postale de développement local serait une coentreprise commerciale* détenue à 65% par la Banque postale et à 35% par la Caisse des dépôts et consignations formant un établissement de crédit. La banque s appuierait sur DexMa (Dexia Municipal Agency), qui a elle même connu des bouleversements, étant dorénavant adossée à une société de moyens ayant le statut d établissement de crédit, sous contrôle d un holding public avec comme actionnaires l État français, la CDC et la Banque postale 79. Source : «Financement des collectivités locales : l État à la rescousse», Le Figaro, 10 février 2012 Un schéma d une rare complexité qui laisse de nombreux observateurs sceptiques. Les critiques sont nombreuses. Pour certains, il y aurait une «ségrégation des clientèles», entre bons et mauvais emprunteurs. 79 «La Banque Postale et la Caisse des Dépôts créent une co entreprise dédiée au financement local», communiqué de presse du groupe Banque postale, 10 février 2012 38

Par ailleurs, il apparaît clairement que cette Banque postale de développement local ne sera pas d un concours aussi important que Dexia, puisque cette nouvelle structure mettrait à la disposition des collectivités environ 4 Md annuels contre environ 8Md par Dexia. C est pour cela que les collectivités réfléchissent à d autres projets, notamment celui de l agence de financement des collectivités locales. 2. L agence de financement des collectivités locales : l union fait la force? La création de l agence de financement des collectivités territoriales est un projet lancé le 20 septembre 2011 à l initiative de plusieurs élus et associations d élus, préoccupés par la raréfaction du crédit. Selon le calendrier prévisionnel, elle devrait être opérationnelle dans le courant de l année 2013, mais sa mise en œuvre devra faire l objet d un aval législatif au préalable. Elle fonctionnerait par émissions d emprunts obligataires. Le capital initial serait fourni par les collectivités adhérentes de l agence. Seules ces collectivités pourraient emprunter par le biais de l agence. Cette agence fonctionnerait sans garanties de l État, sur ses fonds propres. Les résultats attendus sont principalement une réduction des coûts de l emprunt, et une sécurité accrue. Selon les termes du projet de loi de finances pour 2012, «l'agence procèdera à ses propres émissions obligataires sur les marchés internationaux pour octroyer directement des prêts aux collectivités. En d'autres termes, elle accordera des prêts aux collectivités sans passer par l'intermédiaire des banques, ce qui permettra de réduire les coûts de financement des investissements des collectivités et d'ouvrir un accès pérenne des collectivités à la liquidité. 80» Ce projet suscite de nombreuses questions. Et en premier lieu celle de la péréquation fait débat. Les mécanismes de péréquation seraient absents du dispositif, puisqu une collectivité ne pourra emprunter qu en fonction de ce qu elle aura fourni. Cela ouvre la porte à des critiques nombreuses de la part des collectivités qui n aurait pas la possibilité de fournir un capital de départ élevé, et qui verraient donc leurs possibilités d emprunt très réduites. D autre part, il est fait état des lourd frais de fonctionnement d une telle institution, qui pèseraient sur les collectivités. 80 Projet de loi de finances pour 2012 relations avec les collectivités 39

IV.Éclairage sur la Région Nord Pas de Calais A. Pour certaines collectivités de la région, l année 2013 s annonce difficile Lors du congrès annuel des maires du Nord tenu le 20 septembre dernier, le financement est clairement apparu comme l'un des sujets de préoccupation des communes. Notamment celui de l'emprunt des collectivités locales ou le renchérissement du coût du crédit. Ainsi, dans le Département, le montant annuel des emprunts souscrits est passé de 902 à 786 millions de 2009 à 2011, soit «une baisse de 12,85 %». Pour le Préfet, Dominique Bur, «il serait tentant d'évoquer un accès plus difficile au financement pour le secteur public local». Sauf que pour Dominique Bur, «la réalité est plus complexe» et s'explique aussi par les «choix du Département et de la Région», qui ont fortement diminué leur recours à l'emprunt. La restructuration de la banque Dexia et la création d'une nouvelle banque des collectivités devraient, pour le préfet, apporter «une réponse pérenne» aux préoccupations des élus. Malgré le discours rassurant du représentant de l Etat, les élus locaux restent inquiets sur leurs perspectives financières. Le spectre du credit crunch est encore présent, et les collectivités territoriales ne sont pas en mesure de savoir si elles pourront faire face à leur besoin de financement, mettant en danger la sincérité des budgets locaux votés. Par ailleurs, la réforme des collectivités territoriales attendue pour le début d année 2013 devrait bouleverser la fiscalité locale et modifier le panier de ressources. Les débats d orientation budgétaires et les votes des budgets primitifs 2013 seront particulièrement instructifs sur la manière dont les élus perçoivent l évolution de ces contraintes. 40

