PARTENAIRE DE VOTRE PERFORMANCE. Bilan de la 1 re période du dispositif des certificats d économies d énergie

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1 PARTENAIRE DE VOTRE PERFORMANCE Bilan de la 1 re période du dispositif des certificats d économies d énergie Mai 2010

2 2 LIVRE BLANC

3 Préambule CEE : un instrument économique au service de votre développement durable La nécessité de préserver l environnement et nos ressources énergétiques est un objectif qui a envahi l ensemble des sphères, qu elles soient sociale, économique, politique, médiatique ou privée. L anticipation des besoins du XXI e siècle ne sera désormais plus jamais décorellée d une maîtrise des consommations d énergie. Les certificats d économies d énergie, dont l existence a été réaffirmée par la loi Grenelle II, sont devenus les marqueurs d une société plus responsable. Instaurés par la loi de Programme fixant les orientations de la politique énergétique du 13 juillet 2005 (loi Pope), ils sont aujourd hui considérés comme l une des dispositions les plus remarquables en matières d économies d énergie. Les CEE incarnent une possible alliance de la croissance et du respect de l environnement. Leur efficacité sur la première période a été plus que probante. Un objectif national dépassé : 68 TWh cumac économisés, 577 décisions d attribution de CEE, 146 des 182 fiches d opérations standardisées ont été utilisées. Les chiffres parlent d eux-mêmes et, pourtant, la sensibilisation aux économies d énergie demeure un enjeu primordial. Les formes de la communication en la matière ne sont pas encore bien définies et les bénéfices financiers du dispositif, pour un trop grand nombre d éligibles, demeurent encore méconnus. L ouverture de la seconde période multiplie à nouveau les zones d ombre. Des évolutions législatives et réglementaires sont à prévoir : multiplication par six du montant total de l obligation, élargissement du champ de l obligation aux personnes morales qui délivrent des carburants automobiles, question de la limitation du bénéfice de l éligibilité aux seules personnes publiques et aux organismes HLM Au-delà des aléas contextuels, la complexité de la valorisation des CEE notamment induite par l importante dimension administrative de la démarche est réelle. L équilibre entre les contraintes et les opportunités liées au dispositif est fragile. Les avantages socio-économiques du mécanisme dépendent des comportements et des connaissances des acteurs économiques. Dès lors, s appuyer sur un cabinet de conseil en économies d énergie peut permettre de profiter pleinement du dispositif directement et indirectement. La démarche est double : obtenir et négocier les CEE. En prouvant la réalisation d actions éligibles puis en maîtrisant le marché d échange, le résultat financier résultant de la vente est assuré. Les intérêts indirects sont également nombreux : réduction de la facture énergétique, amélioration de la sécurité d approvisionnement énergétique, politique éco-responsable tangible La mise en place d un tel mécanisme répond à la fois à des recherches de performance économique, sociale et environnementale. Face à un élargissement de l offre énergétique, le dispositif répond au besoin de se doter d une stratégie énergétique et d une conscience verte, de changer en profondeur les comportements de production et de consommation. La mutation écologique de l économie est en marche. 3

4 Ce livre blanc a été réalisé par : Emilie Hersant : Après avoir enseigné pendant 5 années à la faculté de droit d Orléans, elle a été chef de projet au sein du service formation d EDF. Actuellement en cours de finalisation d une thèse de droit public sur les collectivités territoriales et le secteur énergétique, elle est aujourd hui en charge du développement de produits liés au développement durable au sein du cabinet CTR. Olivier Rousse est Docteur en Sciences économiques spécialiste des problématiques économiques liées à l énergie et l environnement. Avant de rejoindre le cabinet CTR en tant que consultant énergie, il était chercheur au Centre de recherche en économie et droit de l énergie (CREDEN) de l université de Montpellier. Au sein de ce laboratoire, il a réalisé des travaux de recherche académique pour le compte de différents organismes dont l ADEME et la Banque européenne d investissement. Ses publications scientifiques portent notamment sur la libéralisation des marchés de l énergie et les marchés de quotas négociables (certificats noirs, verts et blancs). Parallèlement à ses activités de recherche, il enseignait l économie à l université de Montpellier et à l université de Perpignan. supervisé par : Steeve BENISTY est directeur du Développement durable de CTR. Il a plus de 10 ans d expérience sur les marchés de l énergie dans les domaines de l achat d énergie, de l efficacité énergétique et des certificats d énergie (blanc, noir, vert). Il a conçu et développé un logiciel de suivi des consommations d énergie au sein de l incubateur de l école des Mines avant de fonder la société OFEE en 2002 et la céder en 2007 à CTR. Titulaire d un Master en économie de l énergie, il est intervenu dans de multiples conférences et enseigne à l université de Montpellier I. OFEE, filiale du cabinet CTR, change de nom mais pas d expertise Son offre de conseil dédiée à l optimisation des achats, avec une forte expertise dans le domaine de l énergie et des CEE, sera désormais proposée par CTR. 4 LIVRE BLANC

5 SOMMAIRE Préambule Retour sur le DISPOSITIF...6 OBJECTIFS...6 PRINCIPES DE FONCTIONNEMENT...7 Justification économique du choix des certificats blancs LES ACTEURs de la 1 re période...10 LES OBLIGéS...10 La détermination des objectifs des obligés LES éligibles LES PRINCIPAUX RéFéRENTS INSTITUTIONNELS...12 LE REGISTRE LE MéCANISME actuel DE CERTIFICATION ET DE VALORISATION DES CEE...14 LES ACTIONS OUVRANT DROIT à CEE...14 LA PROCéDURE DE DéLIVRANCE...15 L usage des pénalités...16 éligibles : comment valoriser vos économies d énergie? VERS La loi grenelle Ii...18 BILAN DE LA PREMIèRE PéRIODE...18 La période transitoire...19 évolutions POSSIBLES POUR LA DEUXIèME PéRIODE...19 Conclusion

