Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe

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1 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe

2 L Agenda mondial de la Fédération internationale ( ) Au cours des deux prochaines années, la Fédération internationale œuvrera, collectivement, à la réalisation des objectifs et priorités suivants : Nos objectifs Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Toutes les parties de cette publication peuvent être citées, copiées, traduites dans d autres langues ou adaptées aux besoins locaux sans un accord préalable de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, à condition de citer clairement le nom de la présente publication. Les cartes figurant dans cette publication n impliquent aucun jugement de la part de la Fédération ou des Sociétés nationales concernant le statut juridique des territoires concernés ou de leurs autorités. Photo de couverture : Frederik Barkenhammar/Croix-Rouge allemande Objectif 1 : Réduire l impact des catastrophes, notamment le nombre de morts et de blessés. Objectif 2 : Réduire le nombre des morts et des malades et atténuer les effets des maladies et des urgences de santé publique. Objectif 3 : Accroître la capacité des communautés locales, de la société civile et de la Croix-Rouge/du Croissant-Rouge de faire face aux situations de vulnérabilité les plus urgentes. Objectif 4 : Promouvoir le respect de la diversité et de la dignité humaine, et réduire l intolérance, la discrimination et l exclusion sociale. Nos priorités Améliorer notre capacité d intervention locale, régionale et internationale en cas de catastrophe et d urgence de santé publique. Intensifier notre action auprès des communautés vulnérables dans les domaines de la promotion de la santé, de la prévention des maladies et de la réduction des risques de catastrophes. Développer considérablement nos programmes et notre travail de sensibilisation en matière de lutte contre le VIH/sida. Renforcer notre action de sensibilisation sur les questions humanitaires prioritaires, en particulier la lutte contre l intolérance, la stigmatisation et la discrimination, ainsi que les efforts visant à réduire les risques liés aux catastrophes Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Case postale 372 CH-1211 Genève 19 Suisse Téléphone : Télécopie : Courriel : secretariat@ifrc.org Site Internet :

3 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe 1 Remerciements Les présentes lignes directrices s inspirent d un vaste ensemble de documents déjà produits ou utilisés par les Sociétés nationales, les délégations sur le terrain, des organisations partenaires et des spécialistes de la gestion de catastrophes, et sont le fruit d un processus de dialogue, de collecte des meilleures pratiques et d examen par les pairs à l intérieur du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant- Rouge. Un groupe de travail interorganisations externe, un groupe de travail de délégués chargés de la gestion des catastrophes et un groupe d étude de référence ont également contribué à l élaboration de ces lignes directrices. On trouvera ci-après une liste des principaux documents consultés : 1 Preparation of Community Disaster Preparedness Plans in Community-Based Self Reliance - Disaster Preparedness Manual : A Manual for Red Cross Instructors in the Pacific. Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, délégation régionale de Suva. 2 Disaster Preparedness, deuxième édition. Randolph Kent, pour le Programme de formation à la gestion des catastrophes du Département des affaires humanitaires des Nations unies, Élaboré en collaboration avec le Centre de gestion des catastrophes de l Université du Wisconsin et InterWorks. 3 Guidelines for Disaster Response and Contingency Planning, Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Unité panaméricaine d intervention en cas de catastrophe (PADRU), Module de planification de la préparation aux catastrophes. Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Programme de formation à la préparation aux catastrophes, juillet Inter-Agency Contingency Planning Guidelines for Humanitarian Assistance. Comité permanent interorganisations, novembre La présente publication a pu voir le jour grâce au soutien financier généreux du Service d aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO), du Ministère britannique du développement international (DFID) et de l aide en personnel fournie par la Croix-Rouge américaine. Le présent guide constituera un outil de travail pour le personnel des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix- Rouge et du Croissant-Rouge (la Fédération internationale) chargé des interventions en cas de catastrophe, aux niveaux local, national, régional et mondial.

4 2 Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Table des matières Élaboration des plans Chapitre 1 Introduction 4 Comment utiliser ce guide 4 En quoi consiste la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe? 7 Processus de planification des interventions 8 Pourquoi planifier? 8 Dans quel but planifier? 9 Avec qui planifier? 9 Quand planifier? 10 Où planifier? 10 Chapitre 2 Étapes de l élaboration des plans d urgence et d intervention en cas de catastrophe 12 Étape 1 : planification institutionnelle en cas de catastrophe 13 Étape 2 : analyses des dangers, de la vulnérabilité, des capacités et des risques 14 Étape 3 : recensement et mobilisation des ressources 19 Étape 4 : alerte précoce, systèmes d alerte et déclencheurs 20 Étape 5 : liens et communications 21 Étape 6 : responsabilités sectorielles 22 Informations supplémentaires Chapitre 3 Coordination interne et externe 31 Coordination interne 31 Coordination externe 32 Chapitre 4 Mise en œuvre et suivi du plan 36 Formation et sensibilisation aux plans d urgence et d intervention en cas de catastrophe 36 Exercices et simulations 37 Actualisation et évaluation du plan 38 Chapitre 5 Normes de planification, responsabilités et liens 41 Normes et responsabilités 41 Liens avec des instruments nationaux, régionaux et internationaux (du niveau local au niveau mondial) 43 Appendices Annexes 46

