Septembre Commentaires généraux

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1 REPONSE DE L U.A.F. A LA CONSULTATION DE LA COMMISSION EUROPEENNE SUR LES NOUVELLES REGLES EN MATIERE D AIDE D ETAT APPLICABLES AUX AEROPORTS ET AUX COMPAGNIES AERIENNES Septembre 2013 Commentaires généraux L Union des aéroports français (UAF) soutient l initiative de la Commission européenne de réviser les lignes directrices de 2005 sur le financement des aéroports régionaux et les aides au démarrage mais ne peut se satisfaire du nouveau projet proposé. Une telle révision était attendue compte tenu tant des difficultés d application des règles actuelles que du renforcement de l importance des compagnies à bas coût pour le développement des aéroports régionaux (un peu plus du tiers du trafic provincial en France). Comme l avait déjà indiqué l UAF lors de la consultation précédente en 2011, il est en effet nécessaire de pouvoir disposer d un cadre plus clair et plus souple qui soit adapté au secteur du transport aérien. Pour autant, le projet de texte publié dans le cadre de la présente consultation publique va à l encontre du développement de nombreux aéroports régionaux et des objectifs de la Commission. L UAF insiste auprès de la Commission sur certains grands principes dont il convient de tenir compte pour la rédaction des futures lignes directrices : au-delà d être une simple entreprise, un aéroport est avant tout un outil de développement économique et social et d aménagement des territoires ; tous les aéroports ne sont pas rentables et les petits aéroports régionaux doivent pouvoir bénéficier d aides. En s appuyant sur les mêmes règles de concurrence que pour toute autre activité économique, les lignes directrices proposées ne tiennent pas compte de la réalité économique de l exploitation d un petit aéroport régional. Comme le relève le Sénat français 1, la remise en cause par la Commission du seuil de 1 million de passagers utilisé jusqu à peu dans l Union européenne pour identifier les aéroports assurant un service d intérêt économique général (SIEG) fait courir le risque de la fermeture d un certain nombre d aéroports français. En effet, cette catégorie d aéroports doit pouvoir, au travers des lignes directrices, bénéficier d une application plus souple des règles de concurrence notamment en matière de financement. L UAF, tout comme les autorités françaises, avait d ailleurs déjà pu faire part à la Commission qu elle était favorable à ce que le seuil de 1 million de passagers en dessous duquel les aéroports étaient considérés comme des SIEG et exemptés de notification préalable puisse être maintenu. Malheureusement, la Commission est revenue sur ce principe en 2011 et, dans le cadre des présentes lignes directrices, a confirmé sa position en l assortissant d autres contraintes à l égard des petits aéroports régionaux. L UAF prend acte de la décision de la Commission d abaisser ce seuil et estime néanmoins qu en l état, le régime proposé dans la présente consultation publique, non seulement est 1 Proposition de résolution européenne n 827 sur la révision des lignes directrices concernant les aides d Etat aux aéroports régionaux. Par MM. Jean BIZET et Bernard SAUGEY. UNION DES AEROPORTS FRANCAIS 28, rue Desaix PARIS Tél : Fax : N TVA INTRACOMMUNAUTAIRE : FR

2 inadapté pour les petits aéroports régionaux, mais surtout, compromet grandement leur survie ce qui constitue un réel danger pour les territoires concernés. C est pourquoi l UAF souhaite porter à la connaissance de la Commission un certain nombre de commentaires, ainsi que des propositions, en particulier en matière de financement, afin que les futures lignes directrices puissent être effectivement applicables en tenant compte des réalités d exploitation des aéroports. 1) Aides aux aéroports Dans son nouveau projet, la Commission s intéresse particulièrement aux conditions de compatibilité des aides octroyées en matière de financement des aéroports et distingue les aides à l investissement des aides au fonctionnement (points et ). L UAF est favorable à une telle approche consistant à distinguer les critères de compatibilité de ces deux catégories d aides, mais elle regrette que le principe de progressivité appliqué en matière d aides à l investissement ne soit pas repris pour les aides au fonctionnement. L UAF est favorable à ce que ce principe de progressivité s applique en fixant des seuils dégressifs d intensité d aides autorisées en fonction de la taille de l aéroport. Une telle progressivité est ainsi en accord avec la politique de la Commission