6 1. Retour sur le dispositif Objectifs Le dispositif des Certificats d économies d énergie (également appelés certificats blancs, CEE ou C2E) est destiné à inciter à la réalisation d économies d énergie, notamment dans les secteurs résidentiel et tertiaire, afin d atteindre l objectif de baisse de l intensité énergétique prévu par la loi de Programme fixant les orientations de la politique énergétique (dite loi Pope) du 13 juillet Il constitue ainsi l un des leviers fondamentaux de la politique de maîtrise de la demande énergétique française. 4 grands objectifs sont visés par la loi Pope : 1 Limiter la vulnérabilité énergétique française. 2 Assurer un prix compétitif de l énergie en évitant les excès de demande et soutenant ainsi la compétitivité économique. 3 Garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant une énergie disponible. 4 Préserver la santé humaine et l environnement en luttant notamment contre le changement climatique et permettre ainsi à la France de respecter son engagement, pris à Kyoto en 1997, de réduction de ses émissions de GES. Pour atteindre ces objectifs, la loi Pope prévoit plusieurs moyens d action : La diversification des sources d approvisionnement énergétique. Le développement de la recherche. Le développement de moyens de transport et de stockage énergétiques adaptés aux besoins. La maîtrise de la demande énergétique dont le dispositif des CEE constitue l un des leviers fondamentaux. En effet, en fixant des objectifs quantitatifs d économies d énergie, le dispositif contribue à atteindre l objectif de baisse de l intensité énergétique de 2 % dès 2015 et 2,5 % dès 2030 prévu par la loi Pope. Ainsi, en prévenant le gaspillage d énergie, le système des CEE contribue à rendre ce bien de première nécessité accessible (pas de rupture de l approvisionnement), abordable (prix le plus bas possible) et acceptable (respect de l environnement) 1. En d autres termes, le mécanisme des CEE a pour dessein de limiter la vulnérabilité énergétique et de diminuer notre empreinte environnementale. 1 Une énergie à la fois accessible, abordable et acceptable est l expression que le Conseil mondial de l énergie a associé à son objectif de développement énergétique durable. 6 LIVRE BLANC

7 Qu est-ce qu une économie d énergie? On entend par économie d énergie «l ensemble des actions économiquement rentables entreprises pour réduire les consommations d énergie (ex. : l utilisation de lampes à basse consommation ou la mise en place de calorifugeages) ainsi que pour consommer l énergie de façon optimale (ex. : la récupération de chaleur perdue dans les gaz de combustion, la valorisation énergétique des déchets ou encore la cogénération qui consiste à produire simultanément de l électricité et de la chaleur avec un très bon rendement global, supérieur à ceux observés pour des productions dissociées).» 2 Un certificat d économies d énergie établit la preuve qu une action économisant de l énergie a été réalisée. Les économies réalisées sont exprimées en kwh cumac (CUmulés et ACtualisés). L actualisation a pour objet de tenir compte du coût du temps (valeur financière des CEE) et de l amélioration des technologies au cours du temps. Calcul des kwh économisés sur la durée de vie de l investissement 3 Nombre de CEE = EE + EE + EE EE = EE (1+a) 1-(1+a) -n (1+a) (1+a) 2 (1+a) n-1 a Principes de fonctionnement Le dispositif français des CEE inspiré des expériences italienne 4 et britannique a été mis en place par les articles 14 à 17 de la loi Pope. Il a été effectivement lancé le 23 mai et, après avoir connu quelques balbutiements inhérents au caractère relativement complexe de son mode de fonctionnement, il est aujourd hui pleinement opérationnel et couronné de succès. Il impose à certains acteurs du secteur énergétique, essentiellement des fournisseurs d énergies et de chaleur appelés les «obligés», de réaliser sur une période donnée des économies d énergie ou d en faire réaliser par leurs clients ou partenaires. Au début de chaque période, le régulateur public détermine un objectif global d économies d énergie à atteindre. Dans le dispositif français, la contrainte est de 54 TWh cumac pour la première période triennale allant du 1 er juillet 2006 au 1 er juillet Cette contrainte est dans un deuxième temps répartie entre les différents obligés qui possèdent chacun un objectif individuel. Le système repose ensuite sur la création L objectif global de la 1 re période était de 54 TWh cumac d un nouveau bien, appelé le certificat d économies d énergie, qui matérialise une unité d énergie économisée (1 kwh cumac dans le dispositif français). à l issue de chaque période, chaque obligé doit détenir en portefeuille un nombre de certificats égal à l objectif qui lui a été assigné. Pour obtenir ces certificats, les obligés doivent faire valider par une autorité administrative compétente les actions d économies d énergie qu ils ont réalisées. Afin d aider certains obligés à s acquitter de leurs certificats, ces derniers sont également librement échangeables de telle manière que chaque acteur a le choix entre réaliser ses propres économies d énergie et acheter des certificats. En effet, si un obligé ne parvient pas à obtenir suffisamment de certificats, il peut en acheter auprès d autres obligés, d acteurs éligibles (collectivités territoriales, bailleurs sociaux, ) ou auprès de prestataires de services présents sur le marché des CEE. Si, à la fin de la période, l obligé ne s est pas acquitté de ses obligations, il devra payer une pénalité. 2 Définition du ministère de l écologie, de l énergie, du Développement durable et de la Mer. 3 Avec : EE est l économie d énergie annuelle exprimée en kwh/an ; a est le taux d actualisation égal à 4 % ; n est la durée de vie de l investissement en années. 4 Dont le système est très proche de celui existant en France. 5 Date de publication des décrets d application nécessaires à sa mise en œuvre : décret n du 23 mai 2006 relatif aux obligations d économies d énergie dans le cadre du dispositif des CEE ; décret n du 26 mai 2006 relatif aux CEE ; décret n du 23 mai 2006 relatif à la tenue du registre national des CEE. 7

