COMMISSION EUROPEENNE DELEGATION EN REPUBLIQUE DE GUINEE-BISSAU TERMES DE REFERENCE 1 EVALUATION ET AUDIT COMPTABLE & FINANCIER FINAUX PROJET D HYDRAULIQUE RURALE ET SEMI-URBAINE Nº 8 ACP GUB 010 GUINÉE-BISSAU I - INTRODUCTION Le projet d Hydraulique rurale et semi-urbaine a été financé sur le 8 ème FED (Fonds Européen de Développement) et la Convention de Financement (nº 6212/GUB) y relative fut signée le 3 avril 2000 à Bruxelles entre la République de Guinée-Bissau et la Commission Européenne (CE). Le «projet», qui est mieux caractérisé par la notion de programme considérant qu il contenait plusieurs facettes du secteur «eau potable et assainissement», couvrait des zones rurales et semi-urbaines autour de Bafatá, partie nord-est de la Guinée Bissau et, dans une moindre mesure, l archipel des Bijagós, localisé juste en face du pays et faisant partie intégrante de son territoire. Le programme était identifié en cohérence avec les objectifs sectoriels du Schéma Directeur pour l Eau et l Assainissement, dont dispose le pays suite à une assistance technique des Nations Unies. Le programme, qui consistait dans sa majeure partie en investissements, contenait aussi de l assistance technique ainsi que des coûts de fonctionnement, financés au moyen de devis-programmes. Le programme s est officiellement terminé le 30 juin 2004 avec le départ de l assistance technique, toutefois, restent à faire l évaluation finale ainsi que l audit final y compris différentes réceptions finales, l inventaire final ainsi que le transfert formel du patrimoine aux autorités, l apurement de certains contrats et devis-programmes. Par conséquent, la présente mission peut être considérée comme une évaluation finale expost et un audit final, avec comme but de clôturer tous les contrats couverts par la Convention de Financement permettant ainsi la clôture de l engagement global. 1 Ces Termes de Référence sont destinés à l usage des experts, de l ON et de la DCE. Si le projet souhaite en obtenir une copie, l ON et la DCE sont seuls responsables de prendre la décision de leur en fournir une copie. 1
II - ANTECEDENTS ET CONTEXTE Le programme avait comme objectif global l amélioration des conditions de vie et de santé des populations rurales (environ 60.000 individus) et semi-urbaines (environ 15.000 personnes) et comme objectif spécifique l amélioration durable de la desserte en eau potable et de l assainissement dans les zones rurales et les centres semi-urbains de la région de Bafatá et de ses secteurs limitrophes ainsi que dans les zones rurales des îles Bijagós. Afin d atteindre l objectif spécifique et de contribuer à l atteinte de l objectif global, le programme visait l atteinte des résultats suivants : 1) L installation de 232 forages équipés de pompes manuelles (accompagnés d abreuvoirs et/ou de déferriseurs selon le contexte), de 10 puits pastoraux, de 15 puits modernes dans les îles, de latrines améliorées et de 6 réseaux de distribution d eau dans les centres semi-urbains. 2) La formation des bénéficiaires (villageois, communes) à l hygiène de l eau, à l entretien et à la gestion des systèmes. 3) La sensibilisation et la formation du secteur privé (réseau d artisans réparateurs, distributeurs de pièces détachées, fournisseurs, gestionnaires). 4) La formation et opérationnalité des agents de la Délégation Régionale des Ressources Hydriques pour le suivi des systèmes (conseil aux comités villageois et aux communes, supervision des contrats avec le secteur privé). A l origine il était proposé de réaliser ces résultats en 31 mois en mettant à disposition du programme un montant de 4 M. Début 2003, toutefois, les autorités bissau-guinéennes sollicitaient une prolongation du contrat d assistance technique pour une meilleure consolidation des activités en cours et un appui technique afin d élaborer un Code de l Eau. La CE ayant donné une suite favorable à cette requête, le budget du programme fut porté à 4,412 M, dont la répartition est détaillée ci-dessous : Rubrique Allocation initiale Après avenant Hydraulique rurale (continentale) 2 400 000 2 670 000 Hydraulique semi-urbaine 470 000 517 000 Hydraulique rurale (archipel) 60 000 100 000 Devis-programmes (fonctionnement, travaux annexes, formation) 200 000 232 000 Assistance technique 600 000 623 000 Divers et imprévus 270 000 270 000 TOTAL 4 000 000 4 412 000 L avenant à la Convention de financement n ayant pas modifié sa durée finale d exécution, le projet s est officiellement terminé le 30 juin 2004. 2
