Analyse des opérations par fonction

Analyse des opérations par fonction I L ENSEMBLE DES FONCTIONS Les dépenses de fonctionnement CD Rom Tableaux n 6A et B Les domaines de compétence départementale sont variés mais cinq d entre eux génèrent l'essentiel des dépenses de fonctionnement en 2004, ce sont : les interventions pour l'action sociale et la santé, qui comprennent la prévention médico-sociale, l action sociale, le RMI (en intégralité depuis 2004) et l APA (depuis 2002), se chiffrent à 24,6 Md en 2004, soit quasiment deux tiers des dépenses de fonctionnement des départements ; les contributions aux Services d Incendie et de Secours (SDIS) pour un montant de 1,6 Md ; le transport scolaire dont le coût pour les départements s élève à 1,6 Md ; devenue compétence départementale en 1986, le fonctionnement des collèges a coûté 0,9 Md ; le montant consacré à l'entretien de la voirie départementale s élève à 0,8 Md. La répartition des dépenses de fonctionnement par fonction (en %) Aménagement et environnement (1,3) Développement économique (2,3) Prévention médicosociale (2,5) Enseignement (3,3) dont collèges (2,4) Réseaux et infrastructures (3,3) dont voirie (2,3) Action sociale (36,1) Sécurité (4,3) dont SDIS (4,2) Transport (6,7) dont transport scolaire (4,2) APA (10,1) RMI (17,0) Autres* (13,1) Dépenses réelles de fonctionnement Aide sociale * dont RMI * Comprend la fonction 0 «Services généraux» ainsi que les opérations de fonctionnement non ventilables. Les dépenses de fonctionnement par fonction (en Md ) et leur évolution (en %) France entière Métropole hors Paris Paris DOM Montant Evolution Montant Evolution Montant Evolution Montant Evolution 37,44 + 24,8 34,10 + 23,3 1,35 + 15,5 1,99 + 68,7 24,60 6,35 + 40,2 n.s. 22,13 5,21 + 35,5 n.s. 1,02 0,31 + 87,6 n.s. 1,45 0,82 + 114,8 n.s. Voirie 0,85-66,3 0,82-66,6 - - 0,02-42,6 Collèges 0,91-27,8 0,86-27,3 0,02-44,4 0,02-25,3 * Comprend la prévention médico-sociale, l action sociale, le RMI et l APA. 20

Les dépenses budgétaires d'investissement CD Rom Tableau n 7 D un montant total de 17,9 Md, elles sont essentiellement constituées de trois grandes catégories de programmes, hormis les mouvements financiers et les remboursements de dette : les programmes non départementaux composés notamment d opérations avec l Etat ou les autres collectivités territoriales ou encore avec des établissements publics. Ces opérations représentent 23,6 % des dépenses globales ; La voirie demeure le deuxième poste budgétaire de la section d'investissement : sa part est de 18,5 % pour l'ensemble des départements ; Les équipements scolaires et culturels représentent 12,6 %, il s'agit pour l'essentiel des dépenses de construction, de rénovation ou d'équipement des collèges. CD Rom Tableau n 8 Il importe de rappeler que compte tenu de l impact d opérations exceptionnelles dans une année donnée, les séries d investissement peuvent être très erratiques. L interprétation des évolutions annuelles ou des comparaisons inter-départementales doit donc s effectuer avec prudence. C est pourquoi figure en complément un tableau présentant les dépenses réelles d investissement consacrées aux collèges et à la voirie par périodes de 3 ans. II L AIDE SOCIALE CD Rom Tableaux n 9 et 10 La loi n 83-8 du 7 janvier 1983, complétée par la loi n 83-663 du 22 juillet 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'état, a transféré à compter du 1 er janvier 1984 aux départements des compétences de l'état en matière d'action sociale et de santé. Les transferts de compétences respectent trois règles fondamentales : l'absence de tutelle d'une collectivité sur une autre, l'absence de remise en cause des différentes structures d'administration locale, l'exacte compensation financière des transferts. La loi n 99-641 du 27 juillet 1999 substitue l aide médicale générale de la compétence des départements par la couverture maladie universelle (CMU) à la charge de l État. La loi n 2001-647 du 20 juillet 2001 a créé l allocation personnalisée d autonomie (APA), qui remplace l allocation spécifique dépendance. Elle est allouée par le département à compter du 1 er janvier 2002 et s étend aux personnes âgées de plus de 60 ans ayant besoin d une aide pour l accomplissement des actes essentiels de la vie, et ce quel que soit le niveau de revenus. La loi n 2003-1200 du 18 décembre 2003 a prévu d une part le transfert vers les départements de la charge de l allocation du RMI, et d autre part, la création du contrat d insertion revenu minimum d activités (CI-RMA). Au terme de la loi, ces charges sont compensées par l attribution d une fraction de la Taxe Intérieur de consommation sur les Produits Pétroliers (TIPP). Les départements, en matière d'action sociale, exercent leur compétence dans les domaines suivants (aux termes de l instruction comptable M52) : Prévention médico-sociale protection maternelle et infantile et planification familiale prévention et éducation pour la santé autres actions dans le domaine de la prévention médico-sociale Action sociale (hors RMI et APA) aide à la famille et à l enfance aide aux personnes handicapées aide aux personnes âgées aide aux personnes en difficultés 21

