L enseigne en secteur protégé

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1 L enseigne en secteur protégé Philippe ZAVOLI Doyen de la Faculté de Bayonne Université de Pau et des Pays de l Adour L installation des enseignes en général et en secteur protégé en particulier est régie par les articles L et s. du Code de l environnement (ci-après C Env). L article L la définit d ailleurs comme étant toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s y exerce. Toutefois, comme elle est susceptible de surplomber le domaine public, des règlements de voirie peuvent être adoptées en vue d en déterminer l implantation. D emblée, indiquons que ces règlements de voirie sont d un moindre intérêt. En effet, l objectif poursuivi est la conservation du domaine public. Autrement dit, on est en présence d une alternative autorisation/refus sans que l autorité administrative puisse poursuivre une politique esthétique en la matière, contrairement aux dispositions du code de l environnement qui poursuivent un objectif de protection du cadre de vie. Remarque : L enseigne échappe aux dispositions du Code de l urbanisme et en particulier au permis de construire ou à la déclaration préalable. Mais on observera que la rédaction de l article R est plus sujette à discussion que celle de l ancien article L En effet, il est désormais dit que, «lorsque le projet porte sur un dispositif de publicité, une enseigne ou une préenseigne, l autorisation prévue par les sections 2 et 3 du chapitre 1 er du titre VIII du livre V du Code de l environnement (en bref les art. L à L ) dispense de la déclaration préalable ou du permis de construire». L ancien article L prévoyait que, «le permis n est pas exigé pour l installation des dispositifs ayant la qualification de publicité, d enseigne ou de préenseigne, au sens de la loi n du 29 décembre 1979». Quoi qu il en soit, ajoutons que le régime de l enseigne est précisé par les articles R à R et R à R C Env. En outre, l article L C Env. avait également prévu qu un décret fixerait les conditions d application des dispositions relatives à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes à un PSMV rendu public ou approuvé. Ce décret n est toujours pas intervenu I : Le régime général de l enseigne Considéré comme étant l accessoire à l exercice d une activité économique, l enseigne est dotée d un régime que l on qualifiera de faussement libéral. Libéral parce que l enseigne n est que rarement interdite et peut, par exemple, être indistinctement installée en agglomération ou hors de celle-ci contrairement à la publicité ou être installée dans des secteurs protégés ainsi qu on le verra plus loin. 1

2 Faussement libéral parce qu elle est soumise à de très nombreuses prescriptions rendant délicate son installation (A) auxquelles se superpose un régime d autorisation préalable lorsqu elle est installée en secteur protégé (B). A) Le régime de droit commun Après avoir précisé de manière générale que l enseigne doit être constituée par des matériaux durables, maintenue en bon état de propreté, d entretien et, le cas échéant, de fonctionnement par la personne exerçant l activité qu elle signale et qu elle doit être supprimée dans les trois mois de la cession de l activité qu elle signalait (art. R ), le Code de l environnement prévoit des dispositions selon le mode d installation de l enseigne et selon sa taille. Par exemple : Lorsqu elle est perpendiculaire au mur qui la supporte, elle ne doit pas dépasser la limite supérieure de ce mur. Elle ne doit pas constituer, par rapport à ce mur, une saillie supérieure au dixième de la distance séparant les deux alignements de la voie publique, sauf si des règlements de voirie plus restrictifs en disposent autrement ; dans tous les cas, cette saillie ne peut excéder deux mètres (art. R ) ; Lorsqu elle est installée au sol, l enseigne de plus d un mètre carré ne peut être placée à moins de dix mètres d une baie d un immeuble situé sur un fonds voisin lorsqu elle se trouve en avant du plan du mur contenant cette baie (art ) ; La surface unitaire maximale de l enseigne installée au sol est de 6 m 2 qui peut être portée à 16 m 2 dans les communes de plus de habitants ou qui font partie d un ensemble multicommunal de plus de habitants. L enseigne ne peut néanmoins dépasser 6, 50 m de haut lorsqu elle a plus d un mètre de large ou 8 m de haut lorsqu elle a moins de un mètre de large (art. R ). B) Le régime d autorisation préalable 1-Champ d application Le législateur dresse une liste de secteurs protégés dans lesquels l enseigne, outre le respect des règles évoquées auparavant, devra bénéficier d une autorisation préalable. Selon l article L C. Env., il s agit : des monuments historiques classés ou inscrits ; des monuments naturels et des sites classés ; des cœurs des parcs naturels et des réserves naturelles ; des arbres. Ce régime d autorisation préalable s applique également, conformément à l article L C Env. : dans les zones de protection délimitées autour des sites classés ou autour des monuments historiques classés ; dans les secteurs sauvegardés ; dans les parcs naturels régionaux ; dans l aire d adhésion des parcs nationaux ; dans les sites inscrits et dans leurs zones de protection ; 2

