Fiche 6 - Les finances communales - Les dotations (Fonds des communes, FSAS et compensations) On entend par dotations l ensemble des transferts financiers non affectés, c est-à-dire les recettes provenant d autres niveaux de pouvoir dont l obtention n est liée à aucune obligation d affectation. En ce sens, les dotations s opposent aux subsides qui font l objet d une fiche séparée. L essentiel des dotations aux communes wallonnes est couvert par le Fonds des communes, forme de financement des communes existant depuis 1860 dans notre pays (à l époque, sa création répondait à un besoin de compensation de la suppression des octrois perçus par les communes, considérés comme un frein aux activités économiques). Le Fonds des communes a été régionalisé en deux étapes, en 1976 et en 1989. Le Fonds des communes est une masse budgétaire par laquelle les Régions - auparavant l'etat - contribuent au financement des communes par des transferts généraux. Il représente 23,3 % des recettes ordinaires des communes wallonnes (budgets 2016). Il faut également noter qu il existe, depuis le 1 er janvier 2005, un Fonds des communes distinct pour les 9 communes germanophones (cf. point 2 ci-dessous) 1. Le Fonds des communes Le Fonds des 253 communes wallonnes francophones est régi par les articles L1332-1 et suivants du CDLD. Les éléments-clés de définition du Fonds des communes sont: - l'évolution de son enveloppe globale; - sa répartition. Jusqu en 2008, c est le décret du 20 juillet 1989, repris aux articles L1332-1 à L1332-31 du CDLD, qui était d application en matière de répartition. Ces articles du Code de la démocratie ont été remplacés par le décret du 15 juillet 2008 modifiant le livre III, titre III, chapitre II, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation du 22 avril 2004 fixant les règles du financement général des communes wallonnes. Ce texte donne ainsi une assise légale à la réforme du Fonds des communes en Région wallonne. Cette réforme concrétisait alors un engagement pris par le Gouvernement wallon de l époque dans sa Déclaration de politique générale du 20 juillet 2004. Selon ce document, le Gouvernement poursuivait comme objectifs principaux: - "doter les communes de moyens financiers adéquats ( ) afin qu elles soient en mesure de remplir correctement les missions de service public qui relèvent de leur ressort; - revoir le mode de répartition du Fonds des communes selon les règles objectives, quantifiables et transparentes qui garantissent une réelle équité entre communes ( ). En outre, la nouvelle répartition du fonds tiendra compte des coûts générés par les services dont le champ d action dépasse les frontières de la commune; - accroître le financement régional mais également le rendre plus stable et plus prévisible; - intégrer les aides émargeant à l axe 1 du Plan Tonus dans le financement de la réforme du fonds". Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise à jour 1 er septembre 2016 1
Cet engagement constituait une réponse aux nombreuses et récurrentes critiques formulées à l encontre du système hérité de 1989, notamment le caractère obsolète des critères de répartition et la diminution progressive et constante du poids des dotations dans les sources de financement des communes. Avant la réforme, le crédit inscrit au budget de la Région wallonne reprenait le Fonds des communes proprement dit, ainsi que le Fonds spécial de l aide sociale (940,6 millions d euros dans le budget initial 2008 de la Région wallonne). Il convient, pour 2007, d y ajouter 10 millions d euros de crédits de refinancement, montant doublé en ce qui concerne l exercice 2008. On trouvait, à côté de cela, les moyens prévus pour le Plan Tonus I 1 (46,5 millions d euros au budget 2008 de la Région wallonne), ainsi que divers crédits octroyés en compensation de mesures fiscales décidées par le Gouvernement wallon mais ayant un impact sur les recettes communales. Certaines de ces recettes ont d ailleurs un statut de recettes fiscales dans la comptabilité communale. Suite à la réforme, les 987 millions d euros identifiés préalablement ont été portés lors de l'ajustement du budget régional 2008 à plus d'un milliard d'euros répartis comme suit: 928,4 millions d euros furent versés dans le nouveau Fonds des communes, 47,03 millions ont été consacrés au Fonds spécial de l aide sociale, 