européenne compte tenu du fait que les financements accordés aux petits aéroports régionaux sont moins susceptibles de fausser la concurrence ou d'affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun que ceux accordés aux grands aéroports internationaux. L UAF souhaite donc que ce principe de progressivité en matière d aide au financement soit consacré dans les futures lignes directrices en l adaptant aux réalités économiques des aéroports de moins de 1 million de passagers s agissant des aides à l investissement (voir point A du présent document) et en le transposant aux aides au fonctionnement pour ces mêmes aéroports (point B du présent document). A) Aides à l investissement La Commission européenne créait des catégories d aéroports en relation avec des taux d intensité maximale permis et en fonction du trafic passager annuel 2. Sur ce point, l UAF insiste sur le fait qu il existe encore plus de disparités entre des aéroports de moins de 1 million de passagers, qui pourtant relèvent tous d un taux identique, qu entre des aéroports de plus grande taille qui seraient dans des catégories différentes. C est pourquoi l UAF propose à la Commission de revoir son taux d intensité maximale pour cette catégorie d aéroports car celui-ci est disproportionné et conduit à des effets de seuils importants. L UAF lui suggère d introduire les taux d intensité suivants qui soient propres à la catégorie des aéroports inférieurs à 1 million de passagers afin de tenir compte des différences de situations économiques entre ces aéroports (confère tableau 1). Bien entendu, en reprenant les principes de la Commission sur le régime des services d intérêt économique général, les aéroports dont le trafic annuel est inférieur à passagers verraient la possibilité d une couverture totale de leur financement. Tableau 1 SEUILS ALTERNATIFS PROPOSES D AIDE A L INVESTISSEMENT POUR LES AEROPORTS ENTRE 1 MILLION DE PAX ET PAX à pax 75% d intensité maximum à pax 85% d intensité maximum < pax 95% d intensité maximum 2 > à 5 millions ; 3 à 5 millions ; 1 à 3 millions et < à 1 million Aides Etat POSITION UAF VF1 2/7

3 En limitant les taux d intensité d aide à l investissement à hauteur de 75% pour tous les aéroports de moins de 1 million de passagers sans distinction, la Commission contraint très fortement les investissements sur les aéroports qui ont un faible volume de trafic. Les taux fixés par la Commission sont trop restrictifs alors qu elle même reconnait qu une large majorité de ces aéroports ne peuvent supporter seuls leurs coûts d exploitation 3. Les aéroports concernés sont ainsi encore moins à même de supporter 25% de leurs investissements. La Commission semble de plus faire totalement abstraction du fait que les aéroports, y compris régionaux, vont devoir faire face à de nombreux investissements dans les années à venir en application de la réglementation technique européenne ou nationale (réglementation AESA notamment). Dans ce cadre, la commission devrait d ailleurs distinguer les investissements de capacité et les investissements de mise aux normes imposés par la réglementation. La prise en compte de tels investissements de mise aux normes peut rarement s anticiper dans des plans d affaire s appliquant sur plusieurs années. Aussi, est-il nécessaire que le financement de ces mises aux normes puisse être aidé en quasi-totalité. De manière plus générale, l UAF relève également que les taux d intensité devraient pouvoir être appréciés sur une période plus longue que l année pendant laquelle l investissement a été réalisé et l aide accordée. En effet, des plans pluriannuels d investissements peuvent être financés par période, soit par l aéroport lui-même, soit par des aides publiques, sur des taux d intensité instantanément plus élevés que ceux préconisés. Une moyenne sur la durée du plan pluriannuel pourrait être mieux adaptée au mode de financement des cycles d investissement. Par ailleurs, les futures aides à l investissement en faveur des aéroports accueillant plus de 3 millions de passagers ne devraient pas avoir à être remboursées, d autant plus que dans le projet actuel l obligation de remboursement n interviendrait qu en cas de réussite du projet financé par l aide. Enfin, sans remettre en cause le principe de la notification préalable à la Commission et en complément de la progressivité, il semblerait judicieux que les aides à l investissement ne soient notifiées que pour des montants minimums. Cela afin de ne pas alourdir inutilement les formalités administratives pour les aéroports et éviter que la Commission ne se