LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Étude réalisée par Florence BARON, sous la responsabilité de Patrice QUINCHON, Vice président délégué aux budgets de la Région au CESER, en collaboration avec Romain LORTHOLARY, secrétaire général adjoint au CESER

INTRODUCTION 4 PRINCIPAUX ELEMENTS CHIFFRES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LEURS GROUPEMENTS EN 2012 6 I. LES RESSOURCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES EN 2012 : UN MANQUE DE DYNAMISME GENERALISE 7 A. Les ressources des Régions...7 1. Des recettes fiscales limitées... 7 2. Les concours financiers de l État : première ressource des Régions... 8 3. Les autres recettes des Régions... 9 4. L emprunt : variable d ajustement budgétaire... 10 a) Le cadre juridique des conditions de recours à l emprunt... 10 b) L emprunt représente une part non négligeable des ressources des collectivités... 10 c) Différents types d emprunts sont proposés aux collectivités... 11 B. Les ressources des autres collectivités territoriales : similarités et différences... 14 1. La structure des recettes est similaire quelque soit le niveau de collectivité observé... 14 2. Des différences sont à observer au niveau de la répartition des recettes... 15 C. Une hausse des dépenses contraintes... 16 II. LES DIFFICULTES DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES 20 A. Des ressources sous contrainte... 20 1. Le gel des concours de l État... 20 2. Les difficultés survenues suite à la réforme de la taxe professionnelle... 21 3. L offre bancaire se tarit : vers un credit crunch?... 24 a) Le durcissement voulu par Bâle III : des conditions qui rendent le prêt aux collectivités plus difficile... 24 b) Le démantèlement de Dexia contribue à un épuisement de l offre de crédit... 24 c) Un crédit plus rare et plus cher... 25 B. Des solutions de financement alternatives qui ne sont pas complètement satisfaisantes... 27 1. Des mesures d urgence pour un soulagement de courte durée... 27 2

2. Le financement obligataire : une solution de plus en plus privilégiée par les collectivités qui en ont les moyens... 27 a) Les conditions de recours au marché obligataire... 28 b) Un marché obligataire qui n est pas sans risque pour les collectivités territoriales... 28 3. La gestion de trésorerie permet de faire face, à court terme, à la raréfaction de l emprunt... 29 III. LES PERSPECTIVES POUR 2013 31 A. Les difficultés d ordre budgétaire devraient se poursuivre pour les collectivités territoriales... 31 1. Le besoin de financement des collectivités territoriales pourrait ne pas être satisfait... 31 2. Les conséquences en termes de croissance et d investissement... 32 3. Demain, un effort sur le fonctionnement?... 33 4. Des éléments encourageants... 34 B. De nombreuses interrogations restent à trancher dans les mois à venir... 35 1. Plus de moyens pour les collectivités?... 35 2. Quelle évolution de la péréquation en 2013?... 35 3. Qu attendre de l acte III de la décentralisation?... 37 C. De nouvelles initiatives... 38 1. La Banque postale de développement local : un organisme au service exclusif des collectivités... 38 2. L agence de financement des collectivités locales : l union fait la force?... 39 IV. ÉCLAIRAGE SUR LA REGION NORD PAS DE CALAIS 40 A. Pour certaines collectivités de la région, l année 2013 s annonce difficile... 40 B. La région n est pas épargnée par les emprunts toxiques... 41 C. Le conseil régional Nord Pas de Calais : un budget marqué par la crise... 45 CONCLUSION 47 LEXIQUE 48 3

