Administration électorale : le modèle canadien

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1 Administration électorale : le modèle canadien ALAIN PELLETIER Directeur-adjoint par intérim, politiques et recherche et MARC CHÉNIER Conseiller juridique et conseiller principal en politiques Le Canada est un État fédéral et une monarchie parlementaire. Le Parlement fédéral est composé d une chambre basse (la Chambre des communes) dont les représentants sont élus au scrutin uninominal à un tour, et d une chambre haute (le Sénat) dont les membres sont désignés par le Gouverneur général sur avis du Premier ministre. Le système électoral fédéral du Canada est caractérisé par un élément de première importance : l'indépendance des directeurs et administrateurs responsables de l'administration du processus électoral. Le Directeur Général des Élections, le commissaire aux élections fédérales et l'arbitre en matière de radiodiffusion rencontrent tous trois cette exigence première. Ces deux derniers sont nommés par le Directeur Général des Élections et ne peuvent être démis de leurs fonctions que par lui. Les Commissions de révision des limites des circonscriptions électorales établies pour chaque province sont aussi à l abri de toute ingérence partisane. Enfin, les directeurs du scrutin nommés pour chaque circonscription électorale doivent observer une neutralité politique. Le présent document se propose d analyser sommairement le rôle de chacun d entre eux. Référence est faite ici à la nouvelle Loi électorale du Canada, le projet de loi C-2, qui a reçu la sanction royale le 31 mai I. LE DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS Le Directeur Général des Élections administre le processus électoral et, de ce fait, a la responsabilité d'assurer que chaque citoyen canadien peut exercer son droit, de façon libre et secrète, de participer au choix de la personne qui représentera sa circonscription électorale à la Chambre des communes. Par ailleurs, le Directeur Général des Élections doit aussi veiller à ce que chaque Canadien puisse jouir du droit constitutionnel de se présenter à titre de candidat lors d'une élection. Le poste de Directeur Général des Élections a été créé en Les responsabilités qui incombent au Directeur Général des Élections ont évolué au fil des ans. À l origine, le Directeur Général des Élections était uniquement chargé de l administration des élections générales et partielles. En vertu de la Loi électorale du Canada et des autres lois qui régissent maintenant le processus électoral fédéral, son mandat a été élargi en vue d englober l administration des référendums ainsi que d autres aspects fondamentaux du système électoral canadien. Le Directeur Général des Élections administre aujourd hui le système électoral fédéral en conformité avec la Loi électorale du Canada, la Loi référendaire, la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales et la Constitution. M. Jean-Pierre Kingsley, le Directeur Général des Élections actuel, est la cinquième personne à occuper ce poste depuis A. Nomination et mandat Depuis sa création, le poste de Directeur Général des Élections est indépendant du gouvernement. Le titulaire du poste est, par ailleurs, à l abri de toute ingérence de la part des partis politiques. La Loi électorale du Canada prévoit que le Directeur Général des Élections est nommé par résolution de la Chambre des communes devant être adoptée à 50 % des voix plus une. Les cinq titulaires du poste ont de fait obtenu l'unanimité des voix par voie de résolution, et donc, l'appui unanime de tous les partis politiques représentés à la Chambre des communes. Le Directeur Général des Élections occupe le poste de façon inamovible jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans. Seul le gouverneur général, sur adresse du Sénat et de la Chambre des communes, peut révoquer le titulaire du poste, s'il existe un motif valable, tel que prescrit par la Loi.