8 Justification économique du choix des certificats blancs Parce que les campagnes de communication ne sont généralement pas suffisantes pour modifier durablement le comportement des individus qui ont tendance à laisser les autres agir à leur place, l état est souvent amené à devoir mettre en place des politiques restrictives. Pour cela, le régulateur public a le choix entre trois grands types d approches : Approche réglementaire (imposition de normes quantitatives et/ou technologiques) Approche fiscale (taxe ou subvention) Approche par les quotas (marché de certificats) Ces trois approches présentent toutes des avantages et des inconvénients de telle manière qu il est souvent difficile pour le régulateur public de choisir celle qui est la plus adaptée à un problème précis. Ainsi, ce choix constitue l un des grands débats de la littérature économique. Sans rentrer dans les détails, nous pouvons dire que la réglementation est l approche la plus utilisée dans la pratique mais également la plus rigide puisqu elle consiste à définir des normes à respecter strictement. à côté de la réglementation qui définit généralement le minimum minimorum, l état peut choisir d utiliser la famille des instruments économiques (fiscalité ou marché de quotas). Ces derniers sont réputés plus flexibles que la réglementation dans le sens où ils laissent une certaine marge de manœuvre aux différents agents régulés et incitent donc plus à l innovation. Les économistes reconnaissent également que les instruments économiques sont plus appropriés que la réglementation dans le cas où les agents régulés sont très nombreux, leurs coûts de mise en conformité avec la contrainte très différents entre eux et peu connus du régulateur. C est notamment le cas de la maîtrise de la demande d énergie (notion de gisements diffus d économies d énergie) ou encore de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (nombreuses sources de pollution hétérogènes). Parmi les instruments économiques, les marchés de certificats se différencient de l approche fiscale par le fait qu ils permettent d atteindre un objectif, par exemple d économies d énergie ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de manière certaine. C est en partie pourquoi les marchés de certificats bénéficient aujourd hui d une acceptabilité politique forte d abord de la part des décideurs, qui sont sûrs d atteindre leur objectif ; mais aussi de la part des entreprises régulées, qui préfèrent souvent l utilisation des mécanismes du marché. Les marchés des certificats présentent toutefois un inconvénient majeur. Si l on fixe une quantité, c est le prix de marché des certificats qui va varier, ce qui peut coûter très cher à la collectivité si l objectif visé est trop ambitieux. Néanmoins, il est important de noter que d un point de vue théorique, un marché de certificats permet d atteindre l objectif global fixé à moindre coût 6 (même s il est très contraignant). C est notamment l échange de certificats qui permet de minimiser le coût global de mise en conformité. En effet, si un obligé ayant déjà atteint son objectif individuel peut réaliser un kwh cumac d économies d énergie supplémentaire à un coût moins élevé qu un autre obligé n ayant pas encore atteint son objectif individuel, il apparaît intéressant pour chaque partie et pour la collectivité que le premier obligé dépasse son objectif individuel et vende le certificat obtenu au deuxième. 8 LIVRE BLANC Cette propriété économique des marchés de quotas négociables est vérifiée dans un cadre purement théorique de marchés parfaits (concurrence pure et parfaite). Cette propriété s amenuise dès lors que l on s éloigne de cette situation idéale et que l on passe en situation de concurrence imparfaite. C est notamment le cas dans la réalité où les agents ne sont pas parfaitement informés et les coûts de transaction plus ou moins élevés et dans laquelle certains acteurs peuvent adopter des comportements opportunistes.

9 Types d approche RéGLEMENTATION Approche de type ordre et contrôle INSTRUMENTS économiques Approche fiscale Approche par les quotas négociables Dispositifs Norme Taxe ou subvention Marché de certificats Avantages Simplicité de mise en œuvre Certitude quant à l atteinte de l objectif fixé Flexibilité Incite à l innovation Certitude quant à l atteinte de l objectif fixé Incite à l innovation Inconvénients Non flexible N incite pas à l innovation Coûts de contrôle Incertitude quant à l atteinte de l objectif environnemental Volatilité des prix Risque de manipulation du marché En résumé, le marché des certificats d économies d énergie est un système : Flexible. Adapté aux gisements diffus d économies d énergie. Permettant d atteindre un objectif certain à moindre coût. Introduisant plus de concurrence entre les fournisseurs d énergies. Complémentaire aux autres instruments publics tels les certificats noirs (gaz à effet de serre) et les certificats verts (énergies renouvelables). Inscrit dans la durée. Progressif (augmentation des objectifs au cours des différentes périodes). Incitant au progrès technique. 9

10 2. Les acteurs de la 1 re période Les obligés Les vendeurs d éléctricité, de gaz, de chaleur ou de froid Toute personne morale qui vend de l électricité, du gaz, de la chaleur ou du froid aux consommateurs finals et dont les ventes annuelles excèdent un seuil de 400 millions de kilowattheures d énergie finale par an pour l électricité et de 400 millions de kilowattheures de pouvoir calorifique supérieur d énergie finale par an pour le gaz naturel ; 100 millions de kilowattheures de pouvoir calorifique supérieur d énergie finale par an pour le gaz de pétrole liquéfié. Afin d atteindre les objectifs, le regroupement d obligés est possible fioulistes ont adhéré à une structure collective. Les vendeurs de fioul Toute personne physique ou morale qui vend du fioul domestique au domicile ou au siège des consommateurs finals résidant sur le territoire national sans condition de seuil. Afin de remplir plus aisément les objectifs qui leur ont été assignés, certains obligés peuvent se grouper. Ainsi, les distributeurs de fioul domestique, qui sont obligés dès le premier litre vendu, peuvent se regrouper dans une structure pour mettre en place des actions collectives visant à la réalisation d économies d énergie 7 ou pour acquérir des certificats d économies d énergie. Les personnes morales membres du groupement doivent alors désigner l une d entre elles ou un tiers qui obtiendra, pour leur compte, les certificats correspondants obligés existent. Seule une quarantaine sont des entreprises commercialisant de l électricité, du gaz, du GPL ou du froid. Les autres sont des vendeurs de fioul. à ce jour, deux structures collectives ont été créées 8 : Ecofioul qui regroupe quelques adhérents et 5,4 TWh d obligations. Siplec qui compte près de 140 obligés et 0,25 TWh d obligations. 7 art. 14, II, al. 2 de la loi Pope du 13 juillet 2005 précitée. 8 Source : MEEDDAT, Rapport sur le fonctionnement du dispositif des certificats d économies d énergie, Direction générale de l énergie et du climat, mai 2009, p LIVRE BLANC

