Avis n 9 du Comité pour la fiscalité écologique Fiscalité des déchets et financement de l économie circulaire Version issue du débat en séance le 10 juillet 2014 Cette note présente les recommandations du Comité pour la Fiscalité Ecologique en matière de fiscalité des déchets et de financement de l économie circulaire. Elle a été préparée par Matthieu Glachant, l expert du Comité pour la fiscalité écologique (CFE ) en charge de la conduite des réflexions du groupe de travail sur les déchets et l économie circulaire. I Contexte Suite à la Conférence Environnementale de septembre 2013, le CFE a été saisi d une demande d élaboration d un projet de réforme de la fiscalité des déchets et du financement de l économie circulaire, conduit parallèlement aux travaux du Conseil National des Déchets. Ce travail a conduit à l adoption par consensus d un premier avis du CFE portant diagnostic lors de la séance du 12 novembre 2013 du Comité. Cet avis définit quatre principes qui ont ensuite structuré la réflexion sur le contenu d une réforme : 1. Inciter au changement au service de l économie circulaire. 2. Ne pas augmenter la charge fiscale globale pesant sur les acteurs (ménages, entreprises, collectivités). 3. Améliorer la cohérence d ensemble du système, notamment la complémentarité entre les signaux «prix» envoyés aux différents acteurs en respectant les spécificités des territoires. 4. Assurer une visibilité au moins à l horizon 2025 afin de permettre aux acteurs de prendre des décisions d investissement de long terme. Cette lisibilité doit à la fois concerner la fiscalité et les soutiens publics qu elle permet de financer. L avis a par ailleurs défini les pistes à explorer pour construire le projet, autour de trois volets : 1. Le développement de la tarification incitative pour financer le service public des déchets municipaux ; 2. Une révision de la TGAP sur les installations de traitement des déchets (stockage et incinération) ; 3. Une évaluation de la pertinence d une taxe «amont» sur les produits non soumis à des programmes de Responsabilité Elargie du Producteur. Par ailleurs, les membres du groupe de travail ont unanimement tenu à rappeler leur proposition d un retour au taux de TVA réduit de 5 % pour les activités de valorisation matière et de prévention des déchets participant directement à l atteinte des objectifs du futur plan déchets. Une telle réduction serait en phase avec les objectifs par ailleurs affichés par le gouvernement de réduire la pression fiscale pesant sur les ménages. 1
II Bilan des discussions du groupe 1/ Le développement de la tarification incitative du service public de gestion des déchets Mettre en œuvre une tarification incitative c est à dire introduire dans le financement par l usager du service municipal de collecte et de traitement des déchets une part variable qui reflète la quantité de déchets qu il produit est maintenant juridiquement possible pour toutes les collectivités, y compris celles, très majoritaires, qui financent le service à l aide de la Taxe d Enlèvement des Ordures Ménagères (TEOM). Depuis quelques années, un nombre significatif de collectivités a adopté ce système qui concerne aujourd hui environ 5 millions d habitants. Le groupe déchets du CFE a pu organiser un retour d expériences, incluant un travail économétrique du CGDD sur les données ADEME quantifiant l impact du passage à la tarification incitative, complété par des études plus qualitatives de quelques collectivités. Pour mieux cerner les difficultés de mise en œuvre, un travail spécifique a été réalisé sur les quelques collectivités ayant rencontré des difficultés de mise en œuvre au point d abandonner le système. Ce retour d expérience confirme l intérêt de la tarification incitative pour inciter les usagers à modifier leur comportement. Elle diminue très nettement la production d ordures ménagères résiduelles (d environ 60 kg par an et par habitant en moyenne d après l étude du CGDD) et augmente le tri et le dépôt en déchèteries. Il existe toujours des incertitudes à lever quant à son impact sur deux points : la prévention de la production des déchets et les comportements inciviques (dépôts sauvages, incinération domestique, etc.). Les