2 238 Symposium international de Bamako Ce processus de nomination, et l'inamovibilité du Directeur Général des Élections sauf pour motif valable, sont deux facteurs qui assurent que ce dernier peut agir de façon indépendante, à l abri de toute ingérence politique. Cette liberté institutionnelle renforce l'intégrité du système électoral. Le Directeur Général des Élections communique avec le gouverneur en conseil (le cabinet) par l'intermédiaire du membre du Conseil privé désigné à cette fin, en l occurrence le «leader» du gouvernement. Le Directeur Général des Élections relève du président de la Chambre des communes. Il a le rang et tous les pouvoirs d'un administrateur général de ministère. Il exerce tous les pouvoirs et remplit toutes les fonctions que lui confère la Loi électorale du Canada. Il se consacre exclusivement aux fonctions de sa charge et ne peut occuper aucune autre charge au service de Sa Majesté ni aucun autre poste. Par ailleurs, il touche un traitement égal à celui d'un juge de la Cour fédérale et a droit aux frais de déplacement ainsi qu au frais de séjour qui sont entraînés par l'accomplissement de ses fonctions hors du lieu de sa résidence habituelle. B. Structure La Loi électorale du Canada prévoit également que le personnel du Directeur Général des Élections se compose, selon le besoin, de cadres et d'employés nommés conformément à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Par surcroît, la Loi permet au Directeur Général des Élections d'engager, à titre temporaire, les cadres et employés supplémentaires qu'il estime nécessaires à l'exercice des fonctions qui lui sont conférées par la Loi, relativement à la préparation et à la tenue d'un scrutin. Par opposition au cas des cadres et employés mentionnés au paragraphe précédent, cette autorité statutaire est discrétionnaire, et l'approbation budgétaire du gouvernement n'est pas requise. Ce pouvoir octroyé au Directeur Général des Élections assure que ce dernier peut obtenir les ressources adéquates en vue d'accomplir pleinement son mandat, sans qu'il y ait ingérence gouvernementale ou pressions politiques. Pour ce qui a trait aux fonctionnaires électoraux embauchés lors de la conduite d'un scrutin, ils sont rémunérés en fonction d'un tarif fixant leurs honoraires, frais et indemnités. Ce tarif est adopté par le gouverneur en conseil, sur avis du Directeur Général des Élections. Les réclamations relatives à la conduite d'une élection sont acquittées par chèques distincts émis par le bureau du receveur général, à Ottawa, et expédiés directement à chaque personne qui a droit à un paiement. En vertu de la Loi électorale du Canada, un directeur du scrutin est nommé par le gouverneur en conseil pour chaque circonscription électorale. Pour être nommé directeur du scrutin, un électeur autorisé à voter doit être âgé d'au moins 21 ans et être domicilié dans la circonscription pour laquelle il est nommé. La nomination est valide pour une période indéterminée, mais le titulaire peut être révoqué par le gouverneur en conseil pour un motif valable en vertu de la Loi. Si un directeur du scrutin désire démissionner, il doit d'abord obtenir l'autorisation du Directeur Général des Élections. Exerçant leurs fonctions sous la direction et la supervision du Directeur Général des Élections, les directeurs du scrutin sont responsables du déroulement du processus électoral dans leur circonscription. L'une des tâches des directeurs du scrutin est de subdiviser leur circonscription en sections de vote. Une section de vote est une unité géographique pour laquelle une liste d'électeurs est préparée, et pour laquelle un bureau du scrutin est établi afin de recevoir les bulletins de vote le jour de l'élection. Chaque section de vote comprend en moyenne 350 électeurs. Le travail étant de nature impartiale et apolitique, le directeur du scrutin doit lui-même le demeurer à tous égards. Il doit ainsi se conformer au code du gouvernement régissant les conflits d intérêts, ainsi qu au code de déontologie établi par le Directeur Général des Élections. Le directeur du scrutin doit s abstenir de toute activité politique à caractère partisan, à l intérieur et à l extérieur de toute période électorale ou référendaire. C. Responsabilités et pouvoirs Le Directeur Général des Élections a le devoir statutaire d'interpréter, d'administrer et d'appliquer le droit électoral canadien, soit la Loi électorale du Canada et la Loi référendaire, et les décisions des tribunaux en matière de droit électoral. En plus de ces responsabilités, plusieurs pouvoirs sont dévolus au Directeur Général des Élections. Adapter la loi électorale du Canada. Le Directeur Général des Élections peut, par règlement, adapter la Loi électorale du Canada de la façon qu il estime nécessaire à son application à un référendum. Diriger et surveiller les opérations électorales. Le Directeur Général des Élections a le pouvoir de diriger et surveiller les opérations électorales, tant pour les élections générales et partielles que pour les référendums. De plus, il a le pouvoir d'exiger que tous les fonctionnaires électoraux ou référendaires agissent de façon équitable et impartiale, et selon les exigences de la Loi.