retrouve à devoir traiter un nombre accru de dossiers liés aux petits aéroports régionaux. Une telle démarche irait dans le sens de la simplification recherchée par la Commission. Un seuil de notification à partir de 1 million d euros par an ou par opération pourrait être retenu. B) Aides au fonctionnement Pour les aéroports de moins de 3 millions de passagers, la Commission n admet les aides au fonctionnement que pour une période transitoire de 10 ans sans faire de distinction entre les aéroports concernés. A l issue de cette période transitoire, ces aéroports ne devraient plus bénéficier d aides au fonctionnement et devraient financer leurs activités sur fonds propres. Certains des aérodromes concernés n atteindront jamais, de par leur zone de chalandise, leur équilibre d exploitation uniquement grâce à leur trafic. La logique de la Commission, selon laquelle les exploitants d aéroports régionaux devraient pouvoir recouvrir à terme leurs coûts uniquement grâce aux redevances perçues auprès des usagers, apparaît donc utopique. C est pourquoi l UAF est très défavorable au principe d une période transitoire telle qu envisagée par la Commission et visant à supprimer à terme les aides au fonctionnement sur les petits aéroports régionaux. La Commission devrait accepter que l exploitation de certains aéroports est structurellement déficitaire et nécessite le versement de subventions pour atteindre le «petit équilibre». Elle devrait adopter la même logique que pour l investissement, à savoir une progressivité des 3 5 et 80(1) du projet de lignes directrices Aides Etat POSITION UAF VF1 3/7

4 taux d intensité d aide maximale des aides en fonction de la taille des aéroports. L UAF propose donc que les critères de compatibilité retenus par la Commission en matière d aides au fonctionnement s articulent autour de la notion de progressivité des aides et que le concept de période transitoire soit abandonné. Pour ce faire, elle propose les taux d intensité d aide maximale figurant au tableau 2. Tableau 2 SEUILS D INTENSITE PROPOSES POUR LES AIDES AU FONCTIONNEMENT AFIN D ATTEINDRE LE «PETIT EQUILIBRE» à pax 50% max des coûts de fonctionnement à pax 40% max de coûts de fonctionnement à pax 20% max de coûts de fonctionnement à 1 million pax 10% max de coûts de fonctionnement Il est généralement admis qu un aéroport dont le trafic annuel est inférieur à 1 million de passagers ne peut générer un niveau de recettes lui permettant d atteindre l équilibre d exploitation. La majorité des aéroports situés au-dessous de ce seuil de 1 million demeure généralement structurellement déficitaire et l évolution du marché du transport aérien rend d ailleurs le point d équilibre des aéroports mouvant celui-ci ayant plutôt eu tendance à se déplacer vers le haut ces dernières années. En cas de refus de la part de la Commission d introduire une telle approche plus progressive, la situation des aéroports régionaux situés en deçà du seuil de rentabilité et concernés par les aides au fonctionnement serait profondément bouleversée. En raison de leur déficit structurel, ceux-ci n auraient pour alternative que la fermeture ou le recul de leur activité vers des niveaux de trafic leur permettant de s affranchir du cadre posé par les lignes directrices en retombant notamment sous le champ d application de la décision de la Commission du 20 décembre 2011 sur les SIEG 4. En effet, l existence de cette dérogation permettant à tous les aéroports de moins de passagers de continuer à pouvoir bénéficier d un financement public sous conditions moins contraignantes conduit à un effet de seuil important et peut conduire ces aéroports à limiter leur développement. La poursuite de leur développement sans aides à l exploitation ou en diminuant ces aides de 10% par an comme le propose la Commission serait impossible pour les aéroports régionaux ayant un trafic supérieur à passagers et encore assez loin du seuil d équilibre généralement situé autour du million de passagers. Ces aéroports seraient fortement tentés d opter pour une réduction de leur trafic et ainsi passer sous la barre des passagers. La perspective de plusieurs années de pertes financières en l absence de subventions ou selon des modalités trop contraignantes les conduiraient sûrement à préférer cette solution, moins risquée et plus rentable. La proposition de la Commission conduirait ainsi à créer une «trappe à pauvreté» - dont le principe est illustré en figure 1 - pour ces aéroports qui renonceraient à poursuivre leur développement et tenter d atteindre leur seuil de rentabilité à l exploitation sans aide. A l inverse, la proposition de l UAF permet quant à elle de modérer cet effet de seuil et d accompagner les aéroports dans leur développement et leur croissance en tenant compte du lien entre niveau de trafic et rentabilité attendue. En effet, dans le cas de la formule UAF, l aéroport reçoit la subvention correspondant au pourcentage de ses coûts selon les taux d intensité d aide maximale proposés dans le tableau 2 étant entendu que l aide ne peut excéder le déficit sans subvention. 