11 La détermination des objectifs des obligés C est le ministre de l écologie, de l énergie, du Développement durable et de la Mer, Jean-Louis Borloo, qui fixe l objectif général d économies à réaliser sur la période puis le répartit entre tous les obligés. Afin d établir cette répartition chaque obligé est tenu d adresser une déclaration portant sur les ventes réalisées durant l année civile précédente. La non réalisation de cette obligation est passible d une sanction pécuniaire dont le montant est calculé en fonction de la gravité du manquement de la situation de l intéressé. Pièces justificatives Dans chaque région, la Drire ou la Dreal est chargée de vérifier l exactitude des déclarations faites par ceux qui demandent l attribution de CEE (fournisseurs d énergies, collectivités territoriales et entreprises). à cette fin, les pièces justificatives des travaux d économies d énergie doivent être conservées pendant neuf ans par les demandeurs. L objectif est réparti par type d énergie, en fonction du poids de chacun des obligés dans la consommation du secteur résidentiel et tertiaire. Ensuite, sont déterminées les obligations individuelles entre les vendeurs au prorata de leur part de marché. C est ainsi qu EDF et GDF-Suez concentrent à elles seules 80 % des obligations. Enfin, le ministre de l écologie, de l énergie, du Développement durable et de la Mer notifie à chaque obligé le montant de ses obligations 9. À l issue de chaque période, les obligés doivent prouver qu ils se sont acquittés de leurs obligations en produisant les CEE qu ils ont obtenus. Pour cela, ils disposent de différentes stratégies : Réaliser des actions d économies sur leur propre patrimoine, Faire réaliser des économies d énergie à des clients ou partenaires, Acheter des certificats auprès d autres obligés ou auprès d éligibles. Répartition par type d énergie pour la période : Fioul domestique 13% Gaz naturel 26% Chaleur/Froid 1% électricité 57% GPL 3% Quelques exemples d objectifs pour la période du 01/07/06 au 30/06/09 Raison sociale énergie Obligation (en kwh cumac) Commune EDF électricité Paris La Défense Gaz de France Gaz Paris Total France Fioul Puteaux Source : ministère de l écologie, de l énergie, du Développement durable et de la Mer. 9 Source ADEME et Vous, n 10, 4 mars 2008, p

12 Les éligibles Ce sont des acteurs ne faisant pas partie de la catégorie des obligés mais qui peuvent toutefois prétendre à la délivrance de CEE. Il s agit de personnes morales dont l action permet la réalisation d économies d énergie d un volume supérieur à kwh cumac 10 (soit MWh ou 1 GWh) sous réserve que l action d économies n entre pas dans le champ de leur activité principale et ne leur procure pas de recette directe. Parmi les éligibles figurent : Les communes et leurs groupements 11, Les départements, Les régions, Les établissements publics locaux, Des industriels, Les bailleurs sociaux, Des associations d éligibles ne pouvant atteindre seuls le seuil du GWh cumac. Par conséquent, les particuliers ne sont pas éligibles. Les principaux référents institutionnels Les Drire et les Dreal Les Drire (Directions régionales de l industrie de la recherche et de l environnement) exercent des missions d animation, d incitation et de contrôle, ayant pour finalité le développement économique durable. Consécutivement à la réorganisation du ministère de l écologie, de l énergie, du Développement durable et de la Mer en région, les Drire sont actuellement en train de disparaître au profit des Dreal (Directions régionales de l environnement, de l aménagement et du logement). Celles-ci sont issues de la fusion des Drire, des Directions régionales de l équipement (DRE), et des Directions régionales de l environnement (Diren) dont elles reprennent les compétences. Le remplacement des Drire par les Dreal est progressif. Il a commencé en et s achèvera au cours de l année Quand elles sont créées, ce sont les Dreal qui deviennent compétentes en lieu et place des Drire pour instruire les demandes de CEE et, les cas échéant, les délivrer. DRIRE ou DREAL? Les Drire et les Dreal instruisent les dossiers et délivrent ou non les certificats. Le remplacement des Drire par les Dreal a débuté le 29 juin La politique nationale de lutte contre le changement climatique relève désormais de la Dreal. 10 Ce n est qu une fois ce seuil atteint que les éligibles pourront prétendre à la délivrance de CEE. 11 Il apparaît que le seuil de kwh cumac est aisément réalisable dès lors que l agglomération compte environ habitants. 12 En 2009, les 8 premières Dreal ont été créées : Dreal Champagne Ardenne, Dreal Corse, Dreal Haute Normandie, Dreal Midi-Pyrénées, Dreal Nord-Pas-de-Calais Dreal PACA, Dreal Pays-de-la-Loire, Dreal Picardie. 1 2 LIVRE BLANC