3 Administration électorale : le modèle canadien 239 Programmes d'information et d'éducation populaire. Depuis 1992, le Directeur Général des Élections a le mandat explicite de mettre en œuvre des programmes d'information et d'éducation populaire. Depuis 1993, le Directeur Général des Élections a aussi le pouvoir de communiquer au public, au Canada ou à l'étranger, des renseignements sur le système électoral canadien de même que sur le droit démocratique de voter et de se porter candidat à une élection. De plus, sous le régime de la Loi référendaire, il doit s'assurer que le texte de la question référendaire est disponible en langue autochtone. Adapter la loi en situation d'urgence. Le Directeur Général des Élections peut également adapter la Loi dans la mesure où il le juge nécessaire pour faire face aux exigences de la situation lors d'une élection ou d'un référendum. Contrôle d'application. Le Directeur Général des Élections veille à ce que toutes les dispositions de la Loi électorale du Canada et la Loi référendaire soient observées et appliquées. Rapports. La Loi prévoit que le Directeur Général des Élections doit faire rapport au Parlement sur tout événement survenu entre son dernier rapport et l élection suivante. Il peut également signaler toute modification qu il estime souhaitable d apporter à la Loi électorale du Canada et à la Loi référendaire. De plus, il doit publier les résultats officiels du scrutin ainsi que les divers rapports financiers et électoraux exigés des candidats, des partis et des tiers quant aux contributions reçues et aux dépenses électorales encourues. D. Fonctions En vertu de diverses dispositions de la Loi électorale du Canada et de la Loi référendaire, certaines fonctions précises incombent au Directeur Général des Élections. En matière électorale : maintenir le Registre national des électeurs ; former les directeurs du scrutin ; transmettre aux fonctionnaires électoraux les instructions qu il juge nécessaires à l'application efficace de la Loi ; réviser les limites des sections de vote ; acquérir le matériel d'élection et le remettre aux directeurs du scrutin ; établir des directives pour les candidats et les partis politiques ; tenir un registre permanent des électeurs canadiens résidant à l'étranger ; rémunérer les fonctionnaires électoraux ; concevoir et mettre à l'essai un processus de vote électronique pour usage à une élection générale ou partielle. En matière de financement des élections : tenir un registre des partis politiques et des tiers c est-à-dire des personne ou groupes, à l exception d un candidat, d un parti enregistré et d une association de circonscription d un parti enregistré, qui engagent plus de 500 $ en dépenses de publicité électorale durant une élection. En période référendaire, le Directeur Général des Élections doit également tenir un registre des comités référendaires qui désirent s'enregistrer ; vérifier, contrôler et faire état des dépenses électorales et des contributions des partis politiques, des candidats, des tiers et des comités référendaires enregistrés; certifier et faire verser les montants que les partis politiques et les candidats peuvent recevoir à titre de remboursement de leurs dépenses électorales. Le Directeur Général des Élections préside également le Comité consultatif des partis politiques enregistrés. Ce Comité a été établi suite à une recommandation du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (Chambre des communes) en Des représentants des dix partis politiques qui sont présentement enregistrés au Canada au niveau fédéral y siègent. Le Comité représente une tribune par laquelle le Directeur Général des Élections peut obtenir les commentaires des partis politiques lors de l'élaboration et de la mise en application de politiques relatives au processus électoral. Par ailleurs, le Comité permet aussi au Directeur Général des Élections d'apporter toute nouvelle disposition administrative à l'attention des partis politiques.

4 240 Symposium international de Bamako Le Comité ne jouit d'aucun statut juridique, et n'existe que pour encourager la consultation avec les partis politiques. II. L ARBITRE EN MATIÈRE DE RADIODIFFUSION Le Directeur Général des Élections nomme un arbitre en matière de radiodiffusion. Ce dernier a pour fonction de répartir le temps d émission à la radio et la télévision, qu il soit payé ou gratuit, qui est accordé aux partis politiques enregistrés au cours d une élection générale ou aux comités référendaires enregistrés au cours d un référendum, conformément à une formule énoncée dans la Loi. L'arbitre jouit de toute l'indépendance du Directeur Général des Élections, et ne peut être démis de ses fonctions que par lui. L'arbitre en matière de radiodiffusion doit émettre des lignes directrices quant à la répartition du temps d'antenne. Ces lignes directrices sont transmises lors d un scrutin au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, lequel en informe sans délai chaque radiodiffuseur et chaque exploitant de réseau. III. LE COMMISSAIRE AUX ÉLECTIONS FÉDÉRALES Le Directeur Général des Élections nomme un commissaire aux élections fédérales et supervise son travail. Seul le