5 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe 3 Acronymes ANASE BID CEPREDENAC CICR DFID DMIS DMRF DMU DREF ECHO ERU EVC FACT HCR IASC IDRL IMCP MSF NDRT OCHA OIM OMS ONG ONU OSCE OTAN PAM PNUD RDRT SIG SNBP SOP TI UNICEF USAID Association des Nations de l Asie du Sud-Est Banque interaméricaine de développement Centre de coordination pour la prévention des catastrophes naturelles en Amérique centrale Comité international de la Croix-Rouge Ministère britannique du développement international Système d information pour la gestion des catastrophes Gestion des catastrophes cadre des ressources Unité Gestion des catastrophes Fonds d urgence pour les secours lors de catastrophes Service d aide humanitaire de la Commission européenne Unité d intervention d urgence Évaluation de la vulnérabilité des capacités Équipe d évaluation et de coordination sur le terrain Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés Comité permanent interorganisations Règles, lois et principes applicables aux actions internationales en cas de catastrophe Initiative pour une meilleure conception des programmes Médecins sans frontières Équipe nationale d intervention d urgence Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies Organisation internationale pour les migrations Organisation mondiale de la santé Organisation non gouvernementale Organisation des Nations Unies Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe Organisation du traité de l Atlantique nord Programme alimentaire mondial Programme des Nations unies pour le développement Équipe régionale d intervention d urgence Système d information géographique Sociétés nationales bien préparées Procédures opérationnelles normalisées Technologies de l information Fonds des Nations unies pour l enfance Agence des États-Unis pour le développement international

6 4 Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Chapitre 1 Introduction Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge joue, sur le plan mondial, un rôle de chef de file en matière de gestion des catastrophes. Une préparation et une intervention efficaces dans des situations d urgence sont des éléments essentiels de son mandat, contribuant à la réalisation des droits fondamentaux de l homme et au respect de l humanité. Le grand nombre d employés rémunérés et de volontaires dans le monde, capables d intervenir immédiatement au niveau local, et les ressources importantes des 186 Sociétés nationales et du Secrétariat de la Fédération internationale constituent les avantages comparatifs du Mouvement. Chacun de ces 186 membres fonde ses actions sur les sept Principes fondamentaux du Mouvement, à savoir humanité, impartialité, neutralité, indépendance, volontariat, unité et universalité. La plupart des Sociétés nationales sont reconnues par leur gouvernement comme des «auxiliaires des pouvoirs publics dans le domaine humanitaire 1». Les Sociétés nationales et la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (la Fédération internationale) sont particulièrement bien placées pour travailler avec les pouvoirs publics et les organismes d intervention en cas de catastrophe et disposent au niveau local, dans les communautés, des contacts qui leur permettent de cibler les groupes les plus à risque et les plus vulnérables aux catastrophes. Dans chaque pays, des activités sont menées sur tout le territoire par un réseau de volontaires, qui sont souvent les premiers à fournir une assistance aux victimes. La plupart des pays sont régulièrement confrontés à des situations d urgence d une gravité telle que l assistance humanitaire internationale de la Croix-Rouge/du Croissant-Rouge est nécessaire. Ces catastrophes peuvent résulter de phénomènes naturels (tremblements de terre, inondations, sécheresse et cyclones) ou d un certain nombre de risques, par exemple une pénurie d eau ou d aliments, une épidémie, une catastrophe écologique ou technologique, une détresse économique aiguë, des troubles civils ou un conflit armé. Les exodes de réfugiés et les déplacements internes sont des conséquences de situation d urgence humanitaire et des urgences en soi. Comment utiliser ce guide La planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe s effectue à tous les niveaux de l organisation. La Fédération internationale recommande que les Sociétés nationales et ses bureaux élaborent soit un plan d intervention en cas de catastrophe couvrant plusieurs dangers et comportant des annexes pour chacun des dangers, soit un plan d urgence par danger, pour couvrir des catastrophes à haut risque. De nombreuses procédures de gestion des situations d urgence sont communes à toutes les catastrophes, quels que soient les dangers en cause. Les informations fournies dans les chapitres qui suivent doivent être considérées comme des lignes directrices et non comme des règles strictes. En ce qui concerne la planification, les priorités varieront en fonction du contexte et de l envergure du problème (local, national ou régional). Il est essentiel de préparer les plans d intervention et d urgence en consultation et en collaboration avec ceux qui devront les approuver ou les mettre en œuvre. Les présentes lignes directrices visent à doter la Croix-Rouge/le Croissant- Rouge d un mécanisme d intervention en cas de catastrophe cohérent et de haute qualité. 1 Statuts du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, adoptés par la XXVe Conférence internationale de la Croix-Rouge à Genève en octobre 1986 et amendés par la XXVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge à Genève en décembre (en anglais seulement).