3 à moins de 100 m et dans le champ de visibilité des immeubles classés ou inscrits ; dans les ZPPAUP. Enfin, ce régime d autorisation préalable s applique dans les ZPR que celles-ci prévoient ou non des dispositions particulières aux enseignes. 2- Procédure Le dossier doit être adressé au maire en deux exemplaires par LRAR ou déposé en maire contre récépissé. Le maire doit faire connaître par lettre au demandeur, dans les quinze jours de la réception du dossier complet, le numéro d enregistrement du dossier et la date avant laquelle la décision devra lui être notifiée. On observera qu il n existe pas de formulaire type (cerfa). Cette date va dépendre de l intervention ou non de l ABF et, si c est le cas, de la nature de l avis qu il formule. En effet, si l on a pris soin de distinguer plusieurs hypothèses, c est parce qu elles correspondent à des procédure distinctes. Ainsi pour tous les lieux visés à l article L auxquels il faut ajouter les secteurs sauvegardés, l ABF doit formuler un avis conforme ; le délai d instruction est alors de quatre mois 1. Pour les lieux visés à l article L sans les secteurs sauvegardés, l ABF doit formuler un avis simple ; le délai d instruction est alors ramené à deux mois. Enfin en ZPR, l avis de l ABF n étant pas requis, le délai d instruction n est que d un mois. Lorsque l avis de l ABF est requis, le maire lui transmet sans délai l un des exemplaires du dossier. L avis est réputé favorable s il n a pas été communiqué au maire quinze jours avant l expiration des délais indiqués. Lieux concernés Edifice classé ou inscrit (L.581-4) Monument naturel et site classé (L.581-4) Parc national et réserve naturelle (L.581-4) Secteur sauvegardé Parc naturel régional (L.581-8) Site inscrit et zone de protection (L.581-8) Moins de 100 m et champ de visibilité des édifices classés ou inscrits (L.581-8) ZPPAUP (L.581-8) ZPR (L ) Sans avis de l ABF Avis simple de l ABF Avis conforme de l ABF Il est important de connaître ces délais d instruction dans la mesure où ils commandent la formation d une autorisation tacite. 1 Curieusement il n est que de 2 mois pour l installation d une enseigne dans un cœur de parc national ou dans une réserve naturelle alors que l avis conforme de l ABF est requis. 3