Introduction «Financement des collectivités locales : la panne sèche 1», «2011, un credit crunch à son paroxysme pour les collectivités 2», «Collectivités locales : la crise du crédit continuera en 2013 3». Les unes se suivent et se ressemblent depuis un an. Tous s accordent sur un point : les collectivités territoriales traversent actuellement une période de vaches maigres. Les différentes étapes de la décentralisation ont conduit à la montée en puissance des collectivités territoriales. Pour leur permettre de mener à bien leur action, l État leur a fourni des moyens. Les collectivités disposent de certaines ressources propres, elles peuvent prélever des impôts, en modifier l assiette et le taux et emprunter. L État participe aussi au financement des collectivités par le biais de nombreux concours et transferts de fiscalité. Jusqu en 2004, certains ont parlé, à tort ou à raison, d une période bénie des finances locales en raison de la combinaison d une hausse des revenus tirés de la fiscalité locale et de taux d intérêt bas. Les collectivités ne rencontraient pas de difficultés particulières pour faire face à leurs dépenses courantes et pour financer l investissement. À partir de 2004 et les nouveaux transferts de compétences, la tendance s inverse progressivement. La marge de manœuvre sur la fiscalité s amoindrit et les taux d intérêt se relèvent peu à peu. Avec 2008 et le début de la crise financière, la situation s aggrave. Parler du financement des collectivités territoriales en 2012, c est parler des difficultés que rencontrent ces collectivités pour boucler leur budget. Ces difficultés sont concentrées sur les échelons départemental et régional, mais le bloc communal n est pas épargné. Trois facteurs expliquent ces difficultés : les recettes des collectivités sont en règle générale peu dynamiques, et ce suite aux réformes successives de la fiscalité locale, l accès à l emprunt devient plus rare et plus cher, à cause des règles prudentielles imposées aux banques, et les concours de l État sont gelés jusqu à au moins 2014. Le financement de l investissement public local par l emprunt est menacé. Les collectivités n ont pas anticipé la raréfaction du crédit, et elles ont voté des budgets avec la certitude que les financements bancaires seraient trouvés. Les dépenses n ont donc pas été ajustées. Or, le crédit s épuise, et de nombreuses collectivités se retrouvent dans une situation financière difficile. 1 «Finances des collectivités locales : la panne sèche», lemonde.fr, 2 juillet 2012 2 «2011, un credit crunch à son paroxysme pour les collectivités», club finances lagazettedescommunes.fr, octobre 2011 3 «Collectivités locales : la crise du crédit continuera en 2013», latribune.fr, 22 juin 2012 4

Face à ce contexte peu favorable, quelles solutions pour les collectivités territoriales? Le recours aux émissions obligataires, la création d une banque publique de financement local ou d une agence de financement des collectivités locales sont souvent cités pour faire face aux difficultés de financement et à la raréfaction du crédit. Mais un constat demeure : les marges de manœuvre des collectivités se situent désormais moins dans les recettes et plus dans les dépenses, qui sont en train de devenir la variable d ajustement pour garantir le maintien de l équilibre budgétaire exigé. Dès 2011, on peut noter un effort fait par les collectivités sur les dépenses de fonctionnement, mais aussi d investissement. C est un bouleversement profond du financement des collectivités territoriales qui est à l œuvre. L annonce par la nouvelle majorité d un acte III de la décentralisation et d une réforme de la fiscalité locale à l automne devrait encore modifier un peu plus l architecture des finances locales. 5

Principaux éléments chiffrés des collectivités territoriales et de leurs groupements en 2012 (en milliards d euros) Communes Groupements de communes Départements Régions Budgets cumulés 91,11 (soit 42,8% des dépenses totales des CT et de leurs groupements) 36,07 (soit 17% des dépenses totales des CT et de leurs groupements) 68,3 (soit 32,1% des dépenses totales des CT et de leurs groupements) Encours de la dette au 31/12 59,29 18,19 30,01 16,85 Recettes totales 92,38 36,41 68,79 26,69 dont : Impôts 44,39 20,17 40,66 12,38 directs 29,69 15,89 22,85 5,08 indirects 5,98 4,29 17,81 7,31 Concours de l État 19,47 7,60 13,75 8,62 Emprunt 6,40 2,09 4,81 2,73 Dépenses de fonctionnement Dépenses d investissement 62,43 26,45 52,82 16,27 28,68 9,62 15,49 10,19 26,5 (soit 12,5% des dépenses totales des CT et de leurs groupements) Part de la masse salariale dans les dépenses de fonctionnement (en%) Communes Groupements de communes Départements Régions 52,2 20,4 20,8 17,1 Communes Départements Régions Autonomie fiscale avant la réforme de la taxe 44 30 26 professionnelle (en %) Autonomie fiscale après la réforme de la taxe 47 17 9 professionnelle (en %) Source : DGCL 2012 et Rapport 2012 de l OFL 6

I. Les ressources des collectivités territoriales en 2012 : un manque de dynamisme généralisé A. Les ressources des Régions 1. Des recettes fiscales limitées Les recettes fiscales des Régions sont à classer en deux catégories, la fiscalité directe et la fiscalité indirecte. En termes de fiscalité directe, les Régions disposent de deux impôts économiques, la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) et l Imposition Forfaitaire sur les Entreprises de Réseaux (IFER). Par ailleurs, les Régions ne perçoivent plus aucune part des impôts ménages depuis la réforme fiscale intervenue en 2010. Concernant la fiscalité indirecte, les Régions reçoivent la taxe sur les permis de conduire, la taxe sur les cartes grises et la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP). Cette taxe est perçue par les Régions en échange des transferts de compétence depuis 2007. Une TIPP Grenelle a été mise en place en 2010 ; elle prévoit une majoration additionnelle pour les supercarburants et le gazole. L autonomie financière des collectivités territoriales : une exigence constitutionnelle récente L autonomie financière des collectivités territoriales est une exigence constitutionnelle depuis la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003. Art. 72 2 de la Constitution de 1958 : Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. Tout transfert de compétences entre l'état et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. La loi organique prévoit par ailleurs des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités 7

