N 2 juin n 29 Les d disposittifs de ggestion n fonciè ère inte ercomm munale e : atout ou co ontraintte? En 26, Madagascarr a adopté un ne Loi qui tran nsfère aux Communes dotées de Guicheets Fonciers lles compéten nces pour la g gestion des p propriétés fon ncières privéees non titréees mais occup pées. La difficculté des Communes non élecctrifiées pour le traitementt et la sauveg garde des basses de donnéees foncières ues a amené à des formess de regroupeements intercommunaux a autour des Co ommunes élecctrifiées, numériqu sous form me de Guichets fonciers inttercommunaux et de Centtre de Ressou urces et d Info ormations Foncières ou CRIF. LLes OPCI (Org ganismes Pub blics de Coopéération Interccommunale) constituent la a forme de geestion priorisée actuellement pour la gesttion de tous cces dispositifss. Toutefois, lla constatatio on généraliséée de» de ces structures amène à la réflexion n : «les dispossitifs de gestiion foncière iintercommun nale «panne» constitueent ils un ato out ou au con ntraire, une co ontrainte?». Le numéro 2 de LandScop pe restitue less premièrees observation ns et analysess menées au niveau des O OPCI «foncierrs». Ces observations avaiient pour objeectif de faire lle bilan de leu ur fonctionneement et de d diagnostiquerr leur pérenniité éventuellee. Ces observatiions ont resso orti que le choix de confierr la gestion d des CRIF aux O OPCI a été un n échec et qu il faut imaginer r d autres form mes de gestio on.
Pourquoi un dispositif intercommunal de gestion foncière? Les formes de l intercommunalité de la gestion foncière Les structures de gestion des dispositifs intercommunaux OPCI : problèmes et limites Processus de création exogène considéré comme un produit livrable Appropriation conditionnée par les modes opératoires de montage Incapacité et démotivation à payer les cotisations Des dépensess de fonctionnement de l OPCI aux dépens du CRIF Les recettes fiscales, une ressource possible mais à moyen terme OPCI fonciers : un constat de défaillance Quels scenarii de gestion pour demain? Scénario 2 : dispositif géré par la grande Commune Scénario 3 : gestion par du dispositif par une entité privée Maintenir une structure intercommunalee de gestion, mais Sommaire Page 2 3 4 4 4 5 5 8 9 9 1 1 11 11 AFD BV Lac CACC CF CRIF CTD FAO GF GFIC GFP GFS EPA EPIC EPCI ICCO IFT/IFPB OPCI PLOF Agence Française pour le Développement Bassins Versantss du Lac Alaotra Centre d Appui aux Communes Certificat Foncier Centre de Ressources et d Informations Foncières Collectivités Territoriales Décentralisées Food and Agriculture Organization Guichet Foncier Guichet Foncier Intercommunal Guichet Foncier papier Guichet Foncier Standard Etablissement Public Administratif Etablissement Public Industriel et Commercial Etablissement Public de Coopération Intercommunale Inter Church Cooperation Organization Impôts Fonciers sur les Terrains Impôts Fonciers sur les Propriétés Bâties Organisme Public de Coopération Intercommunale Plan Local d Occupation Foncière Acronymes 2
Pourquoi un dispositif intercommunal de gestion foncière? L object tif de la nouvelle politique de réforme foncière malagasy est d instaurer une sécurisation foncière dans des délais plus courts et à des coûts à la portée des usagers. Pilier de cette réforme, la décentralisation de la gestion des propriétés foncières privées non-titrées auprès des Communes a introduit une nouvelle approche qui se substitue aux procédures complexes de l immatriculation foncière. Elle est basée en partie sur l informatisation des informations foncières dans un Plan Local d Occupation Foncière (PLOF), géré par un agent formé de la Commune. Le PLOF est une base de données qui renseigne initialement sur les différents statuts de terrains dans la Commune et leur répartition spatiale. Dans de nombreux cas, le PLOF est constitué d un fond image satellitaire ou de photographie aérienne de la superficie communale concernée, sur lequel sont superposées les différentes informations obtenues par la numérisation des archives conservées par les services domaniaux et topographiques. Ces informations sont ensuite mises à jour avec les nouveaux terrains certifiés qui sont progressivement intégrés à cette base. Cette nouvelle approche vise à faciliter la délimitation des parcelles, grâce à un repérage visuel sur le PLOF de leurs localisation et limites par le demandeur, l agent du guichet foncier et les membres de la commission de reconnaissance locale. Cet outil permet aux usagers de réaliser par eux-mêmes le travail de reconnaissance des droits sur terrain ; les «marqueurs fonciers» visibles dans le paysage, apparaissent clairement sur l image, ce qui rend possible le tracé de limites parcellaires sur le PLOF. Quand ces images sont disponibles, la descente d une brigade topographiqu e n est donc plus nécessaire. Eviter le recours à ces services représentee une économie substantielle de temps et de moyens. Ce choix introduit deux paramètres incontournables qui sont l accès de la Commune à l électrification et la disponibilité des orthophotos. Il est inconcevablee pour le moment de doter chaque Commune malagasy de GF «standard 1», tout d abord vu le faible taux d électrification des Communes, surtout rurales, mais aussi par nécessitéé d économie d échelle, tantt au niveau des investissements pour l acquisition d images, qu au niveau de la mutualisation de la compétence humaine et des outils informatiques. Un schéma de regroupement intercommunal autour des Communes électrifiées a donc été imaginé pour que celles non-électrifiées puissent bénéficier de l utilisation d images. Les formes de l intercommunalité de la gestion foncière Deux formes d intercommunalité existent pour la gestion foncière à Madagascar : les 95 % des Guichets Fonciers GF «papier» rattachés à un Centree de Ressources et d Informations Foncières opérationnels sont (CRIF) et les guichets fonciers intercommunaux (GFIC), une forme moins adoptée. concernés par une gestion Les GFIC