4 Si la décision est expresse, il revient donc au maire, agissant au nom de l État, de délivrer l autorisation dès lors que l enseigne répond aux prescriptions fixées par le Code de l environnement. Mais, le juge administratif a clairement indiqué que «si l autorisation du maire doit être refusée lorsque le dispositif ) ne respecte pas les interdictions ou prescriptions édictées par les dispositions législatives et réglementaires, le maire peut également fonder une décision de refus sur d autres motifs tirés de la protection du cadre de vie mentionnée à (l article L du Code de l environnement)» (CE, 7 novembre 2001, Ministre de l aménagement du territoire et de l environnement, req. n , Lebon p.542, RJE n 3/2002, p.467, chron. Ph. Zavoli. L installation d une enseigne peut ainsi légalement être refusée : lorsqu elle aurait pour conséquence de surcharger le rez-de-chaussée d un immeuble tout en n étant pas compatible avec le caractère de site inscrit de la zone considérée (TA Paris, 10 mars 1994, Sté Sayag Electronic, req. n s /7 et /7) ; lorsque son installation risque «d altérer l aspect esthétique de l immeuble considéré» (CE, 3 octobre 1997, SARL Mil Mike, req. n , Lebon tables p.671, RJE, n 3/2000, p.471, chron. Ph. Zavoli) ; «sur un axe déjà saturé et (contribuant à) une atteinte à la perspective urbaine sur la basilique» (TA Marseille, 6 juillet 2004, M. Roudaut, req. n , RJE n /2005, p.44, chron. Ph. Zavoli) ; sur la façade d un immeuble au motif que «la taille des écritures porterait atteinte au caractère historique des lieux» (TA Strasbourg, 5 avril 2005, Société Sogeca, req. n ) ; lorsqu elle est visible d un secteur où un programme immobilier est en cours de réalisation ce qui affecterait la qualité de l environnement urbain du nouveau quartier (CE, 7 novembre 2001, Ministre de l aménagement du territoire et de l environnement, précité) En revanche, si l enseigne, de dimensions modestes, est implantée sur un bâtiment «qui ne se distingue en rien de tous les autres bâtiments identiques construits dans ce secteur ( ) que des enseignes similaires sont implantées dans des conditions identiques et non choquante sur des immeubles de même caractère dans cet environnement», le refus sera jugé illégal (CAA Nancy, 27 septembre 2004, Commune de Strasbourg, req. n s 01NC01193 et 01NC01216). C) Le régime particulier des enseignes temporaires Il existe un régime particulier pour les enseignes temporaires fixés par les articles R à R Sont concernées : les enseignes qui signalent des manifestations exceptionnelles à caractère culturel ou touristique ou des opérations exceptionnelles de moins de trois mois ; les enseignes installées pour plus de trois mois lorsqu elles signalent des TP ou des opérations immobilières de lotissement, construction, réhabilitation, location et vente ; les enseignes installées pour plus de trois mois lorsqu elles signalent la location ou la vente de fonds de commerce. Ces enseignes peuvent être installées trois semaines avant le début de la manifestation ou de l opération qu elles signalent et doivent être retirées au plus tard une semaine après la fin de la manifestation ou opération. 4

5 Elles sont soumises à des conditions d implantation et de taille définies par l article R et sont soumises à autorisation lorsqu elles sont implantées dans les mêmes lieux qu évoqués plus haut. En revanche la procédure d autorisation est différente eu égard à leur caractère temporaire. C est ainsi que l avis simple de l ABF est requis lorsque les enseignes temporaires de plus de trois mois sont installées dans les lieux définis à l article L I. Si l avis de l ABF est requis l autorisation est tacitement accordée à l expiration d un délai de deux mois. En l absence d avis de l ABF, l autorisation est tacitement accordée à l expiration d un délai d un mois. II : La diversité des réglementations locales Si les élus locaux estiment que les règles nationales qui viennent d être évoquées ne sont pas suffisamment adaptées aux caractéristiques de leur commune, il leur est loisible d y apporter des modifications. Deux procédures sont prévues par les textes, une «lourde» définie à l article L al. 2 C Env. au terme duquel «les actes instituant les ZPA, les ZPR et les ZPE peuvent prévoir des prescriptions relatives aux enseignes» (A), une seconde, «allégée» définie à l article R (B). A) La procédure de droit commun 1- Le déroulement de la procédure Il incombe au conseil municipal de prendre l initiative de l élaboration d un règlement local de la publicité. Comme la procédure n est pas décentralisée, le préfet compose un groupe de travail chargé d élaborer le projet et dont la présidence est assurée par le maire avec voix prépondérante. Les membres de droit sont, en nombre égal (en pratique quatre ou cinq), des membres du conseil municipal et éventuellement un représentant de l assemblée délibérante de l EPCI auquel appartient la commune, compétent en matière d urbanisme ainsi que des membres des services de l État (DDE, DIREN, service de l architecture et du patrimoine, etc.). Les membres facultatifs sont, à leur demande : Des membres des chambres consulaires (CCI, chambre de métiers, chambre d agriculture) dans une limite de deux représentants par chambre ; Un membre d une association agréée d usager au sens de l article L du Code de l urbanisme ; Cinq représentants des professionnels de l affichage choisis par le préfet après consultation des organisations professionnelles représentatives. Les membres de droit ont voix délibérative, les membres facultatifs ont voix consultative. Une fois élaboré, le projet est transmis pour avis à la commission des sites, perspectives et paysages (formation dite «de la publicité»). L avis est réputé favorable s il n est pas intervenu dans un délai de deux mois. Le projet établi par le groupe de travail, qui a recueilli 5

