PREFECTURE du FINISTERE PROJET DE SCHEMA DE GESTION ET D AMENAGEMENT DES EAUX (SAGE) OUEST CORNOUAILLE ENQUETE PUBLIQUE 20 mai 2015 22 juin 2015 2 ème Partie : CONCLUSIONS DU COMMISSAIRE ENQUETEUR Commissaire enquêteur : Christian JOURDREN Réf enquête : E15000074 / 35
SOMMAIRE DES CONCLUSIONS 1. Objet de l'enquête 2. Déroulement de l'enquête 3. Analyse des observations 3.1. Observations du public 3.1.1. Observations portées aux registres d enquête O.R. 3.1.2. Observations orales O.O. 3.1.3. Observations reçues par courrier O.C. 3.1.4. Observations reçues par courrier électronique O.C.E. 3.2. Avis des Personnes Publiques Consultées 4. Autres analyses 5. Avis et conclusions du commissaire-enquêteur Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 2
1. Objet de l'enquête L enquête publique a pour objet le projet de Schéma d Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) Ouest Cornouaille tel qu il résulte de son adoption par la Commission Locale de l Eau (CLE) et qui concerne : L état initial et le diagnostic, La définition des enjeux et des objectifs à atteindre, Les contenus du Plan d Aménagement et des Gestion Durable, du règlement et de l évaluation environnementale en version initiale adoptée et complétée par un addendum résultant d un mémoire en réponse aux avis des personnes publiques consultées et autres personnes publiques. Ce projet est une déclinaison «locale» des grands enjeux du Schéma Directeur d Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) Loire-Bretagne. 2. Déroulement de l enquête L enquête publique s est déroulée du 20 mai au 22 juin 2015. Les règles relatives à la publication et à l affichage des avis d enquête, à la mise à disposition du public de dossiers de consultation et de registres d enquête, à la tenue des permanences du commissaire-enquêteur ont été respectées. Malgré les larges mesures d information du public établies, l'enquête n'a que très faiblement mobilisé. En effet, je n'ai reçu que 6 personnes au cours de mes 9 permanences. Un seul courrier comportant six observations a été déposé à mon attention au siège de l enquête. Trois observations ont été portées au registre d enquête. Aucune observation orale n a été relevée. Aucune observation par courrier électronique n a été enregistrée (2 mails arrivés hors délais). Les échanges avec les 6 personnes reçues se sont déroulés dans un climat parfaitement serein. Cette faible participation du public rejoint dans son esprit le faible taux de réponse des personnes publiques consultées il y a un an pour émettre leur avis sur le projet, reflet d un niveau de mobilisation peu en rapport avec l importance des enjeux d un tel dossier mais résultant aussi d un dossier à large consensus. 3. Analyse des observations Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 3
Cet alinéa est une synthèse de l'analyse des observations faite dans la première partie intitulée «rapport du commissaire-enquêteur» et précise la position du commissaire-enquêteur sur chacune des observations. Pour plus de détail, le lecteur se référera donc à l'alinéa 3.4 de ce rapport. 3.1. Observations du public 3.1.1. Observations portées aux registres d enquête O.R. Sur l observation O.R.1 : voir O.C.1.X ci-dessous Sur l observation O.R.2 relative aux activités de carénage dans l enceinte extérieure d un hangar d hivernage non équipée d équipements de collecte et de traitement des produits issus de ces activité : Compte tenu de leur impact sur la qualité des eaux littorales, je considère que toutes les opérations de carénage doivent être réalisées sur des structures adaptées permettant la collecte et le traitement des produits issus de ces opérations. Il conviendra donc d élargir aux propriétaires de simples structures abritant des bateaux de plaisance, tel qu un hangar d hivernage de bateaux situé sur ou en dehors d une zone d activités, l ensemble des 6 dispositions prévues au PAGD relatives à l orientation SUL.8 «limiter les transferts des contaminants chimiques vers les milieux». Ces dispositions et notamment les dispositions 21, 22 et 23 devront donc intégrer dans leur rédaction respective ces simples structures d hivernage et ne pas les restreindre seulement aux maitres d ouvrage et gestionnaires de ports et cales de mises à l eau ni aux chantiers navals et ports à sec. Sur l observation O.R.2 relative aux difficultés d écoulement du ru de Poriguenor à Le Guilvinec : Je considère que cette problématique eaux pluviales ne relève pas du SAGE, mais reste une compétence communale. 3.1.2. Observations orales O.O. Aucune observation orale n a été enregistrée Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 4