B. La région n est pas épargnée par les emprunts toxiques Il est très difficile aujourd hui d avoir une vision claire et précise de la carte des emprunts toxiques en France. C est un sujet sensible, en lien direct avec la question de la responsabilité des élus locaux. Les préfets de région ont demandé à chaque collectivité un état de leurs lignes d emprunt, mais le résultat de l enquête n a pas été rendu public. Les chiffres présentés ci dessous sont donc ceux communiqués par les collectivités à la presse. La sonnette d alarme concernant les dangers de certains emprunts structurés a été tirée tardivement, malgré les mises en garde formulées par certaines juridictions financières. C est donc seulement en 2008, avec l amplification de la crise financière, que les dangers des emprunts structurés, alors renommés emprunts toxiques dans le langage courant, sont révélés. Depuis, plusieurs initiatives ont été prises pour essayer de réduire la charge de ces emprunts. Renégociations, échanges de taux, sorties de l emprunt, toutes les collectivités ayant souscrit des emprunts dits toxiques cherchent à minimiser les lourdes conséquences financières. Mais dans tous les cas, comme le rappelle la Gazette des communes, les collectivités vont devoir payer 81. Qui peut être rendu responsable de cette débâcle financière? La réponse est complexe, une multitude d acteurs est concernée et la responsabilité est en réalité partagée. On peut tout d abord noter le manque de vigilance des exécutifs locaux qui, trop heureux de pouvoir se financer dans un premier temps à bas coût n ont pas pris la mesure des conséquences que pouvaient engendrer de tels prêts. Les assemblées délibérantes n ont pas non plus joué pleinement leur rôle. Elles ont validé des emprunts sans en connaître la nature se contentant de déléguer leur pouvoir à l exécutif. Quant aux services financiers des collectivités ayant contracté de tels emprunts, ils n ont pas toujours su analyser correctement le risque que représentaient ces emprunts. Mais ces défaillances s expliquent aussi par la complexité et la sophistication de ces emprunts d un genre nouveau, face auxquels les collectivités étaient très souvent démunies. La responsabilité des 81 «Emprunts toxiques comment limiter les dégâts», La Gazette des communes, 14 mai 2012, consulté le 24 juillet 2012 Les emprunts toxiques en France à l été 2012 160Md de dette locale globale 14Md de produits bancaires complexes, dont 6Md à très gros risques, représentant 900 collectivités ou groupements. 17,7% de la dette des collectivités recensées mais avec de grosses disparités. Les produits classés hors charte représentent 6Md, soit 43% du total des emprunts structurés, et concernent 894 collectivités ou groupements. La moitié est détenue par les communes, le quart par les départements. 3% des collectivités territoriales sont touchées, dont : 60% des départements et communautés urbaines 40% des régions et communautés d agglomération Source : «Emprunts toxiques : la photographie s affine», Localtis, 2 août 20 2 41