Revenu Minimum d Insertion insertion sociale santé logement insertion professionnelle allocations RMI RMA Allocation Personnalisée d Autonomie APA versée au bénéficiaire à domicile APA versée au bénéficiaire en établissement APA versée directement à l établissement Des dépenses d aide sociale en forte hausse En 2004, les dépenses totales d'aide sociale connaissent une croissance sans précédent, due à la décentralisation totale du RMI. Elles s élèvent à 24,6 Md, et augmentent en une année de 40,2 %. Les départements assument l'entière responsabilité des prestations d'aide sociale et du fonctionnement de la plupart des services sanitaires et sociaux, à l'exception des attributions relevant directement de l'état. Les charges financières résultant de ces compétences ont été compensées par la DGF, par le transfert d'impôts d'état, par le fonds de financement de l APA et par la TIPP. Il y a plusieurs notions dans la définition des dépenses d aide sociale. - les dépenses brutes : comprennent les dépenses des fonctions 4 (Prévention médicosociale), 5 (Action sociale), 54 (RMI) et 55 (APA). - les dépenses nettes obligatoires : comprennent les dépenses des fonctions 5 (Action sociale), 54 (RMI) et 55 (APA). - les charges nettes d'aide sociale : Ce sont les dépenses nettes obligatoires desquelles on ôte les recouvrements et participations des fonctions 5, 54 et 55, c'est à dire tous les articles des comptes 75 (autres produits d'activités), 77 (produits exceptionnels), 747 (participations), 748 (compensations, attributions et autres participations) et 749 (reversement sur participations). Dans ces recettes on note la part importante des recouvrements d'aide sociale, dont les recouvrements sur bénéficiaire, tiers payant et successions, ainsi que des indus RMI et dans une moindre mesure RMA. Les dépenses brutes d aide sociale France entière Montant 2003 (en millions d ) Montant 2004 (en millions d ) Evolution (en %) Prévention médico-sociale 422,1 942,8 - Action sociale (hors RMI et APA) 12 324,2 13 520,8 9,7 Dont : - Aide aux enfants et à la mère 4 817,2 5 384,1 11,8 - Aide aux personnes âgées 1 352,5 2 202,7 62,9 - Aide aux personnes handicapées 3 206,4 3 881,6 21,1 RMI (hors allocations) RMI (y.c. allocations) 790,2-912,1 6 347,9 APA 3 370,6 3 793,7 12,5 L évolution du poste Prévention médico-sociale n est pas significative car elle n est pas calculée à champ constant. En effet, le changement de nomenclature, qui supprime les mouvements indirects fausse l évolution. Les charges nettes d aide sociale Dépenses brutes Dépenses nettes obligatoires (en millions d ) (en millions d ) (en millions d ) Métropole (hors Paris) 22 132,5 21 305,1 18 478,1 DOM 1 450,5 1 373,8 1 294,3 France entière 24 605,4 23 662,6 20 645,9 15,4 - Charges nettes obligatoires 22

