Protocoe sur a nomination de juges à des commissions d enquête Adopté par e Consei canadien de a magistrature août 2010
Sa Majesté a Reine du chef du Canada, 2010 Numéro du cataogue : JU14-21/2010 ISBN : 978-1-100-16530-1 Consei canadien de a magistrature Ottawa, Ontario Canada K1A 0W8 Tééphone : (613) 288-1566 Téécopieur : (613) 288-1575 Courrie : info@cjc-ccm.gc.ca Affiché à www.cjc-ccm.gc.ca
INTRODUCTION Une enquête pubique est une mesure unique qui a une raison d être particuière dans e système de gouvernement du Canada. Voici a description qu en a donnée e juge Antonio Lamer (te était aors son titre) : I est bien évident que des commissions d enquête aux niveaux fédéra et provincia ont joué un rôe important dans e fonctionnement courant du gouvernement... [et que]... es commissions d enquête sont e compément des activités des institutions ordinaires de État. Starr c. Houden, [1990] 1 R.C.S. 1366, par. 1410. Lorsque e gouvernement demande qu un juge en exercice soit nommé commissaire d une enquête pubique qu i se propose d étabir, i est important que e juge en chef et e juge invité à présider enquête puissent se référer à des ignes directrices qui traitent des risques que cea peut entraîner pour a confiance du pubic envers es juges et indépendance judiciaire. Bien qu i soit convenabe pour a magistrature d accéder à de tees demandes, i faut quand même faire preuve d une certaine prudence. Le protocoe éaboré par e Consei canadien de a magistrature a pour but de fournir à ce sujet un cadre utie pour es juges de nomination fédérae et pour es personnes intéressées. Protocoe sur a nomination des juges de nomination fédérae à des commissions d enquête éaboré par e Consei canadien de a magistrature 1
1. DEMANDES DE LA PART DU GOUVERNEMENT I y a un certain nombre d impératifs à prendre en compte orsque e gouvernement demande qu un juge soit nommé à une commission d enquête. (A) Lorsque e gouvernement demande qu un juge soit nommé commissaire d une enquête pubique, a demande doit être adressée en premier ieu au juge en chef de a cour dont e juge fait partie. (B) (C) La demande du gouvernement doit être accompagnée du mandat de a commission d enquête. Le juge en chef doit être informé si a demande a été faite auparavant à tout autre juge en chef. (D) Le principe constitutionne de indépendance judiciaire exige que e juge en chef et e juge donnent eur approbation avant que e juge ne soit nommé commissaire. Par conséquent, e gouvernement ne peut s adresser directement ou indirectement à un juge individue avant que e juge en chef n ait eu occasion d examiner a demande et d en discuter avec e juge. Si un juge reçoit une demande directe, i doit refuser a nomination et en informer e juge en chef. (E) (F) Le juge en chef doit disposer d un déai suffisant pour considérer a demande du gouvernement. Même si une demande revêt un caractère très urgent, e gouvernement doit donner au juge en chef assez de temps pour examiner peinement. Le juge en chef voudra peut-être consuter d autres juges en chef qui ont reçu des demandes sembabes dans e passé et demander avis d autres juges, y compris ceux qui ont de expérience en cette matière. Le Consei canadien de a magistrature voudra peut-être songer à former un groupe-ressource de membres de a magistrature qui ont de expérience dans ce domaine et qui pourraient être consutés à court préavis. 2 Protocoe sur a nomination des juges de nomination fédérae à des commissions d enquête éaboré par e Consei canadien de a magistrature
2. CONSIDÉRATIONS DONT DEVRAIT TENIR COMPTE LE JUGE EN CHEF Lorsque e gouvernement demande qu un juge soit nommé à une commission d enquête, e juge en chef devrait tenir compte de pusieurs considérations fondamentaes. (A) I est important que e juge en chef soit convaincu que e travai de a cour ne sera pas perturbé si e juge accepte a nomination. Cea exige notamment d estimer de façon réaiste a durée probabe de enquête. Dans es circonstances vouues, e juge en chef devrait déterminer s i est nécessaire de créer un poste de juge additionne pour que a cour puisse continuer de rempir ses responsabiités. Si cea est nécessaire, i vaut mieux e faire au moment où a demande du gouvernement est reçue. (B) (C) Si e gouvernement demande a nomination d un juge en particuier, i est tout aussi important de déterminer si ce juge est un bon choix. Compte tenu des nombreuses quaités et compétences que possèdent es juges de ensembe du pays, i peut y avoir des circonstances spéciaes iées à a présidence d une enquête qui exigent de tenir compte d autres facteurs. Bien que tous es juges soient présumés être des membres respectés de a magistrature qui font preuve d impartiaité, de courtoisie et de fermeté, a présidence d une enquête peut aussi exiger d autres quaités. I faut une santé robuste et beaucoup d énergie pour faire face à a pression constante. Cea exige égaement de bonnes compétences en gestion pour administrer un pan de travai, du personne et un budget de pusieurs miions de doars. Le juge doit être capabe de travaier efficacement sous es projecteurs, dans une atmosphère qui peut être très différente de a procédure contradictoire entre es parties