Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques

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1 Public Expenditure and Financial Accountability Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques Mise à jour : janvier 2015 VERSION DE TEST Secrétariat PEFA Washington États-Unis

2 Le PEFA est un programme mené en partenariat par plusieurs organismes, parrainé par : La Banque mondiale Le Fonds monétaire international La Commission européenne Le Ministère britannique du développement international Le Ministère français des Affaires étrangères L Agence norvégienne de développement internationale Le Secrétariat d État à l économie de la Suisse Contacts auprès du Secrétariat du PEFA : Adresse : Courriel : Web : PEFA Secretariat 1818 H Street NW Washington DC 20433, États-Unis [email protected] ii

3 Avant-propos Il est généralement reconnu que des institutions et des systèmes efficaces de gestion des finances publiques (GFP) contribuent de manière cruciale à la mise en œuvre des politiques de développement national et de réduction de la pauvreté. Ce Cadre de mesure de la performance de la GFP du Programme PEFA initialement publié en juin 2005 a été conçu pour contribuer aux efforts déployés de manière concertée par de nombreuses parties prenantes afin d évaluer et de mettre au point les systèmes essentiels de GFP, en regroupant les informations nécessaires à la mesure et au suivi de l évolution de la performance de la GGP, et en servant de base commune au dialogue. Le Cadre de mesure de la performance de la GFP du programme PEFA se compose d un rapport sur la performance de la gestion des finances publiques ainsi que d une série d indicateurs de haut niveau établie sur la base d une gamme de normes internationales appliquées dans certains domaines de la GFP, formulées et publiées par des institutions spécialisées et des initiatives internationales. Il constitue l un des éléments de l Approche renforcée à l appui des réformes de la GFP, qui met l accent sur les réformes pilotées par les pays, l harmonisation des mesures prises par les partenaires extérieurs et leur alignement sur la stratégie nationale, et le suivi et les résultats. Cette approche vise à systématiquement intégrer les meilleures pratiques qui sont déjà appliquées dans certains pays. Les indicateurs et le rapport sur la performance du Cadre ont été soigneusement actualisés sur la base de l expérience tirée de leur application dans plus de 140 pays sur une période de 10 ans. Des consultations auprès du public sur les mises à jour proposées pour les indicateurs ont été tenues durant la période allant d août à octobre 2014, et ont largement contribué au présent «projet de test». Ce projet a pour objet de tester le Cadre dans les pays de manière à permettre d établir sa version finale vers la fin de Durant la période couverte par les tests et la mise au point de la version finale, le Programme PEFA continuera d appuyer les évaluations en utilisant la version du Cadre datée de janvier Ce document comprend trois parties. La première décrit l historique, l objectif, les principes de conception et l organisation du Cadre de mesure de la performance de la GFP. La deuxième décrit la série des indicateurs de performance qui constituent l élément central du Cadre, ainsi que la méthode de notation des indicateurs. La troisième présente le modèle retenu pour le Rapport sur la performance de la GFP ainsi que ce que doivent couvrir chaque section et sous-section du rapport. De plus amples informations sur le Cadre et sur l Approche renforcée sont disponibles sur le site web du PEFA qui fournit également des indications sur la manière d utiliser le Cadre. Il présente en particulier des directives techniques détaillées dans le but d aider les évaluateurs à appliquer le Cadre dans un document conjoint intitulé : «Fieldguide for undertaking an assessment using the PEFA Performance Measurement Framework». iii

4 iv

5 Table des matières Première partie Le cadre de mesure de la performance de la GFP 1. Introduction et considérations générales 1 2. Portée et champ d application du cadre 1 3. Série d indicateurs de performance de haut niveau 5 4. Rapport sur la performance de la GFP 6 5. Structure générale du Cadre de mesure de la performance 8 Page Deuxième partie Série d indicateurs de haut niveau de la performance de la GFP 9 Troisième partie Rapport sur la performance Report de la GFP 89 v

6 Liste des sigles et abréviations ABC CAD COFOG CUT EUR EX GFP IAASB IFAC IGF INTOSAI IPSAS ISA ISC ISO MDA OCDE PI PIB PPP RP-GFP SFP USD Administration budgétaire centrale Comité d aide au développement de l OCDE Classifications des fonctions des administrations publiques Compte unique du Trésor Euro Exercice Gestion des finances publiques International Auditing and Assurance Standards Board Fédération internationale des comptables Inspection générale des finances Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques Normes comptables internationales du secteur public (de l IFAC) International Standards on Auditing Institution supérieure de contrôle Organisation internationale de normalisation Ministères, départements et agences Organisation de coopération et de développement économiques Indicateur de performance Produit intérieur brut Partenariat public-privé Rapport sur la performance de la GFP Statistiques des finances publiques Dollar des États-Unis vi

7 Première partie Le Cadre de mesure de la performance de la GFP 1. Introduction et considérations générales Le Cadre de mesure de la performance de la GFP est un cadre de suivi intégré qui permet d évaluer la performance de la GFP d un pays dans le temps. Il a été mis au point par les partenaires PEFA en collaboration avec le groupe du CAD de l OCDE chargé de la GFP pour pouvoir obtenir des données fiables sur la performance des systèmes, des procédures et des institutions de gestion des finances publiques au cours du temps. Les informations fournies par le Cadre doivent également appuyer le processus de réforme des administrations publiques en indiquant dans quelle mesure les réformes améliorent la performance, et en facilitant le recensement des résultats positifs et leur exploitation. L objectif consiste également à conforter le dialogue des autorités publiques et des bailleurs de fonds en le replaçant dans un cadre commun de la mesure de la performance de la GFP et, par conséquent, de réduire les coûts de transaction des pays partenaires. Le Cadre de mesure de la performance de la GFP est l un des éléments de l Approche renforcée à l appui des réformes de la GFP 1. Il est conçu pour mesurer l évolution dans le temps de la performance de la GFP de pays ayant atteint des stades de développement très divers. Le Cadre comprend une série d indicateurs de haut niveau, qui permettent de mesurer et de suivre l évolution de la performance des systèmes, des procédures et des institutions de gestion des finances publiques. Les résultats de ces indicateurs sont présentés dans un Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques (RP-GFP), qui contient une analyse intégrée du système de GFP sur la base des informations produites par les indicateurs. 2. Portée et champ d application du Cadre Un bon système de GFP est essentiel à l application des politiques et à la réalisation des objectifs de développement parce qu il permet de promouvoir la discipline budgétaire générale, l allocation stratégique des ressources et une prestation efficace des services. Un système de GFP ouvert et cohérent constitue l un des éléments permettant d atteindre ces trois objectifs financiers et budgétaires : Maintien de la discipline budgétaire générale : un contrôle effectif des agrégats budgétaires et la gestion des risques financiers contribuent à assurer la discipline des finances publiques dans leur ensemble. 1 L Approche renforcée comporte trois éléments : i) une stratégie de réforme des systèmes de GFP et un plan d action pilotés par les pays, ii) un programme de travaux sur la GFP coordonné, intégré et couvrant plusieurs années, préparé par les partenaires de développement international soutenant la stratégie de GFP de l'état et aligné sur cette dernière, et iii) un fond d'information commun. Le Cadre de mesure de la performance est un outil conçu pour atteindre le troisième objectif. 1

8 Allocation stratégique des ressources : La planification et l exécution du budget conformément aux priorités nationales contribuent à la réalisation des objectifs de l État. Prestation efficace de services : La gestion de l utilisation des ressources inscrites au budget contribue à l efficacité de la prestation des services et à une utilisation optimale des ressources. Le Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques recense sept piliers de la performance d un système de GFP ouvert et cohérent 2 : I. Crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget La stratégie de finances publiques et le budget de l État sont réalistes et sont exécutés comme prévus. L évaluation s effectue au niveau des résultats du système de la GFP et compare les résultats immédiats obtenus par le système de GFP pour les recettes et les dépenses effectives et pour le déficit budgétaire aux prévisions initiales et au budget approuvé. II. III. IV. Exhaustivité et transparence caractéristique essentielle du système qui se retrouve à tous les stades du cycle du budget, notamment l exhaustivité de la couverture du budget et de la supervision du risque financier, ainsi que l accès du public aux informations financières et budgétaires. Gestion des actifs et des passifs grâce à une gestion efficace des actifs et des passifs, les ressources sont utilisées de manière optimale dans le cadre des investissements publics, les investissements financiers ont des rendements adéquats, les ressources financières consacrées à l entretien des actifs sont bien planifiées et la cession d actifs s effectue conformément à des règles clairement établies. Le coût du service de la dette est également réduit au minimum et les risques financiers font l objet d un suivi adéquat qui permet de prendre des mesures d atténuation en temps opportun. Planification et budgétisation fondée sur les politiques publiques la stratégie budgétaire et les budgets sont préparés compte dûment tenu des politiques budgétaires et sectorielles de l État. V. Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget le budget est exécuté de manière ordonnée et prévisible, et des mécanismes ont été mis en place en vue d assurer le contrôle et la surveillance de l utilisation des fonds publics. VI. VII. Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports des informations sont enregistrées et établies de manière adéquate, tenues à jour et diffusées de manière à répondre aux besoins de contrôle, de gestion et d établissement de rapports dans le cadre du processus de prise de décision. Surveillance et audit externes Les dispositifs mis en place pour assurer la surveillance des finances publiques et l adoption des mesures nécessaires par l exécutif sont opérationnels. La série des indicateurs de haut niveau mesure la performance opérationnelle des principaux éléments des systèmes, des procédures et des institutions de GFP de l administration centrale, des instances législatives et des entités chargées de l audit externe dans le pays pour les sept piliers de la performance de la GFP. Le RP-GFP a, de surcroit, recours à l analyse basée sur les indicateurs pour présenter une évaluation intégrée du système de GFP par rapport à ces mêmes sept piliers et pour évaluer l impact probable des carences de la GFP sur les trois catégories d objectifs budgétaires. 2 Ces piliers sont fonction de ce qu il est souhaitable et possible de mesurer, et ils définissent la nature et la qualité des éléments essentiels d un système de GFP tels qu indiqués par la série des indicateurs de haut niveau. 2

9 La série d indicateurs de haut niveau prend en compte les éléments clés de la GFP qui sont considérés essentiels, dans tous les pays, à une bonne gestion des finances publiques. Dans certains cas, le RP-GFP associe cette évaluation aux caractéristiques et aux problèmes propres au pays considéré afin de brosser un tableau complet de la performance de la GFP et de son impact probable. L application répétée du Cadre donne des informations sur la mesure dans laquelle la performance de la GFP du pays évolue. Le RP-GFP décrit de surcroit les efforts déployés par les autorités pour réformer le système de GFP en décrivant les réformes récemment menées et celles qui sont en cours, qui ne font pas toutes peut-être encore sentir leurs effets sur la GFP. Le rapport ne recommande toutefois aucune réforme ni ne formule d hypothèse sur l impact que pourraient avoir les réformes en cours sur la performance de la GFP. Le Cadre couvre la gestion des finances publiques au niveau de l administration centrale, y compris les institutions de supervision correspondantes, bien qu il puisse s appliquer à d autres échelons des administrations publiques (voir ci-après). L administration centrale se compose d un ensemble de ministères et de services (et, dans certains cas, d unités déconcentrées comme les administrations provinciales) qui constituent une unique unité institutionnelle. Dans de nombreux pays, d autres unités sont placées sous l autorité de l administration centrale et dotées d une personnalité juridique distincte et d une autonomie de fonctionnement importante (elles sont qualifiées, dans ce document, d organismes publics autonomes) et leurs activités sont également incluses dans les opérations de l administration centrale. Ces unités ont pour mission de mettre en œuvre la politique de l administration centrale et peuvent inclure des institutions sans but lucratif, qui sont placées sous le contrôle de l administration centrale et qui sont essentiellement financées par cette dernière. Dans le cadre de l évaluation des systèmes de GFP de l administration centrale, les opérations des autres échelons des administrations et des entreprises publiques ne sont couvertes par la série des indicateurs de performance de la GFP que dans la mesure où elles ont un impact sur la performance du système de GFP national et sur ses liens avec la politique de finances publiques formulée et suivie par l administration centrale. Les administrations publiques comportent des échelons inférieurs dotés de mécanismes de responsabilisation distincts et de systèmes de GFP particuliers (budget et système comptable, par exemple). Ces administrations infranationales peuvent être, au niveau supérieur, des États fédérés, des administrations provinciales et régionales, et aux niveaux inférieurs, des administrations locales (y compris des districts et des municipalités). Au-delà des administrations publiques, le secteur public comprend des sociétés ou des entreprises publiques, créées dans le but d avoir une activité marchande, et capables de générer un bénéfice ou d autres types de gains financiers pour l État, qui sont placées sous le contrôle d unités des administrations publiques auxquelles elles rendent compte 3. Les entreprises publiques peuvent être des entreprises non financières ou financières, ces dernières comprenant des entités monétaires comme la banque centrale 4. Le RP-GFP peut inclure des informations supplémentaires sur les autres 3 Les entreprises publiques sont généralement considérées, sur le plan juridique, comme des entités juridiques distinctes de leurs propriétaires, mais elles peuvent comprendre des quasi-entreprises qui ne sont pas juridiquement distinctes de l unité des administrations publiques qui en est propriétaire ; se reporter au manuel de statistique des finances publiques 2014 (GFS Manual 2014), par Pour plus de détails sur la définition du secteur public et ses subdivisions, se reporter au chapitre 2 du Manuel de statistiques des finances publiques 2014 (Government Finance Statistics Manual, IMF 2014). 3