Les charges nettes d aide sociale (en euros/hab.) due essentiellement au transfert du RMI A compter du 1 er janvier 2004, la gestion totale du RMI est confiée aux départements. Afin de permettre aux conseils généraux d assurer les charges liées à ce transfert, un dispositif de compensation financière a été mis en place, en accord avec l article 72-2 de la Constitution selon lequel «tout transfert de compétence entre l Etat et les collectivités territoriales s accompagne de l attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice». La compensation financière attribuée aux départements a été calculée sur la base des dépenses exécutées par l Etat en 2003 pour le versement des allocations RMI. Ce montant a été évalué à 4,94 Md. Cependant la forte augmentation du nombre de bénéficiaires du RMI entre 2003 et 2004, a généré des dépenses supplémentaires pour les départements. Il a donc été décidé par le gouvernement, à titre exceptionnel, un abondement de 450 M, visant à couvrir le décalage entre les dépenses évaluées et les dépenses réelles. Au vu des comptes administratifs et des comptes de gestion 2004, ainsi qu une analyse par départements, le montant de l abondement a été porté à 456,7 M. Cette dotation exceptionnelle a reçu une base légale en Loi de finances rectificative 2005. Nombre et évolution de bénéficiaires du RMI de 2002 à 2004 (effectifs au 31/12) 2002 2003 Evolution 2003/2002 2004 Evolution Métropole (hors Paris) 879 199 921 271 4,5% 1 001 035 8,7% DOM 139 655 145 572 4,2% 154 580 6,2% France entière 1 068 923 1 120 844 4,9% 1 215 585 8,4% Au vue des comptes administratifs des départements, le total des allocations versées au titre du RMI s élève à 5 435,8 M. Le RMA versé aux employeurs est 0,8 M et ne concerne que 24 départements. Les recettes se composent essentiellement de la TIPP, mais aussi du recouvrements des indus RMI et RMA pour un montant de 31,1 M. La majorité des dépenses RMI concerne les transferts. La répartition fonctionnelle des comptes indique qu à peine 2 % de ces dépenses ont trait aux charges à caractère général et aux charges de personnel. 23

et à des dépenses d APA toujours dynamiques Au 31 décembre 2004, le nombre de bénéficiaires de l APA s élève à 865 000 personnes, soit une progression de 9,2 % sur l année, après 31 % en 2003. Le montant des dépenses a augmenté en 2004 de 12,5 %, et s établit à 3 793,8 M. Au niveau France entière, les dépenses d APA pèsent 16 % des dépenses d aide sociale obligatoire. La montée en charge du dispositif semble en voie d achèvement pour bon nombre de départements. Ceux ci déclarent avoir mobilisé fin 2004, en moyenne 5,1 personnes en ETP pour 1 000 bénéficiaires de l APA 1. Les dépenses d APA (en euros/personnes de plus de 60 ans) Les dépenses d APA se répartissent inégalement selon la structure démographique des départements. A titre d exemple, dans les départements d Outre-mer, où la population est en moyenne plus jeune, les dépenses d APA pèsent 11,5 % des dépenses obligatoires d aide sociale, contre 16,6 % pour la métropole (hors Paris). La dispersion du poids des dépenses d APA, dans les dépenses obligatoires d aide sociale Minimum 2,8 % Maximum 30,4 % 1 er quartile 15,5 % Médiane 18,3 % 3 e quartile 21,8 % Même rapportées à la population de plus de 60 ans, on constate d importantes disparités départementales en terme de dépenses. Elles sont du essentiellement à la proportion de personnes âgées dans la population, mais aussi aux différents moyens mis en œuvre par les conseils généraux pour la gestion de l APA. III L ENSEIGNEMENT Dans le cadre du transfert de compétences opéré par la loi du 22 juillet 1983, modifiée et complétée par celle du 25 janvier 1985, les départements assurent depuis 1986 la charge de fonctionnement du matériel et les dépenses de construction, de reconstruction, d'extension et de grosses réparations des collèges et des établissements privés de niveau équivalent sous contrat. Toutefois, les dépenses pédagogiques et la rémunération du personnel enseignant demeurent de la compétence de l'état. Le transfert de compétences en matière de fonctionnement des établissements du second degré est financé intégralement dans le cadre de la dotation générale de décentralisation (DGD) sans transfert de fiscalité, et, en ce qui concerne l'investissement, par le biais de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC). Elle s élève à 290,1 M en 2004. 1 Source : DREES Etudes et résultats n 388 avril 2005 «L allocation personnalisée d autonomie au 31/12/2004» 24