III - DESCRIPTION DE LA MISSION D EVALUATION 2 1. OBJECTIFS La Convention de Financement en référence requiert une évaluation finale du programme avec le but principal d analyser si les fonds FED ont été utilisés de manière efficiente et efficace, de juger de l impact du programme et de tirer des leçons non seulement du programme mais aussi pour souligner d éventuelles lacunes dans le Schéma Directeur cité et les recommandations nécessaires à un meilleur développement de ce secteur, qui est un des secteurs clés dans la réduction de la pauvreté. L évaluation devra porter également sur l opportunité et les conditions pour l appui du FED à une éventuelle suite dans le secteur de l eau et de l assainissement en tenant compte d autres composantes éventuelles à financer par d autres bailleurs de fonds. Les résultats de cette mission s adressent à tous les intéressés avec un accent plus particulier sur les acteurs actuels de ce secteur. A part un rapport d évaluation (dont la structure est détaillée à l annexe II), il est attendu d organiser un atelier de divulgation à Bissau avec une diffusion des résultats les plus pertinents, des obstacles rencontrés ainsi qu avec des recommandations. 2. TACHES A EXECUTER PAR LA MISSION S agissant d une mission d évaluation finale, le consultant appliquera les critères d évaluation classiques des projets dans le secteur de l'eau utilisés par la CE qui sont décrits en détail dans le guide "Vers une gestion durable des ressources en eau" publié par la CE disponible sur la page Internet suivante: http://ec.europa.eu/development/body/publications/descript/pub6_4_en.cfm# Le consultant devra mener une analyse pertinente pour aboutir à une évaluation en suivant la méthodologie relative à la gestion du cycle du projet. Il pourra néanmoins, selon son expérience et les conditions spécifiques de l étude, élargir ou mieux centrer l objet de l analyse. Dans cette perspective le consultant, dans son travail d évaluation, devra prendre en considération notamment les éléments suivants : Sans négliger les aspects relatifs à la pertinence, l efficience et l efficacité des interventions, l étude mettra un accent particulier sur l impact et surtout la viabilité de ces dernières. En outre, l étude analysera de manière détaillée la pertinence des bases juridiques nationales, y compris le Schéma Directeur existant sur lequel ce programme fut initialement axé, et produira des recommandations pratiques sur la conformité et la cohérence de ce Schéma avec la Politique de l Eau de la CE ainsi que ses critères propres pour développer le secteur de l eau et l assainissement dans les pays en voie de développement, en considérant aussi les critères de mise en place d une approche sectorielle. 2 Tout au long du présent texte, l utilisation, par facilité, du genre masculin en référence aux membres de la mission ne doit aucunement être comprise comme l expression d une préférence. 3
Par ailleurs, l étude analysera le montage institutionnel sur lequel ce programme a reposé et exposera de manière claire ses forces et faiblesses. Finalement, dans un contexte spécifique qui sera précisé aux experts au début de la mission, une attention particulière sera donnée aussi au volet «hydraulique rurale insulaire». En ce qui concerne l'évaluation de la viabilité technique, il faudra vérifier si les données techniques comme localisation, profondeur, niveau statique des forages ont été collectées, ainsi que la localisation des ouvrages d'assainissement. A la fin du travail d évaluation, la mission organisera un atelier de divulgation à Bissau afin de divulguer les résultats les plus pertinents, les obstacles rencontrés et les recommandations y afférentes. 