7 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe 5 Le processus de planification est tout aussi important que le plan lui-même. À cet égard, les plans d urgence et d intervention en cas de catastrophe devraient être considérés comme une activité permanente, qui nous permet de tester et d affiner les plans existants, d intégrer de nouveaux partenaires et de guider le personnel et les volontaires au fil du temps. Les présentes lignes directrices couvrent principalement les thèmes suivants : le processus de planification des interventions ; les étapes de l élaboration du plan ; la communication et la coordination des interventions en cas de catastrophe ; la mise en œuvre, la mise à jour et l évaluation du plan et la formation nécessaire ; et les normes, instruments et modèles. En assurant la direction/la gestion des opérations, la Croix-Rouge et le Croissant-Rouge veillent à l élaboration, la mise en œuvre et la surveillance des plans d urgence et d intervention en cas de catastrophe. 1. Niveau local ou communautaire Au niveau de la section et de la communauté, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge peuvent jouer un rôle utile en appuyant l organisation de comités de planification des catastrophes chargés d élaborer des plans d intervention en cas de catastrophe au niveau communautaire. L utilisation de l outil d évaluation de la vulnérabilité et des capacités (EVC) de la Fédération internationale et de son Module de formation à la planification de la préparation est encouragée. La formation aux premiers secours est un autre exemple de la contribution de la Croix-Rouge/du Croissant-Rouge à la préparation au niveau communautaire. De plus, les communautés locales peuvent fournir de nombreuses informations sur leurs propres risques et capacités. 2. Niveau national Un plan national d intervention en cas de catastrophe évalue et répond à tous les dangers potentiels, évalue la capacité d intervention de la Société nationale et décrit la méthode à suivre dans les situations d urgence. Une Société nationale bien préparée (SNBP) doit suivre le processus de planification décrit ici. Chaque Société nationale devrait disposer d un plan d intervention national en cas de catastrophe. Le rôle institutionnel des Sociétés nationales et leur intervention planifiée en cas de catastrophe devraient être reconnus par leurs gouvernements respectifs. C est ce qui a été convenu dans le cadre de l Agenda pour l action humanitaire de la Conférence internationale de Niveaux régional et mondial Dans le cadre du rôle de coordination du soutien que la Fédération internationale joue à l égard des Sociétés nationales, les délégations régionales et les unités pan-régionales de gestion/d intervention en cas de catastrophe (DMU) doivent élaborer des plans d urgence par zone à risque. Ces plans se rapportent à un danger précis susceptible de provoquer des destructions sur une échelle nécessitant une assistance humanitaire internationale de grande ampleur. Les Sociétés nationales et la Fédération internationale devraient se préparer à ces éventualités en définissant les ressources nécessaires, les relations de travail, les rôles et les procédures et en identifiant l élément déclencheur de l événement. Les personnes concernées devraient suivre le processus de planification décrit dans ce document.

8 6 Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Processus d élaboration des plans d urgence et d intervention Pourquoi planifier? Introduction : Compréhension commune du processus d élaboration des plans d urgence et d intervention Dans quel but planifier? Avec qui planifier? Quand planifier? Où planifier? Étapes de l élaboration de plans d urgence et d intervention en cas de catastrophe Niveaux locaux Niveaux nationaux Niveaux régional/mondial Annexe 1 Structure proposée Annexe 2 Rôles et mandats Annexe 3 Contacts en cas d urgence Annexe 4 Analyse des dangers/risques, et besoins potentiels Annexe 8 Informations de base Annexe 6 et 7 Domaines d intervention, sur la base des capacités et des ressources Annexe 5 Élaboration de scénarios Coordination interne et externe Annexe 9 Rôles organisationnels multisectoriels Annexe 11 Dangers régionaux potentiels Annexe 10 Préparation et renforcement des capacités Mise en œuvre et suivi du plan Normes du plan Annexe 12 Procédures opérationnelles normalisées

9 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe 7 En quoi consiste la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe? La planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe permet de préparer une organisation à l éventualité d une catastrophe. Elle comprend la gestion des ressources humaines et financières, l existence de stocks d urgence, ainsi que la mise en place de procédures de communication. Cette planification peut contribuer à atténuer les effets destructeurs d une catastrophe en assurant la fourniture rapide et efficace d une aide humanitaire à ceux qui en ont le plus besoin. Le temps consacré à la planification de l intervention en cas de catastrophe est du temps gagné lorsqu une catastrophe se produit. Des retards dans la fourniture de services peuvent être la cause de souffrances inutiles pour les personnes et les familles touchées par une catastrophe et créer des contraintes supplémentaires pour ceux qui interviennent. Une planification efficace des interventions en cas de catastrophe permet de mener des opérations de secours rapides et efficaces. Elle contribue également à forger des attentes réalistes. But Le présent document présente une vue d ensemble des éléments principaux de la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe. Ce guide s adresse tout particulièrement au personnel des Sociétés nationales et de la Fédération internationale chargé de l élaboration de l intervention en cas de catastrophe et/ou des plans d urgence aux niveaux local, national, régional ou mondial. Planification institutionnelle en cas de catastrophe Elle définit la portée générale de l action humanitaire que la Société nationale/la Fédération internationale va entreprendre. Elle est fondée sur le mandat institutionnel de l organisation, qui établit un cadre au sein duquel les politiques, stratégies, normes et obligations légales peuvent être définies. Plan d intervention en cas de catastrophe La planification des interventions en cas de catastrophe implique d identifier, de renforcer et d organiser les ressources et les capacités afin d atteindre un niveau de préparation permettant une réaction rapide et efficace à une catastrophe potentielle. Elle englobe la définition des rôles et responsabilités, l élaboration de politiques et procédures ainsi que la désignation, l élaboration et le développement d outils génériques d intervention (par exemple le recours à des équipes nationales d intervention en cas de catastrophe (NDRT), la gestion de l information, etc.). La planification de l intervention en cas de catastrophe est par nature un préalable, fondé sur des hypothèses informées des risques et des dangers et ne répond pas à des scénarios de catastrophes spécifiques, comme le font les plans d urgence. Lorsqu une catastrophe se produit, les plans doivent alors être suivis, évalués et adaptés à la situation. Plans d urgence Ces derniers sont fondés sur des événements précis ou sur des risques connus aux niveaux local, national, régional ou même mondial (par exemple tremblements de terre, inondations ou flambées épidémiques), et établissent des procédures opérationnelles d intervention, en fonction des capacités et des besoins en ressources anticipés. Procédures opérationnelles normalisées (SOP) Il s agit d un ensemble de procédures normalisées qui «opérationnalisent» les plans d intervention en cas de catastrophe et/ou les plans d urgence. En d autres termes, les SOP précisent de quelle manière les individus ou les unités rempliront leurs fonctions au titre du plan (par exemple en alertant et en mobilisant les NDRT, en déployant des équipes d évaluation et en menant à bien le processus d évaluation). Les SOP établissent ce qu il faudrait faire, comment le faire, attribuent les responsabilités dans la mise en œuvre et indiquent les ressources disponibles. Les présentes lignes directrices ne concernent pas spécifiquement les SOP, mais un exemple est donné à l Annexe 12.