13 L ATEE (Association Technique énergie Environnement) Créée en 1978, l ATEE est une association loi 1901 qui possède un rôle d information et d alerte dans les domaines techniques, économiques, réglementaires nationaux et internationaux. Forte de adhérents, industriels, collectivités territoriales et bureaux d étude, l association a acquis une telle légitimité qu elle a été positionnée par l état comme organe consultatif du dispositif des CEE. à ce titre, elle collabore avec l ADEME à la conception des fiches d opérations standardisées et à l instruction des dossiers d opérations spécifiques. Elle édite le magazine Energie plus et organise nombre de conférences et formations qui font autorité. Le Club C2E L ATEE a créé en 2006 le Club des C2E. Il regroupe la plupart des acteurs liés au dispositif (fournisseurs d énergies, maîtres d œuvre et fournisseurs d équipements et de services, agences locales et régionales de l énergie et de l environnement). Organisé en groupes de travail sectoriels, le club a plusieurs missions : Constituer un espace de rencontre neutre et fédérateur, être force de proposition concernant de potentielles améliorations techniques, Dynamiser et capitaliser les retours d expérience, Relayer en permanence les informations et proposer des formations. L ATEE compte aujourd hui adhérents. Fiches standard L ATEE et l ADEME participent à l élaboration des fiches des opérations standard servant de référence pour le calcul des économies réalisées. L ADEME (Agence de l environnement et de la maîtrise de l énergie) L ADEME est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), placé sous la tutelle conjointe du ministère de l écologie, de l énergie, du Développement durable et de la Mer, et du ministère de l Enseignement supérieur et de la Recherche. Elle joue un rôle fondamental dans la mise en œuvre des politiques publiques dans les domaines de l environnement, de l énergie et du développement durable. Elle apporte son appui aux Drire ou Dreal en matière d information. Le registre Les CEE sont enregistrés dans le registre national des certificats d économies d énergie dont la tenue a été déléguée par l État à la société Locasystem International. Véritable banque des CEE, le registre, également appelé Emmy, tient la comptabilité des certificats délivrés par la DRIRE. Il met conjointement à la disposition des acteurs disposant d un compte, un outil de saisie des opérations éligibles qui permet un envoi de dossier numérique aux DREAL. L ouverture de comptes et l enregistrement des opérations au registre donnent lieu à des frais de tenue de compte dont les montants annuels (progressifs) de la première période ont été fixés par un arrêté du 20 février Les titulaires de comptes doivent informer le gestionnaire du registre de chaque transaction. Locasystem International L état a choisi, après appel d offres, Locasystem International pour tenir le registre national des CEE. Le teneur du registre est François de Malleray. Il a pour mission de tenir la comptabilité des certificats d économies d énergie. 1 3

14 3. Le mécanisme actuel de certification et de valorisation des CEE Les actions ouvrant droit à CEE Une grande liberté est laissée aux obligés dans le choix des actions à entreprendre afin d atteindre leurs obligations. Toutefois, plusieurs règles doivent être respectées : Ne peuvent donner lieu à délivrance de certificats que les actions dont les travaux ont commencé à compter du 1 er janvier 2006, Chaque dossier de demande doit correspondre à 1 GWh cumac pour être instruit 13, Les actions d économies d énergie doivent être additionnelles. à titre d exemple, les obligés peuvent amener leurs clients à réaliser des économies d énergie en leur apportant des informations sur les moyens à mettre en œuvre, par le biais d incitations financières en relation avec des industriels ou des distributeurs (tels qu une prime pour l acquisition d un équipement, des aides aux travaux, un service de pré-financement, un diagnostic gratuit...). Tout ce qui permet de réaliser des économies de manière démontrable pourrait a priori, selon le ministère du Développement durable, donner lieu à délivrance de CEE. Certaines actions ne sont pas éligibles : Les actions réalisées dans les installations soumises à la directive des quotas de gaz à effet de serre, Les actions résultant exclusivement de la substitution entre combustibles fossiles, Les actions résultant du seul respect de la réglementation en vigueur. Les fiches d opérations standardisées Afin de faciliter le montage d opérations et le calcul des économies d énergie, le ministère du Développement durable a établi des fiches d opérations standardisées par secteur : Bâtiment résidentiel, Bâtiment tertiaire, Réseaux (chaleur-froid, éclairage), Industriels, Transports Parmi les opérations standardisées, on compte entre autres : Isolation de combles ou de toitures, Chaudière individuelle ou collective de type basse température ou condensation, Calorifuge, Remplacement de fenêtres 13 Arrêté du 30 mai 2006 relatif aux modalités d application du dispositif des CEE. 1 4 LIVRE BLANC

15 Les fiches standard sont des documents techniques de référence pour les opérations les plus couramment réalisées. Elles contiennent le périmètre d application, les normes techniques (labels, avis techniques, qualité physique des matériaux ), les bonnes pratiques de mise en œuvre à respecter (avis techniques) et une règle de calcul simple permettant un calcul forfaitaire des économies d énergie par type d opération. élaborées conjointement par l ADEME et l ATEE puis validées par la Direction générale de l énergie et du climat (DGEC), les fiches standard sont incluses dans des arrêtés du ministre de l énergie. Conjointement à ces opérations standardisées, les intéressés peuvent aussi proposer des opérations spécifiques qui, quant à elles, sont examinées au cas par cas. La procédure de délivrance Afin d obtenir les CEE, les obligés et les éligibles doivent apporter la preuve de la réalisation d une économie, les certificats n étant délivrés qu une fois les travaux réalisés Dépôt du dossier de demande à la préfécture ou directement à la Drire ou à la Dreal, chargée de les délivrer. Cette demande doit comprendre l ensemble des pièces justificatives. Vérification de l éligibilité du dossier par la Drire ou la Dreal (pièces justificatives, validité des calculs). Information du demandeur sur l état de son dossier. Demande de pièces complémentaires si nécessaire. Décision de délivrance. La Drire ou la Dreal délivre les CEE dans un délai de 3 mois pour les actions standardisées et de 6 mois pour les opérations non standardisées. En l absence de réponse dans ces délais, les demandes sont réputées rejetées. La décision de délivrance de certificats se traduit par l inscription au registre national des CEE du montant de kwh cumac attribués. Se faire délivrer frauduleusement un CEE est constitutif d un délit passible de deux ans d emprisonnement et de d amende, montant porté à pour les personnes morales. 1 5