3. MÉTHODOLOGIE DE TRAVAIL i) A titre indicatif et sans ordre de priorité ou hiérarchique, les principaux documents de référence sont : Etude de faisabilité, Schéma Directeur, Décrets de Lois sur l eau, textes normatifs, Convention de Financement et avenant, contrats de travaux, services et fournitures, contrat et termes de référence de l assistance technique et son avenant, les procès-verbaux de réunion, les procès-verbaux de réception, les rapports de suivi et évaluation, les devis-programmes, les rapports d avancement et les dossiers de correspondance. ii) S agissant d une mission d évaluation finale, les experts appliqueront les critères d évaluation classiques utilisés par la CE qui sont décrits en détail sur la page Internet suivante : http://ec.europa.eu/europeaid/evaluation/methodology/methods/mth_pro_fr.htm. iii) Concernant ces critères classiques, surtout au niveau de la pertinence du programme (réponse du projet à des besoins réels et à des problèmes bien identifiés) et au niveau de la durabilité des interventions où interviennent aussi les critères de qualité y inclus les aspects transversaux et horizontaux, la mission est renvoyée à la page Internet : http://ec.europa.eu/europeaid/reports/pcm_guidelines_2006_fr.pdf, laquelle reprend les «Lignes directrices de Gestion du Cycle de Projet» en vigueur à la CE et appliquées par EuropeAid dans sa coopération avec les pays tiers. Ce guide donne notamment un aperçu clair quant à l identification des parties prenantes, de leurs problèmes ainsi qu à la fixation des objectifs et à l élaboration de stratégies. iv) Les techniques d évaluation et les méthodes de recherche se basent en premier lieu sur l expérience des membres de la mission, sur les critères cités ci-dessus et sur la collecte de données et informations clés en interagissant étroitement avec les bénéficiaires directs et indirects ainsi qu avec toute autre personne ou groupe de personnes que la mission jugera opportun de consulter (évaluation participative). Pour atteindre les résultats, la mission pourra obtenir les informations disponibles auprès de: Direction Générale des Ressources Hydriques (DGRH) et ses délégations régionales; Techniciens de terrain et personnel administratif ; Partenaires du projet et organisations intermédiaires ; 4
Bénéficiaires ; Autres projets dans le même secteur, en particulier le Programme Régional Solaire II (notamment pour une suite de l appui au secteur sous le 10º FED) ; Autorités locales, traditionnelles et religieuses ; Délégation de la CE à Bissau (DCE); Cellule d appui à l Ordonnateur National (ON) du FED (CAON). IV - DESCRIPTION DE LA MISSION D AUDIT 1. OBJECTIFS La mission consiste en l exécution d un audit comptable et financier du projet décrit cidessus. L objectif général est d obtenir les conclusions de l auditeur sur le système comptable et financier du programme. L auditeur doit également donner une opinion sur la manière dont les fonds publics ont été dépensés conformément aux conditions établies dans les contrats/conventions constituant la base légale du programme. L auditeur devra formuler ses recommandations de manière à faciliter leur mise en oeuvre par les différentes parties concernées, permettant ainsi d assurer la clôture du programme en conformité avec les procédures prévues par le FED. L annexe I reprend une liste non exhaustive des objectifs de l audit et des tâches nécessaires à l auditeur pour émettre son opinion. L'un des objectifs spécifiques de la mission est la clôture comptable du projet. Pour ce faire le consultant devra certifier la "conformité aux faits" et la "vérification opérationnelle" dans l'ensemble des documents, et établira, à l aide des formulaires à fournir par la DCE, les projets de demandes de recouvrement (si nécessaire), de dégagement et clôture des dégagements individuels et global. 2. PORTEE ET METHODOLOGIE DE L AUDIT L auditeur devra tenir compte, lors de la préparation de son programme de travail, de la disponibilité et la fiabilité des évaluations/vérifications/contrôles déjà effectués par des instances de contrôles interne et externe. L audit comptable et financier doit certifier la situation de tous les devis-programmes et autres contrats repris dans le tableau au chapitre suivant. L auditeur devra effectuer son audit en adhérant aux «International Standards on Auditing» avec une optique «secteur public». Il ne peut avoir un quelconque lien avec les entités auditées et doit immédiatement avertir la DCE et l ON de tout conflit d intérêts possible. De plus, pour les faiblesses ou problèmes constatés, l auditeur formulera des recommandations en vue d éviter la répétition du même type de problèmes lors de futurs projets. 5