10 8 Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Graphique 1.1 Connexions entre la planification d urgence et des interventions et relation globale avec la planification institutionnelle Processus de planification des interventions Pourquoi planifier? Un plan bien coordonné, qui utilise au mieux les connaissances et les ressources conjuguées du Mouvement, est essentiel pour une intervention réussie et efficace en cas de catastrophe. Des mesures rapides et efficaces sont nécessaires lorsqu une situation d urgence est avérée. Pour y parvenir, des plans d urgence et d intervention, de même que les ressources nécessaires, doivent être prêts avant la survenue de la catastrophe. L adoption de mesures inadaptées ou un retard dans l intervention peuvent être les causes de morts qui auraient pu être évitées. Il est vrai que de nombreux détails restent inconnus tant que la catastrophe ne s est pas produite. Il est néanmoins essentiel de préparer un plan préliminaire comprenant/couvrant : une vue d ensemble des ressources disponibles ; une liste des sites d hébergement d urgence ; la planification des activités de secours, y compris la liste des fournisseurs, entrepôts et moyens de transport ; les moyens d approvisionnement d urgence en eau ; un descriptif des procédures douanières, pour un dédouanement rapide de l aide internationale ; un descriptif des chaînes de commandement et des procédures de communication ; la formation du personnel d intervention ; les activités de formation et de sensibilisation de la communauté sur la conduite à tenir en cas d urgence ; et les activités essentielles d alerte précoce et d atténuation des effets recensées et mises en œuvre.

11 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe 9 S assurer que les plans, points de contact et ressources sont en place pour recevoir et utiliser des ressources externes en cas de besoin. La planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe contribue à garantir une action coordonnée : Les objectifs, stratégies, rôles et responsabilités ont été précisés à l avance. Des informations pertinentes ont été rassemblées et analysées. Les éventuelles difficultés ont été anticipées et on a tenté de résoudre les problèmes. Des relations avec d autres agences, associations, organisations non gouvernementales (ONG), gouvernements et intervenants locaux ont été établies ou renforcées. La coopération et la coordination accrues résultant du processus de planification sont souvent très précieuses pour obtenir une réaction rapide, efficace et efficiente aux situations d urgence, en tirant le meilleur parti de toutes les ressources nécessaires. De plus, il peut en résulter une collaboration accrue en matière de préparation aux catastrophes et d atténuation de leurs effets, ce qui réduira les pertes potentielles en cas de catastrophe. Pourquoi planifier? Les présentes lignes directrices visent à contribuer à l élaboration de plans d urgence et d intervention pour tous les types de situations d urgence humanitaire, notamment les situations d urgence complexes, les catastrophes naturelles et écologiques et autres crises importantes auxquelles les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge peuvent être amenées à répondre, que ce soit avec leurs propres ressources, avec l assistance de Sociétés sœurs ou avec celle de la Fédération internationale et/ou du Comité international de la Croix-Rouge (CICR). La planification devrait être adaptée à chaque contexte et prendre en compte un certain nombre de facteurs, notamment, la situation ; les plans d intervention en cas de catastrophe et les capacités du gouvernement ; la réception et la coordination de contributions nationales, régionales ou mondiales ; le soutien potentiel des donateurs ; l éventualité de la survenue d une catastrophe et la vulnérabilité de la population. Il est nécessaire d utiliser des critères objectifs pour déterminer où et dans quel but planifier. Les Sociétés nationales et les délégations de la Fédération internationale devraient effectuer une cartographie des risques afin d établir des priorités dans leur planification. On trouvera au Chapitre 2 des directives supplémentaires sur l importance de l analyse des risques/des dangers. Lorsque les ressources sont limitées, un réseau d équipes d intervention et de stocks d urgence doit être organisé de manière à répondre aux scénarios de risques possibles sur une base locale (district), nationale ou régionale. Avec qui planifier? Élaborer un plan est un travail d équipe. La contribution et l appui d un ensemble de personnes occupant différentes fonctions (direction, cadres supérieurs, techniciens de secteur, volontaires, personnel administratif, logisticiens, etc.) de différents niveaux au sein du Mouvement (local, national et régional/mondial) ainsi que de partenaires extérieurs (gouvernement, institutions des Nations Unies, ONG, etc.) fournira une assistance cruciale à ceux qui élaborent la planification. Des informations supplémentaires sur l importance de la coordination, à la fois interne et externe, sont données au Chapitre 3.