éléments dont on dispose suggèrent toutefois que le dernier problème est maîtrisable ; il n est pas la raison ayant motivé la décision des collectivités ayant finalement renoncé à la tarification incitative après l avoir mise en œuvre. Le bilan financier pour la collectivité n est pas défavorable. Il montre par ailleurs que la tarification incitative est une solution générant moins de bénéfices dans les milieux urbains denses. Le retour d expérience montre que cette réforme exige un portage politique fort, qu elle doit s inscrire dans un projet plus global d amélioration de la gestion des déchets et que les spécificités territoriales sont décisives. Enfin, depuis la Loi dite Grenelle 1, il existe un débat sur le caractère juridique ou obligatoire que le CFE n a pas vocation à trancher. 2/ La TGAP sur les installations de traitement et d élimination des déchets La Taxe Générale sur les Activités Polluantes s applique notamment aux déchets entrant dans les installations de stockage et d incinération des déchets. Le Grenelle a décidé une augmentation significative des taux de référence de la TGAP déchets avec une trajectoire définie jusque 2015 pour le stockage et 2013 pour l incinération avec affectation des recettes supplémentaires à la prévention et à la valorisation. Ont également été introduites progressivement des «réfactions» des taux de référence, c est-à-dire des réductions du taux effectivement appliqué aux installations présentant des performances environnementales et de valorisation plus élevées. Elles ont produit des effets puisque la quasi-totalité des installations sont désormais certifiées ISO 14001 et que la captation de biogaz a progressé significativement réduisant les émissions de gaz à effet de serre. 2
Compte tenu de ce contexte, le groupe a convenu de concentrer ses travaux sur des propositions destinées à améliorer les effets incitatifs de la TGAP déchet (hors déchets dangereux) après 2015, avec la contrainte de stabilisation du montant global de la recette de cette taxation. Une proposition de TGAP pour les stockages de déchets inertes non autorisés a également été évoquée afin d inciter les exploitants à mettre leurs sites en conformité avec la réglementation. 3/ Une taxe amont sur les produits non couverts par les programmes de Responsabilité Elargie du Producteur La question de l opportunité d une fiscalité amont sur les produits est posée depuis longtemps par certaines parties prenantes du fait de l existence d un paradoxe : les producteurs de produits soumis à des programmes de Responsabilité Elargie du Producteur contribuent au financement de la fin de vie et de la valorisation de leurs produits via des éco-contributions payées à des éco-organismes alors que les producteurs de produits non recyclables ou non recyclés (et donc moins vertueux) ne contribuent pas. Les membres du groupe de travail reconnaissent qu une taxation amont des produits non recyclables ne participant pas par ailleurs à un dispositif de REP qui viendrait encourager la recyclabilité, l écoconception, la prévention et la réduction à la source est légitime dans son principe. Le problème à traiter est d ordre pratique : une telle taxation est-elle faisable sans effets pervers et à un coût administratif raisonnable? Deux scénarios ont été discutés : Une taxe qui porterait sur tous les produits mis sur les marchés finaux à l exception de 1) des produits soumis à des programmes de REP, 2) des produits alimentaires et 3) des produits énergétiques. Par souci de simplicité, elle serait ad valorem (exprimée en pourcentage du prix des produits à l image de la TVA). Elle porterait donc sur une assiette large et un taux faible. Son objectif serait le rendement et la sensibilisation des metteurs sur le marché au degré de recyclabilité de leurs produits. Son effet incitatif serait faible, voire nul. Une taxe sur certains produits fortement générateurs de déchets à l image de la TGAP sur les sacs de caisse à usage unique qui est en cours de mise en place. Ce type de taxe porterait sur une assiette limitée puisqu elle ciblerait quelques produits, avec un taux élevé pour induire des modifications de comportement. Les deux scénarios présentent des inconvénients. Le premier