16 L usage des pénalités à la fin de chaque période, le gestionnaire du registre national des CEE transmet au ministre un état du compte de chaque obligé. Si le montant des CEE détenus par l obligé lui permet de satisfaire à ses obligations, les certificats correspondants sont annulés par le gestionnaire du registre. En revanche, si le montant des certificats enregistrés sur le compte est insuffisant, le ministre met l obligé en demeure d acquérir les certificats manquants dans un délai de deux mois. À défaut, l intéressé devra s acquitter d une pénalité auprès du Trésor public (correspondant à 0,02 par kwh cumac manquant). L usage des pénalités est pour l heure relativement obscur. En effet, l article 14 de la loi Pope du 13 juillet 2005 prévoit que «les titres de recettes sont émis par l autorité administrative et sont recouvrés comme en matière de créances étrangères à l impôt et au domaine». à l occasion de l examen de cette loi au Sénat, un débat s était engagé sur l opportunité de prévoir des modalités spécifiques d affectation de cette pénalité à des actions d économies d énergie (la possibilité d affecter ces sommes au budget de l ADEME avait notamment été évoquée). Toutefois, les dispositions finales de la loi Pope ne prévoient rien à ce sujet. éligibles : comment valoriser vos économies d énergie? Le partenariat avec un obligé Les éligibles peuvent conclure des partenariats avec les obligés. Dans cette hypothèse, ce dernier déposera les demandes de CEE, se chargera de la gestion des dossiers et en sera propriétaire. En échange, l éligible recevra une contrepartie de la part de l obligé. Il pourra s agir d une contrepartie financière ou d un service. Exemple de partenariat Les éligibles disposent de deux façons de valoriser leurs certificats : Le partenariat avec un obligé. Obtenir et vendre en propre des CEE. Conseil général de la drôme Principe : collectivité maître d ouvrage, offre de subvention de l obligé en échange des CEE. Opération : remplacement de moteurs de pompe d irrigation avec variation de fréquence (3 de 110 kw et 2 de 37 kw). Quantité de CEE : MWh cumac. Valorisation CEE : euros soit 1,65 euro/mwh cumac, plus de 10 fois moins que la pénalité encourue. Intérêts : simple et bénéfice direct. Limites : correspondance avec l offre de l obligé nécessaire et contribution financière non déterminante. Source : La Gazette des communes : LIVRE BLANC / 01 / 2010

17 Le dépôt en propre et valorisation des CEE sur le marché Un éligible, peut également se charger lui-même de l obtention des certificats en déposant une demande auprès de la Drire ou de la Dreal. Une fois ses certificats obtenus, il pourra librement les négocier. En effet, les CEE sont des biens meubles négociables qui peuvent être détenus, acquis ou cédés par toute personne morale. Les marchés de certificats figurent parmi les marchés les plus volatils au monde. Pour les grands éligibles tels ceux du secteur public (bailleurs sociaux, conseils généraux, communes, agglomérations ), les revenus provenant des CEE peuvent être très élevés compte tenu du volume des investissements et du fait que les CEE, s ils sont biens négociés, peuvent pour certaines opérations couvrir une grande partie de l investissement initial. Sur ce dernier point, il faut remarquer d une part que les économies générées par la baisse des consommations énergétiques doivent rester la principale motivation de l investissement ; d autre part, que les CEE constituent un levier financier supplémentaire à considérer avec précaution. Sachant que les marchés environnementaux figurent parmi les marchés de marchandises (énergies, produits agricoles, métaux...) les plus volatils au monde et que le délai entre la décision d investissement et la vente des certificats est plus ou moins long, il n existe pas a priori de garantie sur la monétarisation ultérieure des CEE. AUTORIté administrative Attribue le CEE Surveille le «marché» Fixe les obligations Attribue les CEE Fixe les pénalités ACTEURS NON-OBLIGés «Marché» d échange CEE Achat ACTEURS OBLIGés Obligation CEE Actions d économies d énergie Vente Vente Actions d économies d énergie Source : Yves Hellot, CCI de Rouen, 14 mai consommateur final 1 7

18 4. Vers la loi grenelle II Bilan de la première période Aujourd hui, le bilan du dispositif est unanimement positif. En effet, pour la période allant du 1 er juillet 2006 au 30 juin 2009, l objectif de 54 TWh cumac d économies a été atteint et même dépassé. Le 26 mai 2009, le ministre de l écologie, Jean-Louis Borloo, annonçait que l objectif de la première période du dispositif des CEE avait été atteint. Selon lui, au 1 er mai 2009, 68 TWh cumac avaient été déposés. Ainsi, après un démarrage quelque peu timide, le mécanisme des CEE a pris son envol. La quasi totalité des certificats a été délivrée pour des opérations standardisées (à hauteur de 63,7 TWh cumac). C est dans le bâtiment qu a été collecté le plus grand nombre de CEE (86,7 %) ; ensuite viennent l industrie (7,4 %), le bâtiment tertiaire (4,3 %), les réseaux (1,3 %) et les transports (0,4 %) 14. Au-delà de l atteinte de l objectif, le dispositif est un succès en ce qu il a démontré qu il était un véritable moyen de modifier le comportement des Français ainsi que celui des fournisseurs d énergies qui, de plus en plus proposent des services d éco-efficacité énergétique. Ce dernier n a, au cours de cette première période, enregistré qu un faible taux d échange (entre le 1 er janvier 2008 et le 1 er janvier 2009, seules une quarantaine de transactions avait été observée). Le caractère relativement limité des objectifs et des acteurs véritablement contraints par le dispositif en sont certainement à l origine. Un second facteur a pu jouer : l incertitude liée à la nouveauté du dispositif. Les CEE ont été source de revenus pour les éligibles, en particulier, les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Toutefois, beaucoup de personnes morales n ont pas profité de cette opportunité. La majorité d entre elles a préféré le système du partenariat, plus sûr mais généralement moins rémunérateur que le dépôt en propre et le recours au marché. Un petit nombre d obligés devait réaliser la majeure partie de l objectif. Le grand prix des CEE Afin d encourager les collectivités territoriales à se lancer dans la démarche des CEE, diverses initiatives ont été prises pendant cette première période. Ainsi, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) a lancé en février dernier le Grand Prix des CEE qui a récompensé les collectivités territoriales ayant obtenu le plus grand nombre de certificats à la date du 30 juin à l issue de la réunion du jury, le premier prix maîtrise d ouvrage directe éclairage Public a été attribué au Syndicat départemental d énergie de l aube (SDEA), titulaire de 35 GWh cumac de CEE ; le premier prix maîtrise d ouvrage directe logement et autres bâtiments a été, quant à lui, attribué à la Ville de Clermont-Ferrand (33,5 GWh). Deux prix spéciaux ont par ailleurs été délivrés : l un à la Communauté d agglomération de l Artois pour les actions menées sur son territoire (13,8 GWh) ; l autre, au Conseil général du Bas-Rhin pour une opération non standardisée conduite sur l hôtel de ville du département (11,5 GWh). 14 Source : Energie Plus. 1 8 LIVRE BLANC