12 10 Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Les Sociétés nationales devraient, lorsqu elles élaborent et actualisent leurs hypothèses et objectifs en matière de planification, communiquer avec les organismes gouvernementaux et les ONG participant à l intervention en cas de catastrophe, afin de coordonner les réactions et plans d urgence respectifs. De la même façon, les employés de la Croix-Rouge/du Croissant-Rouge chargés de la planification des interventions régionales ou mondiales en cas de catastrophe doivent se concerter avec les partenaires au sein du Mouvement. Cela contribuerait à améliorer la coordination, à réduire les doubles emplois, à préciser les rôles et les attentes et à accroître l efficacité globale des interventions en cas de catastrophe. Une coordination directe permet aux Sociétés nationales et aux délégations de la Fédération internationale de répartir les responsabilités et de planifier leurs actions en conséquence. C est quand elle est organisée sous forme d un processus participatif incluant (idéalement) tous les acteurs qui seront chargés de travailler ensemble en cas d urgence que la planification est la plus efficace. Un plan d intervention ou d urgence doit être un document dynamique, et les planificateurs devraient encourager la sélection, la critique et la discussion de la part de ceux qui doivent approuver et/ou mettre en œuvre ses composantes. Cela signifie que le plan devrait être largement diffusé et communiqué aux membres du conseil d administration des Sociétés nationales, aux services et départements du siège, aux sections, aux volontaires et aux institutions ou organisations externes. Quand planifier? La planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe est un processus permanent. Les responsables de la Croix-Rouge/du Croissant-Rouge devraient l inclure dans le processus annuel de planification ainsi que dans l élaboration des stratégies et l évaluation de la responsabilité du personnel. Les plans doivent être régulièrement testés et actualisés pour en valider la pertinence. Dans des situations évoluant rapidement, ils devront être actualisés fréquemment, ce qui ne sera pas le cas dans des circonstances normales. Les résistances à la planification peuvent être surmontées en mettant en valeur l importance qu elle revêt même à des périodes de normalité relative, et en l incorporant dans des objectifs de travail annuels. La période suivant une catastrophe de grande ampleur est un bon moment pour favoriser l élaboration ou l actualisation d un plan. Toute planification commence par une évaluation et une analyse des risques, des vulnérabilités, des capacités, des ressources et des rôles. Une planification d urgence devrait toujours être entreprise lorsqu il y a un risque/une probabilité élevé(e) qu une catastrophe ou une situation d urgence survienne. Les Sociétés nationales et les délégations de la Fédération internationale devraient également élaborer des plans pour les catastrophes naturelles récurrentes, par exemple les phénomènes saisonniers comme les inondations, les ouragans/cyclones, etc. La planification d urgence devrait être incorporée dans tous les processus de planification réguliers, le cas échéant. Où planifier? Des plans d intervention en cas de catastrophe sont nécessaires au niveau national et autres niveaux (y compris régional et mondial), pour garantir une coordination et une action efficaces en cas de catastrophe de grande ampleur. Toutes les Sociétés nationales et les délégations de la Fédération internationale devraient élaborer des plans le cas échéant, en fonction du risque, de la fréquence et de la complexité des catastrophes potentielles. Les plans et leur processus de mise en œuvre varieront en fonction de la situation dans un pays/une région précis, du cadre institutionnel, de la portée géographique, etc.

13 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe 11 Niveau national Les Sociétés nationales peuvent avoir plus d un plan d urgence et d intervention en cas de catastrophe, suivant les besoins particuliers et la géographie du pays, chacun étant centré sur les principales zones à risque. On peut élaborer des plans ayant des portées géographiques différentes locale, nationale, sous-régionale et régionale, notamment. Niveau transfrontières (Entre pays voisins ou, dans un même pays, entre districts/entités locales voisins) La plupart des plans sont élaborés pour un pays en particulier. Toutefois, des plans peuvent aussi être élaborés conjointement pour plusieurs pays ou pour des régions où il faut prendre en compte des questions transfrontières. C est souvent le cas pour les catastrophes naturelles de grande ampleur, comme les ouragans ou les cyclones. Dans de tels cas, la consultation entre les planificateurs de tous les pays touchés est essentielle lors de l élaboration de scénarios régionaux, qui guideront et façonneront ensuite la planification d urgence au niveau du pays. Les délégations régionales de la Fédération internationale ont pris l engagement d appuyer et de diriger le processus de planification régionale d urgence et des interventions en cas de catastrophe régionale. La plupart des pays devront également élaborer des plans d urgence. Ces derniers sont importants pour faire face à des menaces spécifiques ou pour effectuer une planification dans un contexte particulier. Cependant, la planification d urgence ne sera pas toujours nécessaire, notamment dans le cas de pays plus petits, ou lorsque le contexte ne l exige pas. Dans ce cas, un plan d intervention en cas de catastrophe sera suffisant pour atteindre les objectifs de la Société nationale.