n est pas incitatif (hormis un éventuel effet pédagogique) et donc en contradiction avec un principe arrêté dans le premier avis du CFE. Le second scénario comporte des difficultés de définition de l assiette ; la taxe amont doit en effet inciter à l écoconception et ne saurait donc se limiter à un paiement forfaitaire par unité de produit mis sur le marché qui ne récompenserait pas les producteurs les plus performants. En outre, elle pourrait générer des effets environnementaux ou sanitaires pervers car elle ne prendrait pas en compte l ensemble des coûts environnementaux sur une logique d Analyse du Cycle de Vie. Enfin, les discussions ont montré qu il existait des solutions non fiscales à l objectif de prévention, notamment la Responsabilité Elargie du Producteur, la garantie obligatoire (responsabilisant de facto les producteurs sur la durée de vie de leurs produits) et les normes réglementaires sur les produits. 3
III Propositions 1 / Accélérer la diffusion de la tarification incitative Il est proposé d accélérer la diffusion de la tarification incitative selon une trajectoire de diffusion mesurée par le nombre d habitants concernés, avec des objectifs ambitieux mais réalistes aux échéances 2020 et 2025, à savoir : 15 millions d habitants en 2020 25 millions en 2025 Cela suppose de faire passer le rythme de diffusion de la tarification incitative d environ 1 million d habitants par an actuellement à 1,6 million. Au-delà de 2025, il est proposé de poursuivre la diffusion dans une perspective de généralisation à terme de ce mode de tarification. Ces objectifs ont été définis en tenant compte des spécificités des différents habitats (urbains, semi-urbains, ruraux). Pour atteindre ces objectifs, il est proposé de renforcer les incitations économiques en faveur du passage à cette tarification via une augmentation significative du volume des aides ADEME pour les collectivités s engageant dans cette démarche. Cette tarification incitative devra tenir compte de la taille et de la faculté contributive des ménages. Il est par ailleurs important de rappeler la complémentarité de ces propositions avec l institution, obligatoire depuis le 1 er janvier 1993, d une redevance spéciale tarifant la collecte et le traitement des déchets non ménagers collectés par le service public dans les collectivités n ayant pas opté pour le Redevance d Enlèvement des Ordures Ménagères. Il est rappelé l importance de faire appliquer cette loi qui pour l instant est mal respectée. Il paraît par ailleurs légitime de supprimer la TEOM pour les entreprises soumises à cette redevance. Enfin, par souci de simplification, il est proposé d exonérer de TEOM, au cas par cas, les entreprises qui utilisent un collecteur privé, ces dernières devant aujourd hui effectuer une démarche pour ce faire. 2/ Renforcer le caractère incitatif et stabiliser le volume global de la TGAP déchets Dans le cadre d une trajectoire 2016-2025 où le volume global des recettes de la TGAP est maintenu au niveau de 2015, les aménagements suivants sont proposés afin de renforcer son caractère incitatif : Le nombre de réfactions est réduit et elles deviennent cumulables pour améliorer la transparence du dispositif. Plus précisément, il est proposé : d abandonner la réfaction ISO 14001 pour les centres de stockage à partir de 2017 et de la substituer progressivement par une réfaction fondée sur la nouvelle norme d efficacité énergétique ISO 50001 pour l incinération. 4
de diminuer les réfactions octroyées aux installations de stockage fonctionnant en mode bioréacteurs et à celles valorisant le biogaz à un taux supérieur à 75%. d abandonner la modulation «altermobilité» qui en pratique n est pas appliquée. Il est également proposé d ajouter une réfaction qui s appliquerait aux tonnages de déchets provenant des collectivités présentant une bonne performance en matière de prévention et de valorisation matières. Elle sera répercutée par les opérateurs gérant les installations aux collectivités prouvant que leur performance est au-delà d un seuil. La responsabilité de la justification de la performance incomberait aux collectivités. Ce seuil de performance sera défini par un taux de valorisation matières. Il devra