30,6 millions d'euros au compte Crac pour aider à la gestion de la charge des prêts extraordinaires (cette somme correspond pour 10,6 millions d'euros à la tranche "finances obérées" de l ancien fonds et pour 20 millions d'euros à un nouveau versement au Crac destiné au financement de l opération de reprise par la Région wallonne de la part communale dans le remboursement des emprunts Crac), et 1,3 million d euros fut octroyé aux communes germanophones à titre de leur part dans Tonus I. En 2013, dans le cadre de la préparation de son budget 2014, le Gouvernement wallon avait instauré une taxe régionale sur les sites GSM dont une part du produit sera versée au Fonds des communes. La Région wallonne prévoyait donc la création d une taxe régionale sur les pylônes GSM d un montant de 8.000 euros par «site». Le rendement total à l échelle régionale était estimé, pour 2014 à 24 millions d'euros. La Région prévoyait d en conserver 12 millions à son propre usage et d en reverser la part restante, soit 12,271 millions d'euros (chiffres tirés du projet de budget), aux communes par l intermédiaire du Fonds des communes. Même si un arrêt du 16 juillet 2015 de la Cour constitutionnelle a annulé les dispositions du décret budgétaire 2014 de la Région wallonne qui instauraient la taxe régionale, 11,189 millions d euros restent bien inscrits dans le budget régional 2016 comme résultant d une partie de la recette de la taxe régionale sur les sites GSM. Par contre, le décret budgétaire pour l année 2016 instaure également une réduction du Fonds des communes de l ordre de 6,7 millions. Cette réduction est répartie sur les dotations définitives en appliquant un coefficient réducteur aux communes ayant adopté, en 2015, un taux inférieur à 2.600 centimes additionnels au précompte immobilier et un taux additionnel à l'impôt des personnes physiques inférieur à 8 %. Le système appliqué est dégressif : pour l IPP, il y a une diminution de 0,25 % par tranche de 0,1 % de taux additionnel inférieur à 8 %. Ainsi, pour une commune ayant un taux additionnel de 7 %, la diminution serait de 2,5 %. Un mécanisme similaire est appliqué en ce qui concerne les centimes additionnels au PRI. A. Le refinancement et la révision des critères de répartition et du mode d'indexation du Fonds des communes Par le décret du 15 juillet 2008, le Gouvernement wallon a consacré le refinancement du Fonds des communes et l adaptation de son mode d indexation. 1 L axe 1 du Plan Tonus était un instrument de soutien financier régional aux équilibres des budgets communaux. En réponse aux difficultés récurrentes que rencontraient les communes pour équilibrer leur budget, la Région wallonne octroyait à travers cet instrument des aides complémentaires exceptionnelles aux communes. L axe 1 du Plan Tonus a disparu avec la réforme globale du Fonds des communes du 15.7.2008. 2 Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise à jour 1 er septembre 2016
Durant une décennie environ avant cette réforme, la dotation octroyée aux communes via le fonds augmentait d une année à l autre en suivant l indice des prix à la consommation (indice de juillet). Cette évolution était reprise dans la circulaire budgétaire. La réforme adoptée a offert une révision de ce mécanisme, suivant un phasage en deux étapes. Concernant les exercices 2008 et 2009, les moyens dégagés dans le cadre de Tonus axe 1 étaient intégrés dans le Fonds des communes. Il en allait de même pour le refinancement obtenu dès 2007. En outre, ce refinancement a été revu à la hausse, passant de 10 millions en 2007, à 20 millions en 2008 et 30 millions en 2009. Enfin, la progression annuelle du fonds est, comme auparavant, liée à l inflation mais l indexation s applique désormais à l ensemble des crédits (auparavant les crédits liés à l axe 1 du Plan Tonus notamment n étaient pas indexés). Depuis 2010, les montants inscrits au budget régional évoluent au rythme de l inflation augmenté de 1 %, cela afin de garantir une croissance de la dotation plus en rapport avec celui des besoins financiers réels des communes. Par ailleurs, il était communément admis que les critères de répartition du décret de 1989 avaient vécu et qu il était nécessaire de les revoir en profondeur. La réforme de 2008 implique donc un mode de répartition radicalement modifié qui s appuie sur 5 critères principaux. La