correspondent à une implantation dans une seule Commune qui offre ses intercommunale. services aux Communes voisines. Toutes les procédures administratives (dépôt des demandes, enregistrement) et les traitements informatiques des informations sur les parcelles sont centralisés au niveau du GFIC. Toutefois, les reconnaissances locales 2 sont effectuées par les commissions de la Commune où est localisée la parcelle, et le Maire de celle-ci est le seul signataire légal du Certificat foncier. Par contre, un CRIF est un «bureauu technique» qui fonctionne comme un centre de gestion des informations numériques. A la différence du GFIC, chaque Commune rattachée à un CRIF possède son propre Guichet Foncier ( dit «papier») avec des agents qui se chargent de toute la chaîne de traitement administratif des dossiers. Le CRIF fonctionne à la manière d un bureau de «micro édition» au service des GFP, en charge de la sauvegarde des informations numériques sur les limites des parcelles et leurs propriétaires, et de l impression des Certificats fonciers. 1 Un guichet est dit standard (GFS) lorsqu il est implanté dans une Commune électrifiée susceptiblee de gérer les informations numériques. Par opposition, un Guichet foncier est «papier» (GFP) lorsqu il ne peut pas gérer directement les informations numériques, qui sont centralisées au niveau d une Commune voisine électrifiée. 2 Dans les Communes dotées de guichets fonciers, la reconnaissance locale (pour les terrains privés non-titrés mais occupés) remplace la reconnaissance domaniale menéee par le Districtt et les Services Fonciers. Une Commission dite de Reconnaissance Locale (CRL), est composée d un agent du GF, de deux notables de la localité, du Chef de Fokontany (unité géographique regroupant quelques hameaux) et du Maire ou de son représentant. 3
GFP CRIF GFP GFIC GFP GFP Fig.1 : les dispositifs fonciers intercommunaux En mai 29, 262 sur les 276 Guichets Fonciers opérationnels, soit 95 %, sont des Guichets Fonciers «papier» rattachés à des Centree de Ressources et d Informations Foncières (255 Communes), ou des guichets fonciers intercommunaux (7 Communes). Les structures de gestion des dispositifs intercommunaux Les CRIF et les GFIC sont des bureaux techniques disposant de matériels informatiques et d agents de saisie. En vue de la gestion immédiate de ces dispositifs, ou d un futur transfert une fois que les bailleurs de fonds ou les opérateurs se soient retirés, des structures de regroupement intercommunal ont été montées. A Madagascar, deux formes de regroupement entree les Communes 3 existent : les Organismes Publics de Coopération Intercommunale (OPCI) et les Associations des Communes. Les OPCI sont des Etablissements Publics à caractère administratif (EPA), régis par le décret 99 952 du 15 décembre 1999 portant règlementation de la création, de l organisation et du fonctionnement d un organisme public de coopération intercommunal. Le regroupement en OPCI vise à traiter des questions de gestion territoriale d une problématique ou d un projet de développement (réalisation d infrastructures, aménagements hydro-agricoles, gestion forestière, ). Les Communes membres sont obligatoirement des voisinss immédiats (constituant le «périmètre de solidarité»), à l opposé de l association des Communes qui peut regrouper des Communes non - limitrophes. Les Associations des Communes constituent une forme «allégée» de regroupement communal, bénéficiant notamment d une autonomie de gestion de budget qui n est pas soumise aux contrôles de légalité. Il n existe pas de statut juridique particulier pour de telles associations, qui sont créées en vertu de l ordonnance 6 133 4 du 3 octobre 196 (portant régime général des associations). Ces alliances peuvent être déclarées «d utilité publique» à la demande des membres. Une reconnaissance peut alors être faite par voie de décret pris en Conseil des Ministres et l association pourrait recevoir des subventions de l Etat, dont l utilisation est soumise à ses contrôles (Art.12, 13 et 24). A vocation de plaidoyer auprès des instances de décision, d échanges d information et de partage d expériences, les associations des Communes ne peuvent pas exercer d activités dévolues aux compétences communales. Seul le décret sur les OPCI permet le transfert de certaines compétences au niveau intercommunal et l exercicee d activités touchant les compétences des Communes membres. 3 L intercommunalité est prévue par l article 2 de la Loi 94 7 relative aux pouvoirs, compétences et ressources des Collectivités territoriales décentralisées. Signalons au passage que les associations des Maires ne font pas partie d un regroupement intercommunal car elles n engagent que les Maires en tant que personnes physiques. 4 Cette cohérence a notamment fait l objet d une analyse juridique, qui a ressorti que «la législation relative aux Collectivités territoriales décentralisées n interdit pas un regroupement des communes au sein d une structure à caractère privé» (Rakotoarisoa, J.E. Analyse de cohérencee entre l ordonnance 6 1333 et les statuts de l association des Communes à Madagascar. Avril 27). 4
