Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux

Federale Overheidsdienst Financiën - België Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux Frank LIERMAN & Arnaud DESSOY (*) (*) Frank LIERMAN - Chief economist Belfius Banque, Arnaud DESSOY - Responsable des études «Public Finance & Social profit» 39

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 40

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux Table des matières Introduction 43 1 Le vieillissement de la population état des lieux et perspectives 44 1.1 Perspectives démographiques au niveau national et régional 44 1.1.1 Evolution démographique globale 44 1.1.2 Evolution de la structure par âge 45 1.2 Les spécificités de l évolution démographique au niveau local 49 2 Les contraintes budgétaires et comptables qui pèsent sur le secteur local 51 2.1 Pacte de stabilité budgétaire 51 2.2 Normes SEC95 et réforme du cadre comptable 52 2.3 L application de nouvelles exigences relatives au cadre budgétaire des administrations publiques 53 2.4 Réforme comptable en Flandre (BBC) 53 2.5 Nouvelles instructions budgétaires (Région wallonne) 55 3 Un risque d érosion des recettes fiscales suite au vieillissement de la population 56 4 Les pouvoirs locaux subissent également les effets du vieillissement de la fonction publique locale 59 4.1 Le coefficient de solidarité 61 4.2 Le coefficient de responsabilisation 62 5 Augmentation des dépenses à caractère social 65 6 Annexe 1: Inventaire du cadre réglementaire au niveau des pensions des fonctionnaires des pouvoirs locaux 69 41

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 42

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux Introduction Le vieillissement progressif de la population est une tendance de fond qui marquera profondément la structure et le fonctionnement de notre société dans les décennies à venir. Il constitue un défi politique majeur de ces prochaines années qui dépasse très largement les problématiques les plus souvent évoquées de la modernisation du système des retraites ou des politiques de prise en charge des personnes âgées. Faire face à la complexité des défis du vieillissement nécessite une approche globale et transversale de nombreuses politiques ( sociale, familiale, emploi, financière, immigration, logement, mobilité, ) qui relèvent de compétences des divers niveaux de pouvoirs publics (fédéral, régional et local). Les communes et les c.p.a.s., en tant que pouvoirs publics les plus proches du citoyen, sont en première ligne pour gérer, au moyen d une offre de services, les implications sociétales que génèrent une population âgée en forte croissance. Des politiques de renforcement du tissu social à la problématique du logement et de la mobilité, en passant par l éventail de services sociaux et d institutions de soins, les pouvoirs locaux seront aux premières loges dans l orchestration de la «réponse» publique à la problématique du vieillissement. Cette réponse portée à l échelon local aura sans aucun doute des répercussions budgétaires pour les collectivités locales. L impact financier au niveau local sera vraisemblablement moins «mécanique» que celui estimé pour certains volets de la sécurité sociale, comme les pensions ou les soins de longue durée. Par ailleurs, les conséquences seront très variables d une collectivité locale à l autre en raison de la très forte hétérogénéité de l évolution démographique. Enfin, le coût dépendra grandement des choix stratégiques qu adopteront les gestionnaires communaux en réponse à la problématique du vieillissement de leur population. Quelle que soit son ampleur, le vieillissement de la population aura à la fois des conséquences sur les ressources des communes (en particulier au travers de la fiscalité), sur les dépenses à consentir (nouveaux services publics locaux, adaptation des infrastructures, ) mais aussi pèsera globalement sur les contraintes de gestion des collectivités locales (au travers du pacte de stabilité budgétaire). Enfin, les pouvoirs locaux vont également devoir affronter les effets du vieillissement de la fonction publique locale et la problématique du financement des pensions dans le cadre de la gestion de leur propre personnel. En effet, les pouvoirs locaux sont directement responsables pour le financement des pensions de leurs fonctionnaires statutaires. La réduction structurelle du personnel statutaire et le vieillissement de cette population a toutefois fragilisé la base de financement et a nécessité une réforme en profondeur du système des pensions dont l impact financier sera très important au cours de ces prochaines années. 43

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 1 Le vieillissement de la population état des lieux et perspectives 1.1 Perspectives démographiques au niveau national et régional À l instar de la plupart des pays développés, la Belgique se trouve en pleine phase de transition démographique, en combinant une diminution du taux de fécondité à une augmentation considérable de l espérance de vie. Le Bureau fédéral du Plan en collaboration étroite entre la Direction générale Statistique et Information économique (dg sie) a procédé à une nouvelle actualisation de ces perspectives de population à l horizon 2060 pour la Belgique (1). Les perspectives de population 2012-2060 partent des observations au 1 er janvier 2012 et ont été élaborées par âge, sexe et arrondissements. Ces prévisions démographiques font état d une croissance de la population belge de 11,0 millions en 2012 à 11,6 millions en 2020, 12,1 millions en 2030 et à près de 12,7 millions en 2060. Il convient de relever que cette récente actualisation des perspectives de population fait état d une révision à la baisse de la croissance de la population par rapport aux prévisions réalisées antérieurement. 1.1.1 Evolution démographique globale Globalement, la population de la Belgique augmenterait donc de +16 % sur la période 2012-2060 (graphique 1) contre une estimation de +25 % sur la période 2010-2060 selon les perspectives réalisées en 2011. Cette révision à la baisse s explique en grande partie par l inflexion des hypothèses relatives aux migrations internationales qui reflètent elles-mêmes les effets des nouvelles dispositions législatives plus restrictives en matière de politique d immigration (regroupement familial, conditions de régularisation, ). Cette sensibilité aux hypothèses en matière de comportement migratoire souligne le degré de prudence avec lequel il convient d interpréter des résultats de projections portant sur des longues périodes. 1 Bureau du Plan SPF Economie : Perspectives de population 2012-2060 Mai 2013 44