Directeur Général des Élections peut démettre le commissaire de ses fonctions, pour motif valable. Le commissaire aux élections fédérales veille au respect et à l application de la Loi électorale du Canada et de la Loi référendaire. Toute personne possédant ou croyant posséder des preuves d infraction à une disposition de la législation électorale peut, dans les six mois suivant les faits en cause, déposer une plainte par écrit auprès du commissaire et solliciter une enquête. Le commissaire lui-même décide s il y a lieu de faire enquête et, par la suite, d intenter une poursuite. Les poursuites suivent la procédure normale du système judiciaire canadien, sans l intervention du procureur général, ce qui préserve le caractère apolitique et non partisan du processus électoral. Le commissaire n entreprend pas d enquête sur les plaintes à propos de prétendues infractions à la Loi commises par des fonctionnaires électoraux, sauf à la demande du Directeur Général des Élections. Des poursuites en vertu de la Loi, à l exception de celles qui ont trait à la paix et à l ordre lors d un scrutin, ne peuvent être intentées qu avec le consentement du commissaire. Le commissaire consent à une poursuite uniquement s il juge, d après la preuve, que l intérêt public l exige. Une fois la poursuite autorisée, les chefs d accusation sont portés devant une cour compétente en la matière. Lorsque le commissaire autorise une poursuite pour certaines des infractions prévues à la Loi, il doit prendre la décision de procéder soit par voie de procédure sommaire, soit par mise en accusation. Il s agit là de procédures criminelles différentes qui déterminent essentiellement les procédures à suivre devant les cours de justice. Le choix dépend de la gravité de l infraction et a des répercussions sur la peine prononcée dans l éventualité d une condamnation. La Loi qualifie certaines infractions d actes illégaux ou de manœuvres frauduleuses. En plus de toute autre peine qui peut être imposée, une personne déclarée coupable d une telle infraction perd certains droits pendant une période de cinq ans, dans le cas d un acte illégal, et de sept ans dans le cas d une manœuvre frauduleuse. Les droits qui lui sont retirés sont le droit de siéger à la Chambre des communes et le droit de remplir une charge dont le titulaire est nommé par la Couronne ou le gouverneur en conseil. Le commissaire peut, s'il a des motifs raisonnables de croire à l'existence, à l'imminence ou à la probabilité d'un fait acte ou omission pouvant constituer une infraction à la Loi, conclure avec l'intéressé une transaction visant à faire respecter la Loi. Ce mécanisme est disponible comme alternative à une poursuite devant les tribunaux judiciaires. Enfin, si le commissaire a des motifs raisonnables de croire à l'existence, l'imminence ou à la probabilité d'une infraction à la Loi, il peut, durant un scrutin, demander à un tribunal de délivrer une injonction ordonnant à la personne nommée de s'abstenir de tout acte qu'il estime contraire à la Loi, ou d'accomplir tout acte qu'il estime requis par la Loi. Le tribunal accorde l'injonction s'il conclut que les motifs sont raisonnables et que la nature et la gravité du fait, ainsi que le besoin d'assurer l'intégrité du processus électoral et l'intérêt public, le justifient.

5 Administration électorale : le modèle canadien 241 IV. LES COMMISSIONS DE RÉVISION DES LIMITES DES CIRCONSCRIPTIONS ÉLECTORALES Au Canada, la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales prévoit l établissement de commissions entièrement indépendantes en vue de revoir périodiquement les limites des circonscriptions électorales fédérales. Dix commissions de délimitations des circonscriptions électorales fédérales, une par province, sont mises sur pied pour étudier les changements à apporter et pour faire rapport au Parlement à ce sujet. Chaque commission est présidée soit par un juge, nommé par le juge en chef de la province en question, soit par une personne qui réside dans la province, nommée par le juge en chef du Canada. Une commission compte aussi deux autres commissaires qui résident dans la province, et qui sont nommés par le président de la Chambre des communes. En vertu de la loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, le Directeur Général des Élections du Canada doit calculer le nombre de sièges à assigner à chaque province à la Chambre des communes. De plus, il doit fournir aux commissions une assistance professionnelle, administrative et technique, dont des services de liaison avec des ministères fédéraux, tels que Statistique Canada et Ressources naturelles Canada, et avec le président de la Chambre des communes. Il doit, aussi, vérifier, approuver et payer les comptes des commissions. Le Directeur Général des Élections transmet sans délai les rapports des commissions au président de la Chambre des communes et rédige un projet de décret de représentation électorale. Le décret fixe le nombre de députés fédéraux à élire pour chaque province, précise le partage de chaque province en circonscriptions électorales, décrit les limites des circonscriptions et précise la population et le nom de chaque circonscription électorale.