banques peut alors être engagée. Sans aller jusqu à parler d un défaut de conseil 82, les banques ont néanmoins profité du manque de lisibilité des contrats proposés. En effet, la concurrence accrue entre banques et la volonté d augmenter leurs marges commerciales ont conduit à une politique très agressive envers les collectivités. Les banques n ont pas pleinement informé les collectivités des risques que représentaient les emprunts toxiques. Enfin, la question de la responsabilité des services de l État se pose. Le contrôle de légalité effectué par la préfecture n a pas permis de mettre en garde les collectivités. Mais cette inefficacité doit être tempérée, elle s explique en partie par le peu d informations communiquées par les collectivités sur la structure des emprunts contractés. À l été 2012, quel bilan peut on faire des emprunts toxiques en France et plus particulièrement dans la Région Nord Pas de Calais? Il est encore difficile de chiffrer avec précision l encours total des emprunts structurés mais on s accorde pour le situer à plus d une dizaine de milliards d euros. En avril 2011, le rapport Bartolone avançait le chiffre de 18,8Md, dont 15,8Md à haut risque. Ce chiffre a été revu légèrement à la baisse depuis, suite aux travaux des services de l État rendus publics en août 2012 (voir encadré de la page précédente). Les renégociations d emprunts structurés potentiellement dangereux ont été nombreuses. Dans la Région, la commune d Halluin a par exemple renégocié quatre emprunts toxiques avec Dexia, les transformant en emprunts à taux fixe 83. C est également le cas d Aulnoye Aymeries, qui a renégocié à taux fixe un emprunt structuré de 6 millions d euros 84. Pour autant, renégocier ne signifie pas pour autant «gagner», comme le souligne la Gazette des communes. Les banques sont le plus souvent dans une position de force, et les offres sont «à prendre ou à laisser 85». Par ailleurs, les actions en justice se multiplient. Plusieurs collectivités ont décidé de tenter leur chance auprès des tribunaux, après les succès de Saint Étienne en première instance. Le raisonnement suivi par les collectivités est le suivant : les banques n ont pas correctement conseillé leur client, et ces derniers ne peuvent alors être tenus de payer les conséquences de ce défaut de conseil. En Allemagne, Deutsche Bank a été condamnée dès mars 2011 pour défaut de conseil par la Cour fédérale de Karlsruhe 86. La commune de Loos a elle aussi décidé d assigner Dexia en justice 87. La banque refuse en effet de renégocier un emprunt structuré et la commune a par conséquent décidé de saisir le tribunal de grande instance de Nanterre pour tenter d obtenir l annulation du contrat. 82 Argument souvent repris par les collectivités qui entament des procédures judiciaires contre des banques 83 «Les emprunts toxiques renégociés à taux fixe à Halluin», Nord Éclair, 25 mai 2012, consulté le 01 août 2012 84 «Il n y a pas d emprunt toxique à Aulnoye», L observateur de l Avesnois, 30 septembre 2011, consulté le 03 août 2012 85 «Les produits bancaires structurés», La Gazette des communes, 22 octobre 2007 86 «Emprunts toxiques : l exemple allemand», lesechos.fr, 23 mars 2011, consulté le 06 août 2012 87 «Emprunt «toxique» : la ville de Loos a assigné Dexia en justice», La Voix du Nord, 01 août 2012, consulté le 03 août 2012 42

Des communes toujours plus nombreuses choisissent quant à elles de ne pas payer les intérêts relatifs aux emprunts contractés. En juillet 2012, Dexia a ainsi publié un communiqué faisant état de 103 millions d euros non payés 88. Dans la majorité des cas, les communes provisionnent néanmoins, pour faire face à une éventuelle décision de justice défavorable. Les collectivités sont encouragées dans leur démarche par l exemple de la ville de Sassenage en Isère, qui soutenue par la Chambre régionale des comptes, a décidé de ne pas rembourser les intérêts dus à Dexia au titre d un emprunt structuré 89. Dans la région, LMCU a suivi cet exemple. LMCU et les emprunts toxiques: Au 31 décembre 2011, l encours de la dette de LMCU était de 1 556M, en hausse de 72M par rapport au budget 2011 90. C est l une des communautés urbaines les plus endettées de France 91. La communauté urbaine a été touchée de plein fouet par les emprunts toxiques, puisque la part des emprunts les plus risqués représentait 33% de l encours total en 2008. Les contrats swaps de LMCU constituent aussi un risque pour la communauté urbaine. Depuis la découverte de la toxicité de nombreux emprunts, et la prise de conscience d un nécessaire réaménagement de certains emprunts, la communauté a mené de nombreuses «opérations de sécurisation», pour tenter de réduire l encours de dette toxique. Un rapport de la CRC Nord Pas de Calais, paru en novembre 2011, fait état de la gestion de la dette par LMCU. Le rapport met en cause les autorisations trop larges données à l exécutif par le conseil de communauté en matière financière au milieu des années 2000, qui ont conduit à des réaménagements d emprunt et à des autorisations de recours à des instruments de couverture qui se sont révélés par la suite peu favorables à la communauté urbaine. Il dénonce aussi le manque d encadrement et de contrôle des équipes chargées de négocier les contrats et indique que les rapports de présentation étaient trop peu développés et contenaient fréquemment des erreurs ou inexactitudes. Depuis le début de la crise financière de 2008, crise au cours de laquelle une partie des emprunts structurés de la communauté urbaine se sont révélés toxiques, la communauté urbaine tente de corriger les erreurs. La CRC note de nombreuses améliorations dans la négociation des contrats, l encadrement des équipes et la constitution du portefeuille de la communauté urbaine. LMCU s est en effet engagée à ne plus souscrire d emprunt structuré ou d emprunt indexé sur un taux de change. Les efforts sont nombreux, mais fin 2012, la part d emprunts à risque dans l encours total devrait encore être de 20%, soit 345M selon Dominique Baert, ancien président de la commission des finances de LMCU, cité par La Voix du Nord 92. 88 «Collectivités : 103M d impayés, Le Figaro, 03 juillet 2012, consulté le 23 juillet 2012 89 «Emprunts toxiques: la mairie de Sassenage encouragée à ne pas rembourser la banque», Le Progrès, 11 juin 2012, consulté le 06 août 2012 90 «Emprunts : la communauté urbaine poursuit sa cure de désintoxication», La Voix du Nord, 30 novembre 2011, consulté le 03 août 2012 91 Rapport de la CRC Nord Pas de Calais Picardie sur la gestion de la dette et de la trésorerie de LMCU, novembre 2011, p. 8 92 «Emprunts : la communauté urbaine poursuit sa cure de désintoxication», La Voix du Nord, 30 novembre 2011, consulté le 03 août 2012 43