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux Graphique 1: Belgique et Régions: évolution de la population (indice 100 = 2012) 120 110 100 90 2012 2020 2028 2036 2044 2052 2060 Belgique Flandre Wallonie Bruxelles-Capitale Communauté germanophone Source: Sur base des statistiques publiées par le Bureau du Plan et SPF Économie-DGSIE En ce qui concerne la répartition régionale de la croissance démographique d ici à 2060, celle-ci serait légèrement plus modérée en Flandre (+13 %), au profit de Bruxelles (+18,5 %) et de la Wallonie (+18,2 %). Si le taux de croissance sur l ensemble de la période est relativement similaire pour ces 2 dernières Régions, on relèvera que la croissance de la population de la Région de Bruxelles-Capitale s opérerait essentiellement au cours de ces 10 prochaines années (2012-2022) et connaîtrait ensuite une progression annuelle très modérée (graphique 1). Les perspectives démographiques tablent toujours sur une hausse progressive de l espérance de vie à la naissance. Celle-ci attendrait en 2060 86,7 ans pour les hommes et 89,1 ans pour les femmes (contre respectivement 78,2 et 83,4 ans en 2011). 1.1.2 Evolution de la structure par âge Au-delà de la croissance en volume, les prévisions démographiques font surtout état d un glissement de la concentration de la population vers les catégories d âge plus élevées, c est-à-dire les effectifs des groupes d âge principalement générateurs de dépenses de pensions et de soins de santé. La population âgée de 65 ans et plus qui représente 17,4 % de la population totale du pays en 2012 progresserait de manière continue pour atteindre plus du quart de la population en 2060. Cette forte progression se concentre sur la période 2020-2040 et se stabilise ensuite (graphique 2). 45

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Graphique 2: Perspectives d évolution de la population de 65 ans et plus - 2012-2060 (en % de la population totale) 28 26 24 22 en % 20 18 16 14 12 10 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 Belgique Flandre Wallonie Bruxelles Communauté germanophone Source: Sur base des statistiques publiés par le Bureau du Plan et SPF Économie-DGSIE L évolution de la population âgée présente de fortes disparités régionales. La Flandre qui connaît déjà actuellement un niveau de vieillissement plus prononcé aurait une proportion de sa population âgée de 65 ans et plus de l ordre de 27,4 % à l horizon 2060 (contre 25,75 % au niveau national). La Wallonie subirait une évolution très comparable à celle de la moyenne du pays alors que la Région bruxelloise connaîtrait une évolution tout à fait atypique. La proportion de personnes de 65 ans et plus subirait dans un premier temps un recul pour atteindre un minimum de 13,1 % en 2020. Cette proportion de personnes âgées progresserait ensuite mais resterait à un niveau très inférieur à la moyenne du pays pour atteindre 18,5 % de la population en 2060 (soit une proportion légère supérieure à celle observée en Belgique actuellement). A contrario, la population de la Communauté germanophone subira un vieillissement assez prononcé avec une proportion de personnes âgées de 65 ans et plus de près de 26,9 % en 2060, soit un pourcentage comparable à celle de la Flandre. La notion de vieillissement de la population doit toutefois être relativisée avec la croissance continue de l espérance de vie en bonne santé. Le haut vieillissement concerne davantage la population âgée de 80 ans et plus qui présente des risques de pertes d autonomie beaucoup plus importants. Le graphique 3 présente les perspectives d évolution de la population de 80 ans et plus sous forme d indice (2012=100). D ici à 2025, le nombre de personnes âgées de 80 ans et plus devrait connaître une progression assez modérée (voire connaître un léger recul en région bruxelloise). Cette catégorie de population devrait ensuite connaître pratiquement un doublement entre 2025 et 2050 et se stabiliser jusqu en 2060. A nouveau, cette évolution ne connaît pas une même ampleur dans les trois régions du pays. En Flandre, elle est plus marquée qu en 46

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux Wallonie, tandis qu à Bruxelles l on constate plutôt une période de stabilisation avant une progression modérée (graphique 3). Graphique 3: Perspectives d évolution de la population âgée de 80 ans et plus (indice 100 = 2012) 260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 2052 2054 2056 2058 2060 BXL-Cap VL WAL BELG Source: Sur base des statistiques publiées par le Bureau du Plan et SPF Économie-DGSIE Le niveau du vieillissement de la population est aussi souvent illustrée à l aide de quelques indicateurs de la dépendance démographique qui actent davantage l ampleur de la transformation subie par l ensemble de la pyramide des âges. Ces indicateurs sont repris dans le tableau 1 et traduisent: L augmentation de l âge moyen de la population, qui est aussi un indicateur de vieillissement. La progression continue du coefficient de vieillissement: ce coefficient met en relation la part des plus âgés (65 ans et plus) par rapport a celle des plus jeunes (moins de 15 ans), soit le sommet et la base de la pyramide des âges. Dans le cas d une pyramide «classique», ce coefficient est inférieur à 100 %. Dans les pays industrialisés, ce ratio atteint ou dépasse le seuil de 100 % traduisant une inversion de la pyramide des âges sous l effet du vieillissement de la population. L évolution par paliers du coefficient d intensité du vieillissement: ce coefficient représente, au sein des âgés (65 ans et plus), le pourcentage des plus âgés d entre eux (80 ans et plus). Par rapport au processus global de vieillissement de la population, ce coefficient fournit une indication de l importance du «4 ème âge» (80 ans et plus). 47