14 12 Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Chapitre 2 Étapes de l élaboration des plans d urgence et d intervention en cas de catastrophe Le présent chapitre traite des éléments communs aux plans d urgence et aux plans d intervention en cas de catastrophe, bien des différences importantes existent entre les deux. On se souviendra que le premier niveau de la planification des interventions en cas de catastrophe (institutionnel) définit le mandat, les politiques et le cadre juridique sur la base desquels la Société nationale ou la Fédération internationale établira ses plans d urgence et d intervention en cas de catastrophe. Sur cette base, le plan d intervention en cas de catastrophe décrit les risques, les stratégies d intervention, les actions et les capacités dans un contexte de risques multiples. La planification d urgence, quant à elle, implique la préparation et le renforcement d activités permettant de répondre efficacement à des risques très précis, définis lors de la phase de planification de l intervention en cas de catastrophe. On distingue six étapes principales dans les plans d urgence et d intervention en cas de catastrophe : Étape 1 Planification institutionnelle en cas de catastrophe Étape 2 Analyse des dangers, de la vulnérabilité, des capacités et des risques Étape 3 Recensement et mobilisation des ressources Étape 4 Alerte précoce, systèmes d alerte et déclencheurs Étape 5 Liens et communications Étape 6 Responsabilités sectorielles Évaluation de la situation d urgence Continuité des opérations dans une situation d urgence Sauvetage et assistance médicale Services de santé Eau, assainissement et promotion de l hygiène Alimentation et nutrition Secours Hébergement Rétablissement des liens familiaux Protection et sécurité Logistique et transport Technologies de l information et télécommunications Communication et établissement de rapports Suivi et évaluation La planification aura recours à des informations provenant de sources diverses. Ces informations doivent être fiables, d une bonne qualité et répondre à un objectif ou à un but spécifique figurant dans le plan. Si l utilité ou la fiabilité des informations sont sujettes à caution, elles ne devraient pas être incluses.

15 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe 13 L Annexe 1 présente la structure proposée et le contenu minimal conseillé pour l élaboration des plans d intervention et d urgence. Attention! Les plans d urgence portent essentiellement sur des catastrophes précises qui présentent un risque de survenue élevé et qui sont liées à des niveaux de vulnérabilité élevés. Ils énumèrent en détail les besoins humanitaires, les mesures, les ressources, les obstacles et les carences potentiels. Bien que les plans d urgence et d intervention se déroulent selon des étapes similaires, les perspectives dans lesquelles ils sont élaborés et le niveau de détail exigé sont différents. Étape 1 Planification institutionnelle des catastrophes (cadre) Ce premier niveau de planification prévoit le cadre général de l action humanitaire, en fonction du mandat institutionnel, des politiques, des stratégies, des règles et des normes et du cadre juridique de l organisation. Les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge mènent leurs activités humanitaires conformément aux Principes fondamentaux et aux Statuts du Mouvement, aux Statuts de la Fédération internationale, ainsi qu à leurs propres statuts et à la législation nationale. En leur qualité d auxiliaire de leur gouvernement dans le domaine humanitaire, les Sociétés nationales soutiennent les pouvoirs publics de leurs pays respectifs en fonction des besoins de la population. Cependant, ce rôle d auxiliaire ne bride pas l initiative des Sociétés nationales souhaitant mener d autres activités humanitaires dans leur pays. Les Sociétés nationales sont des organisations autonomes, qui soutiennent les pouvoirs publics avec leurs propres programmes. Elles doivent travailler en étroite collaboration avec leur gouvernement pour garantir le respect du droit international humanitaire, préserver l intégrité de l emblème et défendre les Principes fondamentaux. Documents de référence recommandés : Principes fondamentaux Principes et règles régissant les actions de secours de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en cas de catastrophe Accord de Séville et Mesures supplémentaires Charte humanitaire Sphère et Normes minimales pour les interventions lors de catastrophes Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les organisations non gouvernementales (ONG) lors des opérations de secours en cas de catastrophe Lignes directrices pour des Sociétés nationales bien préparées (SNBP) Initiative pour une meilleure conception des programmes Principes et bonnes pratiques d action humanitaire Le rôle exact d une Société nationale en cas de catastrophe devrait être négocié et défini avec son gouvernement. Des mesures devraient ensuite être élaborées en conséquence, le rôle de la Société étant intégré dans le plan national en cas de catastrophe du gouvernement. Il est du devoir des Sociétés nationales de se préparer à fournir et recevoir une assistance en cas de catastrophe. Cela suppose notamment qu elles négocient avec leur gouvernement pour obtenir une exemption des taxes et droits de douane sur