La Région n a pas été épargnée par les emprunts structurés, et plusieurs années seront nécessaires pour revenir à une situation financière saine. Certains faits encourageants méritent néanmoins d être soulignés. Ainsi, le Syndicat Mixte des Transports du Douaisis (SMTD) a conclu un accord avec la Caisse d épargne, lui permettant de se défaire d un emprunt toxique sans payer d indemnité. La banque a en effet accepté de renégocier le prêt, le transformant en emprunt à taux fixe à 5,45% sur 25 ans. En échange, la SMTD a conclu deux nouveaux prêts auprès de la Caisse d Épargne pour un montant de 30 millions d euros. Le SMTD devra tout de même rembourser la soulte de l emprunt structuré, qui s élève à 9 millions d euros. Il reste difficile d affirmer avec certitude quelles collectivités ont encore dans leur portefeuille des emprunts toxiques. En effet, ces dernières communiquent peu, ou de manière partielle, sur ce sujet brûlant. Il en existe également qui ignorent encore que certaines de leurs lignes de crédit sont adossées à des emprunts structurés. Finalement, le plus inquiétant, dans ce dossier des emprunts toxiques, n est pas tant l exposition des collectivités locales à ces emprunts que le manque d inventaire exhaustif. La carte de France des emprunts toxiques de Dexia, publiée par Libération à l automne 2011 est déjà obsolète. Un rapport du gouvernement sur la question a été produit mais n a pas été communiqué au grand public. 44

C. Le conseil régional Nord Pas de Calais : un budget marqué par la crise Quelques éléments permettent d ores et déjà de se faire une image de la santé financière du Conseil régional du Nord Pas de Calais. Certains indicateurs extérieurs sont disponibles. Standard & Poor s a publié son rapport annuel pour la Région. Les perspectives sont négatives, mais l agence de notation maintient la note, AA. Les inquiétudes de l agence concernent notamment la capacité d autofinancement de la Région, puisque son épargne brute se détériore. Par ailleurs la Région Nord Pas de Calais a reçu une notation extra financière encourageante. Il s agit d une note AA++ qui lui a été conférée par l agence BMJ Ratings en matière de développement durable 93. Cette notation extra financière est un atout supplémentaire pour la Région dans un contexte de raréfaction du crédit. L évolution des recettes reste peu dynamique. La faible flexibilité des recettes de fonctionnement de la Région, liée à la réforme de la TP, joue également en sa défaveur. Les montants perçus cette année par la Région pour ses deux nouveaux impôts économiques, CVAE et IFER sont en baisse (219,18 millions d euros prévus en 2012 contre 234,3 millions d euros prévus en 2011 94 ), et l on peut s attendre à un scénario identique cette année, du fait de la faible reprise économique globale. Associées au gel des dotations de l État, les marges de manœuvre de la Région s annoncent des plus réduites. Au plan régional, il ne pourra y avoir d augmentation des recettes sans augmentation de la richesse des entreprises de la Région, qui s acquittent de la CVAE ou de l IFER. Il faut donc favoriser la production de valeur ajoutée en région, en misant sur la formation professionnelle et les actions en faveur du développement économique. Facteurs clés de notation : «Forces : le cadre institutionnel «prévisible et équilibré» des régions françaises une gouvernance et une gestion financières «positives» un profil économique relativement favorable dans un contexte international Faiblesses : des recettes peu dynamiques et peu flexibles une détérioration attendue de l épargne brute et un creusement des déficits après investissement un endettement élevé qui devrait continuer à croître d ici à 2014» Source : Rapport d analyse Région Nord Pas de Calais, Standard & Poor s, juin 2012 93 «La Région maintient sa note extra financière au top», Eco 121, 20 juillet 2012, consulté le 06 août 2012 94 BP NPDC 2011 et 2012 45