CD Rom Tableaux n 11 et 12 Dépenses totales pour les collèges (en euros/hab.) Le changement de nomenclature a modifié le champ des dépenses de fonctionnement des collèges. En M52, il n y a plus de dépenses directes et indirectes. Les dépenses de fonctionnement de 2004 correspondent aux dépenses directes de 2003 et des années antérieures. En 2004, les dépenses totales consacrées par les départements pour les collèges s élèvent à 3 211,7 M et baissent de 7,4 %. Cependant, à champ constant (c est à dire hors dépenses indirectes en 2003), l évolution annuelle est de + 4 %, évolution à peine inférieure aux années 2002 et 2003. Le nombre de collèges en 2004 est identique à 2003, mais les effectifs totaux d élèves baissent de 1,5 %. Les dépenses de fonctionnement augmentent, à champ constant de 3,6 %, alors que la tendance était à la baisse en 2002 et 2003. Elles s élèvent à 914 M, et représentent presque un tiers des dépenses totales. Après une forte hausse en 2002 (10,9 %), les dépenses d investissement pour les collèges progressent de 5,3 % en 2003 (2,2 Md ), puis de 5,8 % en 2004 (2,3 Md ). Elles passent de 666,9 /élève en 2003 à 705,7 /élève en 2004. Montants et évolutions des dépenses totales pour les collèges de 1993 à 2003 (en millions d euros courants) Dépenses totales 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2 264,3 2 393,3 2 398,3 2 585,7 2 656,6 2 805,2 + 6,2 % + 5,7 % + 0,2 % + 7,8 % + 2,7 % + 5,6 % Fonctionnement 912,3 + 5,8 % 933,0 + 2,3 % 1 005,1 + 7,7 % 1 066,2 + 6,1 % 1 136,2 + 6,6 % 1 197,7 + 5,4 % Investissement 1 352,0 + 6,5 % 1 460,3 + 8,0 % 1 393,2-4,6 % 1 519,5 + 9,1 % 1 520,4 + 0,1 % 1 579,5 + 3,9 % Dépenses totales 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2 937,1 3 117,8 3 182,3 3 328,8 3 469,8 3 211,7 + 4,7 % + 6,1 % + 2,1 % + 4,4 % + 4,2 % + 4,0 %* Fonctionnement 1 236,8 + 3,3 % 1 311,3 + 6,0 % 1 294,9-1,3 % 1 229,7-5,0 % 1 265,6 + 2,9 % 914,5 + 3,6 %* Investissement 1 700,3 + 7,6 % * Evolution à champ constant 1 806,5 + 6,2 % 1 887,4 + 4,5 % 2 094,1 + 10,9 % 2 204,1 + 5,3 % 2 297,2 + 5,8 % 25

des dépenses consacrées aux collèges de 1990 à 2004 (en milliards d euros courants) 4,0 3,5 3,0 Dépenses totales 2,5 Dépenses d'investissement 2,0 1,5 1,0 0,5 Dépenses de fonctionnement 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Changement de nomenclature IV LE TRANSPORT SCOLAIRE CD Rom Tableau n 13 Dans le cadre du transfert de compétences opéré par la loi du 22 juillet 1983, et en application de l article 29, les départements (sauf en région Île-de-France) assurent, depuis septembre 1984, la responsabilité de l organisation et du financement des transports scolaires. En Ile-de-France, les transports scolaires sont des circuits spéciaux scolaires réservés exclusivement aux élèves. Ils sont régis par le décret n 73-462 du 4 mai 1973 et organisés par l état. L organisation des transports scolaires est décentralisée. Le département est l autorité organisatrice compétente de droit commun. Toutefois, à l intérieur des périmètres de transports urbains existent d autres autorités compétentes : communes, groupements de communes et syndicats mixtes. Le transfert de compétences en matière de transports scolaires s est accompagné d une compensation des charges transférées ; son montant global a été établi lors du transfert comme étant la somme des crédits inscrits au titre du transport scolaire au budget du ministère de l Éducation nationale (loi de finances pour 1984) et des prévisions de dépenses pour 1984 (à ce titre) du ministère de l Agriculture. La compensation des charges transférées au titre des transports scolaires fait partie de la dotation générale de décentralisation. Hormis le pic de 2002, les dépenses de transports scolaires ont tendance à ralentir depuis 2000. Montants et évolutions des dépenses totales pour les transports scolaires (France entière, à l exception des départements d Île de France) (en millions d euros et %) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Dépenses 1 342,3 1 356,8 1 388,5 1 437,3 1 520,4 1 514,6 1 610,3 1 648,4 1 759,8 1 660,8 1 612,1 Evolution + 5,6 + 1,1 + 2,3 + 3,5 + 5,8-0,4 + 6,3 + 2,4 + 6,8-5,6-4,0 26