V - PROFIL DES EXPERTS La présente mission sera constituée de 3 personnes avec les profils suivants : Un évaluateur, qui sera le chef de mission (expert de catégorie II): a) Qualifications et compétences - Ingénieur en hydraulique/hydrogéologie, hydraulicien, spécialiste en approvisionnement en eau potable et assainissement. b) Expérience professionnelle - Minimum de 10 ans d expérience professionnelle dans le secteur de l eau et assainissement ; - Minimum 6 ans d expérience professionnelle sectorielle en milieu rural et semi-urbain dans les pays en voie de développement ; - Maîtrise des techniques d évaluation ; - Expérience prouvée dans le développement et la mise en œuvre de politiques sectorielles dans le domaine de l eau. c) Autres qualités requises - Très bonne connaissance de toutes les technologies actuelles disponibles en milieu rural pour l approvisionnement en eau potable et l assainissement ; - Connaissance des procédures de la CE notamment celles du FED ; - Connaissance de la Politique de l Eau de la CE ; - Connaissance géographique (notamment Afrique de l Ouest) ; - Maîtrise du portugais comme langue de travail ; pour la rédaction des rapports, maîtrise du portugais ou du français ; - Maîtrise des outils informatiques courants (Word, Excel, Powerpoint ) d) Atouts L'expérience en développement communautaire/renforcement institutionnel dans le contexte de systèmes d eau potable et d assainissement en milieu rural/semi-urbain sera considérée comme un atout important. Un auditeur (expert de catégorie III): a) Qualifications et compétences - Auditeur travaillant actuellement dans la profession et appartenant à un institut professionnel reconnu. Cette appartenance sera prouvée par une attestation 3 de l institut professionnel concerné ou par toute autre preuve de l inscription de l auditeur au rôle de l institut. Un diplôme universitaire en comptabilité/audit/finance n est pas acceptable. b) Expérience professionnelle - Minimum de 5 années d expérience professionnelle. c) Autres qualités requises - Connaissance approfondie des procédures de la CE notamment celles du FED ; - Un minimum de connaissances sur les spécificités juridiques et comptables de la Guinée- Bissau ; - Maîtrise du portugais comme langue de travail ; pour la rédaction des rapports, maîtrise du portugais ou du français ; - Maîtrise des outils informatiques courants (Word, Excel, Powerpoint ) 3 A joindre au CV de l expert en question, lors de la remise de l offre. 6
d) Atouts - Expérience d audits de programmes de la CE ; - Expérience d audits en Guinée-Bissau ou dans la sous-région ; - Connaissances en organisation et planification des projets : approche cadre logique, gestion du cycle de projet. Un assistant (personne d appui): - Une personne de niveau secrétaire ou archiviste sera recrutée pour une période de 20 jours ouvrables (répartis suivant les besoins) afin d appuyer la mission dans le travail de recherche dans les archives (DCE et CAON) et de réorganisation des dossiers du projet. VI CALENDRIER DE LA MISSION D EVALUATION ET D AUDIT Les missions d évaluation et d audit devront se dérouler simultanément et démarrer au plus tard endéans les 7 jours calendrier après la date de signature du contrat. La durée des prestations sera de 25 jours ouvrables pour l évaluateur et de l auditeur et de 20 jours ouvrables pour l assistant. 1. PLAN DE TRAVAIL ET CALENDRIER DES ACTIVITÉS Jour d arrivée de la mission à Bissau : réunion préparatoire avec la DCE. Réunions préparatoires avec les équipes de la CAON et de la DGRH. Soumission du programme d audit et d évaluation sur base des réunions préparatoires. Travail à Bissau et sur les sites du projet 4 pendant 25 jours ouvrables (20 jours pour l assistant). Des réunions pourront être organisées avec les parties concernées, qui restent disponibles, selon les besoins. Dernière semaine de mission : atelier de divulgation 4 (1 jour). Dernier jour de mission : réunion de clôture et soumission d un aide-mémoire contenant les conclusions et recommandations de l audit et de l évaluation. 