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Tableau 1: Evolution de quelques indicateurs démographiques - 2000-2060 2000 2012 2020 2030 2040 2050 2060 Age moyen 39,65 40,99 41,67 42,79 43,86 44,35 44,56 Belgique Vieillissement en % (65+)/(0-14) 95,03 102,73 110,46 132,49 150,84 154,69 158,59 Intensité du vieillissement en % (80+)/(65+) 20,79 29,75 29,49 29,19 34,61 39,90 40,07 Age moyen 39,96 41,86 42,73 43,91 45,00 45,45 45,57 Flandre Vieillissement en % (65+)/(0-14) 98,13 114,84 123,41 149,63 170,08 172,43 175,08 Intensité du vieillissement en % (80+)/(65+) 20,31 28,79 30,25 29,88 35,48 41,48 41,30 Age moyen 39,26 40,53 41,26 42,38 43,41 43,92 44,24 Wallonie Vieillissement en % (65+)/(0-14) 90,24 94,37 106,02 126,52 143,19 147,30 153,13 Intensité du vieillissement en % (80+)/(65+) 20,26 30,79 27,92 27,95 33,57 38,08 38,61 Age moyen 39,05 37,53 37,30 38,09 39,13 39,75 40,10 Bruxelles Vieillissement en % (65+)/(0-14) 94,09 69,96 65,27 74,01 86,96 95,00 99,47 Intensité du vieillissement en % (80+)/(65+) 25,52 33,13 29,83 28,63 31,68 34,60 36,53 Age moyen 39,26 41,69 42,62 43,71 44,80 45,21 45,14 Com. Germanophone Vieillissement en % (65+)/(0-14) 83,70 111,44 119,16 143,61 168,89 166,36 166,78 Intensité du vieillissement en % (80+)/(65+) 18,44 26,10 29,04 26,48 31,74 41,09 38,50 Source: Bureau du Plan et SPF Économie-Direction générale Statistique et Information économique L ensemble de ces indicateurs confirment l accélération du processus du vieillissement de la population en Belgique à l horizon 2060. Le tableau illustre également très clairement l ampleur du processus du vieillissement démographique qui s est opéré entre 2000 et 2012. En effet, le coefficient de vieillissement qui était encore inférieur au seuil de 100 % en 2000 (au niveau de l ensemble du pays et dans chacune des régions du pays) atteint désormais plus de 100 % en 2012 (sauf en région bruxelloise). Ce coefficient va ensuite progresser de manière continue pour atteindre près de 160 % à l horizon 2060. Le coefficient d intensité du vieillissement a subi lui un premier saut d évolution entre 2000 et 2012, en passant de 20,8 % à 29,8 % et devrait subir une forte progression surtout entre 2040 et 2060 et se rapprocher du seuil de 40 %. Enfin, l âge moyen de la population qui était encore inférieur à 40 ans en 2000 devrait atteindre 44,5 ans en 2060. Même si l on observe les mêmes tendances fondamentales dans l ensemble du pays, des différences parfois considérables dans les chiffres et les prévisions peuvent être constatées pour les différentes Régions: En Flandre, le vieillissement est à la fois plus rapide et plus marqué. L âge moyen y augmente le plus rapidement pour atteindre 45,6 ans en 2060. Le coefficient de vieillissement qui est déjà proche de 115 % en 2012 devrait atteindre près de 175 % en 2060. 48

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux La Wallonie devrait enregistrer une évolution analogue à la moyenne du pays et présenter des coefficients démographiques très légèrement inférieurs en 2060. La trajectoire de vieillissement à Bruxelles, illustrée au travers de ces indicateurs, est moins marquée qu ailleurs en Belgique. L âge moyen devrait connaître dans une première phase (2010-2030) un recul et seulement atteindre le seuil de 40 ans en 2060 alors que le coefficient de vieillissement devrait rester inférieur à 100 % à l horizon 2060. 1.2 Les spécificités de l évolution démographique au niveau local L analyse démographique au niveau local offre un point de vue privilégié souvent plus diversifié et toujours plus nuancé sur les dynamiques et les structures démographiques des populations locales. La commune est en effet l unité spatiale qui maximise les différences démographiques et où l évolution peut connaître les plus grandes fluctuations au cours d une période considérée (2). A titre d exemple, le coefficient de vieillissement (part des plus âgés (65 ans et plus) par rapport a celle des plus jeunes (moins de 15 ans), présente des disparités très prononcées au niveau communal (cf. carte 1). Alors que le coefficient de vieillissement calculé au niveau national s établit en 2012 à 102,7 %, il varie de 70,0 % pour la Région bruxelloise à 114,8 % pour la Région flamande. Ce même coefficient oscille au niveau provincial entre une valeur minimum de 81,2 % (Luxembourg) et maximum de 140,6 % (Flandre occidentale) et atteint une amplitude maximale au niveau communal (de 34 % à 327 %). On pourrait également prolonger le raisonnement et attirer l attention sur l existence de fortes disparités infra-communales. Ces dernières peuvent être particulièrement prononcées au niveau des grandes villes où la dynamique démographique, et en corollaire les caractéristiques socio-économiques de la population, peuvent présenter des caractéristiques très variables d un quartier à l autre. Au niveau communal, l importance des mouvements migratoires exerce une influence déterminante non seulement sur l évolution du chiffre de la population mais aussi sur les caractéristiques démographiques (âge, nationalité, sexe, ), socio-économiques et culturelles. En effet, l intensité de la migration varie avec l âge, les choix résidentiels étant en partie liés au cycle de vie des personnes. Les mouvements migratoires peuvent être dès lors à l origine d importants 2 EGGERICKX Th., «La démographie comme aide à la gestion locale», dans Actes du colloque de l AIDELF, avril 1995, pp 55-70. 49

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 glissements de la structure par âge pouvant entrainer pour certaines communes une forte accélération du processus de vieillissement de la population. Les perspectives de population réalisées par le Bureau fédéral du Plan et la Direction générale Statistique et Information économique couvrant la période 2012-2060 sont également disponibles au niveau de la province et de l arrondissement. De même, les instituts statistiques régionaux (3), ont également procédé ces dernières années à des projections démographiques à l échelon communal mais portant sur un horizon temporel plus réduit (2020 à 2030 selon les cas). Elles font toutes état de très fortes disparités spatiales. Carte 1:Vieillissement au niveau communal (2012) Source: Sur base des statistiques publiés de SPF Économie-DGSIE 3 Studiedienst van de Vlaamse Regering (SVR) en Flandre, l IBSA à Bruxelles et l IWEPS en Wallonie 50