10 échelons des administrations et sur les entreprises publiques dans la section consacrée à la description du secteur public. Il est néanmoins possible d utiliser le Cadre de mesure de la performance pour évaluer les administrations infranationales de manière distincte, ou conjointement à l évaluation de l administration centrale. Des directives supplémentaires sont fournies pour les évaluations des administrations infranationales. Il n est toutefois pas possible d appliquer le Cadre au secteur des entreprises publiques car l évaluation de la gestion financière de ce secteur exige un outil nettement différent. Bien que certains indicateurs de performance couvrent exclusivement les processus et les résultats budgétaires de l administration centrale, la série d indicateurs concerne les opérations financières de l ensemble de l administration centrale. Les activités de l administration centrale poursuivie en dehors du cadre du budget sont couvertes par de nombreux indicateurs. En général, les opérations extrabudgétaires génèrent des recettes spécialement affectées à certains fonds ou à certaines institutions, et elles donnent lieu à des dépenses exécutées par des unités de l administration centrale et financées par des transferts budgétaires et des sources de fonds spécialement affectés à cette fin (ces ressources peuvent être d origine intérieure ou extérieure mais, dans ce dernier cas, elles ne sont indiquée dans le budget que pour mémoire), et par des organismes publics autonomes. Le Cadre de mesure de la performance de la GFP n évalue pas les facteurs qui ont un impact sur cette performance, tels que le cadre juridique réglementaire ou les ressources humaines dont dispose l administration centrale. La série des indicateurs de haut niveau couvre plus particulièrement la performance opérationnelle des éléments essentiels du système de GFP et non les facteurs qui permettent à ce système d afficher un certain niveau de performance. Le Cadre de mesure de la performance ne donne pas lieu à une analyse de la politique budgétaire ou de la politique de dépenses, qui aurait pour objet de déterminer si la politique budgétaire est viable, dans quelle mesure les dépenses financées par le budget ont eu l effet souhaité sur la réduction de la pauvreté ou la réalisation d autres objectifs de la politique publique, ou si les fonds publics ont été utilisés de manière optimale dans le cadre de la prestation des services publics. Il faudrait pour cela effectuer une analyse détaillée des données ou utiliser des indicateurs propres à chaque pays. Le Cadre vise, en fait, à déterminer dans quelle mesure le système de GFP facilite la réalisation de ces objectifs. 4

11 3. Série d indicateurs de haut niveau de la performance Les 30 indicateurs de haut niveau du système de GFP des administrations publiques sont organisés en fonction des sept piliers de la performance : I. Crédibilité de la stratégie des finances publiques et du budget II. Exhaustivité et transparence III. Gestion des actifs et des passifs couvrant les quatre étapes du cycle du budget : IV. Planification et budgétisation fondées sur les politiques publiques V. Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget VI. VII. Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports Surveillance et audit externes Un certain nombre d indicateurs permettant d évaluer la performance des principaux systèmes, processus et institutions des administrations publiques correspondent à chacun de ces piliers. La liste complète des différents indicateurs figure au début de la deuxième partie du Cadre. Le diagramme ci-après décrit la structure et la couverture du système de GFP en fonction de la série des indicateurs de haut niveau et des liens avec les sept piliers d un système de GFP : Cycle du budget Planification et budgétisation fondées sur les politiques publiques Résultats de la GFP Examen et vérification externes Caractéristiques transversales Exhaustivité et transparence ; Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget Crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget Gestion actifs-passifs Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports 5

12 Chaque dimension d un indicateur mesure la performance d un élément clé de la GFP sur la base d une échelle ordinale à quatre niveaux, A, B, C et D. Des explications de la performance correspondant à chaque note sont données pour chacun des indicateurs. La note la plus élevée est attribuée à un indicateur lorsque l élément de la GFP considéré atteint totalement l objectif établi de manière cohérente, exacte, coordonnée et dans les délais prescrits. La série des indicateurs de haut niveau vise donc les qualités fondamentales d un système de GFP, sur la base des bonnes pratiques internationales en vigueur au lieu d établir une norme basée sur les dernières innovations en matière de GFP. La deuxième partie donne de plus amples détails sur la méthode de calibrage et de notation et présente des directives détaillées pour chacun des indicateurs. 4. Rapport sur la performance de la GFP Le rapport sur la performance de la GFP (RP-GFP) a pour objet de fournir une évaluation concise et standardisée de la performance de la GFP à partir de l analyse effectuée au moyen des indicateurs. Les informations contenues dans ce rapport doivent servir de base au dialogue sur la réforme du système. Le RP-GFP est un document concis, dont la structure et le contenu se présentent comme suit : Un résumé analytique présente les principales conclusions concernant la performance des systèmes et ce qu elles signifient en ce qui concerne la capacité des administrations publiques à atteindre les résultats financiers et budgétaires prévus. La section d introduction présente le contexte, l objet et le processus de préparation du rapport, et elle indique les institutions prises en compte dans le rapport. Une section présente les informations propres au pays considéré, qui sont nécessaires pour comprendre l évaluation basée sur les indicateurs et l évaluation globale de la performance de la GFP. Elle comprend un bref examen de la situation économique du pays, une description de la structure du secteur public, une description des résultats budgétaires tels que mesurés dans le cadre d autres travaux d analyse, et une description du cadre juridique et institutionnel du cadre de GFP. La partie principale du rapport présente l évaluation de la performance actuelle des systèmes, des processus et des institutions de GFP sur la base des indicateurs, et décrit les réformes récemment ou actuellement menées par les autorités nationales. Une analyse transversale utilise l analyse basée sur les indicateurs dans le but de présenter une évaluation intégrée du système de GFP du pays pour les sept piliers de la performance de la GFP et consacre une section spéciale à l efficacité du cadre de contrôle interne. Cette section évalue l impact probable des points forts et des points faibles sur les trois principaux objectifs financiers et budgétaires : la discipline budgétaire globale, l allocation stratégique des ressources et une prestation efficace des services. Une section sur le processus des réformes publiques récapitule la démarche générale suivie pour procéder à la réforme administrative de la GFP et les réformes récemment ou actuellement mises en œuvre par les autorités, et elle évalue les facteurs institutionnels qui auront probablement un impact sur la planification et l exécution des réformes à l avenir. 6

13 Comme indiqué précédemment, le rapport décrit la performance actuelle de la GFP et ne formule aucune recommandation concernant des réformes ou des plans d action. Au cas où les vues des autorités et de l organisme ayant demandé à ce que l évaluation soit effectuée divergeraient, les vues des autorités pourraient être présentées dans une annexe au rapport. La troisième partie présente de plus amples informations ainsi que des directives concernant le RP- GFP. 7

14 5. Structure générale du cadre de mesure de la performance La structure du Cadre de mesure de la performance de la GFP est résumée ci-après : Cadre analytique servant de base au Cadre de mesure de la performance Évaluation fournie par le Cadre de mesure de la performance Un système de GFP ouvert et cohérent soutient Une discipline budgétaire générale Une allocation stratégique des ressources Une prestation de services efficace Les aspects fondamentaux d un système de GFP ouvert et cohérent sont : La crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget L exhaustivité et la transparence La gestion des actifs et des passifs Une planification et une budgétisation basée sur les politiques publiques La prévisibilité et le contrôle de l exécution du budget La comptabilité, l enregistrement des données et l établissement de rapports La supervision et l audit externes Les éléments clés du système de GFP permettent d évaluer les aspects fondamentaux de la performance de la GFP Voir la liste des indicateurs Évaluation de la mesure dans laquelle le système de GFP existant appuie une discipline budgétaire générale, une allocation stratégique des ressources et une prestation de services efficace. Évaluation de la mesure dans laquelle les systèmes, les procédures et les institutions de GFP satisfont aux normes de performance des aspects fondamentaux de la GFP, y compris l efficacité du cadre de contrôle interne. Les indicateurs mesurent la performance des éléments clés du système de GFP par rapport aux aspects fondamentaux de la performance de la GFP 8

15 Deuxième partie Série d indicateurs de haut niveau de la performance de la GFP Tableau général de la série d indicateurs PI-1 PI-2 PI-3 PI-4 PI-5 PI-6 PI-7 PI-8 PI-9 PI-10 PI-11 PI-12 PI-13 PI-14 PI-15 PI-16 PI-17 PI-18 PI-19 PI-20 PI-21 PI-22 PI-23 PI-24 PI-25 PI-26 PI-27 PI-28 Pilier I. RÉSULTATS DE LA GFP : Crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget Dépenses effectives totales par rapport au budget initialement approuvé Composition des dépenses effectives par rapport au budget initialement approuvé Recettes effectives totales par rapport au budget initialement approuvé Piliers II-III. PRINCIPAUX ASPECTS TRANSVERSAUX : II. Exhaustivité et transparence Classification du budget Exhaustivité des informations contenues dans les documents du budget Importance des opérations extrabudgétaires rapportées Transparence des relations budgétaires entre différents niveaux d administration Utilisation des informations sur la performance pour assurer une prestation de services efficace Accès du public aux principales informations budgétaires III. Gestion des actifs et des passifs Gestion du risque budgétaire Gestion des investissements publics Gestion des actifs publics Gestion des arriérés au titre de la dette et des dépenses et présentation de rapports sur ces arriérés Piliers IV-VII. CYCLE DU BUDGET IV. Planification et budgétisation fondées sur les politiques publiques Stratégie budgétaire crédible Budgétisation des recettes Perspective à moyen terme de la budgétisation des dépenses Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif V. Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget Conformité aux principes de l administration des recettes Comptabilisation des recettes Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour financer les prestations de services Efficacité des contrôles des états de paie Passation des marchés publics efficacité, transparence, concurrence et mécanismes de dépôt de plaintes Efficacité des contrôles internes pour les dépenses non salariales Efficacité de l audit interne VI. Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports Rapprochement des comptes et intégrité des données financières Qualité et ponctualité des rapports budgétaires en cours d année Qualité et respect des délais des états financiers annuels 9

16 PI-29 PI-30 VII. Supervision et audit externes Indépendance de l ISC et efficacité de l audit externe des rapports financiers des administrations publiques Examen des rapports d audit externe par le pouvoir législatif Directives générales concernant l attribution de notes Chaque composante d un indicateur est notée séparément sur une échelle ordinale à quatre niveaux : A, B, C et D. Pour justifier l attribution d une note particulière à une composante, il est nécessaire que tous les critères indiqués pour cette note dans le tableau de notation soient satisfaits. Si les critères ne sont qu en partie satisfaits, les conditions requises ne sont pas remplies et la note attribuée doit être la note la plus élevée immédiatement inférieure à la note pour laquelle les conditions ne sont pas remplies. Il est toutefois possible, dans certains cas, de justifier une note sur la base de critères différents, auquel cas ces critères doivent être indiqués dans les critères de notation et distinguées des autres par le terme «OU». La note «D» est la note résiduelle, qui est attribué lorsque que les critères établis pour obtenir une note plus élevée ne sont pas satisfaits. Elle s applique aux situations dans laquelle les informations disponibles ne sont pas suffisantes pour déterminer le niveau de performance du domaine couvert par l indicateur. Il existe deux types de cas dans lesquels aucune note n est attribuée à un indicateur ou à une composante : 1. L indicateur/la composante n est pas pertinent(e) étant donné les systèmes publics évalués. Il importe, dans ce cas, de lui attribuer la mention «NA» (Non applicable) et non une note. Si c est le cas de seulement l une de plusieurs composantes d un indicateur, cette composante cesse d être prise en compte ; en d autres termes, l évaluateur poursuit ses travaux comme si cette composante n existait pas. Il convient également de noter que l attribution de la note «D» à l une quelconque des composantes d un indicateur peut entraîner l attribution de la mention «NA» à d autres composantes du même indicateur. 2. Il peut avoir été décidé, au stade de la conception de l évaluation, de ne pas évaluer un indicateur ou l'une de ses composantes pour d autres raisons, par exemple parce que l évaluation PEFA est associée à une évaluation détaillée de l indicateur pertinent au moyen d un outil d évaluation différent. Dans ce cas, la mention «NU», et non une note, est attribuée audit indicateur. Il importe, dans tous les cas, de justifier le recours à la mention NA ou NU dans le rapport sur la performance. Les critères d attribution d une note peuvent être déterminés sur la base de différents horizons temporels. En règle générale, l évaluation est basée sur la situation en vigueur lors des travaux sur le terrain, ou lorsque des faits se reproduisent de manière périodique, sur la base d activités pertinentes achevées durant le cycle budgétaire le plus récent ou en cours. Il est nécessaire, pour certaines composantes des indicateurs, de disposer de données couvrant plus d un exercice ou plus d un cycle budgétaire. Dans ce cas, la période pertinente sur laquelle une composante doit être évaluée, et par conséquent pour laquelle il importe d obtenir des informations, est précisée dans les directives ou le calibrage concernant l indicateur pertinent. 10

17 Il est nécessaire de disposer de données sur trois années pour pouvoir évaluer certains indicateurs, auquel cas ces données doivent se rapporter à l exercice clos le plus récent pour lesquels des données sont disponibles et aux deux exercices immédiatement antérieurs. Il est arrivé que des évaluations aient été basées sur les résultats affichés durant deux de ces trois exercices ; on a considéré, en d autres termes, qu un exercice pouvait être anormal (et ne pas être pris en compte dans l établissement de la note) par suite de circonstances inhabituelles telles que des chocs extérieurs (par exemple des catastrophes naturelles, des fluctuations des prix d importants produits d exportation ou d importation) ou des problèmes intérieurs (notamment de nature politique). Ces anomalies ayant généralement été prises en compte dans le calibrage, aucun exercice ne devrait donc être éliminé de la série des données. De plus amples informations sur la notation seront présentées sur le site en même temps que des réponses aux questions fréquemment posées. Notation d indicateurs comportant plusieurs composantes La plupart des indicateurs ont plusieurs composantes, qui ont trait au domaine couvert par l indicateur considéré et qui doivent être évaluées séparément les unes des autres. La note globale attribuée à un indicateur est établie sur la base des évaluations de ses différentes composantes. Le regroupement des notes des différentes composantes en une note globale pour l indicateur peut s effectuer par l une des deux méthodes de notation : la méthode de notation 1 (M1) et la méthode de notation 2 (M2). Les directives relatives aux indicateurs précisent la méthode qui doit être utilisée pour chaque indicateur. La Méthode 1 (M1) est employée pour les indicateurs ayant plusieurs composantes, dans le cas desquels les piètres résultats affichés au titre d une composante auront probablement pour effet de compromettre l effet de bons résultats obtenus pour les autres composantes (en d autres termes, le maillon le plus faible de la série interconnectée des composantes de l indicateur a un impact majeur). Il importe, pour déterminer la note globale de l indicateur, de procéder comme suit : Évaluation de chaque composante séparément, et attribution d une note à cette composante. Regroupement des notes des différentes composantes, la note la plus faible attribuée à une composante quelconque étant retenue. Ajout du signe «+» lorsqu une note plus élevée a été attribuée à l une quelconque des autres composantes (attention : il n est PAS possible de retenir la note attribuée à l une des composantes mieux notée et d ajouter le signe «-» à cette dernière pour indiquer qu une composante a obtenu une note moins élevée. Il n est PAS non plus possible d ajouter le signe «+» à la note d un indicateur pour lequel une seule composante est indiquée). La Méthode 2 (M2) consiste à faire la moyenne des notes attribuées aux différentes composantes d un indicateur. Elle doit être utilisée pour certains indicateurs comportant plusieurs composantes lorsque l attribution d une faible note à l une des composantes de l indicateur ne compromet pas nécessairement l effet de l attribution d une note élevée à une autre composante de ce même indicateur. Bien que les composantes relèvent toutes du même domaine du système de GFP, des progrès peuvent être accomplis dans le cadre de certaines composantes indépendamment des avancées observées au titre d autres composantes, sans que ces progrès se déroulent nécessairement dans un ordre déterminé. Il importe, pour déterminer la note globale de l indicateur, de procéder comme suit : Évaluation, pour chaque composante, du niveau de performance atteint sur l échelle de notation à quatre niveaux (comme dans la méthode M1). 11