L encours de la dette est en hausse. Il représente 1,823Md, soit 5 années et 5 mois pour rembourser la totalité de la dette de la Région 95. Le taux de remboursement était de 2,72% en janvier, témoignage d une dette saine et sans actifs toxiques. Ce taux est en hausse, il était de 2,36% auparavant, mais il reste inférieur au marché. Cette dette correspond à 122% des recettes de fonctionnement 96. Standard and Poor s indique néanmoins que le poids de la dette devrait continuer à croître d ici à 2014, pour représenter jusqu à 180% des recettes de fonctionnement. L emprunt de la Région, qui permet de financer 1/3 des investissements, se répartit en deux catégories. D un côté les emprunts classiques auprès des banques qui sont ensuite à la disposition de l assemblée élue. De l autre, les emprunts qui sont contractés pour des opérations identifiées, comme par exemple dans le cadre de l ANRU ou de la HQE. Une partie de la ressource d emprunt n appartient donc pas aux élus, elle est difficilement modulable et ils ne peuvent en disposer que pour des opérations ciblées. Les dépenses de la Région se stabilisent, un effort est notamment fait sur le fonctionnement. Ainsi, les charges à caractère général ont baissé de 10% en un an 97. Pour autant, il est peu probable que ces dépenses connaissent une baisse significative et la Région doit poursuivre ses efforts, notamment en privilégiant les dépenses liées directement à ses compétences. Ce sont les dépenses d investissement qui devraient jouer le rôle de variable d ajustement, pour permettre l équilibre budgétaire et renforcer les capacités d autofinancement. Pour Standard & Poor s, la Région va pouvoir ajuster ses dépenses en réduisant au besoin la part de dépenses «hors compétences règlementaires» des dépenses d investissement 98. (en millions d euros) Conseil régional Nord Pas de Calais Recettes fiscales directes 219,18 Recettes fiscales indirectes 408,73 Dotations de l État 805,52 Encours de la dette 1823 Taux d emprunt moyen (en pourcentage) 2,72 Instantané de la Région pour 2012 (source : BP NPDC 2012) La Région parviendra t elle à combler son besoin de financement? Le prochain budget primitif sera de ce point de vue décisif et à analyser de près. 95 C est une durée supérieure à la moyenne des Régions 96 «Des perspectives financières négatives», 20 minutes, 21 mai 2012, consulté le 03 août 2012 97 BP NPDC 2012 98 «Région Nord Pas de Calais : rapport d analyse», Standard & Poor s, juin 2012 46

Conclusion L année 2013 devrait être caractérisée par une forte tension budgétaire et financière. La reprise de l activité économique se fait attendre et les ressources des collectivités territoriales, dans l ensemble peu dynamiques, ne devraient pas connaître d augmentation conséquente. L emprunt, variable d ajustement traditionnelle, est plus difficile à obtenir. Quelles solutions s offrent aux collectivités territoriales pour faire face aux difficultés de financement? Nombreux sont les élus locaux qui n ont pris conscience que tardivement de l ampleur du problème. Réfléchir à la diversification des sources de financement doit être un des objectifs premiers des collectivités territoriales. C est une des préconisations de la Cour des comptes dans son rapport sur la gestion de la dette publique locale 99. Les solutions alternatives et complémentaires offertes par le financement obligataire ou par le projet de l agence de financement des collectivités locales sont un premier pas vers plus de diversité. Les collectivités territoriales ne sont pas les seules à connaître des difficultés de financement. Les hôpitaux se trouvent eux aussi dans une situation délicate et ce depuis de nombreuses années déjà. Inflation des dépenses, perte de vitesse des recettes, verrouillage du marché bancaire et emprunts toxiques sont aussi le lot commun du secteur hospitalier. L enveloppe de 3Md débloquée par le gouvernement en juillet a été ouverte aux hôpitaux et une partie du grand emprunt pourrait leur être consacrée, pour tenter d enrayer les difficultés de financement. Grâce à des exigences comptables contraignantes, le bilan des finances publiques locales est encore encourageant malgré les obstacles rencontrés par les collectivités. Mais il paraît certain que, sans changements profonds des modalités de financement du secteur local, la situation se dégraderait rapidement. 99 Rapport sur la gestion de la dette publique locale, Cour des comptes, juillet 2011, p. 87 47