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux 2 Les contraintes budgétaires et comptables qui pèsent sur le secteur local Au-delà des nombreux défis financiers découlant de l évolution démographique (dont l impact du vieillissement de la population) et des nombreuses réformes en cours (service incendie, aide sociale, pensions,.), (4) les pouvoirs locaux sont soumis à des normes budgétaires et des contraintes comptables croissantes qui limitent encore davantage leur marge de manœuvre. 2.1 Pacte de stabilité budgétaire La Belgique est soumise depuis l instauration de l Union économique et monétaire (uem) au Pacte de stabilité et de croissance (psc) et ce, afin d assurer le respect «des critères de Maastricht» (5) au-delà de la phase de convergence initialement prévue. Depuis décembre 2009, la Belgique a été placée dans une procédure de déficit excessif et a été invitée par le Conseil européen à amplifier le programme de consolidation budgétaire et d atteindre le seuil de -3 % du pib dès 2012 et de retrouver un équilibre structurel à partir de 2015. Afin de rétablir la confiance et prévenir de nouvelles crises dans la zone euro et l ue, le Parlement européen et le Conseil ont depuis lors adopté, un ensemble de six nouveaux textes législatifs, qui sont entrés en vigueur le 13 décembre 2011. Ces nouvelles mesures (le «six-pack») consistent en un ensemble de règles et de procédures visant à renforcer la surveillance macro-économique et la discipline budgétaire (gouvernance économique). Par ailleurs, le Conseil européen a formellement adopté le 2 mars 2012 un nouveau «Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l Union économique et monétaire». Ce dernier prévoit l engagement des divers États membres (au minimum pour ceux de la zone euro) de présenter un déficit structurel annuel qui n excède pas 0,5 % du pib nominal (soit un seuil nettement plus contraignant que le critère de Maastricht). Dans cette contexte, il convient de rappeler que les pouvoirs locaux constituent une des composantes de l ensemble des pouvoirs publics au même titre que 4 Voir Dossier «Enjeux financiers de la nouvelle législature communale (2013-2018) Belfius banque, décembre 2012. 5 Protocole sur les procédures de déficit excessif annexée au Traité européen et imposant les critères de convergence de 3 % du PIB maximum pour le déficit et de 60 % du PIB maximum pour la dette publique. 51

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 l État fédéral, les entités fédérées et la sécurité sociale. En ce qui concerne plus particulièrement les administrations locales, le sous-secteur (S1313) comprend notamment les communes et les cpas particulièrement exposés aux conséquences du vieillissement de la population. La répartition de l effort d assainissement budgétaire entre les niveaux de pouvoir n a pas encore fait l objet d un accord politique complet entre les entités concernées. Au stade actuel, le comité de concertation du 17 juillet 2013 s est clôturé sur un accord entre l Etat fédéral, les Régions et les Communautés sur le partage des efforts budgétaires à réaliser en 2014. Il prévoit que l Entité 2 (qui regroupe à la fois les entités fédérées et les pouvoirs locaux) dégage un solde de 0,1 % du pib en termes sec. Cela implique donc que les Régions sont censées à l avenir compenser sur leur propre budget (sur base d un clé de répartition convenue), l éventuel déficit dégagé par les pouvoirs locaux. Dans cette perspective, les Régions, en tant qu autorités de tutelle, sont tentées à leurs tours de durcir leurs contraintes budgétaires à l égard des pouvoirs locaux. 2.2 Normes SEC95 et réforme du cadre comptable Pour les pays membres de l Union européenne, la référence actuelle en matière de finances publiques repose sur le système européen des comptes nationaux, appelé plus communément «sec95». Les statistiques de finances publiques établies selon ce cadre de référence forment désormais la base du monitoring budgétaire européen, que ce soit au niveau de la procédure de déficit excessif (pde) ou au niveau des plans de stabilité et de convergence déposés devant les instances européennes par les divers Etats membres. Rappelons tout d abord que l accord de coopération du 31 janvier 2010 entre le gouvernement fédéral, et l ensemble des entités fédérées prévoit désormais une stricte observance des normes sec95 par les autorités de tutelle après une période de transition portant sur les années 2012-2013. Ces normes sec95 portent sur les statistiques à transmettre à Eurostat (et les retraitements à opérer des données comptables de base) et non sur la comptabilité utilisée par les pouvoirs publics. Pour les pouvoirs locaux toutefois, la transposition selon les normes sec95 a des répercussions proportionnellement plus importantes que les autres secteurs des administrations publiques, et ce en raison de l importance des spécificités comptables des pouvoirs locaux ainsi que du poids des investissements locaux (6). Il est clair que le rôle central des investissements pour les pouvoirs 52 6 Cf. fiche n 2 «Pacte de stabilité budgétaire et normes SEC95» du dossier «Enjeux financiers de la nouvelle législature communale (2013-2018) décembre 2012.

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux locaux couplé à la non prise en compte des opérations financières (c est-à-dire de la principale source de financement des investissements) conduit à détériorer fortement et structurellement les soldes exprimés selon les normes sec95 par rapport à ceux dégagés par la comptabilité des pouvoirs locaux. 2.3 L application de nouvelles exigences relatives au cadre budgétaire des administrations publiques Dans le cadre des nouvelles dispositions adoptées pour renforcer la surveillance et la discipline budgétaire («six-pack»), il convient de relever en particulier la directive du 8 novembre 2011 (7) sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres. Ces mesures concernent également les pouvoirs locaux (selon des modalités qui restent encore parfois à définir): Les systèmes de comptabilité devront être soumis à un contrôle interne et un audit indépendant. Certaines données budgétaires devront obligatoirement être transmises tous les 3 mois à Eurostat. Les pouvoirs publics devront présenter des budgets pluriannuels sur 3 ans. Le reporting devra comprendre des informations sur les «engagements conditionnels» tels que les garanties accordées. Les Etats membres doivent adopter les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive pour le 31 décembre 2013 au plus tard. Les Régions, en tant qu autorités de tutelle, ont pris récemment une série de dispositions visant à se conformer à cette directive. 2.4 Réforme comptable en Flandre (BBC) Dès 2014, les administrations locales flamandes auront toutes adopté le nouveau «cycle de politique et de gestion» (bbc ou Beleids-en beheerscyclus) qui diffère à de nombreux égards du cadre comptable qui prévalait jusqu à présent. Tant les communes et leurs entreprises communales autonomes que les cpas et les administrations provinciales et leurs entreprises provinciales autonomes s inscriront dans un cadre identique sur la base duquel elles peuvent préparer, budgétiser, mettre en œuvre, suivre et évaluer leur politique. 7 Directive 2011/85/UE du Conseil de l Union Européenne. 53