6 l avis favorable de la commission est arrêté par le maire après délibération du conseil municipal. Le règlement local est en principe arrêté par le maire au nom de la commune (CE, 8 déc. 2000, Commune de Gières, RJE 2001 n 3 p.479). Il fait l objet d un affichage en mairie, d une publication au recueil des actes du département ainsi que d une mention en caractères apparents dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département. Conformément à l article L C Env, les dispositifs installés antérieurement à l institution du règlement local, sous réserve de ne pas contrevenir à la règlement antérieure et sans que cela permette leur maintien au-delà de la première échéance des contrats et conventions en cours d exécution, peuvent être maintenus pendant un délai de deux ans à compter de l entrée en vigueur du règlement, sauf pour les dispositifs soumis à autorisation où le point de départ du délai de 2 ans commence à courir à compter de la décision de l autorité de police ordonnant sa suppression ou sa mise en conformité. Il n existe pas de procédure particulière d adaptation de la réglementation. Celle-ci s effectue conformément à la procédure qui a conduit à l élaboration du règlement local. 2- Le contenu de la réglementation Généralement, le règlement local institue des ZPR c est-à-dire des zones dans lesquelles la publicité ou les enseignes sont soumises à des prescriptions plus sévères que le régime général. De manière constante, le juge administratif précise que le maire dispose «d un large pouvoir d appréciation» dans la fixation de ces règles qui doivent poursuivre un objectif de protection du cadre de vie. On précisera que, conformément à l article L , dans les ZPR, l installation d une enseigne est soumise à autorisation. Cela ne permet cependant pas au maire d instituer un régime d autorisation préalable sur l ensemble du territoire communal et donc dans des secteurs qui ne sont pas couverts par une ZPR (CAA Marseille, 2 juin 1998, Courquin, RJE n 3/2000 p.472). Force est cependant de constater la faiblesse du contentieux en matière de règlement local des enseignes. La participation des principaux intéressés à l élaboration des règles qu ils devront par la suite respecter y est très probablement pour beaucoup. Il ne faut pas perdre de vue que l enseigne est un accessoire essentiel à l exercice d une activité économique et que si la protection du cadre de vie est d intérêt général, la liberté du commerce et de l industrie l est tout autant Toutefois a été jugé illégal, le règlement de Montpellier interdisant par mesure générale toute enseigne par projection intermittente à l exception des journaux électroniques que la ville installera pour son propre compte (CE, 20 septembre 1993, Sté Sayag Electronic). En revanche, a été jugé légal, le règlement de la ville de Paris instituant une ZPR n 2 dans laquelle les enseignes devront suivre des prescriptions relative à la lumière et aux caractères des enseignes autorisées (CE, 29 juill. 1994, Ministre de l équipement c/ Sté Sayag Electronic, Quot. Jur. 29 nov. 1994, p.5). B) La procédure allégée 6

7 Elle est prévue aux articles L II et L III. Ici la mise en place du groupe de travail n est pas nécessaire, un arrêté municipal suffit après l avis de la commission départementale des sites dont l avis est réputé acquis s il n a pas été émis dans les deux mois de la demande adressée par le maire au préfet. Cette procédure allégée a une contrepartie tenant aux possibilités limitées d adaptation du régime national. En effet, les adaptations ne concernent que : les modalités d implantation des enseignes apposées à plat sur un mur ou parallèlement à un mur (R ) ; la dérogation à l interdiction d apposer des enseignes perpendiculaires au mur devant une fenêtre ou un balcon (dernier alinéa de l article R ) ; les modalités d installation des enseignes installées sur les toitures et les terrasses en tenant lieu (troisième et quatrième alinéa de l article R ) ; enfin, uniquement lorsque les enseignes contribuent de façon déterminante à la mise en valeur des lieux considérés ou aux activités qui y sont exercées, des dérogations aux conditions de surface définies par l article R