La loi organique du 29 juillet 2004 précise le principe d autonomie financière, en indiquant que le niveau des recettes propres des collectivités territoriales ne peut être inférieur au ratio enregistré en 2003, reporté ci dessous : Type de collectivité Communes et EPCI Départements Régions Ratio constaté en 2003 60.8% 58.6% 41.7% Source : Rapport 2012 de l OFL Elle rappelle que «les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs.» (article 3) Autonomie financière ne signifie pas pour autant autonomie fiscale. Si la première est une exigence constitutionnelle, la deuxième ne dispose d aucun fondement constitutionnel ou législatif. On désigne par autonomie fiscale la capacité pour une collectivité de voter les assiettes et les taux des taxes qu elle perçoit. Les recettes fiscales des collectivités territoriales étant limitées, elles sont complétées par les concours financiers de l État pour faire face aux dépenses. Répartition des principales dotations et subventions reçues par les régions en 2011 2. Les concours financiers de l État : première ressource des Régions L effort total de l État en direction des collectivités territoriales prend plusieurs formes 4. Font partie de cet effort les concours de l État (prélèvements sur recettes et crédits budgétaires), les remboursements effectués au titre du FCTVA, les dégrèvements d impôts locaux, les subventions budgétaires et la fiscalité transférée. Légende : Dot. Form. Pro. = Dotation de décentralisation "Formation professionnelle continue et apprentissage" (et formation qualifiante et préqualifiante des jeunes de moins de 26 ans). Autres = par ex. participations, subventions d investissements 5% 6% 6% 19% 7% 46% DGF Dot. Form. Pro. DGD FNDMA DRES FCTVA Autres Source : DGCL 2012 11% 4 On utilisera l expression «concours de l État pour parler de l ensemble de l effort financer consenti par l État aux collectivités territoriales 8

Les concours de l État sont la première ressource du budget de la Région, attribués pour compenser les transferts de compétences. Ils représentent près de la moitié des recettes, 44% en 2012 pour la Région Nord Pas de Calais. La Dotation Générale de Fonctionnement (DGF) est la première dotation en termes de revenus. Elle est composée d une part forfaitaire et d une part péréquation. Cette part péréquation est perçue par les Régions dont les ressources n atteignent pas un niveau suffisant. Cette dotation, qui existe depuis 1979, n est versée aux Régions que depuis 2004. La DGF représente, pour les Régions, la compensation de plusieurs taxes supprimées : la part salaires de la Taxe Professionnelle (TP), les Droits de Mutation à Titre Onéreux (DMTO), la taxe d habitation ainsi que 95% de l ancienne Dotation Générale de Décentralisation (DGD). La Région Nord Pas de Calais a reçu en 2011 359,74M de DGF, sans part péréquation. La Région reçoit également d autres dotations, relatives à ses diverses compétences. Ainsi, en 2011, la Région Nord Pas de Calais a reçu 199,73M au titre de la formation professionnelle et continue. D autres dotations existent également, comme par exemple la DGD, dont le montant 2011 du Nord Pas de Calais était de 46,94M. D autres concours jouent le rôle d aide à l investissement. Le Fonds de Compensation pour la Taxe sur la Valeur Ajoutée (FCTVA) compense les versements de TVA que les collectivités territoriales et leurs établissements publics acquittent sur leurs dépenses d investissement. La compensation se fait avec une année de décalage. La Région Nord Pas de Calais a reçu 30,11M de compensation FCTVA en 2011. Les Régions reçoivent aussi la Dotation Régionale d Équipement Scolaire (DRES) qui compense les charges résultant des transferts de compétences. Elle correspond au montant que l État consacrait avant la décentralisation aux équipements scolaires désormais à la charge des Régions. Cette dotation varie en fonction de la capacité d accueil des établissements et de la population scolarisable des Régions. 41,89M ont été reçus par la Région Nord Pas de Calais en 2011. Enfin, depuis 2011 et la réforme de la taxe professionnelle, l Etat a instauré deux nouvelles dotations destinées à compenser les pertes fiscales occasionnées par la réforme. La Dotation de Compensation de la Réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), 92,47M reçus à ce titre par la Région en 2011 et 2012 et le Fonds National de Garantie Individuelle de Ressources (FNGIR), à hauteur de 91,28 M en 2011. 3. Les autres recettes des Régions Les Régions perçoivent également d autres recettes, mais pour des montants moins élevés. Les fonds européens, par exemple, viennent abonder certains investissements de la Région. Par ailleurs, d autres recettes proviennent de la SNCF, de l Agence De l Environnement et de la Maîtrise de l E, des Chambres de Commerce et d industrie (CCI), ou encore des produits financiers ou de gestion courante de la collectivité. 9