Aussi, le choix de monter des OPCI a toujours primé jusqu à présent. Actuellement, une quarantaine d OPCI fonciers ont été constitués. Doté d un bureau exécutif et d un conseil des délégués, leur mission est d assurer la prise en charge, technique et financière, du fonctionnement des CRIF ou des Guichets fonciers intercommunaux. Après trois années de mise en œuvre de la réforme foncière, il convient d établir un bilan sur la gestion intercommunale du foncier. Les sections suivantes restituent les observations faites au niveau des premiers OPCI créés dans le cadre de la réforme foncière. Pour pouvoir établir une vision d ensemble, les observations ont considéré une dizaine d OPCI appuyés par différents bailleurs et opérateurs de la réforme foncière, répartis sur plusieurs zones d intervention. OPCI : problèmes et limites Processus de création exogène considéré comme un «produit livrable» La constatation générale sur la création des «OPCI fonciers» est qu ils sont rarement constitués à la suite d un processus endogène né d une volonté des Communes à se regrouper face à des intérêts ou enjeux communs. La plupart de ces OPCI ont été montés à l initiative des opérateurs pour honorer les termes contractuels qui les lient aux bailleurs de fonds. Ces montages se font souvent «trop vite», sans tenir compte des enjeux d une approche territoriale du regroupement ou de l affinité des Communes. Ce processus exogène affecte l appropriation de la structure et du dispositif et à moyen terme, leur fonctionnement et leur pérennité. Le montage des OPCI semble plus relever d un «produit livrable» que de la constitution d interlocuteur valable et représentatif de l intérêt des Communes. Une appropriation conditionnée par les modes opératoires de montage Toutefois, le processuss de création ne conditionne pas toujours le succès ou le déclin de l OPCI, qui est davantage tributaire de la qualité de l accompagnement Les OPCI sont rarement et de l appui institutionnel et technique effectués par l opérateur. La proximité constitués à la suite de de l opérateur (présence d antennes au niveau Région, District, Commune), la processus endogène, ils ne qualité des formations, la fréquence des suivis, le ratio encadreur/ nombre de sont pas nés de la volonté des Communes constituent les paramètres externes qui déterminent dans un Communes à se regrouper. premier temps l ancrage et la force de la structure. Selon le mode opératoire, la qualité de l approche de l opérateur, trois tendances se dessinent du côté des Communes : 1. Les Communes prennent conscience de l importance de la problématique, des intérêts du regroupement et s approprient la structure intercommunale. Ces structures sont toutefois confrontées à des aléas financiers qui remettent en question leur pérennisation. 2. Les Communes «jouent le jeu» en s affiliant à un regroupement pour bénéficier d un servicee ou d un avantage particulier : financement d un bailleur, accès à des appuis techniques du projet ou dotation d équipements ou d infrastructures. Une fois les subventions retirées, ces Communes sont souvent réticentes à participer au fonctionnement de l intercommunalité. Selon les intérêts et les avantages dont elle pourrait bénéficier, il arrive qu une Commune soit membre de plusieurs structures à la fois. Cette situation est parfois favorisée par le manque de concertationn et de coordination entre les opérateurs. Par exemple, dans le District d Amparafaravola, deux Communes sont à la fois membres de trois regroupements différents, deux OPCI et une Association des Communes. Evidemment, ces alliances multiples ne sont pas viables à long terme. 3. Les Communes ne se sentent pas du tout concernées par l OPCI. La structure reste une «coquille vide» avec un Président et des arrêtés de création. Il n y a pas de réunions, ni de vote de budget, ni de compte administratif. Cettee situation résulte souvent d un défaut d implication et d une gestion trop centralisée des activités par le bailleur et l opérateur, ayant créé une attitude d attentisme de la part des Communes. Ces structures n ont pas bénéficié dès leur création d un transfert de compétence pour la gestion du CRIF. Ces OPCI sont voués à s effondrer dès le retrait du bailleur, si des mesures de restructuration et de redynamisation ne sont pas mises en œuvre. C est le cas pour plusieurs OPCI. 5
Incapacité et démotivation à payer les cotisations Les principales sourcess de recettes de l OPCI (art. 29) sont essentiellement: (i) le revenu des biens, meubles ou immeubles de l OPCI, (ii) les redevances pour servicess rendus, (iii) les subventions de l Etat, de la province autonome, de la région et des communes, (iv) les produits des dons et legs, (v) le produit des emprunts, (vi) les cotisations annuelles (inscrites comme dépenses obligatoires dans ce cas) des Communes membres dans les conditions fixées par la décision institutive.. Dans la pratique, les OPCI «fonciers» fonctionnent selon un schéma classique : subventions des bailleurs dans les premières années de création et de lancement Les OPCI qui fonctionnent du projet, relayées principalement par les cotisations annuelles des membres et les recettes issues de la certification après la cessation du financement externe. le doivent à la présence Les montants de ces cotisations sont fixés de manière égale pour toutes les d un bailleur de fonds ou Communes membres ou selon un principe de proportionnalité (quote-part d une grande Commune proportionnel au nombre de la population, de la superficie de la Commune, de la dans le regroupement fiscalité foncière ou du budget communal). Il n existe pour l instant aucun OPCI qui a bénéficié de subvention de l Etat ou des Régions. Les cotisations des communes à l OPCI restent souvent impayées. Il ressort de nos observations que le taux de recouvrement moyen des cotisations communales ne dépasse pas 3 %. Les Communes avancent comme principale raison le manque d équitéé entre le montant de la cotisation par rapport aux services obtenus du CRIF (nombre de certificats fonciers édités). En réalité, les Communes manquent de ressources financières, qui suffisent à peine pour subvenir à leur propre fonctionnement. Certaines ne paient pas même si elles en auraient les moyens. Cette attitude résulte d un manque d appropriation et d une perception que le projet est celui du bailleur. Il faut donc profiter de son financement tant qu il est là. La capacité financière de chaque Commune membre est déterminante pour l existence et la pérennitéé d un OPCI. Les OPCI qui fonctionnent le doivent soit à la présencee d une grande Commune ( urbaine ou rurale de premièree catégorie) dans le regroupement, dont les sources de recettes sont diversifiées, soit à un financement international. Le tableau suivant, restituant les cas concrets de quelques OPCI en charge de la gestion des CRIF (Ambatondrazaka, Amparafaravola, et Manakara) et d un Guichet intercommunal (Ampary Soavinandriana), illustre cette analyse. OPCI Taratr Alaotra ASA Miray Communes membres Manakambahiny Amparihitsokatra Ambohitsilaozana Ambatosoratra Ambohijanahary Ambohitrarivo Sahamamy Amparafaravola Ambohimandroso Ampasikely Andrebakely Sud Ambatomainty Fonction/t annuel (bud. prévisionnel) en Ariary 5 de l OPCI 1.942.893 28.548.147 Apport prévisionnel par les cotisations (en Ariary) 9.522.893 6 (soit 87 %) 24.93.727 7 (soit 87 %) Cotisation/ Commune Montant payé (Ar) % payé 2.38.7233 2.38.7233 2.38.7233 2.38.7233 3.71.374 2.581.13 2.258.4888 6.47.6544 1.935.847 2.742.45 617.5477 4 678 297 1.. 