3.1.3. Observation reçue par courrier O.C. Un seul courrier reçu comportant 6 observations Sur l observation O.C.1.1 relative à l absence dans la CLE des professionnels établis près des cours d eau : Le collège des usagers de la CLE comporte un représentant des producteurs d hydroélectricité et un représentant des propriétaires fonciers, conformément à l article R 212-30 du code de l environnement. Je considère donc l observation non fondée. Sur l observation O.C.1.2 relative à la non justification de l arasement des seuils et O.C.1.3 sur le maintien de ces seuils lorsqu il y a production d hydroélectricité : Je considère que l impact avéré des seuils de moulin sur les continuités sédimentaire et piscicoles des cours d eau justifie l orientation QM.Hc.2B relative à «la restauration de la continuité écologique». Je considère toutefois que la rédaction de la disposition 55 qui en découle fasse clairement référence à l adaptation des conditions de gestion des seuils ou de leur franchissement lorsque l activité économique est maintenue, après réalisation d un bilan avantage économique/impact sur le milieu. Sur l observation O.C.1.4 relative à la qualité de l eau de la retenue du Moulin Neuf et aux mesures envisagées pour son amélioration: Je considère que les raisons de la mauvaise qualité de l eau de la retenue du Moulin Neuf sur le paramètre phosphore mettent clairement en cause les sédiments de la retenue quant au stock important de phosphore qu ils renferment. Je considère que les mesures principales envisagées par le SAGE répondent au problème posé, à savoir une action curative d extraction des sédiments en cause et une action préventive visant le monde agricole du bassin amont pour assurer l équilibre de la fertilisation phosphorée renforcées par les actions générales d accompagnement visant les apports de l assainissement collectif et non collectif, et la préservation des éléments bocagers et des zones humides. Sur l observation O.C.1.5 relative au respect des zones humides lors de l élaboration des P.L.U. : Je considère que les dispositions prises par le PAGD concourent à cet objectif de prise en compte des inventaires zones humides dans les P.L.U., objectif également Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 5
partagé et exprimé par le SIOCA, organisme porteur du SCOT sur le territoire, dans son avis de personne publique consultée. Sur l observation O.C.1.6 relative à la gestion des zones humides dans un but de préservation : Je considère que les mesures envisagées dans le PAGD concourent à la réalisation de cet objectif. 3.1.4. Observations reçues par courrier électronique O.C.E. Deux courriers électroniques ont été reçus le jour de la clôture de l enquête. Je ne les ai pas retenus, compte tenu de l heure tardive de leur réception (19h42 et 23h15) après l heure de clôture (17h00) de l enquête publique. 3.2. Avis des Personnes Publiques Consultées O.P.P. Je considère que le fait de ne pas avoir consulté le Conseil Régional sur le projet de SAGE au titre des Personnes Publiques ne remet pas en cause le dossier de projet SAGE tel qu il a été présenté à l enquête publique, notamment le PAGD, l évaluation environnementale, le règlement et le document mémoire en réponse aux avis des personnes publiques consultées, tous ces documents ayant été validés par différentes sessions de la CLE, dans la mesure où le Conseil Régional fait partie du collège des élus du territoire. Sur 52 consultations réalisées, 15 avis ont été exprimés, soit 29% de réponses, dont 11 avis favorables sans remarque ni réserve, 3 avec réserves ou remarques et 1 défavorable. Ces avis m ont conduit à identifier 19 observations que je considère pertinentes et justifiées dans leur grande majorité. Ainsi : Pour 13 d entre elles, leur analyse par le porteur du projet montre une convergence d appréciation qui s est traduite par la validation, par la CLE du 11/03/2015 : o des modifications affectant le PAGD, l évaluation environnementale et le règlement (O.P.P.7, 8, 9 pour la première partie - carte des têtes de B.V. -, 10, 11, 14, 15, 18 et 19), o de l aval des demandes induites (O.P.P.16), Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 6
o de la similitude d un point de vue exprimé (O.P.P.3, 4 et 12). Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 7
Je considère que le projet du SAGE, dont l évolution pour les observations ci-dessus référencées est exprimée dans le document «mémoire en réponse aux avis des personnes publiques consultées» validé par la CLE du 11/03/2015 et intégré au dossier d enquête publique, s est ainsi enrichi des contributions opportunes apportées dans le cadre de ces consultations. Pour ce qui concerne les observations O.P.P.5, 9 pour la seconde partie - évolution des gains environnementaux/coût des actions sur les têtes de B.V. -, 13 et 17, les réponses apportées par le porteur du projet constituent autant de mises au point justificatives destinées à ne pas prendre en compte les demandes exprimées par les personnes publiques dans leurs avis. Je considère l