18 Recherche de la section pertinente (indicateurs ayant 2, 3 ou 4 composantes) du tableau de conversion établi pour la méthode de notation M2 (présenté ci-après), Recherche de la ligne du tableau correspondant à la combinaison de notes attribuées aux composantes de l indicateur (l ordre des notes attribuées n a pas d importance), Sélection de la note globale correspondante pour l indicateur. Le tableau de conversion peut être utilisé pour tous les indicateurs notés par la méthode M2, mais il ne peut pas être utilisé pour les indicateurs notés par la méthode M1, car le résultat obtenu serait alors incorrect. Le tableau de conversion ne doit PAS être utilisé pour regrouper les notes de tous les sous-ensembles d indicateurs car il n a pas été conçu à cette fin. La série d indicateurs de performance n a pas été établie dans le but de donner lieu à un regroupement de sorte qu aucune méthode d agrégation des indicateurs n a été mise au point. 12

19 Tableau de conversion lorsque la méthode de notation M2 est employée Notes par Note globale Notes par Note globale composante M2 composante M2 Indicateurs à 2 composantes Indicateurs à 4 composantes D D D D D D D D D C C+ D D D C D D B C D D D B D+ D A C+ D D D A D+ C C C D D C C D+ C B C+ D D C B D+ C A B D D C A C B B B D D B B C B A B+ D D B A C+ A A A D D A A C+ Indicateurs à 3 composantes D C C C D+ D D D D D C C B C D D C D+ D C C A C+ D D B D+ D C B B C+ D D A C D C B A C+ D C C D+ D C A A B D C B C D B B B C+ D C A C+ D B B A B D B B C+ D B A A B D B A B D A A A B+ D A A B C C C C C C C C C C C C B C+ C C B C+ C C C A C+ C C A B C C B B C+ C B B B C C B A B C B A B C C A A B C A A B+ C B B B B B B B B C B B A B B B A B+ C B A A B+ B A A A C A A A B+ A A A A B B B B B Note : L'ordre dans lequel les notes sont attribuées aux composantes dans un indicateur n'a aucune importance B B B A B+ B B A A B+ B A A A A A A A A A Ce tableau NE PEUT PAS être utilisé pour les indicateurs notés par la méthode M1. 13

20 Directives propres à chaque indicateur La suite de cette deuxième partie présente des directives détaillées pour la notation de chacun des indicateurs, notamment les tableaux de notation établis pour chacun d entre eux. Les directives relatives au texte explicatif qui doit être rédigé pour chaque indicateur sont présentées dans la section 3 de la troisième partie. 14

21 PI-1: Dépenses effectives totales par rapport au budget initialement approuvé L exécution du budget tel qu il a été approuvé contribue dans une large mesure à donner aux pouvoirs publics les moyens d assurer les services publics durant l exercice, comme énoncé dans les documents de la politique budgétaire ou des finances publiques, les engagements de résultats et les plans de travail. Cet indicateur en rend compte en mesurant les dépenses effectives totales par rapport aux dépenses totales initialement inscrites au budget (ainsi qu indiquées dans les documents du budget de l État et les rapports de finances publiques). Toutes les dépenses, notamment les dépenses encourues par suite d événements exceptionnels (tel que conflits armés et catastrophes naturelles, qui peuvent être financées par des crédits provisionnels) ; les dépenses financées par des recettes exceptionnelles, y compris les recettes des privatisations, doivent être prises en compte et reportées dans les tableaux budgétaires et les textes explicatifs correspondants. Les dépenses financées de l extérieur (par des prêts ou des dons) s ils sont inscrits au budget les crédits provisionnels et les intérêts au titre de la dette sont tous inclus dans les calculs aux fins de l attribution d une note à cet indicateur. Les dépenses enregistrées dans les comptes d attente sont incluses dans le total. Pour pouvoir comprendre les raisons qui expliquent tout écart par rapport aux dépenses inscrites au budget, il importe que l analyse décrive les facteurs qui ont entraîné l écart, et notamment l impact des écarts par rapport aux recettes et aux financements inscrits au budget. Les dépenses effectives pouvant différer des dépenses initialement inscrites au budget pour des raisons indépendantes de la qualité fondamentale des prévisions (par exemple par suite d un important choc macroéconomique), le calibrage permet de prendre en compte une année inhabituelle ou «atypique» et vise les écarts par rapport aux prévisions qui se produisent au cours d au moins deux des trois exercices couverts par l évaluation. Composante à évaluer: i) Écart entre les dépenses effectives et les dépenses initialement inscrites au budget. Note Critères minima A i) Les dépenses effectives ont représenté entre 95 % et 105 % du montant total des dépenses approuvées inscrites au budget pendant au moins deux des trois derniers exercices. B i) Les dépenses effectives ont représenté entre 90 % et 110 % du montant total des dépenses approuvées inscrites au budget pendant au moins deux des trois derniers exercices. C (i) Les dépenses effectives ont représenté entre 85 % et 115 % du montant total des dépenses approuvées inscrites au budget pendant au moins deux des trois derniers exercices. D i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 15

22 PI-2: Composition des dépenses effectives par rapport au budget initialement approuvé. Lorsque la sous-composition des dépenses diffère considérablement de celle prévue dans le budget initial, le budget cesse d'être une déclaration pertinente des intentions des pouvoirs publics. Cet indicateur exige une évaluation basée sur la mesure des dépenses effectives par rapport au budget initialement approuvé à un certain niveau de décomposition. Bien que les fonctions ou les programmes puissent être la base de comparaison la plus utile pour évaluer l objectif de la politique budgétaire, les budgets sont généralement adoptés et gérés sur la base d une classification administrative (ministère/département/agence) et économique. La même base doit être utilisée à des fins de comparaison entre le stade de l ouverture des crédits et celui de l exécution du budget. La composante (i) vise à déterminer si les mesures prioritaires sont exécutées telles qu elles ont été approuvées. Tout écart du montant global des dépenses (évalué dans PI-1) entraîne une modification des dépenses au niveau des titres budgétaires de la classification administrative/fonctionnelle/des programmes. Cet indicateur détermine la mesure dans laquelle les réaffectations entre les lignes budgétaires ont contribué à la modification de la composition des dépenses. Les postes pour imprévus et les intérêts au titre de la dette ne sont pas inclus dans ces calculs (alors qu ils l étaient dans le cadre de PI-1). Toutes les autres dépenses, notamment les dépenses encourues par suite d événements exceptionnels (tels que conflits armés et catastrophes naturelles) ; les dépenses financées par des recettes exceptionnelles, y compris les recettes des privatisations, les subventions et les transferts de l administration centrale, ainsi que les fonds des donateurs inscrits au budget, doivent être pris en compte. Si l on se fonde sur une classification administrative, il importe de calculer les écarts par titres budgétaires (crédits votés) des ministères, départements et agences, qui sont inclus dans le budget approuvé. Si une classification fonctionnelle basée sur le système SFP/ CFAP est retenue, il importe de calculer les écarts par rapport aux principales fonctions de cette classification. Lorsque la classification fonctionnelle utilisée n est pas basée sur le système SFP/ CFAP, il importe d établir les écarts par rapport aux principales rubriques approuvées par le pouvoir législatif. Si une classification par programme est employée, il importe de calculer la variation au niveau auquel les programmes ont été votés par le pouvoir législatif. La composante (ii) détermine la mesure dans laquelle les réaffectations entre titres budgétaires sur la base d une classification économique durant la phase d exécution ont contribué à modifier la composition des dépenses. Il est important de considérer la composition future en fonction de la classification économique pour faire ressortir l équilibre entre différentes catégories d intrants (c est-à-dire les dépenses d équipement et les dépenses récurrentes). Cela permet d évaluer la mesure dans laquelle les intrants par catégorie économique correspondent aux objectifs de la politique budgétaire. Les catégories de dépenses sont les mêmes que celles de la composante (i), mais elles comprennent également les intérêts au titre de la dette qui constituent l une des catégories de la classification économique. Les calculs doivent être effectués au niveau de la classification des codes à deux chiffres du système SFP, ou à un niveau équivalent. La composante (iii) prend en compte le fait que, s il est prudent de constituer des provisions pour pouvoir faire face à des événements imprévus (à condition que cette réserve ne soit pas d une ampleur telle qu elle compromette la crédibilité du budget global), il importe, conformément aux «bonnes pratiques» acceptées, que les montants à ce titre soient virées aux lignes budgétaires auxquelles les dépenses imprévues sont imputées (en d'autres termes, ces dépenses ne doivent pas être directement imputées à des crédits votés à des fins provisionnelles). Il importe également de noter qu il peut exister plus d un crédit de cette nature. Les évaluateurs doivent décrire le traitement budgétaire et comptable de tout crédit voté à des fins de réserve dans le texte explicatif. Le calibrage est basé sur le volume des dépenses enregistrées au regard de la réserve provisionnelle (à l exception des transferts à un fonds d aide en cas de catastrophe ou un autre fonds à vocation similaire) puisque ces dépenses marquent une divergence par rapport aux intentions déclarées des pouvoirs publics. Lorsque certains éléments du budget sont à l abri de coupes budgétaire pour des raisons de politique publique (telles les dépenses au titre de la réduction de la pauvreté) ou réglementaires (comme les prestations d'aide sociale), il 16

23 s ensuit une modification de la composition du budget. Il est demandé aux évaluateurs de faire rapport sur les motifs de la protection des dépenses considérées et d'indiquer l'ampleur de ces dépenses. Les dépenses effectives pouvant différer des dépenses initialement inscrites au budget pour des raisons indépendantes de la qualité fondamentale des prévisions (par exemple par suite d un important choc macroéconomique), le calibrage permet de prendre en compte une année inhabituelle ou «atypique» et vise les écarts par rapport aux prévisions qui se produisent au cours d au moins deux des trois exercices couverts par l évaluation. 17

24 Composantes à évaluer (Méthode de notation M1) : i) Ampleur des écarts dans la composition des dépenses au cours des trois derniers exercices, non compris les crédits provisionnels et les intérêts au titre de la dette. ii) Ampleur des écarts dans la composition des dépenses dans la classification économique au cours des trois derniers exercices y compris les intérêts au titre de la dette mais à l exclusion des postes pour imprévus. iii) Montant moyen des dépenses actuellement imputées à un crédit provisionnel au cours des trois derniers exercices. Note A B C D Critères minima : (Méthode de notation M1 (i) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification programmatique, administrative ou fonctionnelle de moins de 5 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (ii) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification économique de moins de 5 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (iii) Les dépenses effectives imputées à une réserve provisionnelle représentaient en moyenne moins de 3 % du budget initial. (i) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification programmatique, administrative ou fonctionnelle de moins de 10 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (ii) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification économique de moins de 10 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (iii) Les dépenses effectives imputées à une réserve provisionnelle représentaient en moyenne plus de 3 % mais moins de 6 % du budget initial. (i) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification programmatique, administrative ou fonctionnelle de moins de 15 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (ii) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification économique de moins de 15 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (iii) Les dépenses effectives imputées à une réserve provisionnelle représentaient en moyenne plus de 6 % mais moins de 10 % du budget initial. (i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. (ii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. (iii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 18

25 PI-3: Recettes effectives totales par rapport au budget initialement approuvé Il est essentiel de pouvoir se baser sur des prévisions exactes des recettes fiscales pour préparer un budget crédible. Les recettes permettent à l État de financer des dépenses et de fournir des services aux citoyens. Lorsque ces prévisions sont trop optimistes, elles peuvent motiver des affectations budgétaires au titre de dépenses d une ampleur injustifiée et entraîner des contractions des dépenses en fin d année, qui peuvent engendrer des perturbations, ou bien provoquer un accroissement imprévu des emprunts pour pouvoir maintenir le niveau des dépenses. À l inverse, lorsque les prévisions sont trop pessimistes, les montants générés par la sur-réalisation des recettes peuvent être affectés à des dépenses qui n'ont pas été examinées dans le cadre du processus budgétaire. Les conséquences d'une sous-réalisation des recettes pouvant être plus graves, en particulier à court terme, les critères retenus pour noter cet indicateur sont relativement plus souples dans le cas d une sur-réalisation des recettes. Les dépenses effectives pouvant différer des dépenses initialement inscrites au budget pour des raisons indépendantes de la qualité fondamentale des prévisions (par exemple par suite d un important choc macroéconomique), le calibrage permet de prendre en compte une année inhabituelle ou «atypique» et vise les écarts par rapport aux prévisions qui se produisent au cours d au moins deux des trois exercices couverts par l évaluation. L indicateur couvre les recettes intérieures et extérieures 5, qui comprennent les impôts, les cotisations sociales, les dons et autres recettes, y compris les recettes provenant des ressources naturelles (qui peuvent elles-mêmes comprendre les transferts émanant d un fonds de stabilisation des recettes ou d un fonds de patrimoine souverain), lorsque ces dernières sont incluses dans le budget. Les explications présentées pour justifier la note doivent : décrire les sources des données (qui proviendront normalement des rapports sur l exécution du budget ou du rapport budgétaire annuel) et noter toute préoccupation que pourrait susciter leur pertinence et leur fiabilité. Si certaines recettes relevant de ministères ou de départements ne sont pas présentées, il importe de les intégrer sous forme d estimations dans le cadre de PI-6(i) et d indiquer dans le texte explicatif leur existence en tant que recettes non déclarées ; fournir des informations de référence sur les dispositions institutionnelles concernant l établissement des prévisions des recettes ; noter tous facteurs particuliers pouvant avoir un impact sur les prévisions des recettes et les résultats (par exemple la dépendance par rapport aux recettes provenant des ressources naturelles ; les sources d instabilité économique et de volatilité des recettes ; les importantes réformes fiscales ; les évolutions macroéconomiques imprévues ; les «entrées de fonds exceptionnelles»). 5 Les emprunts extérieurs ne sont pas inclus dans l'évaluation de cet indicateur. Cela signifie que les dons des partenaires de développement seront inclus dans les données des recettes utilisées pour la note de l'indicateur tandis que les emprunts contractés à des conditions concessionnelles auprès des partenaires de développement ne sont pas considérés comme des recettes extérieures dans le cadre de cet indicateur. 19