358. 1.685.84 1.935.847 617.547 % % % % 27 % % 16 % 167 % 1 % % 1 % % 5 Budget 6 Budget 7 Budget prévisionnel au début de l année 28. Un Ariary équivaut à environ 2. USD et 2.6 Euros. prévu d être complété par le reliquat des appuis financiers de BV Lac, prévu d être complété par les droits d adhésion des Communes membres. 6
Soampi - taina Soavinandriana Ampary 21.52.2 Mizilo Gara Tany Ambahatrazo 6.715. Vatsy Marofarihy Tab.1 : part de la cotisation des Communes dans (source : budgets prévisionnels OPCI exercice 28) 2.35. (soit 11 %) 1.8. 55. 1. 1. 3. 8 (soit 5 %) 1. 1. 1. le fonctionnement d un OPCI et état de paiement des % % 1 % 1 % % cotisations L OPCI Taratr Alaotra, regroupant quatre Communes sur la «rive Est» du Lac Alaotra à Ambatondrazaka, a été créé en novembre 26 et n a fonctionné qu en 27, année durant laquelle le fonctionnement a été intégralement pris en charge par le projet BV Lac. Les Communes ont été incitées à créer des réserves financières prélevées sur les frais de certification pendant la période de subvention pour pouvoir honorer les cotisations en 28, année de retrait des financements. Ces cotisations n ont pu être payées, les GF accusant des recettes trop maigres sur la certification (les Communes sont couvertes par d importantes superficies de terrains coloniaux et de terrains titrés au nom de l Etatt malagasy). Suite aux communales en fin 27, les délégués membres de l OPCI ont changé. Héritant d une caisse «vide», avec une certification qui ne démarre pas, les Communes membres n ont pu payer les cotisations. Le CRIF a étéé fermé en 28 et l OPCI a été dissout. - - L OPCI Asa Miray (Amparafaravola), créé dans le cadre du volet sécurisation foncière du projet BV Lac en 26, figure parmi ceux qui fonctionnent encore malgré le retrait des appuis financiers depuis 27. Cette «longévité» pourrait s expliquer par deux faits : Une participation active de la Commune d Amparafaravola, qui apporte à elle seule 43 % du total des cotisations des huit membres. Devant l incapacité et la faible motivation de certaines Communes à honorer leur quote-part, Amparafaravola a déboursé plus que ce qu elle doit pour assurer le fonctionnement du CRIF, D importants reports de solde annuel sont issus de la subvention initiale financée par BV Lac. Ces reports ont réussi à combler un déficit budgétaire avec des dépenses nettementt plus importantes que les recettes propres. Toutefois, le montant du report annuel décroît chaque année. On pourrait extrapoler que sans nouvelles stratégies financières, l OPCI arrivera à un «solde zéro» vers 211 212, négatif ensuite et par conséquent, l OPCI semble non viable à terme. Année Report de l exercicee précédent Recettes propres Dépenses Subvention BV Lac Solde annuel 26 27 28 29 19.952.5 1.443.533 7.1.377 19.952.5 13.16.1 14.699.234 22.881.215 22..615.66 18..141.39 22.881.215 19.952.5 1.443.533 7.1.377 Tab. 2 : situation budgétaire de l OPCI ASA Miray en 26 28 (source : comptes administratifs OPCI) Le principe d équilibre financier entre les services fournis par le CRIF et le montant des cotisations payé n est pas encore valable pour toutes les Communes, du moins dans les premières années de l OPCI. Le tableau suivant compare le quote-part des Communes membres d ASA Miray et les recettes collectées par les GFP. Sur les quatre Communes qui ont réalisé des recettes supérieures au montant de la cotisation, deux seulement se sont acquittées de leur part (cf. tableau 1). Il faut aussi tenir compte dans le cadre d un GFP qu à part la 8 Le but des cotisations est de créerr un matelas financier. L OPCI Tany Vatsy est encore subventionné par FIANTSO ICCO. Après le départ de FIANTSO, l OPCI prévoit de couvrir les dépenses par les droits de CF. 9 Recettes issues des droits de certification au niveau des trois premières Communes membres : Amparafaravola (essentiellement), Sahamamy, Ambohimandroso. 1 Totalement prises en charge par le projet BV lac, correspondant à la subvention de départ. 7
cotisation versée à l OPCI, chaque Commune doit nécessairement faire fonctionner (salaire de l agent, fournitures de bureau) son propre guichet dont la gestion n est pas prise en charge par l OPCI. Le tableau suivant montre, dans le cas de l OPCI actuellement le plus fonctionnel de Madagascar, que la cotisation de la commune à l OPCI représente entre 5 à 1% des recettes de son guichet foncier, ou peut même dépasser largement le montant des recettes! Dans le contexte de pénurie budgétaire des communes rurales malgaches, les dépenses sont à l évidence priorisées dans le fonctionnement du guichet foncier communal au détriment de versements à l intercommunalité. Communes Part cotisation en 28 (Ar) Recettee GF 28 (Ar) Amparafaravola Ambohimandroso Andrebakely Sud Ampasikely Sahamamy Ambohitrarivo Ambatomainty Ambohijanahary TOTAL 6.47.654 1.935.847 617.547 2.742.45 2.258.488 2.581. 13 4 678 297 3.71.374 24.931.787 1.336.89 1.741. 2.5.1 35. 112.5 3.71. 3.258. 