argumentation du maitre d ouvrage pour maintenir la rédaction du document d origine pleinement justifiée. Pour ce qui concerne les observations O.P.P.1 et 2, je les considère inappropriées, car elles tendent à remettre en cause l objectif du SAGE sur la réduction des flux d azote alors même que la stratégie du SAGE a été validée par la CLE à l unanimité. Je considère que l ambition de l objectif est bien à la hauteur de l enjeu considéré comme majeur par la CLE, compte tenu de l état de la ressource et des scénarios tendanciels qui ont précédé sa définition. Pour ce qui concerne l observation O.P.P.6 concernant l article 3 du règlement du SAGE relatif aux demandes d aménagement possibles sur les zones humides, je considère : o incohérente dans son expression celle de la chambre d agriculture qui revendique la suppression pure et simple dudit article ou la possibilité d y construire des extensions de bâtiments agricoles qui impliqueront inévitablement des remblais préalables sur une surface encore plus importantes que celle du bâtiment lui-même liée aux talutages et aux aires d évolution extérieures de l exploitation, alors que dans le même avis cet organisme prône la reconnaissance des «agriculteurs (comme) principaux gestionnaires des zones humides», «conciliant production agricole et préservation de l environnement», o incohérente également la position de la CLE qui adopte le 11/03/2015 la modification de cet article 3 en acceptant l exception de construction si «le projet entrainant une destruction de zone humide est réalisé dans le cadre d extensions dans la continuité d un bâti existant, liées à l activité», alors que dans le même mémoire en réponse elle rappelle qu elle «a souhaité avoir une règle forte sur les zones humides», à savoir que «la CLE a jugé indispensable de protéger l ensemble des zones humides identifiées ou susceptibles d être présentes au sein des enveloppes de présomption prospectées sur le territoire du SAGE» (texte introductif à l article 3 du règlement du SAGE). Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 8
Je considère donc, compte tenu de l importance des services écosystémiques rendus par les zones humides entrainant leur nécessaire préservation, qu il n y a pas lieu de retenir la demande formulée par la chambre d agriculture. Je considère inopportune la modification de l article 3 du règlement du SAGE adoptée par la CLE du 11/03/2015 qui autorise la destruction d une zone humide liée à une extension d un bâtiment d activités agricoles. Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 9
4. Autres analyses L Autorité Environnementale n a pas produit d observation, comme attesté le 04/07/2014 par le Préfet du Finistère, le délai pour les formuler ayant été dépassé. C est pour cette raison que ce document ne comporte pas d analyse des observations de cette Autorité Environnementale. Je rappelle toutefois que la CLE a adopté le 11/03/2015 certaines modifications du document SAGE initial préconisées dans le rapport d analyse préparatoire à cet avis et incluses dans le document «mémoire en réponse aux avis des personnes publiques consultées» présenté au dossier d enquête. J ai repris la liste de ces modifications au 1.5.3 de mon rapport. J ai donc considéré que l ensemble constitué par le document initial et les modifications ainsi apportées et déjà entérinées formait un tout indissociable sur lequel devait porter mon analyse, audelà de l analyse des observations du public et de celles des personnes publiques consultées produites en bonne et due forme et présentée au 3 ci-dessus. Je considère ainsi qu en complément de l analyse des observations du public et des personnes publiques consultées : la rédaction de la disposition 46 n est pas en totale cohérence avec les prescriptions de la loi 2014-110 du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national et qui interdit aux personnes publiques, à compter du 1 er janvier 2020, de les utiliser pour l entretien des espaces verts, des forêts ou des promenades accessibles ou ouverts au public et relevant de leur domaine public ou privé, en matière de gouvernance, une initiative des structures politiques responsables du SAGE, du SCOT, de la GIZC, des problématiques d assainissement collectif et non collectif, sur une réflexion conjointe, visant les domaines de compétences respectives qui se recoupent sur des marges plus ou moins importantes et les structures différentes mises en place pour les assumer, permettrait une efficience accrue et une meilleure lisibilité pour la population concernée. Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 10