. des dépenses pour les transports scolaires de 1987 à 2004 (en milliards d euros courants) Dépenses de transport scolaire en 2004 (en euros/hab.) 1,9 1,7 1,5 1,3 1,1 0,9 0,7 0,5 V LA VOIRIE CD Rom Tableau n 14 La compétence départementale en matière de voirie génère à la fois des dépenses de fonctionnement et d'investissement. Si l on exclut Paris, non concerné par ces dépenses, puisque la totalité de la voirie parisienne est communale, leurs cumuls varient considérablement d'un département à l'autre. Les dépenses totales de voirie dans le budget des départements pèsent, en 2004, de 0,5 à 26,5 %, la moyenne France entière étant de 8 %. Le dimensionnement du tissu routier, qui diffère naturellement entre les zones rurales et urbaines, explique une large part des écarts. La longueur moyenne de la voirie départementale est de 5,9 kilomètres pour 1 000 habitants, mais elle varie de quelques centaines de mètres pour les départements de la petite couronne de Paris à plus de 20 kilomètres dans certains départementaux ruraux, le maximum étant pour la Creuse avec 34,4 kms pour 1 000 habitants. Le changement de nomenclature ayant des incidences sur le champ couvert par les dépenses de fonctionnement, seules les dépenses d investissement peuvent être comparées par rapport à 2003. Elles s établissent donc à 3,6 Md en 2004 et progressent de 11,4%. Dépenses totales de voirie (en euros/hab.) 27

VI LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) Créé par la loi du 3 mai 1996 relative à la départementalisation des services d incendie et de secours, le SDIS est un établissement public dont le conseil d administration se compose de représentants des communes, des EPCI et du département. Il est placé sous une double autorité, d une part, du maire ou du préfet pour ses missions opérationnelles et, d autre part, du président de son conseil d administration pour sa gestion administrative et financière. Le SDIS assure la gestion de l ensemble des moyens mis en œuvre par les centres de secours principaux, les centres de secours et les centres de première intervention. Le financement des SDIS est assuré d une part, par les communes et les EPCI et d autre part, par le département. L ensemble de ces contributions constitue des dépenses obligatoires dont la répartition est fixée par le conseil d administration, selon des critères établis par le législateur. Les contributions communales (ou contingents d incendie et de secours) sont fonction de la population, du potentiel fiscal par habitant ainsi que de la part de la contribution de la commune dans le total des contributions des communes et des EPCI constatés dans le dernier compte administratif connu. CD Rom Tableau n 15 En 2004, la contribution financière des départements représente 48,5 % du total des contributions. Les dépenses de fonctionnement des SDIS s élèvent à 1 573,1 M, en progression de 11,5 % par rapport à 2003. Les dépenses de fonctionnement des SDIS représentent en moyenne 25,2 /hab., elles sont très hétérogènes car particulièrement dépendantes de la géographie du département. Les départements où la dépense par habitant est la plus faible sont l Aube et l Ariège (9,6 /hab.). A l inverse, ce sont les deux départements corses qui ont la dépense la plus forte (respectivement 88,9 et 93,7 /hab. pour la Corse du Sud et la Haute-Corse), due à un domaine forestier étendu et surtout fortement exposé aux incendies. Suivent ensuite les départements de la couronne forestière du bassin parisien : le Val d Oise, l Essonne et la Seine et Marne ont des dépenses allant de 54 à 60 /hab. On peut cependant noter que 77 départements dépensent entre 10 et 30 /hab. pour le financement des SDIS. Les dépenses d investissement des SDIS représentent 2,7% du budget départemental consacré aux SDIS. Cependant, 58 départements n ont pas inscrits de dépenses d investissement pour les SDIS dans leurs Comptes Administratifs 2004. Les choix peuvent être très variables d un département à l autre, dans la modernisation plus ou moins rapide des matériels, ou du recours à l emprunt pour pouvoir faire face aux responsabilités qui leur sont dévolues. Montants et évolutions du budget de fonctionnement consacrés par les départements aux SDIS (en millions d euros et en %) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Dépenses 666,9 815,6 972,9 1 141,3 1 206,8 1 403,6 1 565,1 Evolution + 9,1 + 22,3 + 19,3 + 17,3 + 5,7 + 16,3 + 11,5 28

Dépenses de fonctionnement pour les SDIS (en euros/hab.) VII L AIDE AUX COMMUNES CD Rom Tableau n 16 L'aide à l'équipement des communes, rurales notamment, est une pratique ancienne des départements. En 2004, 2,44 Md ont été redistribués aux communes. Cette aide peut consister en des subventions votées annuellement ou en l'octroi de subventions dites "en annuités" dont le versement est échelonné sur plusieurs exercices. Les premières constituent l'essentiel de l'aide à l'équipement communal avec un montant de 2,36 Md. Les subventions «en annuités» couvrent, pour leur part, non seulement les annuités correspondant à des subventions programmées, mais également à d éventuels renoncements de créances sur des communes qui avaient pu bénéficier d avances déjà versées. Cumulées, ces deux formes d'aide représentent un effort important des départements qui y ont consacré ainsi 15,9 % de leurs budgets d'investissement en 2004. 29