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Ce nouveau cadre comptable a également été conçu en intégrant une série de recommandations internationales (telles que la comptabilité sur la base de transactions, des domaines d actions politiques standardisés, un bilan selon les normes ipsas, etc.) et permettra plus facilement l établissement d un reporting selon les normes sec95 (imposées par l Europe). Par ailleurs, le nouveau cycle de politique et de gestion (bbc) utilise une nouvelle définition pour l équilibre financier obligatoire qui s avère très contraignant pour de nombreuses communes. Ce dernier est évalué sur la base de deux éléments: Équilibre annuel: Le résultat en base de caisse (solde des recettes et des dépenses) doit être positif chaque année dans le budget, en tenant compte des résultats des années précédentes. Les fonds affectés sont déjà déduits de ce solde étant donné qu ils sont réservés temporairement pour des dépenses futures. Équilibre structurel à long terme: Au terme de la période de planification, la marge d autofinancement doit être au moins nulle ou positive. Durant les années intermédiaires, elle peut être négative. Pour calculer la marge d autofinancement, on prend la différence entre les recettes et les dépenses d exploitation (sans les intérêts), dont on déduit les charges d emprunt (amortissements et intérêts). Une marge d autofinancement positive permet à l administration de supporter les charges d emprunt existantes (amortissements et intérêts) et de disposer d une marge pour effectuer (une partie) des nouvelles dépenses (d investissement) sans recourir à de nouveaux financements via des emprunts. Une condition supplémentaire s applique aux cpas: la somme des marges d autofinancement pour chaque année de la période de planification doit être positive. 54

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux 2.5 Nouvelles instructions budgétaires (Région wallonne) Afin de répondre aux nouvelles exigences européennes, le ministre wallon en charge des pouvoirs locaux a diffusé une circulaire (8) complémentaire à la circulaire budgétaire traditionnelle (budget 2014) qui prévoit notamment: Une importante accélération du calendrier d adoption du budget et des comptes. Les communes sont incitées à tendre vers l équilibre à l exercice propre. Les communes doivent respectéer des balises pour les nouveaux investissements (montant plafond en eur par habitant variant selon la situation financière de la commune) ainsi que des balises en matière d évolution des dépenses de personnel et de fonctionnement. La généralisation prochaine d une programmation budgétaire pluriannuelle couvrant 3 années conformément à la directive européenne du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres. 8 Circulaire relative aux mesures prises par l union européenne dans le cadre du contrôle et de la publicité des données budgétaires et comptables. Traduction des données comptables et budgétaires des pouvoirs locaux en SEC95. 55

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 3 Un risque d érosion des recettes fiscales suite au vieillissement de la population Les recettes des Communes se composent des recettes fiscales (53 % du total), des fonds et subsides (36 %), des prestations et des dividendes (11 %). Parmi les recettes fiscales, le produit des taxes additionnelles à l impôt des personnes physique (ipp) et au précompte immobilier (PrI) occupent une place prépondérante (+/-80 %) et subiront certainement une érosion à la suite du vieillissement de la population. A coté du taux d imposition qui peuvent être adaptés par les communes, l évolution de la base imposable constitue une donnée cruciale pour les finances locales. Suite à la crise financière et économique nous observons déjà un ralentissement notable des revenus moyens par habitant: +3,7 % entre 2007 et 2008, +3,9 % entre 2008 et 2009, +1,8 % entre 2009 et 2010 et seulement +0,6 % entre 2010 et 2011. Le vieillissement de la population qui est en train de s accélérer aura un impact négatif sur la hausse des ces recettes fiscales au cours des années à venir. Il n est pas exclu que dans des communes avec une proportion très élevée de personnes âgées, ces recettes pourraient même diminuer dans l hypothèse où le taux d imposition n était pas relevé (9). Graphique 4: Structure moyenne des recettes fiscales des communes (Budgets 2012) 17% 2% 37% 44% Taxe additionnelle à l'impôt des personnes physiques Taxe additionnelle au précompte immobilier Autres taxes additionnelles Taxes locales Source: Belfius Banque 9 Pour plus de détails sur les recettes des communes, voir Belfius Banque, Communes 2013, Finances locales, août 2013. 56

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux L enjeu est surtout perceptible pour la taxe additionnelle à l ipp. En effet, le départ à la retraite s accompagne le plus souvent d une réduction sensible du niveau des revenus. Rappelons que c est en Belgique que l écart entre la pension légale et le revenu salarial des travailleurs âgés est parmi les plus importants des pays européens. Cette situation est imputable à la faiblesse de la pension légale dans notre pays. Le taux de remplacement brut se situe autour de 35-40 % pour un travailleur salarié isolé avec une durée de carrière de 40 ans (10). Le taux de remplacement net qui reflète davantage le niveau de vie du retraité se situe en moyenne à un niveau plus favorable de 60-70 %, en raison du régime (para)fiscal avantageux dont bénéficient les pensionnés. Sous l angle des finances communales, la réduction sensible du revenu brut consécutive au départ à la retraite revêt par contre une plus grande importance compte tenu de son impact sur les bases imposables et dès lors sur le produit des additionnels communaux à l ipp. Par ailleurs, le rythme de progression de cette recette fiscale risque également de ralentir. En effet, la pension subit une «dévaluation» progressive qui s accroît à mesure qu elle a été plus anciennement attribuée. Plus le retraité est âgé, plus sa pension légale est faible. L absence de péréquation des pensions (11) entraine une progression plus lente que celle des salaires. Il en résulte que le rythme de progression des recettes ipp prélevées sur la population pensionnée est inférieure à celle de la population active (et du pib en général). Spatialement, les conséquences peuvent être variables d une commune à l autre. En effet, l évolution démographique et socioéconomique de la population sera loin d être homogène selon les communes de sorte que l ampleur de l impact du vieillissement de la population sur le produit des additionnels communaux sera très variable d une entité à l autre. Les principaux paramètres locaux qui conditionneront l évolution sont les suivants: Le degré de vieillissement de la population locale qui sera à la base de l effet «volume» (c.-à-d. la proportion de la population «pensionnée») et qui sera la conséquence de l évolution démographique subie par la commune. En 2010, la Belgique compte près de 2 millions de retraités, soit 17 % de la population totale. La part des retraités dans la population totale est amenée à progresser fortement au cours de ces prochaines années. Les projections font état de plus de 3,5 millions de retraités, soit près de 30 % en 2050. 10 Rapport CEV juin 2008 disparités importantes en fonction du parcours professionnel (type de régime, durée de carrière) et le statut d état civil (isolé, ménage). 11 Les pensions ne sont adaptées qu à l évolution des prix et éventuellement au bien-être. 57