5. Avis et conclusions du commissaire-enquêteur Vu l arrêté préfectoral en date du 28/04/2015 portant ouverture de l enquête publique relative au projet du SAGE Ouest Cornouaille, Vu la publication des avis d enquête et l accomplissement des formalités d affichage, Vu les mises à disposition du public du dossier d enquête et des registres d enquête, Vu le dossier d enquête, Vu l absence d observation de la part de l Autorité Environnementale, Vu les avis des Personnes Publiques Consultées, Vu les observations enregistrées au cours de l enquête, Vu le mémoire en réponse du porteur du projet, Après visite des lieux, Au vu du projet du SAGE Ouest Cornouaille et notamment : o de l évaluation environnementale, o du PAGD, o du règlement, qui, sur la base d un diagnostic de l état initial : o identifie et hiérarchise les enjeux, o établit les objectifs à atteindre, o définit les dispositions nécessaires à mettre en œuvre, o précise les moyens organisationnels, o vérifie sa compatibilité avec les autres plans et programmes, o évalue les incidences de sa mise en œuvre sur l environnement, et après avoir été enrichi des contributions des personnes publiques consultées portées au mémoire en réponse aux avis des personnes publiques consultées validé par la CLE du 11/03/2015 et intégré au dossier d enquête, Au vu des dispositions 21, 22 et 23 du projet du SAGE qui prévoient : Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 11
o que des mesures doivent être prises pour limiter le transfert des contaminants chimiques vers les milieux aquatiques lors des opérations de carénage, o que notamment des structures adaptées permettant la collecte et le traitement des produits issus de ces opérations doivent être mises en place par les maitres d ouvrage ou gestionnaires des ports et cales de mise à l eau, de chantiers navals et de ports à sec, Que les dites opérations de carénage sont également réalisées à l heure actuelle autour de simples hangars d hivernage de bateaux de plaisance, en l absence de toute structure adaptée, Au vu de la disposition 46 du projet du SAGE qui prévoit : o que les communes et groupements de communes doivent notamment réduire l utilisation des pesticides en respectant le niveau 3 de la charte d entretien de la Cellule Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 12
d Orientation Régionale pour la Protection des Eaux contre les Pesticides qui précise qu aucun produit ne peut être utilisé sur zones à risques élevés et que les produits phytosanitaires ne peuvent être utilisés dans les écoles, crèches, centres de loisirs et aires de jeux, o que cette disposition doit être respectée dans un délai de 6 ans compté à partir de l arrêté d approbation du SAGE, soit, au mieux, à l automne 2021. Que la rédaction de cette disposition est insatisfaisante car trop peu précise, le terme «école» étant trop générique et les gestionnaires visés «communes et groupements de communes» ne représentant pas l ensemble des gestionnaires des lieux concernés par l interdiction, Que, depuis la rédaction et l approbation du PAGD par la CLE, la loi 2014-110 pour mieux encadrer l utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national a été promulguée le 6 février 2014, o que les dispositions de ladite loi «interdisent aux personnes publiques d utiliser ou de faire utiliser des produits phytosanitaires pour l entretien des espaces verts, forêts et promenades accessibles ou ouverts au public et relevant de leur domaine public ou privé», o que cette disposition doit entrer en vigueur à partir du 1 er janvier 2020, Au vu des orientations OM.Hc.2B sur la restauration de la continuité écologique des cours d eau et OM.Hc.2C sur la réduction des taux d étagement qui se déclinent respectivement en dispositions 55 et 56 dans le projet du SAGE pour définir les actions prioritaires visant cette réduction du taux d étagement, Que dans son mémoire en réponse le porteur du projet apporte des précisions quant aux dispositions des conditions de gestion et de franchissement des seuils lorsque l usage économique est maintenu qui n apparaissent pas in extenso dans la rédaction des dites dispositions, Que le maintien de l usage économique ne doit pas être systématique, mais doit être déterminé en fonction du résultat d un bilan à réaliser intérêt économique/intérêt milieu, Que ce bilan doit être regardé individuellement pour chaque seuil et cumulativement pour chaque cours d eau, Au vu de l article 3 modifié par validation de la CLE du 11/03/2015: o qui accepte l exception d aménagement dans une zone humide si «le projet entrainant une destruction de zone humide est réalisé dans le cadre d extensions, dans la continuité d un bâtiment existant, liées à l activité économique», Qu il y a lieu de prendre compte l importance des services écosystémiques rendus par les zones humides et notamment rappelés à l article L 212-1 du code de l environnement, Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 13