à un itige. S i est nécessaire de faire des recommandations, e juge devrait être à aise avec es questions de poitique. Si e juge en chef a des préoccupations concernant a demande du gouvernement de nommer un juge en particuier, en absence de circonstances exceptionnees, e juge en chef devrait en discuter d abord avec e juge en question et ensuite avec e gouvernement, afin de s assurer que e juge nommé soit un bon choix. I est très important pour e gouvernement, a magistrature et e pubic de faire un bon choix. Enfin, e juge en chef et e juge devraient déterminer si e sujet de enquête est de nature à justifier a participation d un juge et s i est d une importance suffisante pour e pubic. De pus, e juge en chef et e juge devraient déterminer si enquête traite de questions teement partisanes sur e pan poitique que a participation d un juge compromettrait indépendance judiciaire, notamment s i s agit essentieement d enquêter sur es activités d organismes du gouvernement ou d étabir si certaines personnes ont commis un crime ou une faute civie, et si e commissaire doit avoir une formation juridique s i est nécessaire que enquête soit présidée par un juge ou si ee pourrait aussi bien être confiée à un avocat d expérience. Protocoe sur a nomination des juges de nomination fédérae à des commissions d enquête éaboré par e Consei canadien de a magistrature 3
3. CONSIDÉRATIONS DONT DEVRAIENT TENIR COMPTE LE JUGE EN CHEF ET LE JUGE Si un juge en chef accepte qu un juge soit nommé à une commission d enquête et qu un juge est désigné à cette fin, e gouvernement invitera ce juge à accepter a nomination. À ce stade, pusieurs autres considérations entrent en igne de compte. Tout en reconnaissant qu i appartient à organe exécutif d instituer une enquête pubique et d en étabir e mandat, i est important d examiner attentivement et en temps utie a oi autorisant enquête et e décret en consei énonçant e mandat de a commission d enquête. La oi autorisant une enquête pubique exige un examen attentif. Dans e passé, es ois autorisant une enquête pubique, qu ees soient fédéraes ou provinciaes, ont comporté peu de restrictions sur e dérouement de enquête. Cette approche a bien servi e Canada, car ee a permis d examiner de façon compète et indépendante es événements et es circonstances, notamment es activités du gouvernement ui-même, qui ont mené à a création d une enquête pubique. Cette indépendance est essentiee au maintien de a confiance du pubic dans es enquêtes pubiques et envers ceux et cees, y compris es juges, qui es président. Toute tentative de a part de organe exécutif de imiter une enquête au moyen de modaités particuières d un décret en consei, si a oi d autorisation e permet, risque de compromettre indépendance de a magistrature. De tees restrictions devraient être examinées attentivement afin de déterminer si es ois visant à accroître a responsabiisation peuvent, par e fait même, permettre à organe exécutif de restreindre pus faciement indépendance d une enquête pubique par es modaités d un décret en consei exigé ou autorisé en vertu de tees ois. Pus es restrictions énoncées dans a oi d autorisation et/ou e décret en consei sont grandes, pus i faut faire preuve de circonspection. Si es restrictions se mutipient, es juges en chef seront sans doute pus réticents à accepter que es juges soient nommés à des enquêtes pubiques, en raison des préoccupations à égard de indépendance judiciaire. Voici queques exempes de restrictions que peuvent comporter a oi autorisant une enquête pubique et e décret en consei et qui peuvent susciter des préoccupations à égard de indépendance judiciaire : si a oi stipue que e décret en consei instituant une enquête pubique doit prévoir une date fixe pour a présentation du rapport, sans qu i soit nécessaire de consuter e juge qui préside enquête et sans qu i soit fait mention de a possibiité de proonger e déai; si a oi exige que enquête soit menée seon des principes généraux et non définis, ce qui permettrait à organe exécutif de s ingérer dans enquête suivant son interprétation de ces principes et qui donnerait à tout participant a possibiité de demander une révision judiciaire; si a oi imite e pouvoir de a commission d enquête de tenir des audiences pubiques; si a oi ne permet pas à a commission d enquête d étabir un budget seon es besoins définis de enquête; 4 Protocoe sur a nomination des juges de nomination fédérae à des commissions d enquête éaboré par e Consei canadien de a magistrature