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Le pourcentage de personnes pensionnées dans la population totale présente toutefois de profondes disparités selon les communes. Sur la base des statistiques de la Banque carrefour de la sécurité sociale, ce pourcentage oscille en 2011, parmi les 589 communes du pays, entre un minimum observé de 6,3 % et un maximum de 30,1 %. Au cours de ces prochaines années, certaines communes connaîtront une progression accélérée du nombre de personnes pensionnées suite au départ à la retraite de personnes nées durant la période du babyboom ( 1945-1965). Cette évolution aura pour conséquence une diminution attendue du niveau moyen des revenus des ménages et donc en corollaire une réduction du produit fiscal (ipp) perçu par certaines communes. La composition socioéconomique de la population locale va également conditionner le montant moyen des pensions perçues et surtout le niveau moyen de son taux de remplacement, et dès lors l ampleur de la réduction de la base imposable. À cet égard, il convient de relever que les montants des retraites varient sensiblement en fonction du parcours professionnel et plus précisément sur la base du régime de travail. Les pensions des travailleurs du secteur public représentent en moyenne plus du double de la pension perçue dans le régime salarié. Les travailleurs du secteur public ne représentent toutefois que 11 % de la population des retraités contre 54 % pour les travailleurs salariés et 6 % pour les travailleurs indépendants et le solde pour les carrières mixtes. Ces proportions (et dès lors les pensions moyennes) diffèrent sensiblement d une commune à l autre avec des conséquences variables sur les recettes communales. Le niveau de revenus précédant le départ à la retraite exerce une influence déterminante sur le manque à gagner des communes. En effet, le taux de remplacement brut (le montant de l allocation de pension rapportée à la dernière rémunération brute) décroît très sensiblement selon l importance des revenus professionnels (12). Pour des rémunérations brutes annuelles inférieurs à 25.000 eur, le taux de remplacement s élève à 40 % et chute à 20 % et en deçà à partir de rémunérations égales ou supérieures à 100.000 eur. Du point de vue des finances communales, on peut dès lors déduire que l impact sur les recettes des additionnels à l ipp sera proportionnellement plus important dans les communes où la population active jouit de revenus plus élevés. L impôt foncier est moins directement impacté par l effet du vieillissement de la population. En effet, les revenus cadastraux sont indexés annuellement et ne sont que partiellement affectés aux logements des ménages (13). On constate toutefois que les revenus cadastraux de communes dont la population subit un vieillissement plus prononcé enregistre également une plus faible dynamique immobilière. Ceci s explique notamment par une plus faible propension des ménages «âgés» à déménager et à investir dans de nouvelles constructions. 12 INAMI Bulletin d information, 2007-2, Analyse statistique des données extraites de la banque des données de l INAMI. 13 Les logements des ménages représentent en moyenne 64 % des revenus cadastraux contre 34 % pour les activités économiques et 2% pour le non-bâti. 58

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux 4 Les pouvoirs locaux subissent également les effets du vieillissement de la fonction publique locale Les dépenses de personnel représentent environ 42 % du total des dépenses ordinaires des communes, soit quelques 5,8 milliards d euro. Au sein de ces dépenses 74,5 % est reprises par les traitements, 4,6 % par les allocations sociales, 9,7 % par les charges patronales de sécurité sociale est déjà 9,1 % par les charges de pension (pour personnel nommé (1 er pilier), contractuel (2 ème pilier), mandataires). Graphique 5: Ventilation des dépenses de personnel (comptes 2010) 9,1% 0,9% 1,2% 0,1% 9,7% 4,6% 74,5% Traitements Charges patronales de sécurité sociale Frais de déplacements Autres dépenses de personnel Allocations sociales Charges de pension Charges d'assurance Source: Belfius Banque Au cours de la législature précédente (2007-2012) les charges de personnel ont augmenté en moyenne 2,2 % par an à Bruxelles, 3,5 % en Wallonie et 4,3 % en Flandre. Les dépenses budgétaires pour 2013 augmenteraient de respectivement +5,4 %, +4,4 % et 6,6 % malgré un faible niveau d inflation et un nombre d etp stable, voire en recul dans certaines communes suite à des non renouvellement de contrats temporaires ou des mesures de réduction. La raison principale de la hausse continue des charges de personnel est l impact de la réforme des pensions des fonctionnaires statutaires. Cette réforme (loi du 24 octobre 2011) était devenue indispensable parce que le mécanisme de financement des réserves pour la pension auprès de l onssapl n était plus assuré depuis 2012. Ceci était dû à la réduction structurelle du nombre de personnel statutaire dans le total depuis plusieurs années. Moins de 40 % du personnel communal bénéficient encore du statut de fonctionnaires nommés en 2012. 59