19 La période transitoire La seconde période devait initialement commencer immédiatement après la première, soit à partir du 1 er juillet Cependant, le projet de loi Grenelle II, prévoyant d apporter un certain nombre de modifications au dispositif, est actuellement en discussion au Parlement. étant donné que la deuxième période ne peut débuter qu après l adoption de la loi ; en attendant, une période transitoire a été mise en place. Durant cette période transitoire, les obligés et les éligibles peuvent continuer (ce qui leur est vivement conseillé) à cumuler des CEE selon les mêmes règles qu en première période, à cette différence près qu aucun objectif n a été déterminé. Toutefois, un renforcement du dispositif est prévu et les certificats récoltés pendant cette période transitoire seront comptabilisés au titre des obligations de la deuxième période. Ces conditions particulières ont permis, malgré la forte incertitude, de maintenir la dynamique en place à la fin de la première période. Ainsi, les nombres de dépôts de dossier de demande et de transaction ont continué à croître durant la période transitoire. évolutions possibles pour la deuxième période Les CEE, instruments d application de la loi Grenelle II Les CEE ne sont pas apparus lors du Grenelle de l environnement. C est cependant à l occasion de ce dernier, à travers les discussions relatives au changement climatique que l accent a été mis sur leur utilité et qu est apparue la volonté de les démocratiser. Plus précisément, c est à travers la loi Engagement national pour l environnement dite loi Grenelle II que le dispositif va évoluer. Le nombre d obligés devrait considérablement augmenter tandis que celui des éligibles risque de diminuer sensiblement. Ainsi, la loi Grenelle II devrait entraîner plusieurs évolutions visant à «étendre la portée du dispositif et [...] favoriser son industrialisation en prévision d une augmentation significative de l objectif national d économies d énergies.» 15 Les vendeurs de carburant devraient faire partie des obligés. Une simplification de la détermination des obligations pourrait être opérée en rendant possible une règle de proportionnalité entre les obligations d une période et les ventes de la même période. Pour une collectivité publique, seules deviendraient éligibles les actions sur leur patrimoine. Le périmètre des actions éligibles devrait être étendu aux services d efficacité énergétique. Le champ des actions éligibles à la formation, recherche, information, et autres actions moins matérielles, devrait être élargi. 15 Exposé des motifs du projet de loi Engagement national pour l environnement. 1 9

20 Une diminution du nombre d éligibles Une disposition du projet de loi prévoyant de restreindre considérablement le nombre d acteurs éligibles est vivement contestée. En effet, la possibilité d effectuer une demande de certificats pourrait ne plus être offerte qu aux seules personnes soumises à obligation et aux collectivités publiques ainsi qu aux organismes HLM et à l ANAH (Agence nationale de l habitat). L adoption de cette disposition permettrait de limiter les risques de double comptage et la charge administrative liée à l instruction des demandes 16. En revanche, elle pourrait porter un coup rude au développement du marché des CEE. Prévue par le projet de loi initial, cette disposition a été amendée par les sénateurs qui ont rétabli l état du droit antérieur. Toutefois, lors de discussions en commission, les députés sont revenus sur la disposition votée par le Sénat afin, conformément aux dispositions du projet de loi initial, de réduire le champ des éligibles. Il faudra donc attendre le vote définitif de la loi afin de connaître avec certitude le champ des futurs obligés et éligibles. Un nouvel objectif L objectif de la seconde période ( ) sera de 345 TWh cumac. L obligation devrait être répartie entre les obligés de la façon suivante : les «anciens obligés» devront réaliser 255 TWh cumac d économies tandis que les «nouveaux obligés» (c est-à-dire les vendeurs de carburants) devraient, quant à eux, avoir l obligation d économiser 90 TWh cumac. Les deux plus grands obligés du dispositif, EDF et GDF-Suez 17, avaient pourtant affirmé tour à tour lors du débat BIP-Enerpresse du 19 octobre 2009 qu un objectif raisonnable consisterait à multiplier par deux ou au maximum par trois celui de la première période. En effet, la perspective d une telle augmentation n est pas sans susciter quelques inquiétudes. D un côté, l ADEME estime que l élargissement du dispositif aux fournisseurs de carburants relève de l équité entre les fournisseurs d énergies et permettra d exploiter le grand gisement d économies d énergie dans les transports : 70 TWh/an selon l agence dont 27 TWh/an jugés facilement atteignables à très court terme. D un autre côté, les différents obligés avancent, entre autres, la complexité du système, le manque de visibilité sur les règles du jeu ou encore leur pessimisme quant à la capacité des fournisseurs de carburants à générer facilement d importantes économies d énergie dans le secteur des transports. Notamment, les vendeurs de carburants estiment que le dispositif ne peut être pour eux qu une taxe supplémentaire émaillant davantage leurs marges et leur compétitivité aux frontières. En tout état de cause, il semble qu avec de tels objectifs, et à condition que ne soit pas remise en cause la possibilité pour les personnes morales actuellement éligibles de se faire délivrer des certificats. Le nombre et les volumes de transactions sur le marché devraient augmenter considérablement. 16 Cette disposition a été modifiée par le Sénat qui propose que ne soit pas remise en cause la législation existante sur ce point. 17 Les deux grands obligés étaient représentés par Louis-Jacques Urvoas, directeur marketing stratégique chez EDF, et Patrick Arnaud, directeur de la mission efficacité énergétique chez GDF-Suez. 2 0 LIVRE BLANC