référence aux catégories de communes, notamment, n apparaît plus, ce qui signifie que la dotation de l ensemble des 253 communes wallonnes francophones répond désormais à des critères identiques: - un critère "péréquation fiscale" qui vise à compenser le différentiel de rendement fiscal des communes. Il représente 30 % des moyens du fonds répartis en 22 % pour le rendement fiscal de l impôt des personnes physiques et 8 % pour celui du précompte immobilier; - un volet "externalités" destiné à couvrir les charges des services offerts par certaines communes et bénéficiant également aux habitants d entités voisines. Il représente 53 % des moyens du fonds et sa répartition répond à une formule complexe établie, selon une démarche empirique, par une équipe universitaire; - un critère "logement public" qui représente 7 % des moyens du fonds; - un critère "densité de population", favorable aux entités rurales et destiné à couvrir les surcharges liées à la faible densité. Il représente 5,5 % des moyens du Fonds des communes; - un critère "chef-lieu d arrondissement et de province" qui représente 4,5 % des moyens du fonds. Toutefois, afin d éviter des variations trop brutales des moyens octroyés à chaque commune, un système de garantie a été prévu. Concrètement, lors de la mise en place du nouveau modèle, chaque commune a reçu la garantie de conserver sa dotation antérieure et seule la partie "refinancement" est répartie selon les nouveaux critères. Par la suite, le montant garanti est diminué chaque année de 5 % pendant 20 ans, offrant progressivement plus de poids aux nouveaux critères. Dès 2028, le Fonds des communes sera donc intégralement réparti sur la base des seuls critères du décret de 2008, énoncés cidessus. En 2016, le budget de la Région wallonne prévoit un montant de 1.130.368.000 euros pour la dotation du Fonds des communes (1.123.756.000 euros en 2015). B. Le Fonds spécial de l aide sociale On notera que le décret du 15 juillet 2008 prévoyait la désolidarisation du Fonds spécial de l aide sociale (FSAS) du Fonds des communes. Le Gouvernement wallon a adopté le 30 avril 2009 un nouvel arrêté de répartition du Fonds spécial de l'aide sociale. En complément des 48 millions du FSAS, une dotation régionale de 5 millions d'euros Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise à jour 1 er septembre 2016 3
supplémentaires est intégrée de manière récurrente à partir de 2010. Le FSAS est en outre indexé tous les ans selon le taux prévisionnel de l inflation, majoré de 1 % à partir de 2010. La réforme adoptée par le Gouvernement wallon fixe un nouveau mécanisme de répartition dont l objectif principal est d amplifier la dynamique des CPAS au travers d actions comme la réinsertion par le travail, le maintien à domicile des personnes âgées et le développement général des services. Le nouveau mécanisme de répartition du FSAS traduit cette nouvelle philosophie au travers de différentes dotations octroyées aux CPAS: - une dotation minimale garantie égale à la dotation octroyée en 2008 et qui diminue de 25 % tous les ans pour s annuler en 2013; - une dotation "Intégration sociale et Insertion professionnelle" (37 %); - une dotation "Travailleurs sociaux" (37 %); - une dotation "Famille et bien-être" (16 %); - une dotation "Centre urbain ou centre universitaire" (5 %); - une dotation "Hébergement" (5 %). Enfin, la dotation ainsi calculée sur base de ces nouveaux critères de répartition est soumise à un coefficient correcteur afin de permettre la prise en compte du profil socioéconomique de la commune, siège du CPAS. En 2016, le budget de la Région wallonne prévoit un montant de 62.242.000 euros pour la dotation du FSAS. 2. Le Fonds des communes germanophones Il convient d individualiser le financement général des 9 communes de la Communauté germanophone. En effet, le décret du 27 mai 2004 transfère certaines compétences de la Région wallonne à la Communauté germanophone en matière de pouvoirs subordonnés. Parmi celles-ci, le financement général des communes. Relativement à ce transfert de compétences, une dotation inscrite au budget de la Région wallonne dès l'année 2005 est octroyée annuellement à la Communauté germanophone. Le montant de la dotation annuelle correspond, pour l exercice 2016, à 25.234.000 euros. Cette somme globalise l'aide pour charges salariales et frais