26 Composante à évaluer : i) Recettes effectives par rapport aux recettes inscrites dans le budget initialement approuvé. Note Critères minima A i) Les recettes effectives représentaient entre 97 % et 106 % des recettes inscrites au budget au cours d au moins deux des trois derniers exercices. B i) Les recettes effectives représentaient entre 94 % et 112 % des recettes inscrites au budget au cours d au moins deux des trois derniers exercices. C i) Les recettes effectives représentaient entre 92 % 116 % des recettes inscrites au budget au cours d au moins deux des trois derniers exercices. D i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 20

27 PI-4: Classification du budget Un solide système de classification permet d assurer le suivi des transactions tout au long du cycle de la formulation, de l exécution du budget et de l établissement de rapports sur ce dernier, par unité administrative, catégorie économique, fonctions/sous fonction ou programmes. Le budget sera présenté dans un format qui reprend les classifications les plus importantes, et cette classification sera inscrite dans le plan comptable de l État de manière à ce que toutes les transactions puissent être comptabilisées conformément aux classifications utilisées. Il importe que les classifications budgétaires et comptables soient fiables et appliquées de manière cohérente, de manière à assurer les utilisateurs que les informations enregistrées dans une des classifications apparaîtront dans les rapports présentés sur la base de l autre classification. Cet indicateur évalue la mesure dans laquelle le budget de l État et la classification des comptes respectent les normes internationales. La classification des statistiques de finances publiques (SFP) fournit un cadre reconnu au plan international pour la classification économique et fonctionnelle des transactions : les recettes et les dépenses sont ventilées en quatre et trois niveaux, respectivement. Selon la Classification des fonctions de l État retenue par les Nations Unies (CFAP), qui est la classification fonctionnelle appliquée dans les SFP, il existe 10 fonctions principales au plus haut niveau et 69 fonctions au second niveau (infra-fonctionnel). Bien qu il n y ait pas de norme internationale de classification programmatique, cette classification peut être un outil important de la formulation et de la gestion du budget ainsi que de l établissement de rapports budgétaires, et la manière dont elle est utilisée doit être exposée dans le texte explicatif pour que la note la plus élevée puisse être attribuée sur cette base. Tous les éléments du budget annuel de l administration centrale (budget de fonctionnement et budget d équipement) doivent être couverts par cet indicateur, qu ils soient regroupés dans un budget intégré ou qu ils figurent dans des budgets distincts et fassent l objet de processus comptables uniques ou distincts. Dans ce dernier cas, les critères de notation doivent être appliqués à chaque processus. Dans les pays riches en ressources naturelles, le système de classification des recettes publiques doit identifier et indiquer les recettes provenant de ces ressources (qu il s agisse des recettes fiscales, des redevances, des primes, des dividendes, de la part des bénéfices revenant à l État, par exemple dans le cadre d accords de partage de la production, etc.) et le principal ou les principaux secteurs dont elles proviennent. Le texte explicatif de l évaluation doit indiquer si une telle classification existe et si elle est reliée à la classification budgétaire et au plan comptable. Composante à évaluer : i) Mesure dans laquelle le système de classification utilisé pour formuler et exécuter le budget de l administration centrale et établir les rapports correspondants est conforme aux normes internationales. Note Critères minima A i) La formulation et l exécution du budget ainsi que l établissement de rapports budgétaires sont basés sur TOUS les niveaux de classification administrative, économique et fonctionnelle et appliquent les normes SFP/ CFAP, ou sur une classification permettant d établir des documents cohérents conformément à ces normes, et ils sont pleinement compatibles avec toutes les classifications utilisées pour présenter l information financière. La classification par programme peut remplacer la classification sous-fonctionnelle si celle-ci est utilisée à un degré de détail correspondant au moins à la classification sous-fonctionnelle. 21

28 B i) La formulation et l exécution du budget ainsi que l établissement de rapports budgétaires sont basés sur la classification administrative, économique (au moins au niveau des codes à trois chiffres de la norme SFP) et la classification fonctionnelle/sous fonctionnelle complète, et appliquent les normes SFP/ CFAP, ou sur une classification permettant d établir des documents cohérents conformément à ces normes. C i) La formulation et l exécution du budget ainsi que l établissement de rapports budgétaires sont basés sur la classification administrative et économique et appliquent la norme SFP (au moins au niveau des codes à deux chiffres de la norme SFP), ou sur une classification permettant d établir des documents cohérents conformément à cette normes. D i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 22

29 PI-5 : Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire Les documents annuels du budget (le projet de budget du pouvoir exécutif pour l exercice à venir et les documents justificatifs) tels que soumis par le pouvoir législatif pour examen et approbation doivent donner une image exhaustive des prévisions budgétaires de l administration centrale, des propositions de budget et des réalisations de l exercice en cours et des exercices précédents 6. Cet indicateur évalue le caractère exhaustif des informations fournies dans les documents du budget annuel, qui doivent comprendre les informations sur les éléments suivants : Éléments de base : 1. Les prévisions du déficit ou de l excédent budgétaire (ou des résultats d exploitation de l exercice). 2. Les résultats budgétaires de l exercice précédent, présentés selon le même format que le projet de budget. 3. Le budget de l exercice en cours (le budget révisé ou les résultats prévus), présenté selon le même format que la proposition de budget. 4. Les données résumées sur le budget, côté recettes et côté dépenses pour les principales lignes des classifications utilisées (voir PI-4), notamment pour l exercice en cours et pour l exercice précédent, en plus d une ventilation détaillée des estimations des recettes et des dépenses. Éléments supplémentaires : 5. Le financement du déficit, avec une description de la composition prévue. 6. Les hypothèses macroéconomiques, y compris, au minimum, des estimations du taux de croissance du PIB, du taux d inflation, du taux d intérêt et du taux de change. 7. Le stock de la dette, y compris des renseignements au moins pour le début de l exercice en cours (présentés conformément aux normes des SFP ou toute autre norme reconnue au plan international). 8. Les actifs financiers, y compris des détails pour au moins le début de l exercice en cours (présentés conformément aux normes des SFP ou à une autre norme reconnue au plan international). 9. Des données récapitulatives sur les risques budgétaires (y compris les engagements conditionnels tels que les garanties, et les obligations intégrées dans les contrats de PPP, etc.). 10. Des explications des répercussions budgétaires des nouvelles initiatives et d importants nouveaux investissements publics, et des estimations de l impact budgétaire de toute les modifications importantes apportées aux mesures concernant les recettes et / ou aux programmes de dépenses. 11. Les documents relatifs au cadre à moyen terme. 12. Une quantification des dépenses fiscales. 6 La terminologie suivante est employée : l exercice en cours (T) est l'exercice financier durant lequel le projet de budget est préparé et est généralement présenté. L'exercice suivant (T+1) est l'exercice budgétaire ou l'exercice financier durant lequel le projet de budget annuel est établi. L'exercice précédent (T-1) est le dernier exercice financier achevé. Les exercices plus éloignés (T+2, T+3 etc.) sont les exercices qui suivent l'exercice pour lequel la proposition de budget annuel est effectuée. Ces exercices présents de l'intérêt lorsque l'on considère les orientations budgétaires à moyen terme dans le contexte des indicateurs PI-14, PI-15 et PI

30 Composante à évaluer : (i) Proportion des informations citées ci-dessus dans les documents du budget qui ont été publiées le plus récemment par l administration centrale (toutes les informations énoncées à titre de référence pour les différents éléments doivent être intégralement présentées pour que les informations puissent être prises en compte dans l évaluation). Note Critères minima A i) Les documents du budget comprennent tous les éléments de base (1-4) et au moins six des éléments supplémentaires. B i) Les documents du budget comprennent tous les éléments de base (1-4) et au moins trois des éléments supplémentaires. C i) Les documents du budget comprennent tous les éléments de base (1-4). D i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 24

31 PI-6 : Importance des opérations extrabudgétaires rapportées (OEB) Les rapports budgétaires a priori et a posteriori 7 soumis au pouvoir législatif doivent couvrir toutes les activités budgétaires et extrabudgétaires de l administration centrale de manière à présenter une image exhaustive de toutes les catégories de recettes et de dépenses et des sources de financement. Il en sera ainsi si les opérations extrabudgétaires (activités de l administration centrale qui ne sont pas incluses dans la loi de finances annuelle, comme les opérations financées par des fonds extrabudgétaires et les projets financés de l extérieur), sont négligeables ou si toutes les dépenses d un montant notable effectuées au titre d activités extrabudgétaires sont incluses dans les rapports budgétaires a priori et a posteriori et présentées au pouvoir législatif. Bien qu il ne soit pas recommandé d avoir un grand nombre de fonds extrabudgétaires ou de fonds hors budget, un pays peut avoir des raisons d utiliser de tels fonds de manière sélective, qui tiennent à ses modalités institutionnelles et de gouvernance. Le recours à des fonds hors budget doit s effectuer dans le cadre de mécanismes qui favorisent la responsabilisation et l efficacité, c est-à-dire donner lieu à la soumission de rapports réguliers au pouvoir législatif. En l absence de tels contrôles, les fonds extrabudgétaires peuvent servir des intérêts corrompus, nuire à une bonne gouvernance, et compromettre la stabilité macrobudgétaire. La composante (i) de cet indicateur évalue l ampleur des opérations effectuées hors budget et hors compte (c est-àdire qui ne sont pas rapportées) et, par conséquent, qui ne sont ni totalement transparentes ni assujetties à un réel examen. La composante (ii) évalue la qualité des informations sur les recettes et sur les dépenses au titre des opérations extrabudgétaires aux fins de la planification et de la prise de décision et, en particulier, la mesure dans laquelle les informations sur les opérations extrabudgétaires suffisent à contribuer, avec l information sur les dépenses budgétaires de l administration centrale, à produire une image détaillée des recettes, des dépenses et des financements de l administration centrale. Cela sera le cas si les informations financières sont suffisamment détaillées, du moins au niveau des principales catégories de la classification économique SFP (codes à deux chiffres) ou à un niveau équivalent pour les recettes, pour les dépenses et pour les financements et si elles s accompagnent d une description des opérations et des institutions concernées. Le tableau ci-après doit être rempli, et utilisé pour noter les composantes de PI-6, puis inclus dans le Rapport sur la performance. Le texte explicatif devrait présenter des commentaires sur le degré d exhaustivité des données portées dans le tableau et les lacunes probables. 7 Les rapports a priori et a posteriori comprennent les estimations du budget annuel, les rapports d'exécution en cours d'année, et les rapports financiers en fin d'année. Les opérations extrabudgétaires doivent être incluses dans ces rapports, soit par voie de consolidation avec les autres recettes et dépenses de l'administration centrale soit dans une section distincte ou dans une annexe, ou encore dans un document distinct présenté au pouvoir législatif. 25

32 Tableau 6. Ventilation des opérations extrabudgétaires recensées Nature des OEB Montant/fourchette estimé des OEB (en pourcentage des dépenses totales de l administration centrale budgétaire), Brève description de Montant ou fourchette l entité/ question, y estimé en pourcentage compris statut juridique des dépenses Indiquer source de financement (budget voté par pouvoir législatif, propres sources de revenus, etc.) Examen des importants actifs et passifs MDA Prise en compte dans les rapports budgétaires Préciser dans quels rapports les OEB sont prises en compte et comment elles sont couvertes Préciser si les OEB sont hors budget/hors compte, ou hors budget/en compte, ou au budget/hors compte Unités extrabudgétaires Fonds spéciaux autonomes Projets financés par des ressources extérieures Composantes à évaluer (Méthode de notation M2) : i) Niveau des opérations extrabudgétaires (recettes et dépenses 8 ) (provenant du tableau 6) qui ne sont pas rapportées, c est-à-dire qui ne sont pas incluses dans les rapports budgétaires a priori et a posteriori. ii) Informations détaillées sur les recettes, les dépenses et les financements relatifs aux opérations extrabudgétaires rapportées (ne s applique pas si les EBO représentent moins de 1 % du total des dépenses budgétaires). Composante i) Niveau des opérations extrabudgétaires non rapportées ii) Informations détaillées sur les recettes, les dépenses et les financements relatifs aux Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : Le niveau des dépenses et des recettes extrabudgétaires non rapportées est négligeable (moins de 1 % du total des dépenses). Note = B : Le niveau des dépenses et des recettes extrabudgétaires non rapportées est compris entre 1 % et 5 % des dépenses totales. Note = C : Le niveau des dépenses et des recettes extrabudgétaires non rapportées est compris entre 5 % et 10 % des dépenses totales. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Des informations financières détaillées sur toutes les opérations extrabudgétaires rapportées (c est-à-dire plus de 50 % des opérations sur la base de la valeur des recettes ou des dépenses) sont incluses dans les rapports a priori et a posteriori. 8 L'ampleur de chaque OEB peut être indiquée par le flux de recettes ou de dépenses. Si les recettes peuvent, à terme, financer des dépenses, il peut s'écouler un temps considérable entre les deux événements, et les informations peuvent ne pas être disponibles à la fois pour les recettes et pour les dépenses au moment de l'évaluation. Chaque OEB doit par conséquent être comptabilisée sur la base soit des recettes soit des dépenses mais non sur les deux bases à la fois. Le dénominateur est constitué par les dépenses budgétaires totales, qui sont utilisés à la place du montant total du budget. 26

33 opérations extrabudgétaires rapportées Note = B : Note = C : Note = D : Des informations financières détaillées sur la majorité des opérations extrabudgétaires rapportées (recettes et dépenses) sont incluses dans les rapports a priori et a posteriori Des informations financières détaillées sur la majorité des opérations extrabudgétaires sont incluses dans les rapports a posteriori. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 27