16 14 Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge les articles destinés aux victimes des catastrophes, et conviennent de procédures permettant l émission rapide de visas pour les membres du personnel de la Croix-Rouge/du Croissant-Rouge prenant part aux opérations de secours lorsqu une assistance à l échelle du Mouvement est nécessaire. La Fédération internationale devrait également définir au préalable le rôle et le mandat juridique de la Croix-Rouge/du Croissant-Rouge dans la région/zone et élaborer des hypothèses de planification sur la base dudit mandat et des besoins anticipés (voir annexe 2). Organisation Il est fréquent, dans une situation d urgence, que de nombreuses organisations fournissent des services d intervention. Parmi elles, on peut notamment citer l organisme national de protection civile, l armée, différents ministères chargés des situations d urgence, les brigades de pompiers locales, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ainsi que d autres organismes internationaux et des ONG. Il est probable que plusieurs d entre eux effectueront les mêmes tâches : fourniture de premiers secours, d abris et de nourriture aux personnes touchées par la catastrophe. Dans de tels cas, une coordination clairement établie est indispensable pour veiller à ce que le plus grand nombre de personnes reçoive une assistance aussi rapidement que possible, et pour éviter les doublons. C est pourquoi chaque organisation devrait, lors de l élaboration d un plan d urgence ou d intervention en cas de catastrophe, définir la ou les activités dont elle aura la responsabilité, sur la base de ses capacités et ressources existantes, et de son degré anticipé de participation en cas d urgence. Les organisations devraient également déterminer, en leur sein, qui sera chargé, pour chacune des fonctions, de prendre les décisions et d assumer les responsabilités. Des procédures opérationnelles normalisées devraient être élaborées aux niveaux local, régional et mondial, qui comprendront notamment des procédures permettant de cibler et d obtenir des ressources potentielles (voir annexe 3). Gestion Les plans d urgence et les plans d intervention en cas de catastrophe des Sociétés nationales ou des bureaux de la Fédération internationale devraient comprendre des procédures opérationnelles normalisées, précisant les responsabilités et donnant les coordonnées (voir annexe 3) : du point de contact chargé de l intervention d urgence ; des membres de l équipe à chaque niveau opérationnel ; et des personnes responsables de : l activation des services d intervention ; la communication avec le siège ; la gestion des relations extérieures et des appels à une aide externe (notamment gouvernementale, internationale et fonds collectés auprès du public) ; la communication avec les médias ; la coordination et les relations avec d autres organismes et services ; et la gestion du travail administratif. Étape 2 Analyse des dangers, de la vulnérabilité, des capacités et des risques Une bonne planification de l urgence et des interventions en cas de catastrophe doit être fondée sur une analyse des risques auxquels est confronté un pays ou une région. Elle implique de procéder à un recensement des dangers et à une évaluation de la vulnérabilité et des capacités aux niveaux local, national ou

17 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe 15 régional (utiliser les annexes 4.a 4.d pour cette phase). On peut alors élaborer des scénarios réalistes à des fins de planification. Avant d entreprendre une analyse des dangers/menaces et vulnérabilités, il convient d élaborer un cadre de référence des risques qui comprendrait, au minimum, les éléments suivants : Domaine Unité géographique d analyse Cadre temporel Événements/ domaines d analyse Indicateurs de mesure Analyse des dangers/menaces Pays/région Province/canton/ville District ou municipalité Localité ou quartier précis Période de récurrence (délai) et incidence. Par exemple : mois, années, tous les cinq ans, décennie(s), etc. Dangers/menaces les plus importants dans les zones géographiques analysées (par ex. tremblements de terre, inondations, éruptions volcaniques, ouragans, sécheresses, épidémies, glissements de terrain, etc.) Variations dans la période de récurrence du fait d un changement environnemental ou climatique. Probabilité d occurrence Zone touchée potentielle et couverture territoriale Ampleur des dégâts et pertes Pourcentage de la population touchée Autres Analyse de vulnérabilité Population Communauté Famille Individu Période durant laquelle un groupe déterminé est soumis à des vulnérabilités particulières. Date des informations utilisées et analysées. Conditions d exposition et de vulnérabilité spécifiques (par ex. physiques, économiques, sociales, organisationnelles, institutionnelles, éducationnelles, culturelles, etc.) Indicateurs pour chaque domaine : Vulnérabilité économique : revenu de la famille, taux de chômage, etc. Vulnérabilité sociale : espérance de vie, accès aux services de santé, d éducation, infrastructure, assainissement, etc. Vulnérabilité organisationnelle : existence de comités et de plans d intervention en cas de catastrophe, systèmes d alerte précoce, etc. Vulnérabilité physique : abris, emplacement et qualité des structures et habitations, etc. Sources d information Indiquer précisément les sources d information afin de pouvoir les vérifier.

18 16 Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Sur la base de l analyse des risques potentiels, de l incidence des catastrophes précédentes et de la vulnérabilité de la population, les personnes chargées de la planification des interventions en cas de catastrophe devraient pouvoir dresser une liste des besoins probables et recenser les ressources disponibles. Si les planificateurs anticipent un écart entre les besoins et les ressources, ils devraient chercher par avance de quelle manière le combler. Étapes de l analyse des dangers, des vulnérabilités et des risques 1 Examiner les données secondaires, y compris les études et analyses des dangers/menaces, vulnérabilités et risques élaborées par des institutions techniques ou scientifiques, des universités et/ou d autres organisations assurant une présence dans la zone (voir cadre de référence des risques ci-dessus). 2 Faire en sorte que l institution dispose de la capacité technique et de l expérience voulue pour mener l analyse des risques requise par le plan d urgence ou d intervention en cas de catastrophe. Pour y parvenir plus facilement, des accords de collaboration peuvent être conclus avec des institutions scientifiques ou techniques et des universités. Des Sociétés sœurs et la Fédération internationale peuvent souvent fournir un appui technique et partager des outils de référence 3 Mener une analyse des dangers, en commençant par les informations existantes sur les situations d urgence précédentes et en prenant en compte probabilité, fréquence, emplacement, ampleur et impact potentiel. Note : ne pas se fier aux seules données historiques. Envisager la possibilité de conditions climatiques extrêmes, liées à des changements climatiques, à une modification très importante des risques due à la déforestation, l urbanisation non planifiée, etc. Les connaissances des organisations externes peuvent être utiles pour comprendre ces facteurs. 4 Analyser le degré de vulnérabilité de ceux qui sont exposés à un danger ou à une menace potentiels. L étayer si possible par des indicateurs mesurant les cinq composantes principales de la vulnérabilité : moyens de subsistance, conditions de vie, autoprotection, protection sociale et protection assurée par le gouvernement. 5 Mener une analyse des risques combinant les dangers/menaces et les vulnérabilités. Concevoir des cartes mettant en évidence les zones à risque. Définir les zones géographiques auxquelles il faudra prêter une assistance en priorité dans l élaboration de scénarios. Une analyse des risques de qualité nécessite parfois des ressources et capacités techniques qui n existent pas toujours au sein de la Croix-Rouge/du Croissant-Rouge. Il est important, pour effectuer une analyse solide, de demander conseil et de collaborer avec les organismes techniques gouvernementaux, les institutions scientifiques, les universités et autres organisations spécialisées. Le risque de catastrophe est lié à la vulnérabilité d une population à certaines menaces : plusieurs conditions peuvent influer sur les degrés de vulnérabilité. Une bonne planification doit aussi évaluer les capacités existant au sein des communautés à risque, rechercher les possibilités et les mécanismes disponibles pour renforcer et exploiter les capacités pour les activités aussi bien de planification que d intervention en cas de catastrophe.