À partir de 2013 un mécanisme de péréquation horizontale entre Régions, le Fonds de Péréquation des recettes de CVAE, sera mis en place. Le but de ce mécanisme est de réduire les inégalités entre les Régions qui bénéficient le plus du nouvel impôt économique et les Régions moins avantagées. 4. L emprunt : variable d ajustement budgétaire Les trois premiers titres représentent les ressources traditionnelles des Régions. Mais pour boucler les budgets, les Régions, tout comme les autres niveaux de collectivités, ont souvent recours à l emprunt. a) Le cadre juridique des conditions de recours à l emprunt Toute collectivité peut recourir à l emprunt mais dans certaines conditions. L emprunt doit être validé par l assemblée délibérante de la collectivité 5 et ne peut être contracté que pour financer les projets d investissement. b) L emprunt représente une part non négligeable des ressources des collectivités En 2011, au niveau national, le recours à l emprunt n a baissé que pour les départements. Les Régions et les communes, au contraire, ont enregistré une augmentation de 3,6% et 7,3% respectivement. En 2010, les communes et leurs groupements ont emprunté à hauteur de 8,5Md ; Les départements à hauteur de 4,8Md et les Régions pour un montant de 2,7Md, soit un total de 16Md. Comme le montre le graphique ci contre, la dette locale a connu trois phases d évolutions successives depuis la fin des années 1970. Jusqu au milieu des années 1990, les collectivités souscrivent à un montant croissant d emprunt, faisant passer la dette des Administrations Publiques Locales (APUL) de 20Md en 1978 à près de 120Md en 1996. Cet encours de la dette se stabilise jusqu en 2004 mais depuis, la dette des APUL est en constante progression. Ces différents paliers correspondent aux étapes successives de la décentralisation. Graphique de l institut Montaigne avec des données de l INSEE 5 CGCT articles L.2121 29 pour la commune, L.3212 4 pour le département, L.4221 1 pour la région, L.5211 6 pour les établissements publics de coopération intercommunale 10

(en milliards d euros) Communes et leurs Départements Régions groupements Recettes totales 119,50 68,79 26,69 Emprunt 8,5 4,8 2,7 Part de l emprunt dans le total des 7,11% 6,98% 10,11% recettes La place de l emprunt dans les budgets des collectivités en 2011 (Source : DGCL, Les collectivités locales en 2012) Le recours à l emprunt, même s il est souvent nécessaire pour boucler un budget, peut avoir des inconvénients. La charge de la dette pour les collectivités n est pas négligeable, et a tendance à augmenter en 2012 après une légère baisse en 2011. Fitch ratings 6 indique que fin 2010, la charge de la dette atteignait 160,6Md pour l ensemble des collectivités. Cette charge baissait mi 2011, pour atteindre 153,7Md et l agence de notation prévoyait pour 2012 une nouvelle augmentation. c) Différents types d emprunts sont proposés aux collectivités Les emprunts à taux fixe sont les plus répandus, ils représentent 47% des encours (décembre 2011). Les emprunts à taux variable représentent pour leur part 33% des encours à la même date 7. Le taux n est pas fixé à l avance, mais les collectivités connaissent son mode de fixation, par une formule contenant un ou plusieurs indices, comme par exemple l Euribor. La dernière catégorie d emprunts est celle des emprunts structurés. Au début des années 2000 se multiplient les offres d emprunts structurés, adossés à des formules très sophistiquées. Il n existe pas de définition unique des emprunts structurés, on regroupe plusieurs types d emprunts qui partagent certaines caractéristiques communes sous cette appellation: le financement initial, qui prend la forme d un prêt bancaire, et une ou plusieurs opérations sur produits dérivés 8. Les taux appliqués aux emprunts sont le plus souvent déterminé par des indices. C est donc l incertitude qui caractérise ces emprunts, puisque les taux ne sont pas fixés à l avance, expliquant ainsi que tous les emprunts structurés ne soient pas toxiques. 6 Perspectives 2012 Collectivités territoriales françaises, Fitch Ratings, janvier 2012 7 Rapport fait au nom de la commission d enquête sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux de l Assemblée nationale, décembre 2011, p. 13 8 Ibid., p.14 11