3.74.5 24.938.99 Tab.3 : recettes issues des droits de certification et quote parts des Communes membres de l OPCI ASA Miray (sources : données Observatoire du Foncier budget OPCI) L OPCI Soampitaina, créé en 26, gère par ses propres moyens depuis la fin du financement de la FAO en janvier 28 le Guichet Foncier Intercommunal de Soavinandriana et Ampary (Région de l Itasy). L OPCI, malgré les cotisations des deux Communes qui sont restées impayées, tire intégralementt ses revenus des recettes de la certification (essentiellement des terrains de Soavinandriana, la Commune d Ampary étant en majorité couvertee de titres fonciers ce qui confirme une fois de plus l influence de la grande Commune dans la survie d un OPCI). Une fois encore, le tableau 4 démontre l importance des reports de solde suite au financement du bailleur pour renforcer la caisse de la structure puisque le montant des soldes annuels après retrait du financement de la FAO est passé de 6 millions à deux millions d Ariary. Année Report de l exercice précédent Subvention FAO 11 Recettes propres Dépenses Solde annuel 26 27 28 29 67. 5.919.662 2.19.877 3.34. 6.583.4 67. 12..891.6 2..44.9 3.34. 13.622.338 23.854.684 67. 5.919.662 2.19.877 Tab. 4 : situation budgétaire de l OPCI Soampitaina en 26 28 (source : OPCI FAO - PNF) Pour l OPCI Tany Vatsy (Manakara), la participation des Commune au fonctionnement du CRIF est symbolique, vu que l organisme d accompagnement FIANTSO, appuyé par ICCO, assure encore la prise en charge des dépenses. Malgré le montant modeste des cotisations (1. Ar par Commune), déjà une des Communes concernées n a pas pu s acquitter de sa part en 28. 11 Le montant de la subvention de la FAO est nettement supérieur à ce chiffre. Le chiffre concerne seulement l estimation de la proportion allouée au Guichet Foncier (salaire agent, fournitures, maintenance matériels). 8
Des dépenses de fonctionnement de l OPCI aux dépens du CRIF Compte tenu de coûts de structure, l OPCI consomme une partie des revenus du CRIF. En moyenne, 3 % des dépensess de fonctionnement de la structure intercommunale sont des charges propres au bureau de l OPCI. Ce chiffre atteint même 77 % pour ASA Miray! Au delà du fonctionnementt du CRIF, l existence de l OPCI ajoute des charges de fonctionnement supplémentaires qui comprennent : - Les indemnités de session des délégués lors des réunions du conseil de l OPCI, - Les indemnités de fonctionn du président, - Le carburant et l achat de matériels roulant pour les membres du bureau, - Les indemnités du percepteur (centre fiscal du District), - Les salaires (facultatifs) du personnel : agent technique, entretien, gardiennage du bureau OPCI Les charges relevant du fonctionnement du CRIF sont constituées par le salaire de(s) l agent(s) du CRIF, la consommation en électricité, les dépenses en fournitures et consommables de bureau, et les dépensess en nouveaux investissements et maintenance informatique. OPCI Fonctionnement total (dépenses 28 en Ariary) Charges liées à l OPCI (Ar) Charges du CRIF ou GFIC (Ar) Taratr Alaotra ASA Miray Soampitaina Tany Vatsy 1.942.893 18.141.39 23.854.684 6.715. 3.77.213 14.32.346 7.12.443 7..865.68 4..19.44 16.734.241 6..715. Tab.5 : Répartition des charges entre CRIF (ou GFIC) et OPCI. % charges liées à l OPCI 28 % 77 % 3 % % Ces coûts de fonctionnement sont généralement excessifs et n ont pas forcément d effets sur la performance des CRIF. Ils alourdissent le coût des CF et contribuent par conséquent à affaiblir la motivation des usagers pour la certification. Les recettes fiscales foncières, une ressource possible mais à moyen terme Les recouvrements fiscaux fonciers (IFT/IFPB), principale source de recette propre pour les Communes de deuxièmee catégorie, constituent avec les recettes de certification une ressource incontournable pour assurer la participation des Communes au fonctionnement de l OPCI. Les prévisions annuelles vont de 3 à 16 millions d Ariary pour les quelques Communes visitées. Toutefois, la fiscalité foncière est encore assez récente puisque la plupart des recensements faits par les Communes (cette activité relevant auparavant de la compétence du centre fiscal du District) n a véritablement commencé qu en 27 28. Les recouvrements ne sont pas encore significatifs et tournentt en moyennee autour de 25 3 % (certaines Communes arrivent à 7 %). La question de la motivation et de la capacité à payer reste toutefois récurrente vu les expériences de deux OPCI «urbains» : la FIFTAMA (ne s occupe pas du foncier pour l instant, qui regroupe 29 Communes périphériques sans inclure Antananarivo ville) et MAMA (OPCI qui regroupe 5 Communes suburbaines et qui gère le CRIF d Ivato aéroport). Le système de cotisation des membres pour FIFTAMA est fixé à 1 % de la recette annuelle effectuée sur les impôts fonciers, quel que soit le montant recouvré et la superficie des Communes. Pour MAMA, les cotisations sont fixées à 5 % du montant du budget prévisionnel annuel pour Ivato, et à 1,5 % pour les autres. Dans les deux cas, seules les grandes Communes paient leurs parts pour faire fonctionner l OPCI, contrairement aux idées préconçues sur la capacité financière large des Communes suburbaines. OPCI fonciers : un constat de défaillance L analyse des différentes situations actuelles des OPCI observés fait ressortir un constatt de défaillance généralisée de ces structures. Cettee défaillance trouverait son explication à deux niveaux : - Au niveau des opérateurs et bailleurs dont les approches et les modes opératoires de montage des OPCI ont favorisé une attitude d attentisme. Les montages effectués trop vite, et de manière 9