34 PI-7 : Transparence des relations budgétaires entre différents niveaux d administration Bien que l indicateur vise la gestion financière de l administration centrale, dans de nombreux pays, les administrations infranationales 9 ont de vases responsabilités dans le domaine des dépenses. Dans les États fédérés, les relations budgétaires entre l administration centrale (administration fédérale ou administration de l Union) et les différents États sont généralement définies dans la Constitution de Fédération ou de l Union. Dans d autres situations, des lois particulières définissent les différents échelons des administrations infranationales, les responsabilités qui leur incombent en matière de dépenses et les modalités de partage des recettes. Dans tous les cas, les dispositions de gouvernance décentralisée donnent lieu à une série de relations financières interadministrations entre les différents échelons des administrations et soulèvent des questions fondamentales qui ont trait au transfert et à la répartition des fonds de l administration centrale aux administrations infranationales, à la ponctualité et à l exactitude des informations relatives aux fonds devant être transférés, aux rapports devant être soumis par les administrations infranationales à l administration centrale et aux risques auxquels les opérations des administrations infranationales exposent l administration centrale. La composante (i) évalue la transparence et l objectivité des affectations horizontales entre les entités des administrations infranationales. Les transferts effectués à l appui des dépenses des administrations infranationales peuvent revêtir la forme de subventions inconditionnelles, dont l utilisation finale est déterminée par les administrations infranationales dans le cadre de leur budget, ou de subventions conditionnelles affectées à des fins spéciales aux administrations infranationales pour leur permettre de fournir des services déterminés ou d effectuer des dépenses particulières, par exemple par fonction ou par programme, généralement conformément à une norme réglementaire/de politique budgétaire convenue. Le niveau global des subventions (c est-à-dire l affectation verticale) est généralement déterminé par des décisions de politique budgétaire relevant du pouvoir discrétionnaire de l administration centrale ou dans le cadre de processus de négociations constitutionnelles et n est pas évalué par cet indicateur. Il est en revanche nécessaire de définir des critères précis, par exemple des formules, pour assurer la transparence de l affectation des ressources entre les entités des administrations infranationales (c est-à-dire l affectation horizontale des fonds) et la prévisibilité à moyen terme des ressources disponibles aux fins de la planification et de la budgétisation des programmes de dépenses par les administrations infranationales. Tous les transferts budgétaires émanant de l administration centrale à l échelon supérieur des administrations infranationales doivent être pris en considération. Si des formules ou des critères différents sont employés pour différents types de transfert, l évaluation globale peut être basée sur une moyenne pondérée. La composante (ii) détermine la rapidité avec laquelle les informations sont communiquées. Il est essentiel que les administrations infranationales reçoivent des informations fermes et fiables sur les enveloppes budgétaires annuelles mises à disposition par l administration centrale bien avant qu elles n achèvent (et de préférence avant qu elles ne lancent) le processus d établissement de leur propre budget. La transmission d informations sur les transferts aux budgets des administrations infranationales doit être déterminée par le calendrier du budget annuel de l administration centrale, qui devrait fournir des indications fiables sur les affectations dès le début du cycle. La composante (iii) évalue la pertinence des rapports soumis par les administrations infranationales à l administration centrale. Pour pouvoir présenter une description générale des affectations des dépenses par les administrations publiques, il est nécessaire que les administrations infranationales produisent des données budgétaires conformément à une classification comparable à celle de l administration centrale, et que ces informations soient consolidées, au moins sur une base annuelle, avec celles de l administration centrale dans les rapports budgétaires. Selon les dispositions législatives adoptées, le recouvrement et le rapprochement des données budgétaires des administrations infranationales peuvent être assurés directement par l administration centrale ou par le bureau national de la statistique. Il importe, pour que ces rapports présentent de l intérêt, que les informations budgétaires consolidées qui 9 Les financements accordés aux unités déconcentrées de l'administration centrale (qui ne sont pas dotées de mécanismes de responsabilisation au niveau local) ne sont pas couverts par cet indicateur. 28

35 sont présentées soient d une qualité raisonnable, couvrent l intégralité des échelons des administrations publiques et soient présentés à la fois sur une base a priori (inscrites au budget) et sur une base a posteriori. Composantes à évaluer (Méthode de notation M2) : (i) Systèmes transparents et basés sur des règles pour l affectation horizontale entre les administrations infranationales des transferts inconditionnels et conditionnels en provenance de l administration centrale (affectation prévue dans le budget et affectation réelle). (ii) Communication en temps voulu d informations fiables à des fins de planification budgétaire aux administrations infranationales sur les affectations budgétaires de l administration centrale pour le prochain exercice. (iii) Mesure dans laquelle les données budgétaires consolidées (au moins sur les recettes et les dépenses) sont collectées et présentées pour les administrations publiques. Composante i) Systèmes transparents et basés sur des règles pour l affectation horizontale entre admin. infranationales des transferts inconditionnels et conditionnels en provenance de l administration centrale ii) Communication en temps voulu d informations fiables à des fins de planification budgétaires aux administrations infranationales sur les affectations budgétaires de l administration centrale pour le prochain exercice Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : L affectation horizontale de presque tous les transferts (au moins 90 % en valeur) en provenance de l administration centrale est déterminée par des systèmes transparents et basés sur des règles. Note = B : L affectation horizontale de la plupart des transferts en provenance de l administration centrale (au moins 50 % des transferts est déterminée par des systèmes transparents et basés sur des règles. Note = C : L affectation horizontale de seulement une faible partie des transferts en provenance de l administration centrale (10-50%) est déterminée par des systèmes transparents et basés sur des règles. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Le processus permettant aux administrations infranationales d obtenir des informations sur les transferts annuels qui leur sont destinés est géré par le biais du calendrier budgétaire normal, qui est généralement respecté et fournit des informations claires et suffisamment détaillées pour permettre aux administrations infranationales de disposer d au moins 6 semaines pour achever leur planification budgétaire en temps voulu. Note = B : Le processus permettant aux administrations infranationales d obtenir des informations sur les transferts annuels qui leur sont destinés est géré par le biais du calendrier budgétaire normal, et bien que certains retards se produisent fréquemment, le processus fournit des informations claires et suffisamment détaillées et une période de temps suffisant (au moins 4 semaines) pour permettre aux administrations infranationales d achever leur planification budgétaire en temps voulu. Note = C : Un calendrier budgétaire annuel est établi, mais ce dernier est rudimentaire et il est souvent appliqué avec des retards importants ; bien que les informations sur les transferts annuels aux administrations infranationales soir annoncé avant le début de l exercice de ses administrations, il peut être trop tard pour apporter des modifications significatives au budget préparé par ces dernières. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 29

36 iii) Mesure dans laquelle les données budgétaires rapprochées sont collectées et présentées pour les administrations publiques Note = A : Des informations budgétaires (a posteriori) présentées sous une forme compatible avec celle des rapports budgétaires de l administration centrale sont recouvrées pour 90 % (en valeur) des dépenses des administrations infranationales et consolidées dans des rapports annuels dans un délai de 10 mois suivant la fin de l exercice. Note = B : Des informations budgétaires (a posteriori) présentées sous une forme compatible avec celle des rapports budgétaires de l administration centrale sont recouvrés pour au moins 75 % (en valeur) des dépenses des administrations infranationales et consolidées dans des rapports annuels dans un délai de 18 mois suivant la fin de l exercice. Note = C : Des informations budgétaires (a posteriori) présentées sous une forme compatible avec celle des rapports budgétaires de l administration centrale sont recouvrés pour au moins 60 % (en valeur) des dépenses des administrations infranationales et consolidées dans des rapports annuels dans un délai de 24 mois suivant la fin de l exercice. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 30

37 PI-8: Utilisation des informations sur la performance pour assurer une prestation de services efficace Cet indicateur a pour objet d évaluer la qualité des informations sur la performance annuelle à différentes étapes du cycle du budget (plus précisément au stade du projet de budget du pouvoir exécutif ou des documents sur lesquels il repose, du rapport de fin d année, et des rapports d audit ou des rapports d évaluation de la performance). Il vise les informations annuelles sur la prestation des services publics, et la mesure dans laquelle la nature et la portée de ces informations peuvent contribuer à promouvoir une amélioration de l efficacité opérationnelle de la prestation de services. Il est également important de déterminer si les ressources sont dûment fournies aux unités chargées d assurer la prestation des services ainsi que prévu, pour leur permettre d atteindre leurs cibles de performance annuelles et à moyen terme ainsi que les objectifs stratégiques sectoriels (voir PI-16). L accroissement de l efficacité opérationnelle de la prestation des services publics est l un des objectifs fondamentaux du système de GFP. L inclusion d informations sur la performance dans les documents budgétaires est considérée constituer une bonne pratique internationale. Les comités budgétaires constitués au sein du pouvoir législatif souhaitent de plus en plus obtenir des informations détaillées sur les prestations de services antérieures et sur les objectifs futurs concernant l élargissement de la portée ou l amélioration de la qualité de ces dernières, dans le cadre de leur examen du projet de budget de l exécutif, même lorsque le pouvoir législatif n est pas tenu d approuver ces cibles. Les évaluations des programmes de prestations de services peuvent être demandées par les bureaux du budget du pouvoir législatif, directement par l appareil exécutif (par le ministère des Finances ou par le bureau du président/le cabinet du Premier ministre), ou dans le cadre du processus d audit externe (par exemple un audit de performance), et sont alors examinées soit par des tribunaux d audit soit par des comités parlementaires des comptes publics. L expression «prestation de services publics» s entend des domaines d activité des administrations publiques dans le cadre desquels des services publics sont fournis, soit à la population en général, soit à des groupes de citoyens ciblés de manière particulière par des services intégralement ou partiellement subventionnés. Ces derniers comprennent souvent les services d éducation et de formation, les soins de santé, les paiements au titre des prestations de sécurité sociale, les services de police, les services de construction et d entretien de route et, dans certains cas également, les services de soutien à l agriculture, les services d approvisionnement en eau et d assainissement ainsi que d autres services. Ils ne comprennent pas les services assurés sur une base commerciale par l intermédiaire d entreprises publiques et ils excluent les fonctions relevant de la politique nationale, de la sécurité nationale, de l administration interne ainsi que les fonctions ayant un caractère purement réglementaire assurées par les administrations publiques. Le texte explicatif de l évaluation doit indiquer les services publics qui sont évalués (par exemple en donnant la liste des fonctions de prestations de services et les montants des dépenses). L expression «informations sur la performance annuelle» aux fins d une évaluation PEFA désigne des informations recouvrées et présentées, au moins sur une base annuelle, concernant les résultats des programmes de prestations de services ou des institutions qui les poursuivent. Elle exclut les informations sur les intrants ou sur les processus, qui peuvent être utiles à des fins de gestion, mais qui ne fournissent pas d indications sur la performance. Elle exclut également les indicateurs d impact (par exemple les indicateurs de la mortalité infantile ou de l espérance de vie) qui peuvent être utiles à la conception des politiques, mais qui sont la résultante d un trop grand nombre de variables sociales et environnementales pour pouvoir constituer une mesure utile de la performance de la prestation des services. Cet indicateur couvre l administration centrale. Les services gérés et financés par les échelons inférieurs des administrations publiques ne doivent pas être pris en compte à moins que l administration centrale ne finance ces derniers dans une large mesure par le biais de remboursements/de l affectation spéciale de dons, ou qu elle n ait recours aux échelons inférieurs des administrations publiques en tant qu agents d exécution. La composante (i) évalue la mesure dans laquelle les principaux indicateurs de performance et cibles des fonctions de prestations de services devant être financées par le biais du budget annuel ou à moyen terme sont prises en compte dans le projet de budget de l exécutif ou les documents connexes, que ce soit au niveau des programmes ou des ministères/départements /agences. 31

38 La composante (ii) examine la mesure dans laquelle les résultats relatifs à la performance sont présentés dans le projet de budget de l exécutif ou dans le rapport de fin d année ou encore dans d autres documents publics sous une forme et à un niveau (programme ou organisme) comparable à ceux des cibles antérieurement adoptées dans le budget annuel ou à moyen terme. La composante (iii) détermine la mesure dans laquelle un système a été mis en place pour s assurer que les unités chargées de la prestation de services ont reçu les fonds alloués au secteur/service comme prévu. La capacité de saisir les données au niveau de la prestation des services permet d établir des comparaisons entre la performance des services et l allocation des ressources. La composante (iv) examine la mesure dans laquelle la conception des programmes de prestations de services et l efficacité et l efficience de ces programmes sont évaluées de manière systématique dans le cadre d évaluations indépendantes de la performance. Ces dernières évaluations peuvent être également réalisées par l auditeur externe de l État et qualifiées d «audits de performance»). Les audits de performance sont pris en compte ici et ne sont pas considérés dans le cadre de l indicateur PI-29. Cette composante évalue à la fois le champ d application de ces évaluations et la mesure dans laquelle elles présentent des observations et des recommandations particulières visant à améliorer les prestations de services et elles définissent des mécanismes pour donner suite à ces recommandations. Les évaluations peuvent comprendre des informations fournies par le public, par exemple dans le cadre d enquêtes et de rapports réalisés par la société civile. Composantes devant être évaluées : (Méthode de notation M2) i) Divulgation, dans les documents du budget, des principaux indicateurs de performance et des cibles de prestations de services (champ d application mesuré en pourcentage des fonctions de prestations de services financées par l administration centrale). ii) iii) iv) Divulgation, dans les documents du budget, les rapports de fin d année ou d autres documents publics, des données sur les résultats en matière de performance obtenus par les fonctions de prestation des services (au cours de l exercice achevé le plus récent). Suivi des ressources reçues par unité de prestations de services Contenu et champ d application des évaluations indépendantes de la performance (évaluation de la conception, de l efficience et de l efficacité des fonctions ou des programmes de prestation de services). Composante i) Divulgation des cibles de performance annuelles pour la prestation de services ii) Divulgation des données sur les résultats en matière de Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : Les cibles de performance sont présentées sous une forme indiquant clairement ce qui est mesuré (résultats) et la manière dont ils sont mesurés (méthode de calcul et source des données) pour plus de 50 % des fonctions de prestations de services. Note = B : Les cibles de performance sont présentées sous une forme indiquant clairement ce qui est mesuré (résultats) et la manière dont ils sont mesurés (méthode de calcul et source des données) pour % des fonctions de prestations de services. Note = C : Les cibles de performance sont présentées pour % des fonctions de prestations de services OU leur champ d application est supérieur à 25 %, mais la forme sous laquelle les cibles (résultats) sont présentées ou leur définition, ou encore les méthodes de mesure présentent des insuffisances. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Les résultats de performance sont présentés pour plus de 50 % des fonctions de prestations de services et sont comparables aux cibles. Note = B : Les résultats de performance sont présentés pour % des fonctions de prestations de services et sont comparables aux cibles. 32