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Tableau 2: Evolution du nombre d équivalents temps plein (ETP) selon le statut et par catégories d administrations locales Nombre d ETP Part relative 1995 2012 1995 2012 Contractuels 44.320 66.683 46,6 % 61,3% Communes Nommés 50.780 42.111 53,4 % 38,7% Total 95.100 108.794 Contractuels 24.192 50.171 60,1 % 75,1% CPAS Nommés 16.061 16.659 39,9 % 24,9% Total 40.253 66.830 Contractuels 3.557 6.228 27,9 % 41,2% Provinces Nommés 9.189 8.873 72,1 % 58,8% Total 12.746 15.101 Contractuels 1.980 1.327 11,3 % 4,1% Zones de police Nommés 15.601 31.369 88,7 % 95,9% Total 17.581 32.696 Contractuels 74.049 124.409 44,7 % 55,7% Total Nommés 91.631 99.012 55,3 % 44,3% Total 165.680 223.421 Source: Sur base des statistiques publiées par l ONSSAPL Les phénomènes qui ont conduit à aggraver le problème de financement des pensions du personnel statutaires sont: Le régime est un système basé sur la répartition, mais sur une population limitée qui n est pas suffisante pour financer les pensions d un nombre croissant de fonctionnaires nommés retraités. Rappelons en effet que le secteur local est le seul secteur public responsable financièrement des pensions octroyées à son personnel statutaire. Une présentation du cadre règlementaire relatif à la pension légale des fonctionnaires et des mandataires locaux est reprise en annexe 1. La fusion des communes (en 1976) et le nombreuses restructurations des institutions hospitalières ont contribué à réduire la masse des cotisations afférentes au système de répartition instauré par l onssapl tout en laissant une charge de pension importante. Ces 2 processus d évolution ont en effet multiplié les cas d administration locale avec un «cadre en extinction», c-à-d avec une disparition graduelle des effectifs (cotisants) alors que les charges de pension sont croissantes. La réforme des polices (en 2002) a entrainé le retrait du pool 1 et 2 d un nombre élevé de statutaires pour les allouer à un nouveau pool (5) qui avait été créé pour supporter la charge des nouvelles pensions du personnel policier prenant cours à partir du 1er avril 2001. Par contre, la charge des pensions en cours des anciens policiers communaux a été laissée aux régimes de pensions communaux (qui ne percevaient plus de cotisations pour les policiers). 60

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux Dans la cadre de nouvelles affiliations (pool 2), la reprise des pensions s est régulièrement opérée à des conditions avantageuses pour l administration locale afin d offrir un incitant pour sa décision d adhérer au système. Certaines pratiques de nomination en fin de carrière par des administrations locales ont induit des charges de pension pour des travailleurs qui ont généré peu de cotisations au système durant leur période active. Une réforme en profondeur était donc devenue indispensable pour assurer la pérennité du système. Celle-ci est basée sur un équilibre entre deux grands principes: la solidarité et la responsabilité. Par ailleurs, la solidarité la plus large possible, résultant d une affiliation généralisée et obligatoire, est apparu comme la formule qui permettait la fixation d un taux de cotisation de base le moins élevé. 4.1 Le coefficient de solidarité Une partie des dépenses restera couverte dans le cadre de la solidarité entre toutes les administrations affiliées au nouveau régime solidarisé. Les dépenses financées dans le cadre de la solidarité sont couvertes par un taux de cotisation pension de base qui, après une période transitoire, sera à terme identique pour tous les employeurs affiliés. Le gouvernement a privilégié la création immédiate d un pool fusionné 1-2-3-4-5 local dès 2012 avec toutefois une convergence progressive du taux de cotisation de base qui devrait atteindre 41,5 % en 2016 pour l ensemble des administrations locales. Grâce à l utilisation des réserves encore disponibles au sein de l onssapl (ar du 13 novembre 2011), les taux de cotisations effectifs seront toutefois plus réduits que ceux prévus par la loi (Tableau 3). Proportionnellement, l effet de la hausse de la cotisation de base sera plus sensible pour les administrations locales issues des pool 1 et 3 (dont le taux augmentera respectivement de 9,5 % et de 14 % entre 2011 et 2016). Tableau 3: Evoluton des cotisations de base (2012-2016) (taux effectifs compte tenu de l utillisation des réseerves de l ONSSAPL) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Pool 1 32 % 32,5 % 34 % 36 % 40 % 41,5 % Pool 2 40 % 40,5 % 41 % 41 % 41 % 41,5 % Pools 3 & 4-33 % ou 40,5 % 35 % ou 41 % 37 % ou 41 % 40 % ou 41 % 41,5 % Pool 5 (ZP) 27,50 % 29 % 31 % 34 % 40 % 41,5 % 61

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Après 2016, le taux de cotisation de base continuera d augmenter. Afin de permettre aux administrations l établissement de leur budget de manière mieux planifiée dans le temps, la loi prévoit que le taux de cotisation de base pour la troisième année qui suit sera transmis aux administrations locales pour le 1 er octobre au plus tard. 4.2 Le coefficient de responsabilisation Les dépenses non couvertes par la solidarité seront couvertes par les cotisations supplémentaires qui devront être payées par certains employeurs au titre de responsabilisation individuelle. Tous les employeurs ne devront pas payer ces cotisations supplémentaires mais uniquement ceux pour lesquels la solidarité est actuellement déficitaire en raison du fait qu elle supporte des dépenses plus importantes que les cotisations qu elle encaisse. Ce coefficient de «responsabilisation» est identique pour toutes les administrations responsabilisées et doit permettre de rétablir l équilibre budgétaire en couvrant le déficit net qui n a pas été couvert par les cotisations pension de base versées et les interventions des réserves. Ce coefficient est établi annuellement par l onssapl pour l année précédente. Il est établi à 50 % pour l année 2012 et devrait augmenter au cours des années à venir. Une partie des réserves de l onssapl servira également à réduire ce coefficient de responsabilisation à hauteur de 9,39 % en 2012, 8,51 % en 2013 et de 7,45 % en 2014. Il est appliqué sur les éléments propres à la situation individuelle de chacune des administrations concernées, à savoir sur la différence entre la charge de pension supportée par la solidarité pour l administration locale considérée et les cotisations pension payées au taux de base dans le cadre de la solidarité par cette administration. Il donne lieu à une facture individuelle séparée de cotisations pension supplémentaires. Sur la base d une simulation réalisée par l onssapl en 2010, 40 % des administrations du pool 1, et toutes les administrations du pool 2 (sauf une) seraient redevable de cette cotisation de responsabilisation. L évolution des charges de pension liées à cette composante de responsabilisation au cours des prochaine années sera tributaire de la politique de nomination tant individuellement que par l ensemble du secteur. L impact financier de la progression inéluctable des charges de pension au cours des prochaines années est fort important pour les finances communales, 62