standard, n ont pas permis la maturation des décisions des Communes, condition essentielle pour leur appropriation des dispositifs fonciers. - Au niveau des Communes qui affichent une situation financière qui ne leur permet pas d assurer la contribution au maintien d une structure intercommunale. Les systèmes de cotisation ne sont pas viables. Les recettes générées par la certification sont considérées comme des opportunités de revenus additionnels destinés à combler certains déficits budgétaires. Les deux OPCI fonciers, Soampitaina et ASA Miray, qui sont les seuls à fonctionner de manière autonome jusqu à présent révèlent une situation budgétaire où les soldess annuels s amenuisent chaque année. La survie de l OPCI ASA Miray est due en grande partie par les revenus générés par la Commune d Amparafaravola, tout comme Soavinandrianaa pour l OPCI Soampitaina. Par ailleurs, le maintienn d un OPCI pose le problème d une structure de gestion intercommunale lourde dont les charges absorbent une grande partie des revenus destinés à faire fonctionner le CRIF. Quels scenarii de gestion pour demain? Au vu des observations de la situation actuelle des premiers OPCI fonciers, il Le choix de confier la apparaît que le choix de confier la gestion des dispositifs de gestion gestion des dispositifs de foncière intercommunale aux OPCI a été un échec. Faire fonctionner de gestion foncière telles structures reviennent cher aux petites Communes (paradoxalement à l idée intercommunale aux OPCI a qu on s est faite sur l économie d échelle) et faire supporter les charges de la été un échec. structure par les Communes actives du regroupement introduisent des problèmes d équité, qui aboutissent inévitablement à l éclatement du regroupement. Les recommandations suivantes proposent deux nouvelles pistes d intervention pour la gestion des futurs montages de dispositifs fonciers intercommunaux : - Confier la gestion du CRIF à une seule Commune; - Confier la gestion du CRIF à une entité privée. Scénario 1 : dispositif géré par la grande Commune Cette proposition est tout à fait justifiée en partant du constatt que dans un regroupement intercommunal, le fonctionnement est souvent assuré par la grande Commune. A la longue, le non-paiement des cotisations par les petites Communes, qui utilisent pourtant les services du CRIF, crée une frustration au niveau de celles qui paient ce qui peut entraîner l éclatement de la structure. On pourrait anticiper de tels évènements en installant, dès le début des interventions, les matériels du CRIF au niveau d une Commune (et non une dotation au titre d un OPCI). Ce scénario est particulièrement recommandé pour les dispositifs montés autour d une Commune Urbaine (cas du GFIC d Ivato Aéroport) ou d une Commune Rurale de première catégorie, ce qui est le cas pour plusieurs CRIF. Il n y a pas de création de structure intercommunale. La gestion du dispositif est intégralement prise en charge par la grande Commune 12 : le budget de fonctionnement du dispositif est inscrit dans ses budgets de fonctionnement et ses comptes administratifs. Le personnel salarié du dispositif fait partie du personnel de la Commune. Le dispositif lui même est transformé en CRIF qui est à la fois GFS pour la Commune d implantation, créant une économie d échelle pour sa gestion. L utilisation des services informatiques, numérisations et éditions de Certificat foncier, est payant pour toutes les Communes (y compris la Commune d implantation) qui utilisent le service, suivant des tarifs définis par le Conseil de la grande Commune. Les recettes générées par le dispositif sont intégralement versées dans le compte de la Commune gestionnaire. Suivant les principes d universalité et d équilibre budgétaire, il n y a pas de création fonds d épargne ou de réaffectation particulière au fonctionnementt du CRIF sur ces recettes. 12 Il est intéressant de signaler au passage le cas (particulier?) de la Commune Rurale de Foulpointe qui a généré en 28 environ 16 Millions d Ariary de recettes, en majorité provenant des ristournes hôtelières. La prise en charge du fonctionnement d un CRIF ne poserait pas de problèmes à la Commune. 1
Ce scénario a entre autres comme avantage la facilité de prise en charge du dispositif (qui ne dépend plus de la volonté ou capacité des autres Communes à payer les cotisations) et l atténuation des impacts d un éventuel retrait d une ou de quelques Communes. Deux inconvénients majeurs sont toutefois à anticiper : (i) les risques d abus sur les marges de bénéfice par la Commune CRIF dans l établissement unilatéral des tarifs, et (ii) le risque de faible certification au niveau des autres Communes qui se répercuterait sur les recettes créées par le CRIF. On pourrait baliser ces risques par l établissement de convention, révisée annuellement par les Communes, qui stipule les engagements et les règlements généraux de gestion et d utilisation des services du CRIF. Scénario 2 : gestion du dispositif par une entité privée Dans l article 36 de la Loi 94 8 (portant organisation des CTD) - alinéa 1 : «le conseil délibère la concession ou l'affermage des services publics à caractère industriel ou commercial créé par la collectivité elle-même». La Commune peut donc transférer à un organisme privé la gestion d un de sess services (délégation de service public). Ce scénario est une variante de la gestion du dispositif par une Commune, et n implique donc pas la création d une structure intercommunale. Dans le cadre d une concession, le concessionnaire, personne publique ou privée ayant reçu le transfert de gestion, prend en charge les investissements (équipements nécessaires à l'exploitation du service) et le fonctionnement. La rémunération du concessionnaire se fait suivant le contrat établi, soit directementt auprès des usagers à travers les recettes d édition du Certificat foncier (le concessionnaire payant un droit fixe d exploitation), soit par un pourcentage sur les recettes réalisées qui sont versées à la Commune. Dans le cadre de l affermage, le fermier ne construit pas les installations du service, ces dernières étant mises à sa disposition par la Commune. Le fermier reverse une partie "location" au titre des installations qu il utilise. La Commune bénéficie donc du revenu versé par le fermier pour contribuer à son fonctionnement. Ce scénario a comme avantage l allègement des activités effectuées en régie, surtout pour une grande Commune (urbaine, première catégorie). Par ailleurs, un contrat de délégation à long terme (exemple 1 ans) confère au CRIF une continuité de fonctionnement, indépendamment des aléas politiques, changements suite aux élections ou de la capacité managériale des