39 performance par service iii) Suivi des ressources reçues par unité de prestations de services iv) Contenu et champ d application des évaluations indépendantes de la performance Note = C : Les résultats de performance sont présentés pour % des fonctions de prestations de services et sont comparables aux cibles. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Un système a été mis en place dans plus de 50 % des fonctions de prestations de services pour déterminer si les ressources atteignent les unités de prestations de service de la manière prévue. Note = B : Un système a été mis en place dans % des fonctions de prestations de services pour déterminer si les ressources atteignent les unités de prestations de service de la manière prévue. Note = C : Un système a été mis en place dans moins de 25 % des fonctions de prestations de services pour déterminer si les ressources atteignent les unités de prestations de service de la manière prévue. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Des évaluations indépendantes de la performance ont été entreprises pour plus de 50 % des fonctions de prestations de services au cours des trois derniers exercices, et ces évaluations présentent des recommandations visant à améliorer les prestations. Note = B : Des évaluations indépendantes de la performance ont été entreprises pour % des fonctions de prestations de services au cours des trois derniers exercices, et ces évaluations présentent des recommandations visant à améliorer les prestations. Note = C : Des évaluations indépendantes de la performance ont été entreprises pour moins de 25 % des fonctions de prestations de services au cours des trois derniers exercices, et ces évaluations présentent des recommandations visant à améliorer les prestations. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 33

40 PI-9: Accès du public aux principales informations budgétaires La transparence dépend de la facilité avec laquelle le public a accès aux informations sur les plans, la situation et la performance budgétaire de l État. À moins que des dispositions différentes ne soient prises à cet effet pour des raisons propres au pays, l accès du public aux informations budgétaires s entend de la communication des informations sur des sites web officiels (les informations sont accessibles sans aucune restriction, sans qu il soit nécessaire de s inscrire et gratuitement). Les éléments d information auxquels il est essentiel que le public ait accès sont indiqués ci-après. Éléments fondamentaux 1. Documents relatifs au projet de budget annuel du pouvoir exécutif : une série complète de documents relatifs au projet de budget annuel du pouvoir exécutif (tels qu évalués dans le cadre de l indicateur PI-5) est mis à la disposition du public dans un délai d une semaine à compter de leur soumission par le pouvoir exécutif au pouvoir législatif. 2. Budget promulgué : la loi de finances annuelle approuvée par le pouvoir législatif est rendu public dans un délai de deux semaines à compter de l approbation de la loi. 3. Les rapports en cours d exercice sur l exécution du budget : les rapports sont systématiquement communiqués au public dans un délai d un mois après la fin de la période qu ils couvrent. Lorsqu un rapport analytique plus détaillé est établi en cours d exercice, il doit être publié dans un délai de trois mois à compter de la fin de la période couverte. 4. États financiers audités, incorporant le rapport de l auditeur externe ou accompagné de ce rapport : le ou les rapports sont mis à la disposition du public dans un délai de 12 mois à compter de la fin de l exercice. Éléments supplémentaires 5. États préalables à l établissement du budget : les paramètres généraux de la proposition de budget du pouvoir exécutif concernant les dépenses, les recettes prévues et la dette sont communiqués au public au moins quatre mois avant le début de l exercice et deux mois avant la soumission de la proposition de budget par le pouvoir exécutif au pouvoir législatif. 6. Autres rapports d audit externe : tous les rapports non confidentiels sur les opérations consolidées de l administration centrale sont communiqués au public dans un délai de six mois à compter de leur soumission. 7. Proposition de budget résumé : un résumé clair et simple de la proposition de budget du pouvoir exécutif et/ou du budget promulgué, compréhensible par des non spécialistes du budget (souvent qualifié de «budget citoyen», traduit si nécessaire dans les langues locales les plus couramment parlées, est communiqué au public, dans un délai de deux semaines à compter de la soumission de la proposition du budget par le pouvoir exécutif au pouvoir législatif, dans le premier cas, et dans un délai d un mois à compter de l approbation du budget, dans le second. 8. Perspectives budgétaires à moyen terme : ces perspectives (ainsi qu évalués par l indicateur PI-16) sont mises à disposition dans un délai d une semaine après leur approbation. Le texte explicatif de l évaluation doit présenter des commentaires sur la qualité de l information donnée (notamment sur la clarté de la formulation et la structure du texte, sa présentation, son résumé pour les documents importants) et les moyens utilisés pour faciliter l accès du public (par exemple les sites web, la presse, les panneaux d affichage pour les informations d intérêt local). Composante à évaluer : i) Documents auxquels le public peut avoir accès (pour pouvoir être pris en compte dans l évaluation, les critères énoncés dans la description de référence doivent tous être remplis). 34

41 ii) Note Critères minima A L État communique au public dans les délais prescrits tous les éléments fondamentaux (1-4) et au moins trois des éléments supplémentaires. B L État communique au public dans les délais prescrits tous les éléments fondamentaux (1-4) et au moins deux des éléments supplémentaires. C L État communique au public dans les délais prescrits tous les éléments fondamentaux (1-4). D Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 35

42 PI-10 : Gestion du risque budgétaire L administration centrale a généralement une fonction officielle de supervision des autres entités de secteur public et doit être connaître et suivre les risques budgétaires sur une base consolidée. Elle peut, par ailleurs, être obligée (pour des raisons politiques) d assumer la responsabilité de défaillances financières d autres entités (du secteur bancaire, par exemple) même lorsqu elle n a pas de fonction officielle de supervision, de sorte qu il importe d établir des procédures adéquates pour assurer le suivi de ces risques à l échelle du secteur public. La gestion du risque budgétaire s entend d une série de procédures conçues pour quantifier les risques et faire rapport sur ces derniers. Ces risques peuvent provenir de diverses sources : des situations macroéconomiques défavorables (couvertes par PI-14) ; la situation financière des échelons infranationaux des administrations publiques, des organismes publics autonomes et des entreprises publiques ; les passifs conditionnels ; etc. Les risques budgétaires créés par les organismes publics autonomes et les entreprises publiques peuvent revêtir la forme de non-paiement du service de la dette (lorsque la dette est garantie par l État, ce défaut de paiement sera couvert par des passifs conditionnels, mais il est également possible que les organismes publics autonomes et les entreprises publiques soient en défaut de paiement au titre de dettes non garanties par l administration centrale), de pertes opérationnelles engendrées par des opérations quasi-budgétaires non provisionnées, d arriérés de paiement au titre de dépenses et d obligations au titre de régimes de retraite non provisionnées. La composante (i) évalue l étendue de la surveillance des risques émanant des entreprises publiques et des organismes publics autonomes, qui doit donner lieu à la soumission par les entreprises publiques et par les organismes publics autonomes à l administration centrale de leurs états financiers trimestriels ou de leurs états financiers de fin d année audités, et au suivi des résultats par rapport à des cibles financières. Les organismes publics autonomes et les entreprises publiques rendent souvent compte au ministère de tutelle, mais il est important de consolider les informations pour pouvoir avoir une vue globale et présenter des rapports sur le risque budgétaire total auquel est exposée l administration centrale. La composante (ii) évalue le suivi des passifs conditionnels de l administration centrale, y compris les garanties globale de l État couvrant différents types de prêts (prêts hypothécaires, prêts aux étudiants, prêts à l agriculture, prêts aux petites entreprises, etc.), de régimes publics d assurance (assurance des dépôts, fonds de pension privée, assurance des récoltes, etc.) ; de répercussions financières de litige et d affaires juridiques en cours ; de garanties par l État d emprunts non souverains d entreprises du secteur privé ; et de garanties d investissements privés de différentes natures. Une forme particulière de garantie des investissements privés est associée aux partenariats publicprivé (PPP). Dans de nombreux pays, les pouvoirs publics concluent des PPP pour pouvoir financer des services (souvent d infrastructure) au profit des collectivités. Les modalités des PPP génèrent presque toujours un passif conditionnel pour l État lorsque les dispositions commerciales du contrat ne sont pas remplies (par exemple, lorsque le montant généré par les droits de péage perçus pour une route construite et exploitée par le secteur privé ne correspondent pas aux prévisions). Bien que les passifs conditionnels implicites (sauvetages, défaillance de fonds de pension non garantie, risques de catastrophes naturelles, conflits armés, etc.) posent également des risques importants, ces derniers ne sont pas juridiquement contraignants et ils sont difficiles à quantifier. Ils ne sont donc pas évalués dans le cadre de cet indicateur. La composante (ii) n évalue pas les passifs conditionnels explicites engendrés par les administrations infranationales, les entreprises publiques et les organismes publics autonomes, car ils sont évalués dans le cadre des composantes (i) et (iii). Les risques budgétaires doivent être divulgués dans un ou plusieurs états présentés dans le cadre des documents budgétaires. Ces états doivent examiner les principaux risques auxquels est exposée l administration centrale et quantifier l impact qu ils pourraient avoir sur la position budgétaire. 36

43 Composantes à évaluer (Méthode de notation M2) : i) Étendue de la supervision des organismes publics autonomes et des entreprises publiques par l administration centrale. ii) Étendue de la supervision de la position budgétaire des administrations infranationales par l administration centrale iii) Étendue du suivi par l administration centrale des passifs conditionnels explicites de ses programmes et projets. Note i) Étendue de la supervision des organismes publics autonomes et des entreprises publiques par l administration centrale ii) Étendue de la supervision de la position budgétaire des administrations infranationales par l administration centrale iii) Étendue du suivi par l administration centrale des passifs conditionnels explicites de ses programmes et projets Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : L administration centrale reçoit les rapports financiers audités de tous les organismes publics autonomes et entreprises publiques et regroupe toutes les questions concernant les risques budgétaires dans un rapport établi sur une base annuelle (ou plus fréquente), qui présente un examen des activités quasibudgétaires des organismes publics autonomes et des entreprises publiques. Note = B : L administration centrale reçoit les rapports financiers audités des principaux organismes publics autonomes et entreprises publiques et regroupe toutes les questions concernant les risques budgétaires dans un rapport établi sur une base annuelle. Note = C : L administration centrale regroupe les principales questions concernant les risques budgétaires de la majorité des organismes publics autonomes et entreprises publiques dans un rapport établi sur une base annuelle. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Les administrations infranationales ne peuvent pas générer de passifs budgétaires pour l administration centrale OU la position budgétaire nette fait l objet d un suivi sur une base au moins annuelle pour tous les niveaux des administrations infranationales, et l administration centrale consolide le risque budgétaire global qu il présente dans un rapport établi sur une base annuelle (ou plus fréquente). Note = B : La position budgétaire nette fait l objet d un suivi sur une base au moins annuelle pour le niveau le plus important des administrations infranationales, et l administration centrale consolide le risque budgétaire global qu il présente dans un rapport. Note = C : La position budgétaire nette fait l objet d un suivi sur une base au moins annuelle pour le niveau le plus important des administrations infranationales, mais un rapport consolidé peut ne pas être établi ou être très incomplet. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Les passifs conditionnels explicites (y compris au titre des PPP) associés aux programmes/projets de l administration centrale sont quantifiés, consolidés et présentés dans le rapport financier annuel. Note = B : Les passifs conditionnels explicites (y compris au titre des PPP) associé aux programmes/projets de l administration centrale sont quantifiés et consolidés dans un rapport annuel. Note = C : Les passifs conditionnels explicites (y compris au titre des PPP) associé aux programmes/projets de l administration centrale sont quantifiés et les informations sont recouvrées par un organisme central. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 37

44 Un tableau présentant les risques ventilés par entité/type et nature, montant, analyse des risques et manière dont ils sont présentés est inclus dans le rapport sur la performance de la GFP de manière à fournir des éléments d information clairs aux fins de l attribution de la note. 38

45 PI-11: Gestion des investissements publics Les investissements publics sont considérés comme une condition absolument nécessaire à la poursuite d une croissance économique durable, à la réalisation des objectifs stratégiques de la politique économique et à la satisfaction des besoins de prestations de services nationaux. En période de contraction économique, les pays doivent s employer à préserver ou à dégager l espace budgétaire requis pour faire face aux besoins d investissement, tandis qu en période d expansion ils sont généralement confrontés à la nécessité d établir l ordre de priorité entre de nombreux investissements valables. De nombreuses méthodes, normes et approches différentes sont, de même, utilisées à l échelle mondiale. Les systèmes ont toutefois tous certains points communs qui ont trait à leurs fonctions. Cet indicateur s efforce de présenter les trois composantes les plus essentielles. L indicateur couvre tous les types de systèmes de GFP, y compris ceux dans le cadre desquels les budgets ordinaires et les budgets d équipement sont traités par des institutions et par des processus distincts. Par ailleurs, le terme «projet» désigne également les investissements réalisés dans le cadre de partenariats public-privé (PPP). Certaines questions importantes pour la gestion des investissements publics, qui ne sont pas prises en compte de manière explicite par cet indicateur, le sont par d autres 10 ; notamment, a) la question de la cohérence des projets d investissement avec les objectifs de la politique nationale ou sectorielle est prise en compte par l indicateur PI-16 ; b) la qualité du processus de passation des marchés (par exemple la mesure dans laquelle un plan de passation des marchés fiable et détaillé est préparé au préalable, ce qui est un important facteur déterminant de l efficacité et de l efficience des dépenses d investissements publics, est prise en compte par l indicateur PI-23 ; c) la question de la gestion des actifs, qui revêt également une importance cruciale pour une bonne gestion des investissements publics, y compris la bonne tenue d un registre des actifs dans lequel sont consignées des valeurs exactes, qui dépend en fin de compte de l application de bonnes pratiques de tenue des dossiers, est examinée dans le cadre de l indicateur PI- 12. La composante (i) détermine la mesure dans laquelle des mesures d évaluation robustes, basées sur une analyse économique, sont employées pour procéder à des études de faisabilité (et/ou de pré-faisabilité) pour les projets de taille moyenne et importante. Il est jugé nécessaire de procéder à un type d analyse économique généralement acceptée, notamment une analyste des externalités économiques (parfois qualifiée d analyse des coûts et avantages sociaux ou économiques, et couvrant les impacts sanitaires et environnementaux) pour évaluer les importants investissements publics. L analyse économique a fréquemment recours aux techniques suivantes : l analyse coûtsavantages, l analyse coût-efficacité, l analyse multicritères. Pour être objective, elle doit être réalisée indépendamment de l organisme parrainant du projet (ou sans lien de dépendance avec celui-ci), c est-à-dire validée par une entité autre que le MDA concerné. L analyse des politiques conjuguée à une analyse économique peut se traduire par un classement des projets, dont l exécution sera alors déterminée par la contrainte budgétaire. L analyse économique réalisée aux fins de la prise de décision devra également être suffisamment récente pour demeurer valable (en effet, lorsque les analyses sont trop anciennes, les conditions du marché ont trop évolué pour que les conditions retenues aux fins de l analyse puissent servir de base utile à la prise de décisions). Aux fins de cette composante, l expression «projet important» désigne les projets remplissant au moins deux des critères suivants : le coût du projet (coût nominal brut) représente au moins 1 % du montant total des dépenses budgétaires annuelles ; le projet compte parmi les 10 projets les plus importants (sur la base des coûts nominaux bruts) de chacun des 10 plus importants MDA (évalués sur la base des dépenses des MDA au titre des projets) ; 10 En fait, de nombreux aspects du contexte plus général du secteur public ont un impact sur l'exécution du projet. Il s'agit notamment de : la capacité d'exécution de projets, la gestion du coût total d un projet (qui repose sur l'existence d'un système de comptabilité qui permet de prendre en compte l'intégralité des coûts du projet et de présenter des rapports sur ces derniers), les modalités relatives aux opérations des installations, les règles et procédures d'évaluation a posteriori, etc. 39