Que l objectif du SDAGE Loire-Bretagne concernant les zones humides, rappelé à la page 8 du règlement du SAGE, est leur préservation et la recréation/restauration des zones humides disparues ou dégradées afin de contribuer à l atteinte du bon état des masses d eau associées, Que «l objectif fort» affiché par la CLE et rappelé à la page 8 du règlement du SAGE est «la protection de toutes les zones humides du territoire», Que l argumentation de cet objectif rappelé aux pages 8 et 9 du règlement du SAGE est la préservation des zones humides qui «représente un facteur clé pour l atteinte des objectifs du SAGE relatifs à : o l amélioration de la qualité des eaux superficielles et souterraines en nitrates, o l atteinte du bon état sur le phosphore et la réduction des teneurs en pesticides, o l atteinte du bon état quantitatif des cours d eau, o la préservation et la valorisation de la biodiversité, Que l article L 211.1.1 du code de l environnement précise que la préservation et la gestion des zones humides sont d intérêt général», Au vu de la faible participation des personnes publiques consultées pour émettre leur avis sur le projet et de la modeste participation du public à l enquête, Que ce projet qui apparait consensuel ne fait cependant pas l objet d une appropriation, ni par élus du territoire, ni par le public, Que sa lisibilité est donc insuffisamment appréhendée malgré les larges mesures de publicité et de possible expression définies dans le cadre de cette enquête publique, Que les raisons de ce manque de lisibilité sont potentiellement dues à une multiplicité de plans, programmes ou d actions partiellement interdépendants sur un même territoire mais portés par des structures indépendantes relevant d une gouvernance hétérogène, Je considère que : le projet de SAGE, ses phases d élaboration et d enquête publique, répondent aux principes définis au code de l environnement, le projet de SAGE, dans sa globalité, permet de répondre aux objectifs de bon état des eaux et des milieux aquatiques en établissant et planifiant un ensemble de dispositions pertinentes, Je considère toutefois que : l article 3 du règlement du SAGE dans sa version modifiée adoptée par la CLE du 11/03/2015 ne respecte pas l objectif de préservation des zones humides, Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 14
la rédaction de la disposition 46 est notoirement imprécise et incomplète, l ensemble des dispositions 21,22 et 23 d une part et 55 et 56 d autre part mériteraient que leurs rédactions respectives fassent l objet de précisions complémentaires, que la gouvernance pourrait être plus efficiente si elle était considérée au-delà de la seule gouvernance du SAGE, Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 15
Ces constats et considérants établis, J émets un avis favorable au projet du SAGE Ouest Cornouaille sous réserves : que l article 3 du règlement du SAGE doit être impérativement conservé dans sa version initiale adoptée par la CLE du 26/11/2013 et pas dans sa version modifiée adoptée par la CLE du 11/03/2015. que la disposition 46 doit impérativement être modifiée : en ne restreignant pas aux seules communes ou groupements de communes l interdiction d utilisation des produits phytosanitaires sur les espaces visés, en élargissant cette interdiction à l ensemble des gestionnaires de l entretien des espaces visés, que ce soit sur les zones classées à risques élevés ou dans les lieux fréquentés par les enfants, en précisant le niveau d établissement scolaire visé par le terme «école», maternel, primaire, voire collège, lycée, en homogénéisant le délai d application de l interdiction d utilisation de produits phytosanitaires visé au niveau 3 CORPEP avec celui visé dans la loi 2014-110, soit au 1 er janvier 2020, en reprenant non seulement les termes du niveau 3 CORPEP, mais en rappelant également les termes de la loi 2014-110 (organismes et lieux). Par ailleurs, je recommande : que l ensemble des dispositions 21,22 et 23 s appliquent à un panel élargit à toute structure hébergeant des bateaux de plaisance, que l ensemble des dispositions 55 et 56 fassent clairement référence aux dispositions des conditions de gestion et de franchissement des seuils lorsque l usage économique est maintenu en subordonnant le maintien de cet usage économique à l établissement d un bilan intérêt maintien/intérêt milieu individuellement pour chaque seuil et cumulativement sur l ensemble d un cours d eau. Enfin, je suggère la mise en place d un groupe de réflexion associant l ensemble des porteurs des compétences SAGE, SCOT, GIZC, assainissement collectif et non collectif, protection de la ressource, chargé de faire des propositions d organisation structurelle et de gouvernance homogène visant à une meilleure lisibilité de ces compétences et une efficience accrue des organismes concernés. Le commissaire-enquêteur C. JOURDREN Préfecture Finistère/SAGE Ouest Cornouaille/Conclusions commissaire-enquêteur/réf enquête: E15000074/35 Page 16