de fonctionnement, le Fonds des communes et les travaux subsidiés. Le dispositif offre à la Communauté une liberté de gestion de l ensemble de ces crédits. Depuis l exercice budgétaire 2009, cette dotation est divisée en trois tranches: - une première d un montant de 19.668.280 euros, qui est adaptée annuellement en fonction du taux d inflation majoré d un pour cent; - une deuxième d un montant de 1.277.376 euros, qui peut évoluer sur la base d une décision conjointe du Gouvernement wallon et du Gouvernement de la Communauté germanophone; - une troisième d un montant de 319.344 euros, qui est adaptée annuellement en fonction du taux d inflation. La répartition de la dotation du Fonds des communes entre les 9 entités a été revue par le biais du décret du 19 décembre 2008 portant financement des communes et des centres publics d action sociale. Ce nouveau décret prévoit 4 dotations distinctes: - une dotation destinée à financer les missions générales des communes; - une dotation "voiries" destinée à financer les investissements dans les voiries communales; - une dotation destinée à assurer l encouragement de base des associations culturelles, folkloriques, sportives et récréatives ainsi que les bibliothèques publiques; - une dotation annuelle aux CPAS destinée à financer leurs missions générales. Le montant global de la dotation communale est réparti comme suit: 4 Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise à jour 1 er septembre 2016
- une enveloppe d un montant variable est destinée à aligner l ensemble des communes présentant un rendement fiscal inférieur à la moyenne de la communauté au niveau de cette moyenne. Le calcul s appuie sur le rendement moyen et le taux moyen pratiqué dans les 9 communes de langue allemande; - le solde est réparti en fonction de 5 critères (5 % à parts égales, 45 % en fonction du nombre d habitants, 20 % en fonction du nombre de travailleurs présents sur la commune, 15 % en fonction du nombre de chômeurs, 15 % en fonction de la superficie communale); - afin d éviter les sauts trop brusques, les critères sont lissés sur une période de 6 ans. 3. Les dotations de compensation Conformément à ce qui avait été annoncé dans la précédente Déclaration de politique régionale et à ce qui a été annoncé dans la Déclaration de politique régionale actuelle, le Gouvernement wallon octroie des recettes particulières aux communes en compensation de mesures fiscales décidées au niveau régional mais ayant un impact sur les recettes locales. S ajoute à cela le versement à certaines communes de moyens provenant du Fédéral et perçus par ce dernier en dédommagement des pertes fiscales subies suite à la signature de la convention additionnelle signée le 5 novembre 2002 entre la Belgique et le Luxembourg. Bien que techniquement les recettes qui en découlent répondent à la définition des dotations, il convient de stipuler que la grande majorité de ces aides sont considérées comme des recettes fiscales (notamment lors du calcul des moyens octroyés à chaque commune via le Fonds des communes). Cela semble logique puisque les sommes prévues sont distribuées en fonction de pertes fiscales estimées. Parmi ces compensations, nous pouvons identifier: - la compensation pour non-perception des centimes additionnels au précompte immobilier sur certains immeubles, également appelée "mainmorte"; - la compensation en raison de l impact négatif découlant des réformes fiscales régionales du décret du 22 octobre 2003 modifiant les articles 257 et 258 du Code des impôts sur les revenus 1992. Cela concerne l introduction d une réduction forfaitaire du précompte immobilier en lieu et place d une réduction proportionnelle pour les enfants à charge des ménages et le relèvement du seuil d exonération du précompte immobilier sur le matériel et l outillage; - la compensation concernant les travailleurs frontaliers luxembourgeois; - la compensation octroyée dans le cadre de la mise en œuvre du Plan Marshall ; - une compensation "Natura 2000" a été mise en place pour l exonération du précompte immobilier sur les parcelles incluses dans le périmètre des sites Natura 2000. Nous renvoyons le lecteur à la fiche relative à la fiscalité pour plus de détails. Union des Villes et Communes de Wallonie asbl mise à jour 1 er septembre 2016 5
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