46 la période d exécution du projet est supérieure à trois ans. La composante (ii) détermine si le processus d établissement du budget prend en compte les considérations de coût, la gestion des flux de trésorerie et l entretien requis à moyen terme par le projet d investissement. Une saine gestion budgétaire exige la préparation de plans budgétaires prospectifs détaillés pour les projets, couvrant les coûts d équipement et les coûts récurrents pendant l intégralité du cycle de vie de l investissement. Il est nécessaire de disposer de projections des coûts récurrents du projet pour pouvoir planifier et inclure ces coûts dans les budgets futurs. La solidité de la gestion du budget et des flux de trésorerie dépend de la poursuite d une analyse financière approfondie, également nécessaire pour l analyse coût-avantages, des projets d investissement. La composante (iii) évalue la mesure dans laquelle des systèmes de suivi et d établissement de rapports sur les projets permettant d opérer de manière prudente ont été mis en place pour assurer l optimisation des ressources et l intégrité fiduciaire. Le système de suivi doit donner lieu à la tenue de dossiers sur l état d avancement physique et financier, présentant notamment des estimations des travaux en cours, et produire des rapports périodiques de suivi des projets, en vue de leur soumission à la direction. Les rapports de suivi doivent couvrir les projets dès l approbation de leur exécution (c est-à-dire dès le moment auquel le financement a été approuvé/obtenu à l échelon central). Le système doit également permettre d établir un lien entre les paiements effectués aux fournisseurs et des pièces justifiant les progrès physiques. Un tel système doit aussi permettre d identifier toute divergence par rapport aux plans établis et déterminer les mesures qu il importe de prendre pour y remédier. Des systèmes de TI/de gestion de l information adaptés sont généralement, mais pas nécessairement, associés aux systèmes de suivi des projets et d établissement de rapports plus robustes. Composantes devant être évaluées (Méthode de notation M2) : i) Analyse économique objective. ii) Calcul des coûts durant le cycle de vie du projet. iii) Suivi du projet et établissement de rapports. Composante i) Analyse économique objective ii) Calcul des coûts durant le cycle de vie du projet Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : Les projets d équipement importants sont évalués sur la base d une analyse économique, suivant les directives nationales, et validés par une entité autre que le MDA parrainant. Note = B : Au moins 50 % des projets importants des cinq principaux MDA procédant à des projets d investissement sont évalués sur la base d une analyse économique, suivant les directives nationales, et validés par une entité autre que le MDA parrainant. Note = C : Au moins un projet d équipement important dans chacun des cinq principaux MDA procédant à des projets d investissement est évalué par l État, et l évaluation est revue par une entité autre que le MDA parrainant. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Des réglementations ou des directives, nécessitant un plan détaillé concernant les coûts (y compris les coûts récurrents) sur la durée de vie totale de l investissement qui doit être soumis dans le cadre des propositions de projet des MDA, ont été établies et sont appliquées. Note = B : Des réglementations ou des directives, nécessitant un plan détaillé concernant les coûts (y compris les coûts récurrents) sur la durée de vie totale de l investissement 40

47 Composante iii) Suivi du projet et établissement de rapports Critères minima : Méthode de notation M2 qui doit être soumis, ont été établies et sont en partie appliquées et soumises par le cadre des propositions de projets des MDA. Note = C : Pour au moins 50 % (sur la base des coûts bruts) des projets importants, au moins deux MDA comptant le plus de projets d infrastructures préparent des plans concernant les coûts (y compris les coûts récurrents) sur la durée de vie totale de l investissement), qui sont examinées durant le processus de préparation du budget et inclus dans les propositions de projets des MDA. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : L État maintient une base de données des projets (ou des dossiers complets et exacts), comprenant des données sur les projets approuvés, sur l état d avancement physique et financier de l exécution des projets, et des estimations des travaux en cours. Les rapports de suivi des projets sont soumis à la direction sur une base au moins trimestrielle. Note = B : Les principaux MDA maintiennent des bases de données (automatiques ou manuelles) qui peuvent ne pas être complètes ou entièrement exactes, sur les projets approuvés, et sur l état d avancement physique et financier de l exécution des projets. Les rapports de suivi des projets sont soumis à la direction sur une base au moins annuelle. Note = C : Les deux MDA affichant la part de projets d infrastructure la plus élevée sont dotés de certains processus leur permettant de suivre l état d avancement physique et financier de l exécution des projets. Les rapports de suivi des projets soumis à la direction sont préparés de manière ponctuelle. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 41

48 PI-12 : Gestion des actifs publics Les actifs sont des ressources placées sous le contrôle d une entité publique par suite d événements antérieurs, qui sont censés générer des flux d avantages économiques au cours des périodes à venir. Les actifs sont classés dans le manuel SFP 2014 en actifs financiers ou en actifs non financiers. Il est important de comptabiliser les valeurs des actifs non financiers et leur potentiel économique pour une large gamme de processus de gestion des finances publiques, notamment l évaluation de la position financière de l État, la détermination des besoins futurs d investissements en capital, la maximisation des retours sur investissement et l utilisation efficace des ressources. Les actifs financiers peuvent être de natures très diverses, et comprennent notamment : le numéraire, les titres, les crédits et les comptes à recevoir appartenant à l État ; les réserves extérieures et les fonds à long terme comme les fonds de patrimoine souverains et les participations dans des institutions appartenant à l État et au secteur privé. Il est important qu un pays soit doté de systèmes qui lui permettent de gérer et de suivre ses actifs financiers et d établir des rapports à leur sujet ; il est aussi souhaitable qu il ait, si nécessaire, des cadres de gestion des risques robustes, et qu il ait pris des dispositions appropriées pour assurer une bonne gouvernance et la transparence. Tous les actifs économiques autres que les actifs financiers sont classés dans les actifs non financiers. Les actifs non financiers peuvent être issus d un processus de production, être des ressources naturelles ou être des ouvrages de la société. La plupart des actifs non financiers procurent des avantages par le biais de leur utilisation dans le cadre de la production de biens et de services ou sous la forme de revenus de la propriété. Les ressources minérales souterraines, telles que le pétrole, le gaz, les diamants et les autres métaux précieux ou industriels constituent, pour de nombreux pays, certains des actifs non financiers les plus profitables. La liste des actifs financiers établie pour guider l évaluation de la composante (ii) est indiquée dans le tableau 12 ci-après. L évaluation doit indiquer clairement les catégories incluses dans le cadre de l évaluation de l indicateur et les raisons pour lesquelles certaines ont été exclues, le cas échéant. Elle doit également expliquer les mécanismes employés pour saisir les informations. Elle doit indiquer les entités qui possèdent ou qui gèrent les actifs. Le texte explicatif doit présenter des commentaires sur le degré d exhaustivité des données incluses dans le tableau et les lacunes probables. Tableau 12 : Catégories d actifs non financiers 11 Catégories Sous-catégories Prises en compte dans les registres Actifs fixes Bâtiment et ouvrages de génie civil Machines et équipement Autres actifs fixes Systèmes d armement Stocks - Objets de - valeur Actifs non produits Terrains Gisements Autres actifs naturels Actifs incorporels non produits Commentaires 11 Les catégories du tableau sont basées sur le Manuel SFP 2014, mais il est possible d utiliser les catégories retenues par les administrations publiques du pays. 42

49 La composante (i) évalue la qualité du suivi des actifs financiers, qui est essentiel à la détermination et à la bonne gestion des principaux engagements financiers et des risques auxquels est exposée la gestion financière dans son ensemble. Les critères de notation emploient le terme «performance» pour désigner le rendement du capital investi qui se présente sous la forme de dividendes, d intérêts et de plus/moins-value du capital, et non une cible déterminée. La composante (ii) évalue la qualité du suivi des actifs non financiers. La tenue à jour de registres des actifs non financiers permet aux administrations publiques de mieux utiliser des actifs comme les équipements d infrastructure, et aussi de planifier les programmes d investissement et d entretien. Les rapports établis sur les actifs non financiers doivent couvrir à la fois les actifs et les opérations connexes. L expression «opérations connexe» désigne les opérations qui ont pour effet de prolonger la durée de vie utile d un actif, d accroître sa valeur ou d entraîner une modification de son utilisation (location, reconstruction, etc.). La tenue d un ou de plusieurs registres d actifs fixes est une condition fondamentale nécessaire au fonctionnement du système. Si, conformément aux meilleures pratiques, les actifs doivent être évalués à leur valeur du marché, ce processus est souvent complexe, de sorte que ce type d évaluation n est pas requis ou noté dans le cadre de la composante (ii). Il n est pas nécessaire de tenir des registres des actifs incorporels pour assurer une couverture totale La composante (iii) évalue les procédures de cession, de transfert et de retrait d actifs ainsi que des droits d utilisation, qui devraient donner lieu au recours à des procédures de libre concurrence, la publication d avis de vente et des résultats des ventes. Composantes devant être évaluées (Méthode de notation M2) : (i) Qualité du suivi des actifs financiers de l administration centrale. (ii) Qualité du suivi des actifs non financiers de l administration centrale. (iii) Transparence du processus de cession des actifs non financiers. Composante i) Qualité du suivi des actifs financiers de l administration centrale ii) Qualité du suivi des actifs non financiers de l administration centrale iii) Transparence du processus de cession des Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : Des registres d actifs financiers à jour et essentiellement complets existent et permettent d identifier les principaux actifs, et de vérifier leur propriété. La performance des actifs financiers fait l objet d un suivi et de rapports annuels divulgués, établis sur la base de critères déterminés et définis formellement par l État. Note = B : Des registres d actifs financiers à jour et essentiellement complets existent. La performance des actifs financiers fait l objet d un suivi et de rapports annuels divulgués. Note = C : Des registres d actifs financiers à jour et essentiellement complets existent. La performance des actifs financiers fait l objet d un suivi et de rapports annuels. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Des registres d actifs non financiers à jour et essentiellement complets existent et permettent d identifier les principaux actifs, et de vérifier leur propriété. Des rapports de gestion et des rapports statistiques détaillés (couvrant les actifs et les opérations connexes) sont établis au moins une fois par an et divulgués. Note = B : Des registres d actifs non financiers à jour et essentiellement complets existent. Des rapports de gestion et des rapports statistiques détaillés (couvrant les actifs et les opérations connexes) sont établis au moins une fois par an et divulgués. Note = C : Des registres d actifs non financiers existent. Des rapports sur les actifs sont établis de manière ponctuelle. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Les procédures visant à assurer la cession, le transfert ou le retrait d actifs non financiers et des droits d utilisation des actifs sur une base de libre de concurrence et de manière transparente sont établies dans les textes législatifs et sont toujours respectées. 43

50 actifs financiers non Note = B : Les procédures visant à assurer la cession, le transfert ou le retrait d actifs non financiers et des droits d utilisation des actifs sur une base de libre de concurrence et de manière transparente sont établies dans les textes législatifs et sont respectées dans la majorité des cas. Note = C : Les procédures visant à assurer la cession, le transfert ou le retrait d actifs non financiers et des droits d utilisation des actifs sur une base de libre de concurrence et de manière transparente sont établies dans les textes législatifs. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 44