Le début des années 2000 correspond à la reprise de l endettement des collectivités, qui ont dû financer des investissements lourds, correspondant à l acte II de la décentralisation. Les taux d intérêt sont en hausse, et les APUL cherchent par tous les moyens à emprunter aux taux les plus bas. Si ces emprunts ont connu un succès retentissant pendant les premières années, c est parce qu ils paraissaient particulièrement intéressants pour les collectivités, et notamment pour celles à la situation financière difficile. En effet, les emprunts structurés proposaient de courtes périodes de taux bonifiés, qui ont permis dans un premier temps à certaines collectivités d alléger la charge de leur dette. Mais une fois la phase de taux bonifiés achevée, ces emprunts sont lourds de conséquences pour les collectivités qui les ont souscrits. Les taux d intérêts peuvent alors s envoler, alourdissant considérablement la charge de la dette et produisant l effet contraire à celui attendu. C est ce qui s est produit pour un très grand nombre de collectivités à partir de 2010. Les emprunts rendus toxiques renforcent la vulnérabilité financière des collectivités qui les ont souscrits. Historique des emprunts structurés À partir des années 1990, les banques ont dû prendre en compte de nouveaux éléments. À l époque, la mauvaise conjoncture économique a pour effet de réduire les demandes de crédit des entreprises les plus solvables. C est aussi une période caractérisée par des taux d intérêt très bas. De plus, «la stagnation globale du volume des investissements publics locaux a conduit sur huit années consécutives (1996 2003) les collectivités locales à amortir chaque année davantage d encours qu elles ne faisaient entrer de nouveaux flux 9». En conséquence, elles se désendettent fortement. Les emprunteurs publics, dont l attractivité augmente, sont donc en position de force, et la concurrence entre les banques augmente. Tous ces éléments entraînent une diminution des marges bancaires. Jusqu en 2007, «le tarif habituel d un prêt sur Euribor s affiche à une marge de 0,03% 10». Face à cette contrainte, les banques modifient leur stratégie. Profitant du climat de dérégulation et de l innovation financière, elles tentent de maximiser leurs profits en créant de nouveaux produits très complexes. Cette complexité permet aux banques de masquer aux yeux des élus non experts les marges bancaires que ces opérations dégagent. De nombreux emprunts sont alors renégociés. «Cette absence de transparence permet à la banque d augmenter sa marge par rapport à ce qu elle retirerait d un produit classique à taux fixe ou indexé 11». Par 9 KLOPFER Michel, «L endettement des collectivités locales», Gestion & Finances publiques, n 11, novembre 2009, p. 852 10 «Les produits bancaires structurés», La Gazette des communes, 22 octobre 2007 11 Ibid. 12

ailleurs, pour bien des agents économiques, l aversion pour le risque n est plus aussi forte que par le passé, ce qui conduit de nombreuses collectivités à faire preuve de moins de vigilance. Les premiers emprunts structurés sont vendus par Dexia dès 1995. Comme ces emprunts structurés se présentent comme des emprunts et non comme des produits dérivés, ils échappent au champ de la circulaire du 15 septembre 1992 relative aux contrats de couverture du risque de taux d'intérêt offerts aux collectivités locales et aux établissements publics locaux. On peut distinguer plusieurs générations d emprunts structurés, allant chronologiquement des plus simples aux plus complexes. Les premiers emprunts structurés, en 1995, étaient en effet relativement simples puisqu ils combinaient taux fixes et taux variables indexés sur l Euribor. Une deuxième génération, «les produits de pente», au risque plus important, voit le jour au début des années 2000. Une troisième génération émerge à partir de 2005, proposant les emprunts structurés encore plus risqué. Ce n est qu à partir de 2005 que sont proposés des emprunts indexés sur des monnaies étrangères. Enfin, la quatrième génération d emprunts structurés, la plus récente et par bien des aspects la plus dangereuse, regroupe les emprunts boule de neige ou les produits avec multiplicateur 12. On constate donc une escalade du risque, avec des produits proposés toujours plus nombreux et plus complexes. Les emprunts structurés français ne constituent pas le premier exemple de collectivités européennes tombant dans le piège des produits financiers complexes. L exemple des gouvernements locaux britanniques dans les années 1970 et 1980 est édifiant, même s il reste peu probable en France grâce à des règles comptables plus strictes. L affaire des swaps combine austérité fiscale accrue pour les gouvernements locaux imposée par l État, développement d instruments financiers exotiques et confiance des collectivités dans les marchés financiers 13. Cherchant à se financer à bas coût, de nombreuses collectivités britanniques, au premier rang desquelles Hammersmith et Fulham, ont joué sur les marchés financiers, notamment en recourant massivement aux swaps, ce qui a eu pour conséquence de faire exploser leurs charges financières, dépassant parfois l intégralité de leurs budgets. Il a fallu attendre 1991 pour que la Chambre de Lords statue sur la question, interdisant aux collectivités territoriales d avoir recours à de tels produits. 12 «Collectivités locales Emprunts structurés : «Gestion active de la dette» ou dérive spéculative à hauts risques?», le nouvel économiste.fr, 20 avril 2011, consulté le 14 août 2012 13 TICKELL Adam, «Creative finance and the local state : the Hammersmith and Fulham swaps affair», Political Geography, Vol. 17, No. 7, p. 866 13