Lexique Annuité : Charge du service de la dette, comprenant les intérêts versés et les remboursements en capital. Besoin de Financement : (Dépenses Réelles d Investissement Recettes Réelles d Investissement) : Représente le «déficit normal» de la section d investissement, qui va nécessiter un appel à l autofinancement (Epargne Nette), et au financement extérieur (emprunt). Besoin de Financement Net (Besoin de Financement Epargne Nette) : Représente le besoin en financement extérieur (emprunt). Budget Primitif (BP) : Premier budget voté par le Conseil Régional. Il fixe les grandes orientations de l année. Il est préparé par un débat d orientation budgétaire. Il doit être voté pour le 31 mars (N). Le projet de Budget Primitif est discuté en séance plénière. Il peut faire l objet d amendements avant d être voté. En l absence d une majorité politique suffisante, son adoption peut être rejetée. La circulaire du 9 septembre 1998 s est inspirée de l article 49 3 de la Constitution pour permettre aux Présidents de Région de faire adopter un Budget Primitif sans vote préalable. La possibilité est donnée au président d imposer cette procédure, dès lors qu aucune motion proposant un budget alternatif n est soutenue par la majorité des conseillers régionaux. Le projet de Budget Primitif, présenté par l exécutif régional, est soumis pour avis au C.E.S.E.R. Budget Supplémentaire : Des Budgets Supplémentaires peuvent intervenir, le plus souvent en milieu d année (juin/septembre) et en fin d année. Ils permettent d ajuster le Budget Primitif en fonction des recettes ou dépenses exceptionnelles. Ces incorporations donnent les Autorisations Budgétaires Totales. Compte Administratif (CA) : La comptabilité de la Région est une comptabilité de droits constatés : elle enregistre non pas des mouvements de fonds effectifs mais des ordres donnés au comptable (mandats et titres de recettes). En conformité avec les principes de base du droit public budgétaire, l exécution des opérations budgétaires de la Région est assurée par deux agents distincts : l ordonnateur et le comptable. Le président du Conseil Régional exerce les fonctions d ordonnateur : il est chargé de l engagement, de la liquidation et de l ordonnancement des dépenses ainsi que de la constatation des recettes, dont il prescrit l exécution. Le 48

payeur régional, en sa qualité de comptable public, assure la prise en charge et le recouvrement des recettes, le paiement effectif des dépenses et les opérations de trésorerie. Le Compte Administratif exprime la réalité budgétaire et comptable de l année précédente (N 1), il doit être voté par le Conseil Régional pour le 30 juin (N). Calendrier Budgétaire (théorique): Octobre/Novembre (N 1) : Débat d Orientation Budgétaire en séance plénière du Conseil Régional, dans un délai de 2 mois précédant l examen du budget. Décembre/Janvier : Projet de Budget Primitif. Saisine du CESER. Les commissions du CESER examinent le projet de Budget Primitif et présentent des observations dans leur domaine de compétence sur les orientations générales du Budget Primitif. Le CESER en séance plénière émet un avis, sur rapport du Vice président délégué aux budgets de la Région. 31 mars : date limite pour le vote du Budget Primitif de l année N. Juin/Septembre : Budget Supplémentaire. Saisine du C.E.S.E.R. 30 juin : Date limite du vote du Compte Administratif de l année N 1. (Saisine du CESER) Compensation : Allocation versée par l Etat aux collectivités locales pour compenser les pertes de recettes dues aux exonérations. Elle n est pas incluse dans le produit voté des quatre taxes directes locales. Crédit crunch : Le credit crunch, ou resserrement de crédit, désigne une réduction de l offre générale de prêts ou un resserrement soudain des conditions requises pour obtenir un prêt des banques. Crédit revolving : Ce crédit est aussi appelé «crédit renouvelable» ou «crédit permanent». Le crédit revolving est un crédit ou une réserve, indépendant du compte courant, accordé à un client pour une somme définie, utilisable à tout moment et reconstituée au fur et à mesure des 49