21 Tableau récapitulatif du dispositif Acteurs obligés Mise en conformité par les obligés Objectif national Périodicité Valeur du certificat Pénalité libératoire Modalités d échange Obtention des certificats Eligibles Banque des CEE Délivrance des certificats Taille des dossiers Vendeurs d électricité, de gaz, de fioul domestique, de GPL et de chaleur ou de froid par réseau. EDF (30 TWh cumac) et GDF-Suez concentrent 80 % des obligations. Une quarantaine d autres grands obligés. De nombreux obligés vendeurs de fioul domestique dont certains se sont regroupés dans une structure collective (deux structures à ce jour : Ecofioul avec adhérents et 5,4 TWh d obligations, et Siplec avec 140 obligés et 0,25 TWh d obligations). Réalisation d économies d énergie sur ses propres installations ou chez ses clients via une incitation financière ou non financière. Achat de certificats auprès de tiers. Période 1: 54 TWh (54 milliards de KWh) cumac (cumulés et actualisés) soit 18 TWh par an. Période transitoire : pas d obligation. Période 2 : 345 TWh cumac soit 115 TWh par an. 3 ans (première période 1 er juillet 2006 au 30 juin 2009). Les travaux doivent être commencés et terminés lors de la période et avant l envoi du dossier. 1 kwh cumac d énergie économisé = 1 certificat. 0,02 /kwh cumac manquant soit 20 /MWh cumac. Certificats échangeables sans restriction (biens meubles négociables). Actions additionnelles d économies d énergie sous certaines conditions d éligibilité. Existence de fiches d opérations standardisées (périmètres d application, normes techniques, conditions d éligibilité, montants de certificats) qui sont révisées pour améliorer leur clarté (180 fiches environ à ce jour). Ces fiches sont rédigées conjointement par l ADEME et l ATEE et sont disponibles sur le site Internet de la DGEC avec un guide édité par l ATEE. Toute personne morale. Minimum requis pour déposer un dossier de demande de CEE : 1 GWh cumac. Action ne doit ni entrer dans le champ de l activité principale du demandeur (code APE), ni engendrer de recettes directes pour le demandeur. Si opération non standardisée, le temps de retour sur investissement doit être supérieure à 3 ans. Situation de référence correspond à l état technique et économique du marché du produit ou du service (si pas de situation de référence, saisir la délégation régionale de l ADEME et envoyer une copie du dossier avec une proposition de méthodologie de calcul à la DIDEME. Si besoin d un expert, le coût sera à la charge du demandeur). Registre national des CEE tenu par Locasystem International. Préfets via la Drire ou la Dreal. Délai de délivrance après dépôt : 3 mois pour les opérations standardisés et 6 mois lorsqu il existe au moins une opération non standardisée. Si pas de réponse après ces délais, cela signifie qu aucun certificat ne sera délivré. Dans le cas d une demande concernant plusieurs personnes ayant signé une convention de répartition, les certificats seront délivrés en fonction des taux de répartition définis dans la convention. Hétérogénéité de la taille des dossiers (de 1 à GWh avec une moyenne de 58 GWh par dossier). 2 1

22 Conclusion Quelque peu délaissée dans les années 80 suite à la baisse du prix du pétrole, la question des économies d énergie est peu à peu redevenue une priorité des politiques énergétiques de la plupart des pays industrialisés, dont la France. La raréfaction des énergies fossiles, l augmentation de la dépendance énergétique, la géopolitique ou encore le respect de l environnement sont autant de raisons qui expliquent ce regain d intérêt pour la baisse de l intensité énergétique. Le dispositif des certificats d économies d énergie (CEE), instauré par la loi Pope du 13 juillet 2005, est révélateur de cette volonté de la France de limiter sa vulnérabilité énergétique et d améliorer l environnement. Dans un contexte de libéralisation du secteur énergétique, les mécanismes du marché pour réguler l environnement sont utilisés de manière croissante. Le choix des certificats blancs découle d une volonté d apporter une solution souple et adaptée aux gisements diffus d économies d énergie. Complémentaire aux mesures fiscales et réglementaires existantes, le dispositif des CEE vise particulièrement l habitat et le tertiaire qui représentent près de 43 % de la consommation énergétique finale. Dans ces secteurs, les potentiels d économies d énergie sont importants et restent souvent inexploités du fait de leur répartition entre un grand nombre d acteurs généralement mal informés sur les enjeux économiques, les bénéfices environnementaux et les moyens de réaliser ces économies. L objet du dispositif des certificats blancs est donc de mobiliser ces gisements diffus d économies d énergie en matérialisant financièrement les actions d économies d énergie et facilitant de cette manière la comparaison des coûts présents et futurs des différents équipements alternatifs Parce qu il peut être très coûteux de mettre en place un système obligeant l ensemble des consommateurs d énergie finale, les premiers acteurs concernés par le dispositif des CEE sont les fournisseurs d énergies, de chaleur ou de froid. Ils sont bien placés pour repérer les surconsommations et jouer un rôle de prescripteurs d équipements économes en énergie. Pour ces acteurs, le dispositif des CEE rentre a priori en contradiction avec leur activité principale ; car encourager ses clients à réaliser des économies d énergie revient à diminuer son bénéfice. Toutefois, les différents consommateurs d énergies recherchant conjointement le respect de l environnement et la recherche d optimisation de leurs coûts, le dispositif des CEE constitue pour les acteurs obligés une formidable opportunité de fidéliser leurs clients existants voire de gagner de nouvelles parts de marché. Ainsi, le marché des certificats blancs tend à réinventer les pratiques commerciales des obligés et à augmenter la concurrence entre les fournisseurs d énergies. à côté des obligés, le dispositif prévoit la participation d acteurs dits éligibles. Parmi ces acteurs, on peut souligner le rôle des collectivités territoriales et des bailleurs sociaux dans l atteinte des objectifs d économies d énergie. En effet, dans de nombreux cas, les consommateurs d énergie finale ne financent pas les équipements énergivores qu ils utilisent. De ce fait, leur marge de manœuvre en matière d économies d énergie est limitée. Ainsi, malgré l absence d obligation, les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux s avèrent des acteurs importants du dispositif. Notamment, les collectivités constituent un relais privilégié de la politique énergétique du fait de la connaissance de leur territoire et de ses enjeux de développement, mais aussi du fait de leur 2 2 LIVRE BLANC