B. Les ressources des autres collectivités territoriales : similarités et différences 1. La structure des recettes est similaire quelque soit le niveau de collectivité observé Chaque niveau de collectivité perçoit des impôts locaux, la fiscalité directe, ainsi que des impôts et taxes transférés par l État, la fiscalité indirecte. En complément, toutes les collectivités reçoivent des transferts de l État, pour des montants différents et pour un total de 100,77Md en 2012. On peut distinguer trois catégories de transferts: les concours de l État, les dégrèvements d impôts locaux et subventions spécifiques et la fiscalité transférée 14. La DGF est la première des dotations pour les trois niveaux de collectivités, elle représente 69% des concours financiers 15. Le recours à l emprunt concerne lui aussi tous les niveaux de collectivités. (en milliards d euros) Communes et leurs Départements Régions groupements à fiscalité propre Recettes de fonctionnement 96,44 60,60 21,78 Impôts et taxes 55,84 40,65 12,38 impôts locaux 45,57 22,85 5,08 autres impôts indirects et taxes 10,27 17,81 7,31 Concours de l État, dont : 27,06 13,75 8,62 DGF 23,25 12,15 5,45 péréquation et compensations fiscales 3,39 1,17 0,20 Autres 13,54 6,2 0,78 Recettes d investissement hors emprunt 14,56 3,38 2,18 dont dotations et subventions 10,34 2,87 1,95 Recettes totales hors emprunt 111,01 63,98 23,96 Tableau récapitulatif des recettes des collectivités territoriales hors emprunt en 2010 Source : DGCL et DGFiP, Les Collectivités locales en chiffres 2012 14 Les collectivités locales en chiffres 2012, DGCL, p.61 15 http://www.vie publique.fr/decouverte institutions/finances publiques/collectivites territoriales/ressources/quelles sont differentes ressources collectivites.html 14

2. Des différences sont à observer au niveau de la répartition des recettes Si chaque niveau de collectivité perçoit des impôts, reçoit des dotations de l État et emprunte, cela est fait dans des proportions différentes. On relève notamment de nombreuses différences au niveau du panier fiscal, illustrées par le tableau si dessous. Fiscalité directe Fiscalité indirecte Impôts ménages TasCom : taxe sur les surfaces commerciales Taxe Taxe Taxe Impôts TSCA : taxe sur les conventions d assurance d'habitation foncière foncière économiques DMTO : droits de mutation à titre onéreux sur le bâti sur le TIPP : taxe intérieure sur les produits pétroliers non bâti CFE : contribution foncière des entreprises Communes et CFE + CVAE + TasCom CVAE : contribution sur la valeur ajoutée des groupements IFER entreprises IFER : imposition forfaitaire sur les entreprises de Départements CVAE + IFER TSCA + DMTO réseau +TIPP Régions CVAE + IFER TIPP+ cartes grises Tableau récapitulatif du panier fiscal des collectivités territoriales après la réforme de la fiscalité locale La fiscalité directe est une ressource essentielle des communes, et dans une moindre mesure des départements, alors que cela n est plus le cas pour les Régions. En effet, suite aux différentes réformes, la dernière en date étant la réforme de la taxe professionnelle, les communes perçoivent la quasi totalité des impôts ménages, ainsi qu une partie des impôts entreprises. A contrario, ce sont les départements et les Régions qui perçoivent le plus d impôts indirects. Concernant les dotations de l État, le montant reçu par chaque niveau de collectivité varie. Par exemple, en 2012, les communes reçoivent 57,2% de la DGF, les départements 29,6% et les Régions 13,2% 16. Les mécanismes de péréquation sont également différents d une collectivité à l autre (voir tableau p.32 de ce rapport) et l échelon communal concentre la majeure partie des revenus qui y sont liés. Enfin, si chaque niveau de collectivité a recours à l emprunt, le niveau d endettement varie. Le bloc communal est le plus endetté en valeur, mais la part de l encours de la dette dans le budget total est la plus importante pour les Régions. 16 Les collectivités locales en chiffres 2012, DGCL, p. 62 15