dirigeants communaux. Etant géré par une entreprise privée dont l objectif est de générer du profit, le CRIF est toutefois exposé à un risque d augmentation des coûts d édition du certificat foncier. Cette situation pourrait être balisée par un droit de regard (stipulé dans le contrat de concession) de la Commune sur les tarifs appliqués. Toute augmentation de tarif devrait recevoir l avis des Communes. Maintenir une structure intercommunale de gestion, mais Certains opérateurs pourraient quand même être amenés, selon des principes particuliers d intervention par exemple, à travailler avec des structures intercommunales. Cette section a pour objectif d étudier les conditions optimales de viabilité de ces structures selon les modalités de création et d appui. Un principe de base : favoriser un processus endogènee accompagné La création d un OPCI pour la gestion d un CRIF ne devrait pas être considérée comme un passage obligé ou une approche standard; cette création ne peut L impulsion d un processus se justifier que par la volonté des Communes concernées à s associer et à prendre endogène, dans lequel les leur responsabilité à faire fonctionner cette association. Les problématiques, objectifs Communes sont informées et formes d intervention de la structure, les termes de regroupement, les coûts et sont décideurs, est une prévisionnels devront être clairement explicités, clé pour la pérennisation. - favoriser la concertation entre les parties prenantes (bailleurs, opérateurs, District, Communes, ) pour éviter la création de nouvelle structure à chaque fois, - mettre le temps et les moyens nécessaires à la maturation d un processus de création de structure intercommunale, et impliquer dès la phase initiale les acteurs locaux dans les processus de prise de décisions, de gestion, de conception de la pérennisation financière, 11
- Identifier des ressources complémentaires aux cotisations ou remplacer intégralement le principe de cotisation. Il peut s agir d un prélèvement sur la fiscalité foncière. En guise d exemple, l OPCI ASA Miray a intégré l appui d un technicien de développement salarié qui fournit des services payants (études de faisabilité, le montage de projets, suivi contrôle de projets d infrastructure) aux Communes membres de l OPCI. Le technicien perçoit des pourcentages à titre d indemnité par dossier traité mais les recettes sont versées à la caisse de l OPCI. L OPCI peut aussi effectuer pour le compte des Communes membres les activités de recensement et de recouvrement fiscal foncier et prélever un pourcentage sur les recettes. Il faut veiller toutefois à ce que ces autres activités n entravent pas l usage des ressources matérielles et humaines du CRIF ou du GFIC, ce qui pourrait éventuellement nuire à sa mission initiale qui est l appui à sécurisation foncière. Des avantages et inconvénients à chaque structure Concernant le choix de la structure de gestion du CRIF, la section suivante essaie de cerner les avantages et inconvénients d une gestion par une association des Communes ou par un OPCI. Avantages Association des Comptabilité privée. Fonctionnement et Communes gestion budgétaire simplifiés sauf en cas d utilisation de fonds public. Possibilité de prise en charge des dépenses non prévues dans le budget. Possibilité de voter un trésorier différent de celui de la Commune d implantation. Séparation des pouvoirs. OPCI Comptabilité publique soumise au contrôle de légalité du représentant de l Etat risques moindres de détournement. Possibilité d effectuer le recouvrement fiscal pour le compte des Communes membres et prélever un pourcentage sur les recettes. Inconvénients Gestion budgétaire non soumise aux règles de comptabilité publique. Echappe aux contrôles de légalité 13 (risques de détournement de caisse). La durée de mandat des représentants des Communes (Maire, conseiller communal) est conditionnée par les élections. Le Maire et le trésorier de la Commune d implantation se retrouvent souvent Président et comptable de l OPCI. Risques d interférence entre les deux gestions. Obligation de budget et de compte administratif difficulté de prendre en charge les grandes dépenses imprévues 14. La durée de mandat des délégués est conditionnée par les élections. Soumise à une obligation de «solde zéro» dans les budgets prévisionnels. Difficulté de création de fonds d épargne sur les bénéfices. Obligation de dépense des reports de solde dans l exercice suivant. Tab.6: avantages et inconvénients éventuels de la gestion du CRIF par une Association des Communes ou un OPCI. 13 Sauf si l Association gère des fonds publics. Même à titre privé, des contrôles peuvent être faits sur les donations reçues. 14 Il existee des nomenclatures de dépenses imprévues 12
Une structuration optimale du nombre de Commues membres à considérer La constitution d un regroupement autour d un CRIF devrait considérer (i) un nombre minimum de Communes pour alléger la part payée par chaque Commune ou le coût de revient d un CF, et (ii) un nombre maximum de Communes pour ne pas ralentir la capacité d édition du CRIF. En moyenne, un agent du CRIF pourrait numériser et éditer entre 15 à 2 CF par jour, soit 4 par mois. Un nombre maximal de 1 Communes appuyées par le CRIF est conseillé, produisant 3 à 4 CF par Commune par mois. Le nombre minimal de Communes conseillé est de 5 à 6, auquel cas le coût d édition d un Certificatt foncier au niveau du CRIF revient à 4. Ar 15. D une manière générale, l inclusion de nouvelles Communes dans le regroupement ou le départ d un membre affecterait à la hausse ou à la baisse le coût d édition du Certificat foncier. Vers la création d EPCI? La gestion de l OPCI, en tant qu établissement public à caractère administratif, est soumise aux règles de la comptabilité publique. Entre autres, l OPCI devrait reporter les bénéfices (soldes) créés au cours d un exercice à l année suivante avec comme principe l équilibre budgétaire (recettes prévisionnelles + solde reporté dépensess