être suffisamment élevé pour ne récompenser que les collectivités les plus performantes. Le scénario de référence qui a été simulé par le groupe propose un calibrage d un taux qui induirait une application de la modulation au tiers des tonnages stockés ou incinérés en 2015. Comparé aux collectivités, appliquer une réfaction sur la performance des entreprises produisant les déchets et n ayant pas recours au service public est compliqué, compte tenu notamment du grand nombre de PME. Il est proposé de l appliquer aux entreprises cumulant deux caractéristiques : 1) une certification ISO 14001 ou une norme équivalente centrée sur la gestion des déchets qui est à développer et 2) un tri à la source d une partie de leurs déchets dépassant un certain seuil. Ce seuil, mesuré en pourcentage des déchets produits, est à définir. Il induirait, comme pour les collectivités, une application de la modulation au tiers des tonnages stockés ou incinérés en 2015 en provenance des entreprises. Concernant l utilisation des recettes de la TGAP déchets, la règle d affectation de la recette de la TGAP déchet qui s applique depuis 2009 doit être maintenue voire renforcée, et son utilisation pour le développement de la prévention et de l économie circulaire doit être prioritaire. Le tableau ci-joint décrit les taux de référence et le niveau des réfactions proposées. Cette trajectoire est construite sur la base d un objectif de diminution de 50% du stockage d ici 2025 envisagé dans le plan déchets et les projets législatifs du gouvernement. Afin de sécuriser le mécanisme de répercussion de la TGAP, il conviendra d indexer l assiette de calcul sur les performances obtenues par l installation sur l année N-1 pour s affranchir des aléas intervenant en cours d année. 3/ La taxation des produits non engagés dans des programmes de Responsabilité Elargie du Producteur Face aux difficultés techniques et de mises en œuvre d une taxe conçue pour inciter à la prévention et à l écoconception, il n est pas proposé à ce stade d introduction d une telle taxation dans le projet de réforme. Le CFE recommande toutefois de réfléchir d ici le PLF 2016 au développement d une fiscalité incitative «amont»aux produits actuellement non couverts par la REP pour que le signal prix ne concerne pas seulement les produits faisant déjà l objet d efforts en matière de recyclage et d écoconception. 5
4/ Un taux réduit de TVA sur la prévention des déchets et la valorisation matières Pour mémoire, la Loi de Finances de 2014 a fixé le taux de TVA sur les activités de déchets et la valorisation matières à 10%. Les membres du groupe de travail sont unanimes pour préconiser la mise en place d un taux réduit à 5%, contre 10%, aujourd hui, sur les activités de prévention, de réparation, réutilisation, collecte sélective, compostage (en privilégiant le tri à la source), tri et recyclage. * * * Résultats du vote : - Contre : néant - Abstention : CGPME, FNE, FNH, Les Amis de la Terre, Humanité et Biodiversité, RAC et WWF - Pour : les autres membres Explications de vote : Amis de la Terre, RAC et WWF : Nous nous sommes abstenus car nous estimons que cette réforme de la fiscalité déchets n est pas une réforme écologique de la fiscalité déchets, et que nous sommes passés à côté de l opportunité de faire de cette fiscalité un outils incitatif au service d une politique déchets privilégiant la prévention, le réemploi et le recyclage, au détriment de l incinération (y compris avec valorisation énergétique) et du stockage des déchets. L avis proposé au vote ne fait en effet que réaffirmer la nécessité de diffusion de la tarification incitative (qui figure dans la loi depuis le Grenelle de l environnement), modifier à la marge la TGAP et envisager de continuer à travailler sur une taxe amont sur les produits non recyclables et non soumis à REP. C est très insuffisant. D autant que la réforme de la TGAP proposée pérennise un traitement de faveur pour l incinération, par rapport au stockage. La fixation des taux de ces TGAP a été faite en fonction d un seul (et incomplet) objectif de politique publique (la réduction de 50% de la mise en décharge à l horizon 2025) sans tenir compte ni des externalités environnementales de ces modes