(en milliards d euros) Bloc communal Départements Régions Recettes réelles d investissement 23,06 8,19 4,92 Emprunt 8,50 4,81 2,73 Encours de la dette (au 31/12/11) 77,47 30,01 16,85 Part de l emprunt dans les 36,9% 58,7% 55,5% recettes d investissement Ration de l encours de la dette 60,9% 43,9% 63,6% sur le budget total de la collectivité État de l emprunt des collectivités territoriales en 2011 (Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2012) C. Une hausse des dépenses contraintes L exigence constitutionnelle de ressources propres des collectivités doit être analysée en relation avec leurs dépenses. Des dépenses obligatoires figurent en effet à chaque niveau de collectivités. Ce sont les dépenses «nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé 17». On y trouve entre autres les dépenses de personnel, les dépenses liées aux compétences de la collectivité, ou encore les dépenses d entretien des locaux. En 2012, ces dépenses contraintes sont en hausse. C est au niveau des dépenses de fonctionnement que la hausse, difficilement compressible, est la plus importante. Les dépenses de personnel sont en augmentation constante depuis plusieurs années, à tous les niveaux (voir encadré). Cette hausse s explique en partie par les étapes successives de la décentralisation qui ont transféré aux collectivités de nouvelles compétences, créant de nouveaux postes de dépenses obligatoires. Ces nouvelles dépenses sont difficilement compressibles et dépendent de facteurs exogènes. Elles pèsent toujours plus lourd sur le budget des collectivités territoriales. 17 Article L1612 15 du CGCT 16

L exemple du département est une bonne illustration. Depuis l acte II de la décentralisation, il est en charge de l aide sociale. Mais la dégradation de la situation financière des ménages a eu pour effet mécanique d augmenter les dépenses sociales, dépenses que les départements ne peuvent que difficilement contenir. En 2010, les dépenses d aide sociale des départements ont franchi la barre des 30Md 18. Cette situation a d ailleurs conduit Standard & Poor s à parler d «asphyxie budgétaire 19». Paru en avril 2010, le rapport Jamet 20 met en exergue les difficultés financières des départements, en montrant l effet de ciseaux qui caractérisent les dépenses et les recettes des départements ces dernières années. Si les départements ont réussi, dans un premier temps, à compenser l augmentation des dépenses sociales en modulant fiscalité et marges disponibles, cette stratégie a désormais atteint ses limites. La mauvaise santé financière des départements est par ailleurs aggravée par le fait que les DMTO (Droits de mutations à titre onéreux), principale source de fiscalité indirecte des départements «connaissent des fluctuations cycliques considérables, très difficiles à anticiper, 21» selon les termes du Conseil Économique Social et Environnemental (CESE). Standard and Poor s, dans un rapport du 30 juillet 2012, prévoit une diminution de 15% des DMTO pour 2012 22. Dès lors, l élaboration du budget départemental devient un vrai casse tête. Néanmoins, la hausse des dépenses des collectivités territoriales ne s explique pas exclusivement par la hausse des dépenses contraintes puisque les collectivités ont, ces dernières années, beaucoup investi dans des projets qui ne relevaient pas de leurs compétences directes, dans un souci de dynamisme local. À titre d exemple, la Région Nord Pas de Calais a ainsi financé une partie du Grand Stade de Lille, aux côtés de LMCU, mais aussi le Louvre Lens ou le Vélodrome de Roubaix en tant que maître d ouvrage. 18 «La montée en puissance des collectivités rend plus pressante une réforme de grande ampleur», Les Échos, 03 avril 2012, consulté le 03 août 2012 19 «2010, Une dernière «bouffée d'oxygène» pour les finances départementales avant «l'asphyxie» budgétaire?», Rapport Finances publiques de Standard & Poor s, 11 avril 2011 20 «Rapport à monsieur le Premier ministre sur les finances départementales», Rapporteur : Pierre Jamet, avril 2010 21 «L investissement public : malgré les difficultés, une priorité», avis du CESE, juillet 2012, p. 29 22 «Western European Local And Regional Government Borrowing Is Rising Sharply In 2012», Standard and Poor s Ratings Services, 30 juillet 2012, p. 8 17

Une hausse des dépenses de personnel continue, surtout à l échelon communal Rapportées au PIB, les dépenses de personnel des administrations publiques locales et des Administrations de Sécurité Sociale (ASSO) ont augmenté et celles de l État ont diminué. Cela s explique principalement par le fait que les effectifs ont augmenté dans les APUL (+3,4% par an en moyenne) alors qu ils ont baissé au niveau de l État central ( 1,4% par an en moyenne 23 ). En dix ans, ce sont ainsi près de 300 000 postes qui ont été créés au niveau local, hausse concentrée sur l échelon communal 24. Depuis 1980, le nombre de fonctionnaires territoriaux a augmenté de 71% 25 ; la fonction publique territoriale compte désormais près de 2 millions d agents. Les frais de personnel des collectivités territoriales représentent 53Md et ce chiffre augmente chaque année (+2,4% cette année). C est dans les communes que le bilan est le plus lourd. Comme l indique la Cour des comptes, cette évolution des dépenses de personnel est caractéristique de l ensemble commune et EPCI 26. En 2011, au sein des communes, les dépenses de personnel représentent environ 47,7% des dépenses de fonctionnement 27. Ce pourcentage est de 20 pour les départements 28 et de 16,3 pour les Régions de métropole 29. Les frais de personnel ont encore cru cette année de 2,8% alors que la valeur du point de la fonction publique n a pas évolué. L augmentation de ces dernières années s explique pour les Régions et les départements par les transferts de personnel, notamment les personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS des lycées) suite à la loi du 13 août 2004. Pour autant, on observe que les plus fortes augmentations de personnel ont eu lieu dans les communes ou leurs groupements, c est à dire les collectivités qui n ont pas été fortement concernées par les transferts de compétence 30. L augmentation mécanique des dépenses de personnel est également à mettre en lien avec le Glissement Vieillesse Technicité (GVT). Le GVT explique qu à effectif constant, la masse salariale varie mécaniquement sous l effet des avancements sur grille indiciaire et des changements de grades ou de corps de certains fonctionnaires. 23 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 2012, Cour des Comptes, p. 138 24 Ibid, p. 140 25 Rapport sur les effectifs de l État 1980 2008, Cour des Comptes, décembre 2009 26 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 2012, Cour des Comptes, p. 92 27 «Les collectivités territoriales en 2012», DGCL, p. 46 28 Le budget primitif des départements 2011, DGCL, p. 9 29 Le budget primitif des régions 2011, DGCL, p. 8 30 Rapport sur les effectifs de l État 1980 2008, Cour des Comptes, décembre 2009 18