19 Guide pour la planification d urgence et des interventions en cas de catastrophe 17 L analyse des scénarios d urgence devrait faire apparaître : le nombre de personnes en danger l emplacement géographique l impact potentiel l impact le plus récent le climat la topographie la principale source de moyens de subsistance. Comme indiqué précédemment, nous recommandons l utilisation d études ou d indicateurs de vulnérabilité provenant de sources de données secondaires fiables (universitaires, gouvernementales, scientifiques, etc.). Les processus d évaluation de la vulnérabilité et des capacités (EVC) réalisés avec la participation de la communauté constitueront, même s ils ne sont pas encore terminés, une contribution importante aux plans (pour des menaces localisées ou dans des zones bien définies). Une fois l analyse des risques réalisée et l analyse d urgence achevée, les étapes suivantes devraient être les suivantes : Mener une EVC dans les zones à risque. Élaborer des plans de préparation et d intervention en cas de catastrophe. Mettre en œuvre des projets d atténuation des effets, le cas échéant. Appuyer des initiatives de renforcement des capacités aux niveaux national, local et communautaire. Degrés de vulnérabilité Une manière simple de définir les degrés de vulnérabilité dans une région ou zone donnée est de définir une catégorie élevée, moyenne ou faible, comme dans le tableau ci-dessous : Degré de vulnérabilité Faible Moyen Élevé Caractéristiques Un danger/une menace précis(e)/ est en général bien connu(e). La population touchée en connaît les caractéristiques et la possible occurrence dans une période déterminée. La préparation organisationnelle et la capacité d intervention en cas de catastrophe sont toutes deux élevées. Bien que les menaces ne soient pas faciles à déterminer, il existe un certain degré de conscience du risque, associé à des capacités d organisation et d intervention faibles. Ceux qui sont exposés aux dangers/menaces peuvent les connaître, mais y accordent peu ou pas d attention. Ils ne connaissent pas les mesures d alerte ou de préparation à mettre en œuvre. Ceux qui sont exposés à un danger/une menace déterminé(e) ont une capacité d intervention ou de résilience insuffisantes.

20 18 Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge Analyse de vulnérabilité Pour estimer le risque de catastrophe, il est nécessaire de définir la vulnérabilité d une population exposée à des dangers/menaces précis. Les planificateurs peuvent établir des niveaux de vulnérabilité en prenant en compte un ensemble de facteurs. Si un contexte particulier appelle une analyse de vulnérabilité détaillée, il faut définir des groupes d indicateurs pour chaque domaine de vulnérabilité et les répartir selon un classement afin de déterminer la vulnérabilité d ensemble. Le tableau suivant donne quelques exemples : Domaine d analyse (niveau régional ou de pays) Vulnérabilité physique Vulnérabilité opérationnelle Vulnérabilité institutionnelle Exemple d indicateurs Qualité des moyens de communication Existence et qualité de l infrastructure publique et des abris Existence et accessibilité des routes d évacuation en cas de catastrophe Qualité de la construction des logements Proximité des habitations ou des centres de population des dangers/menaces identifiés Existence, efficacité et sensibilisation aux : systèmes d alerte précoce plans et systèmes d intervention en cas de catastrophe Existence d équipes d intervention qualifiées Existence de projets de développement ou d ONG (locales et internationales) Existence d organisations communautaires, de groupes sociaux, etc. Manières de fournir des services de base à la population Prise de décision centralisée/décentralisée en matière de gestion de catastrophe Présence d entités d assistance/de secours telles que la Croix-Rouge/le Croissant-Rouge, les pompiers, la police, la protection civile, etc. Ressources humaines consacrées à l intervention en cas de catastrophe Ressources financières consacrées à la préparation et à l intervention en cas de catastrophe Sensibilisation et attachement des pouvoirs publics locaux à la prévention des catastrophes Législation, plans et instructions relatifs à la gestion locale/nationale des catastrophes Accès à la population vulnérable dans les situations de catastrophe Préparation et qualité des mécanismes permettant de recevoir l assistance externe et internationale. L analyse de vulnérabilité peut être aussi détaillée et exhaustive que l on veut, pour autant que les informations soient de bonne qualité et régulièrement mises à jour. L importance de cette analyse dépendra évidemment du temps et des ressources disponibles. Dans la plupart des cas, une macro analyse d ensemble ou un travail d analyse de tous les dangers auxquels est confronté(e) le pays/la région est recommandé dans une première phase.