prévisionnelles = zéro). Cette obligation ne permet pas de créer de fonds d épargne à long terme. Il serait difficile de concevoir une pérennisation avec une gestion budgétaire établie d année en année. Un EPCI, Etablissement Public de Coopération Intercommunale, est une forme de regroupement de Communes françaises, qui peut prendre le caractère d un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), donc soumis aux règles de comptabilité privée 16. Outre cette possibilité, selon la forme de l EPCI, celui ci peut se créer des sources de recettes propres pour assurer son fonctionnement 17. Cette réflexion sur les EPCI relève à ce stade d une vision d ouverture, si on reste sur une perspective de maintien de l intercommunalité, à moyen ou long terme, que d une solution pragmatique applicable dans l immédiat. Dans tous les cas, la possibilité et les conditions de création de structure intercommunale à caractère privé ne sont pas encore clairement spécifiées dans les textes malagasy. Le projet de refonte des textes sur les Collectivités (le nouveau Code des CTD) devrait entre autres considérer cet aspect. Il s agit notamment de reformuler l article 2 (de la Loi 94 7) en : «Dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, les collectivités territoriales de chaque niveau, pourront, en vue d initier et de réaliser des actions d intérêt commun, se regrouper r entre elles pour former des associations, unions, fédérations, interrégionales et intercommunales, selon des statuts publics ou privés» 18. Le tableau ci après récapitule les différents avantages et éventuels risques liés aux différents scenarii de gestion par une Commune, par une entité privée ou un maintien de la structure intercommunale. 15 Ce tarif, calculé au rythme d édition de 4 certificats par jour par Commune, couvre juste le fonctionnement du CRIF et n inclut pas encore le coût de revient pour le fonctionnement du GFP dans les Communes. 16 Consulter notamment http://www..colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_intercom/guid_lint_4/crea_epci/disp_budg.html - Partie 3 - Dispositions comptables propres aux EPCI et syndicats mixtes. 17 Les EPCI à fiscalité propre disposent du droit de prélever l'impôt, sous forme de fiscalité additionnelle à celle perçue par les communes, ou, dans certains cas, à la place des communes. 18 Les mêmes constatations et propositions ont été formulées par une étude mandatée par le programme ACORDS. (Ralalarimanga, H.C., Capitalisation et analyse des propositions d organisation de la gestion et de l entretien des infrastructures intercommunales créées dans le cadre du projet ACORDS). 13
Scénarios Scénario 1 : Gestion par la grande Commune Scénario 2 : Gestion par une entité privée - Concession - Affermage Maintenir une structure intercommunale Avantages Facilité de pérennisation si le CRIF est implanté dans une grande Commune (recettes générales conséquentes), Facilité de prise en charge du fonctionnement (inscription dans les budgets prévisionnels et comptes administratifs), Pas d impacts majeurs si les autres Communes viennent à ouvrir leur propre guichet et n utilisent plus les services du CRIF Coûts des services directement supportés par les usagerss (par le coût d édition) et non pas par les Communes, Equité entree les Communes : les prix payés au CRIF sont proportionnels au nombre de certificats édités (contrairement au système de cotisation) Gestion plus efficace des matériels/ fournitures, et de la finance Comptabilité privée : possibilité de création de fonds d épargne, Continuité de gestion (selon termes de contractualisation avec la Commune) malgré les changements politiques, Allègement des activités effectuées en régie par la Commune, Possibilité d extension des services fournis (selon termes de contractualisation) Le maintien d une forme de structure (OPCI/ AC) introduit la collégialité de la prise des décisions : - Définition concertée des tarifs appliqués au CF par le conseil de l OPCI ; - Engagement mutuel pour le maintien du rythme optimal de certification Contrôle de légalité par le District : gestion trésorerie par le percepteur (Commune 1 ère catégorie); risques de détournement de fonds amoindris. Economie d échelle dans la mise en place Risques Universalité du budget communal : pas d affectation particulière du budget. Les recettes issues de la certification pourront être affectées à d autres dépenses de la Commune, Soumise aux règles de comptabilité publique : équilibre budgétaire. Pas de création de fonds d épargne. Définition unilatérale des prix du CF par le conseil communal Risque de fixation de tarifs trop élevés. Absence d engagement mutuel : possibilité de baisse du rythme de certification et donc des recettes, Fonctionnementt et pérennisation tributaires des compétences managériales du Maire et des dirigeants communaux. Création de marge bénéficiaire augmentant le coût du CF ; Pas de création de compétence dans les collectivités, Fonctionnementt conditionné par la capacité à payer les cotisations, Pas de sanction possible pour les Communes non payeurs, risque d éclatement de la structure ou de retrait des Communes actives à la longue, Changement des délégués après élections, événements politiques, Le retrait de certaines Communes membres augmenterait le montant de la cotisation des Communes restantes, Le budget de fonctionnement de l OPCI peut être lourd (aux dépens du CRIF), Tab. 7 : Analyse avantages risques des scenarii de gestion 14
LandScope Notes de l Observatoire du Foncier Rédacteur: Rivo ANDRIANIRINA RATSIALONANA Chargé des informations: Faly RANAIVOSON Nos remerciements à : André TEYSSIER (Conseiller Technique auprès du Secrétaire Général du Ministère de l Aménagement du Territoire et de la Décentralisation) Eric RAPARISON (Juriste) Parfait RANDRIANITOVINA (SAHA Intercoopération) Zoary RAFRANSOA (UE - CTI ACORDS) La production de LandScope est financée par : La publication de cet article a été rendue possible grâce à la collaboration de : 15