2. LIEU D EXECUTION Le travail aura lieu à l endroit où sont tenus la gestion et la comptabilité du projet, dans le siège du programme et auprès de la DCE et de la CAON à Bissau, ainsi que sur les sites d intervention du programme. 3. REUNIONS PREPARATOIRES Les premiers jours de mission, des réunions préparatoires seront tenues entre les experts et la DCE, la CAON et la DGRH. Au cours de ces réunions, la documentation nécessaire sera rendue disponible (ou des arrangements seront pris afin de la mettre à disposition des experts avant le début du travail sur le terrain). 4 Une consultation, préalable à l offre, des coûts de transport (en particulier vers les îles), location de salles, etc, serait utile en raison de leur variabilité. 7
4. PROGRAMME D AUDIT ET D EVALUATION Sur base des informations fournies lors des réunions préparatoires, le chef de mission soumettra à la DCE et à l ON un programme d audit et d évaluation. Le programme d audit en particulier comprendra le détail de toutes les procédures et mesures de contrôle à mettre en œuvre. La DCE et l ON pourront formuler leurs commentaires sur le programme lequel, une fois approuvé, sera remis à la DCE, à l ON et à la DGRH. 5. ATELIER DE DIVULGATION Pendant la dernière semaine des travaux, le chef de mission organisera un atelier d un jour à Bissau afin de diffuser les résultats de la mission d évaluation auprès de tous les intéressés, en particulier les acteurs actuels de ce secteur (notamment : Programme Régional Solaire II, Médecins du Monde, Croix Rouge, Unicef). 6. REUNION DE CLOTURE À la fin des travaux, une réunion de clôture sera organisée entre les experts, la DCE et la CAON. Le but de cette réunion de clôture est de : - passer en revue les projets de constatations de l évaluation et de l audit afin d'assurer la compréhension, l interprétation et la précision complète des faits; - obtenir l'approbation de principe ou les commentaires des parties; - informer les parties concernées des procédures relatives à la finalisation des rapports d évaluation et d audit et au suivi des résultats. Le rapport succinct (aide-mémoire) préparé par les experts au terme du travail de terrain sera présenté lors cette réunion de clôture. VII - RAPPORTS La langue de travail est le portugais. Les rapports mentionnés ci-après devront être rédigés en portugais ou en français et avec un résumé de 2 pages. Tous les rapports et les communications écrites dans le cadre de cette prestation doivent être en langue portugaise ou française. Les rapports devront être remis en version papier (3 exemplaires) et sur support électronique (de préférence en format Word/Windows pour le texte et Excel/Windows pour les calculs). Les experts devront de préférence disposer d un matériel leur permettant une connexion Internet afin de faciliter l échange de documents électroniques. Les rapports provisoires et finaux doivent être envoyés par les experts à la DCE, qui se chargera de consulter et consolider les commentaires des autres parties intéressées. 1. RAPPORT SUCCINCT (AIDE-MEMOIRE) Au terme du travail de terrain, le chef de mission soumettra pour information à l ON (avec copie au projet, DCE et DGRH), un rapport succinct (aide-mémoire) reprenant les principales constatations. Ce rapport contient également les recommandations des experts ainsi que le point de vue du projet. Ce rapport servira de base pour la réunion de clôture. En outre, les experts doivent prendre en considération, en vue de la rédaction des rapports 8
finaux, les commentaires émis par les différentes parties lors de la réunion de clôture. 2. RAPPORT PROVISOIRE Un rapport provisoire d évaluation et d audit devra être soumis dans un délai de 21 jours calendrier suivant la fin de la mission sur place. La DCE disposera alors de 30 jours calendrier pour approuver ou, s il y a lieu, communiquer à l évaluateur et à l auditeur ses observations et celles des autres parties, en vue de la rédaction des rapport finaux. 3. RAPPORT FINAL D EVALUATION Le but est de décrire la mission, ses objectifs ainsi que le travail réalisé suivant la structure donnée en annexe II. Le rapport devra inclure des conclusions et formuler des recommandations, en particulier sur l opportunité et les conditions pour la continuation de l appui du FED à des projets dans le secteur de l eau, ainsi que des termes de référence pour une étude de formulation d un tel appui ultérieur. 