4 Les aides sous forme de compensation de service public aux gestionnaires d aéroports de moins de passagers sont exemptées de l obligation de notification imposée par l article 108, paragraphe 3 du TFUE. Aides Etat POSITION UAF VF1 4/7

5 Un aéroport avec un trafic compris entre et 1 million de passagers n aura ainsi pas intérêt à limiter son développement et pourra au contraire choisir de continuer son expansion, la modulation des aides lui assurant la continuité de sa rentabilité qui, au-delà du point d équilibre, croîtra sans discontinuer. La proposition de l UAF permettrait aussi de diminuer le niveau d aides reçues par les aéroports en ne les maintenant pas dans une «trappe à pauvreté» et sans éliminer leur incitation à se développer pour dégager à terme une rentabilité positive. Plus modérée, elle pourrait au final aboutir à un équilibre avec des aéroports moins subventionnés et avec des trafics plus élevés de part le fait que les subventions déclinent fortement au fil du développement des aéroports. La proposition la Commission, de par la limitation du développement qu elle induit, conduirait quant à elle à augmenter le montant des aides d Etats ce qui est en contradiction avec l objectif de la Commission. Ces effets ont été confirmés sur la base de données économiques et financières d aéroports français en tenant compte de la relation observée entre résultat d exploitation hors subventions et trafic. Figure 1 - Rentabilité des aéroports français, selon la formule de subvention autorisée 5. La Commission pourrait prétendre que la période transitoire de dix ans qu elle envisage permettrait justement d éviter cette «trappe à pauvreté» en laissant les aéroports atteindre des niveaux de trafic suffisants pour assurer leur rentabilité. Mais à l inverse de ce que laisse entendre la Commission, les statistiques de trafic montrent que le nombre d aéroports entre et 1 million de passagers reste relativement constant et ne tend pas vers 0. De plus, une augmentation des redevances aéroportuaires, tel que le préconise la Commission, mettraient ces aéroports hors marché en ne pouvant attirer des compagnies aériennes, ce qui irait à l inverse du but recherché. 5 NB : les chiffres en abscisse vont de -0.3 à +0.1 Aides Etat POSITION UAF VF1 5/7

6 2) Les aides au démarrage des compagnies L UAF se satisfait du choix de la Commission de ne pas remettre en cause le principe du recours aux aides au démarrage sur les aéroports régionaux. En effet, les aéroports doivent pouvoir mettre en œuvre des outils performant pour attirer des compagnies aériennes et l interdiction des mesures incitatives au profit des compagnies aériennes aurait empêché toute perspective de développement des aéroports régionaux. Néanmoins, l abaissement de la durée des aides à 2 ans au lieu de 3 restreint les possibilités de mise en œuvre du nouveau régime proposé par la Commission. En effet, s il est possible pour un transporteur d avoir de bonnes prévisions quant au succès d une nouvelle ligne dès ses premiers mois d exploitation, il en est tout autre de la période nécessaire pour dégager un bénéfice. C est pourquoi l UAF propose à la Commission de garder une période de 3 ans. Enfin, il convient également de renforcer l applicabilité du principe de l investisseur privé en économie de marché (PIEM) dans le domaine des aides au démarrage en précisant notamment que celui-ci permet de s affranchir des conditions posées dans les lignes directrices au point ) Identification des activités non économiques La Commission précise, au sein des nouvelles lignes directrices, les activités qu elle considère comme étant non économiques et ne rentrant pas dans le champ d application des règles sur les aides d Etat. L UAF s étonne que la liste donnée par la Commission soit aussi limitée alors que d autres activités ont déjà pu être admises comme ne présentant pas un caractère économique. Ainsi, les activités relevant d une mission d intérêt général en France sont le contrôle de la navigation aérienne, le contrôle aux frontières, les douanes, les missions de