remboursements mensuels de ce même client. C est la formule de crédit la plus souple du marché, mais les taux d intérêt sont souvent très élevés et variables en fonction du montant de la réserve, de la somme utilisée et de la vitesse de remboursement. Le crédit revolving est la principale cause du surendettement. Ce type de crédit n est désormais que rarement proposé aux collectivités territoriales. Dégrèvement : Cotisation mise à la charge du contribuable mais non recouvrée. L Etat se substitue au contribuable. Il s agit d un transfert qui reste «transparent» pour les collectivités. Dépenses réelles de fonctionnement : Total des dépenses de fonctionnement, après déduction des opérations d ordre (prestations internes, dotations aux amortissements et aux provisions, déficit de fonctionnement reporté). Dépenses réelles d investissement : Total des dépenses d investissement, après déduction de la charge de la dette. Encours de la dette : Capital encore dû par la Région sur des emprunts déjà contractés, au 01/01 de l année de référence. Epargne brute : Excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses réelles de fonctionnement. Elle s apparente à la capacité d autofinancement d une entreprise ou d une collectivité ou à l épargne disponible d un ménage et contribue à l amortissement du capital de la dette et au financement des investissements. Epargne nette : Epargne brute réduite de l annuité en capital des emprunts. L excédent dégagé détermine la capacité d autofinancement des investissements. Euro Interbank Offered Rate (EURIBOR) : L Euribor est le taux auquel les dépôts à terme interbancaires sont proposés par une des principales banques de la zone Euro à une autre. Exonération : Réduction appliquée dans une situation donnée et pour un impôt donné qui exclut certains contribuables du champ d application de la taxe. Ouvre le droit pour les collectivités à des compensations versées par l Etat. 50

Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) : Il a pour objet le remboursement par l Etat aux Collectivités Locales et à leurs satellites de la TVA acquittée sur leurs investissements. L assiette de cette dotation est constituée des dépenses réelles d équipement (acquisition et travaux) réalisés durant la pénultième année à l exclusion, de celles qui n ont pas pour effet d accroître le patrimoine de la Collectivité. Ainsi, ne peuvent donner lieu à récupération de la TVA, ni les travaux réalisés pour le compte de tiers, ni l acquisition de biens mis à disposition auprès de tiers non éligibles au FCTVA. Les dépenses doivent de plus entrer dans les domaines de compétence de la Collectivité et les dépenses d enseignement supérieur, par exemple, ne sont éligibles qu au terme d une convention de maîtrise d ouvrage liant l Etat et la Région. Sont enfin déduites de l assiette les subventions spécifiques de l Etat (hors dotation de décentralisation). Recettes réelles de fonctionnement : Total des recettes de fonctionnement, après déduction des opérations d ordre (prestations internes, excédent reporté ). Recettes réelles d investissement : Total des recettes d investissement, après déduction des emprunts. Révision générale des politiques publiques (RGPP) : lancée en juin 2007, la RGPP consistait en un passage en revue de l'ensemble des politiques publiques. Le but était de réduire la dépense publique tout en maintenant ou en améliorant l efficacité de ces politiques, pour moderniser et réformer l État. Section d investissement : Elle retrace les opérations relatives au patrimoine de la Région. Les recettes sont d origine interne (excédents de fonctionnement antérieurs affectés en réserves, amortissements et provisions, virement de la section de fonctionnement à la section d investissement ) ou externe (fonds de compensation de la TVA, dons et legs en capital, subventions d investissement, emprunts et dettes ). Les dépenses peuvent être effectuées de manière directe (acquisitions mobilières et immobilières, travaux neufs, grosses réparations) ou indirectes (remboursement de la dette en capital, subventions...) Section de fonctionnement : Elle enregistre les opérations d exploitation courantes qui se renouvellent régulièrement, comme les achats de fournitures et de services, les frais de personnel, les allocations et subventions versées, les frais financiers (intérêts de la dette notamment). Les ressources proviennent des ressources fiscales, des dotations versées par l État, des ressources d'exploitation et du domaine ou des produits financiers. Soulte : «Somme d'argent qui doit être payée par celui qui, à l'occasion d'un partage, reçoit un lot d'une valeur plus élevée que celle à laquelle ses droits lui permettent de prétendre.» Glossaire service public.fr 51