4. RAPPORT FINAL D AUDIT Le but est de décrire la mission, ses objectifs ainsi que le travail réalisé. Le rapport doit inclure une conclusion d audit ainsi qu une liste ou un tableau récapitulatif de toutes les constatations d audit. Le rapport présentera les faits et leur évaluation d'une façon objective et claire et sera limité aux fondements. Une attention particulière sera accordée aux résultats de l audit qui devront présenter la constatation, son risque, l impact financier, la recommandation de l auditeur, les commentaires des parties concernées et la référence du document de travail. Ces constatations seront résumées dans une liste ou un tableau de synthèse destiné à faciliter le suivi des points par l ON et la DCE. 5. ACCEPTATION DES RAPPORTS FINAUX Les rapports finaux doivent tenir en considération les commentaires formulés sur le rapport provisoire. Une annexe explicative pourra être jointe aux rapports finaux au cas où les experts estiment ne pas devoir prendre en compte certains commentaires, en en présentant les raisons. Pour ce qui concerne l audit, la DCE et/ou l ON peut, si cela s avère nécessaire, demander à l auditeur d effectuer des tests supplémentaires. En absence de commentaires de la DCE dans un délai de 21 jours calendrier, les rapports finaux sont considérés approuvés. 6. LETTRE DE REPRESENTATION (AUDIT) Pour documenter la responsabilité du projet quant aux informations présentées à l audit, une lettre de représentation sera demandée à la Direction du projet afin de confirmer par écrit ses déclarations faites aux auditeurs lors de l audit, en incluant ses commentaires sur les constatations d audit, et que toute la documentation nécessaire a été mise à disposition de l auditeur. 9
L auditeur préparera le texte de cette lettre (par entité auditée), dont le contenu dépendra de l étendue de l audit et de la situation des différents partenaires sur le terrain. La ou les lettres de représentation feront partie du rapport final de la mission d audit. 7. LETTRE COMPLEMENTAIRE L objectif de la lettre complémentaire est de recueillir les commentaires objectifs de l auditeur et/ou de l évaluateur sur des sujets qui ne concernent que la CE. Cette lettre sera distincte du rapport provisoire ou final et ne sera émise que s il y a matière à informer la DCE sur des sujets tels que : toute irrégularité ou fraude identifiée (par exemple: usage privé des fonds de l Union européenne, faux rapports, fausses factures, ); manque de collaboration de la part des bénéficiaires; faiblesses et recommandations pour l amélioration des systèmes internes à la DCE (par exemple: clauses contractuelles mal rédigées, manque de clarté dans les instructions, autorisations données par des personnes non déléguées, etc); tout autre aspect susceptible d intéresser la CE. La lettre complémentaire portera la mention «CONFIDENTIELLE» et devra être uniquement destinée au Chef de la DCE, qui seul pourra décider de la transmettre aux organismes jugés appropriés. 8. DIVERS Lorsque l auditeur et/ou l évaluateur estimera que certaines constatations doivent être communiquées sans délai à la DCE, celle-ci décidera de l opportunité d informer de leur contenu, les autorités nationales compétentes ou le bénéficiaire. L auditeur et/ou l évaluateur devra informer sans délai la DCE de toute tentative de la part du bénéficiaire, ou de toute autre partie impliquée, de limiter la portée de l audit ou de l évaluation, de tout manque de coopération de sa part, de toute suspicion de fraude ou irrégularité. L auditeur devra tenir à jour des documents de travail suffisamment complets pour permettre une compréhension globale des travaux d audit effectués, des résultats s'y rapportant et des conclusions tirées. Les documents de travail doivent être conservés 5 ans après le dernier paiement relatif au contrat d audit de telle sorte qu'ils puissent, sur simple demande, être consultés dans les locaux de l auditeur par la DCE. La DCE se réserve le droit de pouvoir demander, à tout moment et en indiquant les raisons, le remplacement d un ou plusieurs experts. Elle est seule juge des raisons invoquées. 10