si a oi autorise e ministre à pubier es travaux incompets de enquête comme s is avaient été pubiés par a commission d enquête ee-même; si a oi permet à organe exécutif de conférer des rôes et des responsabiités aux membres individues d une commission d enquête, orsque pusieurs membres sont nommés. Le projet de décret en consei doit aussi être examiné attentivement, surtout par e juge qui va présider enquête. Le juge peut-être par intermédiaire du bureau du juge en chef ne devrait pas hésiter à proposer des modifications appropriées au décret en consei avant que ceui-ci soit adopté. I pourrait être utie de consuter d autres juges en chef ou e groupe-ressource de membres de a magistrature qui a été mentionné pus tôt. Même devant une urgence apparente, i est important pour e gouvernement, a magistrature et e pubic de prendre e temps qu i faut pour structurer enquête convenabement. (A) Lorsqu is examinent un projet de décret en consei, e juge et e juge en chef devraient se rappeer que e mandat de enquête est important. Ceui-ci ne devrait pas être trop vaste ou généra, car cea nuirait à efficacité de enquête. Le mandat ne devrait pas non pus excure des questions auxquees e pubic s attend d obtenir des réponses, afin que enquête soit compète, indépendante et objective. (B) (C) Si e gouvernement propose que pusieurs autres personnes siègent à a commission d enquête en pus du juge, i y a ieu d examiner si a présence de pus d un commissaire nuirait à indépendance du juge et à sa capacité d étabir es faits. Si e gouvernement propose de imiter a durée de enquête, cea devrait être fait au début de enquête et non durant cee-ci. Si e gouvernement propose une tee imite de temps, i y a ieu de déterminer si e mandat de enquête pourra être réaisé peinement dans e déai fixé, compte tenu de a nécessité de faire des recommandations au gouvernement promptement et de faire en sorte que e juge puisse procéder efficacement sans être contraint par une imite de temps. En définitive, e juge devrait avoir assurance que e déai proposé pour enquête est réaiste, qu i permettra à a commission de rempir ses responsabiités de manière prompte, efficace, méthodique et conforme à intérêt du pubic, et que, si nécessaire, i sera possibe de proonger e déai. (D) Si e gouvernement propose qu une partie ou a totaité de enquête soit menée à huis cos, i y a ieu de déterminer si cea pourrait nuire à a confiance du pubic envers e juge ou a magistrature. (E) (F) Si enquête vise un organe du gouvernement, i y a ieu de songer à incure dans e décret en consei un engagement cair et expicite du gouvernement à coaborer peinement aux travaux de enquête. Le juge doit avoir assurance de jouir d une indépendance administrative suffisante pour ui permettre de rempir peinement e mandat de enquête. En particuier, a méthode d étabissement du budget de enquête devrait convenir au gouvernement et au juge. Le juge devrait faire preuve de circonspection avant d accepter d assumer a responsabiité du financement accordé aux parties ayant quaité pour agir. Le juge devrait aussi jouir d une indépendance compète dans e choix de son personne, en particuier avocat de a commission et e secrétaire ou e directeur exécutif de a commission. Protocoe sur a nomination des juges de nomination fédérae à des commissions d enquête éaboré par e Consei canadien de a magistrature 5
(G) Le juge doit avoir assurance qu une fois enquête étabie, e décret en consei ne pourra être modifié sans consuter e juge ou e juge en chef. (H) I est important que chacun comprenne au départ que, suivant e principe de indépendance judiciaire, e juge ne peut se prononcer en pubic sur enquête ou e rapport d enquête, une fois que a commission d enquête a présenté son rapport. Une tee intervention partisane pourrait compromettre indépendance judiciaire. Les concusions et es recommandations du juge au gouvernement devraient se passer de commentaires. (I) (J) (K) Le juge en chef et e juge devraient déterminer si d autres processus sont en cours, y compris une enquête criminee iée au sujet de enquête, et, dans affirmative, que effet ces processus pourraient avoir sur e dérouement de enquête. I est admis que a nomination d un juge à une commission d enquête n est pas incompatibe avec es fonctions du juge énoncées dans a Loi sur es juges. Cependant, étant donné que e juge n exerce pas ses fonctions judiciaires normaes, e gouvernement doit prendre es mesures vouues pour ui fournir es services d un avocat peut-être par intermédiaire du Commissariat à a magistrature fédérae si e juge a besoin de tes services après avoir agi comme commissaire. Lorsqu un juge préside une enquête, i doit toujours s efforcer d observer es normes de conduite énoncées dans es Principes de déontoogie judiciaire. Le Consei canadien de a magistrature pourrait créer une base de données sur es pratiques exempaires et es modaités à incure dans un décret en consei. Une tee base de données pourrait traiter de sujets tes que indépendance budgétaire, a iberté de choisir avocat de a commission et a peine coaboration du gouvernement. Cette base de données pourrait être faciement consutée orsqu un juge en chef et un juge examinent une demande du gouvernement de nommer un juge à une commission d enquête. CONCLUSION Les enquêtes pubiques présidées par des juges jouent un rôe très important au Canada. Cependant, ees présentent des risques pour a magistrature. Ces ignes directrices ont pour but de s assurer qu en réponse à une demande de nommer un juge à une commission d enquête, a magistrature puisse continuer de servir intérêt du pubic dans ce rôe important, tout en préservant e respect et a confiance du pubic envers a fonction judiciaire et indépendance de a magistrature. 6 Protocoe sur a nomination des juges de nomination fédérae à des commissions d enquête éaboré par e Consei canadien de a magistrature