de traitement, ni de leur place dans la hiérarchie européenne, ni de la nécessité de renchérir suffisamment leur coût pour rendre plus attractif le recyclage. Les taux proposés sont déséquilibrés entre l incinération et le stockage, et pas suffisamment incitatifs au recyclage, ce qui risque d entrainer un transfert de flux du stockage vers l incinération plutôt que du stockage et de l incinération vers le recyclage, comme il serait souhaitable. La nouvelle modulation proposée pour l incinération, sur la base de la certification ISO 50001, repose sur une norme payante donc le texte n a pas été présenté au groupe de travail, qui ne connaît donc de son contenu que ce que ses partisans ont pu présenter. 6
Nous regrettons pour finir que la contribution financière des metteurs sur le marché de produits non recyclables non soumis à REP n ait pas été actée, car elle aurait été un élément incitatif non négligeable. Nous saluons tout de même la suppression de la modulation basée sur la certification ISO 14001 pour les installations de stockage, qui était une demande des ONG, mais regrettons qu elle n ait pas été étendue aux installations d incinération. Nous saluons pour finir la clarification du système proposée pour l incinération, qui permettra, via ces modulations cumulables, de suivre exactement l état du parc et les performances affichées par les opérateurs. FNE : Nous saluons le travail de qualité effectué par Monsieur Glachant. Certaines propositions de la note nous paraissent positives : - Le taux de TVA réduit à 5% pour les activités de prévention et de recyclage. - Le principe de généralisation de la tarification incitative s accompagnant de soutiens et d incitations. - Le maintien de la règle d affectation de la TGAP et son fléchage vers l économie circulaire, et en particulier la prévention des déchets. Cependant, deux propositions sont bien en deçà de nos attentes : - Les modifications proposées sur les réfactions de TGAP ainsi que les taux de base de la TGAP pour l incinération et le stockage ne permettent pas de garantir un écart significatif entre le coût de recyclage et le coût de stockage ou d incinération de déchets. FNE souhaite que les réfactions sur le stockage et l incinération soient progressivement abandonnées et que les taux de base de la TGAP progressent de manière significative. - Il n est pas prévu d introduire une taxation amont. FNE soutient une taxe sur les produits fortement générateurs de déchets, dans la mesure où des alternatives durables existent, afin de décourager la mise sur le marché et l usage de produits non éco conçus et d encourager les fabricants qui font des efforts. C est un signal fort et un soutien aux évolutions des modes de production et de consommation. Pour ces deux raisons, FNE a souhaité s abstenir lors du vote sur la note de Monsieur Glachant. 7
Trajectoire 2016 2025 des taux de la TGAP pour les installations de stockage et d incinération de déchets non dangereux ( / T) Stockage 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Taux de référence 40 40 41 41 42 42 45 45 47 48 Réfactions : Installation certifiée ISO 14001* - 8-8 0 0 0 0 0 0 0 0 Installation valorisant plus de 75% du biogaz capté - 15-15 - 15-15 - 15-15 - 15-15 - 15-15 Installation opérant en mode bioréacteur - 6-6 - 6-6 - 6-6 - 6-6 - 6-6 Appliquée aux déchets provenant de collectivités et entreprises performantes** Incinération - 12-12 - 12-12 - 12-12 - 12-12 - 12-12 Taux de référence 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 Réfactions : Installation certifiée ISO 50001*** - 3-3 - 3-3 - 3-3 - 3-3 - 3-3 Installation à haute performance énergétique - 6-6 - 6-6 - 6-6 - 6-6 - 6-6 Installation dont les émissions de NOx < 80mg/Nm3-3 - 3-3 - 3-3 - 3-3 - 3-3 - 3 Sur les déchets provenant de collectivités entreprises performantes** - 2-2 - 2-2 - 2-2 - 2-2 - 2-2 Notes : * Non cumulable avec les réfactions biogaz et bioréacteur ; ** Une collectivité dont le taux de valorisation matières dépasse un certain seuil à définir, une entreprise certifiée ISO 14000 ou une norme équivalente à développer sur les déchets et qui dépasse un taux de le taux de valorisation matières à définir; *** ou certification ISO 14001 jusque 2017 inclus 8