Impact du vieillissement démographique sur les finances des pouvoirs locaux soit directement par les dépenses de personnel, soit indirectement par le frais de dépenses de transferts (cpas, zone de police, hôpitaux). L instauration du fonds solidarisé de pension et les hausses progressives des taux de cotisations (de base et de responsabilisation) déjà prévus dans la loi entre 2012 et 2016 vont nécessairement engendrer des charges de personnel supplémentaires. A titre indicatif, l estimation du surcoût réalisée par les Unions des villes et des communes (14) sur la base de statistiques émanant de l onssapl s élève pour la seule année 2013 (et pour l ensemble des pouvoirs locaux du pays hormis les provinces) à près de 100 millions eur pour la cotisation de base et à près de 175 millions eur pour la cotisation de responsabilisation (soit un surcoût total de 275 millions eur). Ce surcoût devrait s amplifier chaque année au fur et à mesure de l implémentation de la réforme et des hausses de taux programmées. Outre l impact sur les dépenses de personnel, les effets de la réforme des pension se répercuteront sur les dépenses de transferts des communes. Les mécanismes décrits ci-dessus s appliqueront en effet également aux cpas, aux zones de police et aux hôpitaux publics, soit des institutions locales pour lesquelles les communes sont tenues légalement de couvrir le déficit d exploitation. Ces coûts ne sont toutefois pas uniformément répartis parmi l ensemble des administrations locales. L impact peut en effet varier sensiblement d une administration à l autre notamment en fonction de sa structure de personnel actuelle (proportion de statutaires) mais aussi de sa politique future de personnel (importance et délai des nouvelles nominations). La problématique des pensions se pose également pour le personnel avec statut contractuel. L évolution croissante du nombre de contractuels par rapport aux statutaires pose avec acuité un problème d équité compte tenu de l écart des droits de pension de l agent contractuel par rapport à ceux des agents statutaires. En effet, à nombre d années de travail et de rémunération équivalentes, l agent statutaire jouit d une pension pouvant être deux fois plus élevée que celle d un agent contractuel. Pour corriger cette situation, un nombre croissant d administrations locales constitue une assurance groupe (2 pilier) qui permet d offrir une pension complémentaire qui sera versée à l agent contractuel affilié à partir de sa pension ou à ses ayants-doits. Concrètement, l administration s engage à verser une contribution égale à un pourcentage du salaire annuel (par exemple entre 1 et 6 %) donnant droit à la pension. L instauration d un système de pension complémentaire pour le personnel contractuel occasionne évidemment des charges de personnel supplémentaires. Il s agit toutefois d une décision facultative de l administration locale qui peut 14 Cf. «Pensions des agents statutaires des pouvoirs locaux», conférence de presse du 19 juin 2013 à Namur organisée par l Union des Villes et des Communes de Wallonie. 63

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 en outre décider elle-même de l effort financier qu elle est disposée à consentir (entre 1 et 6% des charges salariales). Cette décision relève par ailleurs d un arbitrage propre à chaque administration en fonction des paramètres influençant l évolution de son taux de responsabilisation relatif aux pensions des statutaires. Enfin, les mandataires (bourgmestres, échevins et présidents de cpas) sont eux aussi concernés par le financement de leur pension, surtout depuis réforme du statut des mandataires locaux de 1999. Pour bénéficier de cette pension, le mandataire doit remplir certaines conditions (L. 8.12.1976, art. 4): avoir au moins 60 ans; avoir exercé son mandat pendant au moins 12 mois depuis le 31 décembre 1988, ou pendant au moins 60 mois avant cette date et avoir payé les retenues obligatoires. La pension de retraite d un ancien mandataire est fonction du traitement annuel de base (défini par la loi) et du nombre de mois de mandats entiers d exercice du mandat considéré. Suite à la réforme du statut des mandataires locaux intervenue par la loi du 4 mai 1999, la hausse du traitement de base des mandataires a induit une forte progression des charges de pension des administrations locales (en particulier dans les plus petites entités). Les communes peuvent constituer des fonds de réserve pour couvrir ces charges de pension ou conclure une convention avec une compagnie d assurances. Par ailleurs et afin de faire face aux effets du vieillissement de la population et dans le cadre de l assainissement des finances publiques, le gouvernement a également adopté une réforme (loi du 28 décembre 2011) qui porte sur le contenu des régimes de pension du secteur public (en plus de la réforme du financement portant spécifiquement sur le système des pensions du personnel statutaire des administrations locales évoquée ci-dessus). Les principales mesures modifiant les conditions d ouverture du droit à la pension et au calcul de celle-ci (pour le personnel nommé à titre définitif) concernent: le relèvement de l âge minimal et de la durée minimale de carrière afin de pouvoir bénéficier de la pension anticipée; la suppression des tantièmes plus favorable que le tantième 1/48 (pour le secteur local, cette mesure a surtout des conséquences pour la pension des mandataires où la nouvelle formule a pour effet que la pension maximale pour une carrière complète n est atteinte qu après 36 ans (au lieu de 20); une redéfinition (plus restrictives) des règles d assimilation des interruptions de carrière, de la semaine des quatre jours et du travail à mi-temps; le calcul de la pension est désormais basé sur le traitement de référence des 10 dernières années de service (au lieu des 5 dernières années). 64