Le poids des normes pèse également sur le budget des collectivités territoriales. L effort financier qu elles doivent fournir chaque année pour se conformer aux normes en vigueur a été chiffré à 1Md par le rapport du Sénat sur la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales 31, effort augmenté par l instabilité de ces normes nombreuses (plus de 400 000 selon l Association des Maires de France (AMF)). Pour l Association des Départements de France (ADF), ce sont notamment les normes issues du Grenelle de l environnement qui constituent le plus gros gouffre financier 32. Les collectivités territoriales disposent de plusieurs sources de financement. L évolution de ces ressources ne leur est en revanche pas toujours favorable. Les ressources traditionnelles des collectivités territoriales, la fiscalité et les dotations, sont sollicitées au maximum. Confrontées à une augmentation des dépenses, les collectivités territoriales doivent trouver des alternatives. Le recours à l emprunt pourrait être une solution, mais des difficultés apparaissent aussi à ce niveau puisque l offre de crédit se raréfie. 31 Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur la proposition de loi de M. Éric Doligé de simplification des normes applicables aux collectivités locales, enregistré au Sénat le 8 février 2012, p. 9 32 «Maitrise des budgets : les conseils généraux demandent d abord de la clarté», http://www.departement.org/content/maitrise des budgets les conseils generauxdemandent daabord de la clarte, 26 juin 2012 19

II. Les difficultés de financement des collectivités territoriales La première partie nous a présenté les différentes sources de financement des collectivités territoriales. La deuxième partie va s attacher à montrer que ces ressources manquent de dynamisme et menacent de ne pas répondre aux besoins de financement des collectivités territoriales. A. Des ressources sous contrainte 1. Le gel des concours de l État Les collectivités font face depuis plusieurs années déjà à un mouvement de repli financier de l État. En effet, de manière progressive mais continue, l État se désengage du secteur local en réduisant le montant de ses contributions. Il cherche, grâce au levier budgétaire, à obliger les collectivités territoriales à faire leur RGPP. Il leur impose de fait, en diminuant ses apports, une cure d austérité. Confronté à l augmentation de l encours de sa dette publique, l État français veut réduire ses dépenses pour rétablir l équilibre budgétaire et remplir les critères de convergences imposés par l Union européenne 33. Cet effort se répercute sur les collectivités territoriales, qui voient le montant des dotations et concours de l État se réduire. Ainsi depuis 2011, les concours de l État sont gelés. Cela correspond de fait à une diminution du montant des dotations perçues, car l inflation n est pas prise en compte dans le calcul. Jusqu au milieu des années 2000, les dotations étaient indexées sur l inflation et sur le pacte de stabilité et de croissance. Progressivement, les dotations n ont plus été indexées que sur l inflation. Et dorénavant, le montant des dotations est fixé en valeur, c est à dire qu il n est plus indexé sur l inflation. En 2012, cela équivaut à une diminution de 200 millions d euros 34. Pour 2013, le montant des transferts de recettes devrait encore connaître une baisse significative, et s établirait à 50,6Md 35, contre 51,7Md en 2012 36. 33 Dette inférieure à 60% du PIB et déficit inférieur à 3% du PIB 34 «Des budgets bridés par des règles imposées en 2010, «Le Figaro», 11 février 2012, consulté le 3 août 2012 35 Perspectives 2012 Collectivités territoriales françaises, Fitch Ratings, janvier 2012, p. 1 36 «Les collectivités locales en 2012», Rapport de la DGCL, p. 62 20