sécurité publique, l aide à l insonorisation des habitations riveraines des aéroports, le contrôle de la qualité de l air ainsi que la sûreté et la sécurité de l exploitation aéroportuaire comprenant notamment les services de lutte contre l incendie des aéronefs et les services de prévention du péril animalier. C est pourquoi, afin d assurer la sécurité juridique de leur financement, la liste des activités fixée au paragraphe 32 du projet de lignes directrices devrait être complétée pour introduire les services de lutte contre l incendie des aéronefs et les services de prévention du péril animalier. Leur financement ne doit ainsi pas pouvoir être assimilable à des aides d Etat. A ces activités devraient également être ajoutées les fonctions liées au service météorologique, à la sécurité de l exploitation et aux mesures de protection contre les incendies tel que l a déjà admis la Commission dans l affaire relative à l aéroport de Leipzig- Halle confirmé par la Cour de justice européenne. Notons par ailleurs que les modalités de financement des services d intérêt général varient sur les aéroports européens en fonction des Etats membres. Ces différences ont une incidence directe sur les charges aéroportuaires acquittées par les transporteurs et par conséquent sur les montants des mesures d aides pouvant leur être consenties. Cette situation peut donner lieu à des distorsions de concurrence entre aéroports européens dont il convient de tenir compte dans le projet de révision des lignes directrices. 4) Services d intérêt économique général (SIEG) Alors que les petits aéroports, régionaux ou locaux continuent de relever des préoccupations de service public, de politique économique et d'aménagement du territoire, la Commission entend leur appliquer les mêmes règles de concurrence que les grands aéroports Aides Etat POSITION UAF VF1 6/7

7 internationaux qui relèvent d'une logique de rentabilité et se font une concurrence intracommunautaire. L admission de la légalité des aides au fonctionnement pour les petits aéroports régionaux devrait aussi pouvoir relever du cadre existant en matière de SIEG. Or la Commission retient une interprétation beaucoup trop stricte de cette notion en matière aéroportuaire. Ainsi, en ne retenant que les aéroports situés dans des régions isolées, éloignées ou périphériques de l UE comme susceptibles de relever d un SIEG dans leur ensemble, la Commission restreint l utilisation de ce mode de financement à un nombre d aéroports très limité. Il en résulte que cela exclut de fait la possibilité pour la majorité des petits aéroports régionaux de se prévaloir de leur qualité de SIEG alors que la plupart de ces petits aéroports régionaux sont de vrais services publics. Ce sont aux Etats membres et non aux lignes directrices de déterminer les aéroports régionaux susceptibles de relever d un SIEG. La jurisprudence a d ailleurs confirmé que les Etats membres étaient dotés d un large pouvoir d appréciation quant à la définition de ce qu elles considèrent comme des SIEG (TPICE, 15 juin 2005, Fred Olsen c/commission aff.t- 17/02). Ainsi, l UAF estime que d une manière générale, les petits aéroports régionaux devraient pouvoir être considérés comme des SIEG compte tenu de leur rôle important en matière d aménagement du territoire, de développement économique et social pour leur région et de l imbrication de leurs activités. Conclusion Le développement des aéroports régionaux ayant un effet positif sur la mobilité des citoyens européens et le dynamisme économique des régions de l UE, il est essentiel que la Commission puisse en accompagner le développement en interprétant de manière adaptée les règles de la concurrence pour les aides d État aux aéroports et aux compagnies aériennes. En l état actuel, l interprétation de la Commission européenne du droit communautaire pour le financement des aéroports tel qu il ressort du projet de lignes directrices ne garantit pas la pérennité des aéroports régionaux. Pire, l application de telles règles conduiraient à une forte augmentation des montants d aides allouées par les collectivités territoriales. Afin d éviter ces effets pervers, l UAF demande donc à la Commission de bien vouloir prendre en compte ses propositions développées dans la présente note dans le cadre de la finalisation des nouvelles lignes directrices sur le financement des aéroports régionaux et les aides au démarrage des compagnies aériennes. Le transport aérien a besoin d avoir un régime particulier en matière d aide d Etat qui soit adapté à ses spécificités. Aides Etat POSITION UAF VF1 7/7