51 PI-13 : Gestion des arriérés au titre de la dette et des dépenses et présentation de rapports sur ces arriérés Les administrations qui n assurent pas le suivi des engagements financiers résultant d emprunts intérieurs et extérieurs ou d arriérés de paiement y compris au titre des salaires peuvent engendrer des coûts élevés inutiles au titre du service de la dette et ne sont probablement pas en mesure d assurer les services prévus. Aux fins du présent indicateur, la dette s entend de l intégralité de la dette de l administration centrale intérieure et extérieure. Le suivi de la dette contractée par des administrations infranationales et par des entreprises publiques est pris en compte dans le cadre de l indicateur PI-10. La composante (i) évalue l intégrité et l exhaustivité de l enregistrement des données sur la dette et de leur présentation. Il est essentiel de mettre en place un système pour assurer le suivi des principes éléments du portefeuille de la dette et présenter des rapports à leur titre de manière à assurer l intégrité des données et une gestion efficace, notamment une budgétisation exacte du service de la dette, régler en temps opportun les montants exigibles au titre de ce service et procéder à des reconductions de dette bien planifiées. L établissement de rapports réguliers permet aux autorités de suivre l exécution de la stratégie d endettement et de prendre les mesures qui s imposent en cas de divergence. La composante (ii) évalue le degré de coordination et de contrôle des emprunts contractés et des garanties émises par les administrations publiques, car cette coordination et ce contrôle sont essentiels à une bonne gestion de la dette. Il s agit notamment de l approbation de tous les prêts et de toutes les garanties par une seule entité des administrations publiques (par exemple le ministère des Finances ou une commission de gestion de la dette) sur la base de critères adéquats et transparents. Les critères sur la base desquelles les approbations peuvent être effectuées font partie intégrante de la stratégie de gestion de la dette, telle que considérée dans la composante (iv), mais peuvent également être imposé par la loi. Le suivi des engagements générés par les garanties émises est pris en compte dans la supervision du risque budgétaire dans le cadre de l indicateur PI-10. La composante (iii) détermine si les autorités ont préparé une stratégie de gestion de la dette ayant pour objectif à long terme de contracter une dette assortie d un risque minimum et d un coût aussi faible que possible. Une telle stratégie de gestion de la dette doit avoir un horizon au moins à moyen terme (3-5 ans) et décrire la composition du portefeuille de la dette actuel ainsi que son évolution dans le temps, les risques de marché gérés (en particulier les risques de taux d intérêt, de changes, de refinancement/de reconduction) et les conditions relatives aux projections budgétaires de la dette aux fins de la gestion de cette dernière (c est-à-dire sur la base d une stratégie budgétaire telle qu évaluée dans le cadre de l indicateur PI-14), les hypothèses formulées et les contraintes relatives aux choix concernant la composition du portefeuille. Il est essentiel qu elle formule des objectifs stratégiques en fonction de l évolution souhaitée ou de cibles quantitatives pour les principaux indicateurs de risque. La composante (iv) évalue la mesure dans laquelle tout arriéré au titre des dépenses est identifié et géré. Les arriérés sont les dettes, engagements obligations dont le paiement est en retard, et ils constituent une forme de financement non transparent. Les arriérés peuvent engendrer un accroissement des coûts que doit assumer l État parce que les créanciers ajustent leurs prix pour compenser les retards de paiement, ou retardent la livraison des intrants, ce qui a pour un impact sur les prestations de services. Un important volume d arriérés peut indiquer l existence d un certain nombre de problèmes différents, notamment l insuffisance des contrôles des engagements, le rationnement des liquidités, les carences de la budgétisation des marchés et contrats, l insuffisance des montants inscrits au budget à certains titres et le manque d information. Les dates auxquelles l administration doit effectuer ses paiements sont généralement inscrites dans les contrats régissant ses obligations (telles que les accords établis pour les marchés publics ou les accords contractuels de subventions ou de service de la dette) ou dans les obligations juridiques (telles que les états de paie, les pensions, les paiements des prestations sociales et les subventions non contractuelles). Une créance ou une obligation est en arriéré lorsqu elle n a pas été réglée à la date stipulée dans le contrat ou dans la loi ou le règlement financier correspondant. Des créances mêmes inadmissibles et des paiements incomplets peuvent eux-mêmes être en arriéré si les bénéficiaires ne sont pas notifiés avant la date à laquelle le paiement devient 45

52 exigible 12. Les évaluateurs doivent confirmer que l enregistrement des données et les rapports de l administration analysent les paiements, les dates d exigibilité des paiements légaux et contractuels et des factures (y compris les suspensions et les rejets) de manière à ce qu il soit possible de calculer les arriérés et que ces calculs soient dûment effectués. Les retards encourus dans le cadre des paiements/transferts entre entités des administrations publiques ne sont pas couverts par cet indicateur. Composantes à évaluer (Méthode de notation M2) : i) Enregistrement et présentation des données sur la dette intérieure et extérieure. ii) Systèmes établis pour la contraction d emprunts et l émission de garanties iii) Préparation d une stratégie de gestion de la dette iv) Stock et suivi des arriérés de dépenses. Composante i) Enregistrement et présentation des données sur la dette intérieure et extérieure ii) Systèmes établis pour la contraction d emprunts et l émission de garanties. Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : Les dossiers sur la dette intérieure et extérieure sont complets, exacts, à jour et rapprochés sur une base mensuelle ; les données sont considérées comme étant de la plus haute qualité. Des rapports de gestion et des rapports statistiques détaillés (couvrant le service et le stock de la dette ainsi que les opérations relatives à celle-ci) sont établis sur une base au moins trimestrielle. Note = B : Les dossiers sur la dette intérieure et extérieure sont complets, exacts, à jour et rapprochés sur une base trimestrielle. Les données sont considérées être d une qualité relativement élevée et des problèmes de rapprochement mineurs peuvent se poser. Des rapports de gestion et des rapports statistiques détaillés (couvrant le service et le stock de la dette ainsi que les opérations relatives à celle-ci) sont établis sur une base au moins annuelle. Note = C : Les dossiers sur la dette intérieure et extérieure sont complets, exacts, à jour et rapprochés sur une base au moins annuelle. Les données sont considérées être de qualité relativement satisfaisante, mais il existe des carences et des problèmes se posent au niveau du rapprochement des données. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Les prêts contractés et les garanties émises par l administration centrale sont conformes à des critères transparents et aux objectifs budgétaires, et sont toujours approuvés par l unique entité publique responsable. Note = B : Les prêts contractés et les garanties émises par l administration centrale sont effectuées dans les limites établies pour le montant total de la dette et pour le montant total des garanties, et sont toujours approuvés par l unique entité publique responsable. Note = C : Les prêts contractés et les garanties émises par l administration centrale sont approuvés par l unique entité publique responsable, mais les décisions y 12 Si une demande de paiement n'est pas admissible parce qu'elle ne satisfait pas aux conditions du contrat ou de la loi, elle doit être rejetée et le bénéficiaire doit être informé des raisons de ce rejet. La période de paiement débute à nouveau lorsqu'une nouvelle demande de paiement est reçue. Si la demande de paiement est admissible mais incomplète, ou si certaines corrections ou précisions sont nécessaires, la demande de paiement doit être enregistrée et la date de paiement doit être suspendue à compter de la date à laquelle le bénéficiaire est informé et jusqu'au moment où les corrections ou précisions sont reçues. Le rapport de performance doit indiquer toute tentative systématique déployée par les MDA pour créer de tels retards de paiement, lorsque les informations disponibles laissent penser que cela pourrait être le cas. 46

53 afférentes ne sont pas prises sur la base de directives et de critères précis et compte-tenu de plafonds globaux. Note = D : Les prêts contractés et les garanties émises par l administration centrale sont approuvés par différentes entités publiques, en l absence de tout mécanisme de supervision uniforme. iii) Préparation d une stratégie de gestion de la dette iv) Stock et suivi des arriérés de dépenses Note = A : Une stratégie de gestion de la dette à moyen terme - couvrant l intégralité de la dette publique en cours et prévue et ayant un horizon d au moins trois ans - est mise à jour chaque année et publiée. Elle établit des objectifs pour les niveaux des risques de taux d intérêt, de refinancement et de change, sur la base d une analyse de viabilité approfondie. Note = B : Une stratégie de gestion de la dette à moyen terme - couvrant au moins 90 % de la dette publique en cours et prévue et ayant un horizon d au moins trois ans - est mise à jour au moins tous les trois ans et publiée. Elle établit des objectifs pour les niveaux des risques de taux d intérêt, de refinancement et de change. Note = C : Une stratégie de gestion de la dette à moyen terme - couvrant au moins 90 % de la dette publique en cours et prévue et ayant un horizon d au moins trois ans - est mise à jour au moins tous les trois ans et approuvée par le Cabinet ou une autorité responsable désignée à cet effet. Elle indique l évolution prévue des indicateurs des risques de taux d intérêt, de refinancement et de change. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A: Des données complètes sur le stock d arriérés sont générées au moins à la fin de chaque exercice, et comprennent un profil des arriérés en fonction de leur ancienneté ; elles prouvent que le stock d arriérés ne dépasse pas 2 % du total des dépenses. Note = B: Des données sur le stock d arriérés sont générées sur une base annuelle mais peuvent ne pas être complètes pour un petit nombre de catégories de dépenses déterminées ou pour des institutions budgétaires particulières. Ces données prouvent que le stock d arriérés ne dépasse pas 10 % du total des dépenses. Note = C: Des données sur le stock d arriérés ont été générées dans le cadre d au moins un examen ponctuel approfondi au cours des deux derniers exercices. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Pour comprendre l ampleur et l importance des arriérés au titre des dépenses, les évaluateurs doivent inclure des données quantitatives sur les arriérés dans les éléments présentés pour justifier l évaluation de cet indicateur, et notamment décrire la source des données et la méthode d estimation. Table 13 Stock d arriérés de dépenses à la fin de chacun des trois derniers exercices Total des arriérés de dépenses Ventilation par catégorie de dépenses ou type/secteur couvert par les données Ex. T-3 Ex. T-2 Ex. T-1 (dernier exercice achevé) 47

54 PI-14 : Stratégie budgétaire crédible Une stratégie budgétaire crédible doit appuyer la réalisation des objectifs de la politique budgétaire de l État, et notamment l obtention des soldes budgétaires de l administration centrale indiqués établis dans le cadre de la planification. Cet indicateur analyse la gestion budgétaire globale. La composante (i) évalue la capacité de la fonction de prévision macrobudgétaire de l État à formuler une stratégie budgétaire crédible (qui doit aussi couvrir toutes les catégories de recettes et de dépenses). Une stratégie bien conçue comprendra des objectifs numériques, des cibles ou des règles, définis sous forme de paramètres/cibles stratégiques, comme le niveau du déficit budgétaire, les dépenses et les recettes de l administration centrale, ou les variations du stock d actifs et de passifs financiers. La composante (ii) évalue la mesure dans laquelle des projections macroéconomiques à moyen terme détaillées (portant notamment sur les principaux paramètres économiques comme le PIB, l inflation, le taux de change, les prix d importants produits de base, et le chômage) fournissent des informations utiles au processus de planification budgétaire. Les projections devront également analyser la mesure dans laquelle les risques macroéconomiques auxquels sont exposées les variables budgétaires (y compris les recettes, les dépenses et la dette) sont basés sur le scénario macroéconomique le moins optimiste et sur un scénario pessimiste. La composante (iii) évalue la mesure dans laquelle le solde budgétaire prévu de l administration centrale a été atteint. Il s agit là d un indicateur fondamental, souvent utilisé par de nombreux pays pour évaluer leur performance budgétaire globale. Lorsqu il est considéré conjointement à l indicateur PI-10, qui se rapporte à la gestion du risque budgétaire, cet indicateur permet de mesurer la performance de ces éléments cruciaux de la gestion budgétaire. Il donne ainsi une vue complète, à un haut niveau, de la solidité du cadre global de l administration centrale dans lequel les opérations budgétaires sont réalisées Cet indicateur couvre l administration centrale telle que définie dans le manuel SFP 2014, c est-à-dire y compris les sous-secteurs de l administration centrale (comme les fonds d assurance sociale, les fonds recevant les revenus provenant des ressources naturelles, et d autres organismes autonomes) qui ne sont pas toujours couverts par la loi de finances annuelle. Les projections macroéconomiques visées dans la composante (ii) font toutefois généralement référence à l intégralité de l économie nationale. 48

55 Composantes devant être évaluées (Méthode de notation M2) : i) Formulation de la stratégie et des objectifs budgétaires. ii) Préparation et utilisation des prévisions macroéconomiques en tant que bases des budgets annuels et des budgets à moyen terme. iii) Écart entre le solde budgétaire effectif de l administration centrale et le solde initialement indiqué par les projections. Composante i) Formulation de la stratégie et des objectifs budgétaires ii) Préparation et utilisation des prévisions macroéconomiques en tant que bases des budgets annuels et des budgets à moyen terme iii) Écart entre le solde budgétaire effectif de l administration centrale et le solde initialement indiqué par les projections Critères minima: Méthode de notation M2 Note = A : Les autorités ont fixé, au minimum, des objectifs budgétaires à moyen terme pour trois exercices (assortis de cibles quantitatives) dans un document de stratégie budgétaire, ou a défini une règle budgétaire pour chacun des trois derniers exercices, au début du processus budgétaire annuel ou à moyen terme. Note = B : Au cours de l un des trois derniers exercices, les autorités ont fixé des objectifs budgétaires à moyen terme pour trois exercices (assortis de cibles quantitatives) au début de la phase de préparation du budget. Note = C : Au cours de l un des trois derniers exercices, les autorités ont fixé des objectifs budgétaires à moyen terme pour trois exercices au début de la phase de préparation du budget. Ces objectifs peuvent ne pas être assortis de valeurs quantitatives. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Des projections macroéconomiques à moyen terme sont préparées pour au moins trois exercices et utilisées aux fins de la préparation du budget à moyen terme ; elles couvrent les agrégats économiques pertinents, les risques environnementaux et macroéconomiques auxquels sont exposées les variables budgétaires (y compris les recettes, les dépenses et la dette) et les scénarios macroéconomiques économiques et pessimistes. Note = B : Les autorités préparent et utilisent des projections macroéconomiques dans le cadre de la préparation du budget annuel, qui couvrent notamment les risques auxquels sont exposées les variables budgétaires (y compris les recettes, les dépenses de la dette). Note = C : Les autorités incluent les projections macroéconomiques dans la préparation du budget annuel, qui couvrent au moins les risques auxquels est exposée la dette. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : L écart entre le solde budgétaire effectif de l administration centrale et le solde indiqué par les projections est inférieur à 1 % du PIB au cours d au moins deux des trois derniers exercices. Note = B : L écart entre le solde budgétaire effectif de l administration centrale et le solde indiqué par les projections est inférieur à 1,5 % du PIB au cours d au moins deux des trois derniers exercices. Note = C : L écart entre le solde budgétaire effectif de l administration centrale et le solde indiqué par les projections est inférieur à 2 % du PIB au cours d au moins deux des trois derniers exercices. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 49

56 PI-15 : Budgétisation des recettes La budgétisation des recettes est une partie essentielle du système de GFP, car elle définit l enveloppe des ressources et constitue la base d une planification à moyen terme efficace. L aptitude d un pays à estimer ses futurs flux de revenus et, aussi, à évaluer les répercussions budgétaires de modifications de la politique publique accroît la prévisibilité de l exécution du budget. Le processus de budgétisation des recettes n est pas à l abri d interférences politiques, de sorte qu il est essentiel d avoir des processus transparents et formels pour pouvoir assurer la responsabilisation de la fonction de recouvrement des recettes. La composante (i) détermine si la fonction de prévision des recettes est établie et intégrée dans le processus de budgétisation. Les prévisions des recettes définissent l enveloppe budgétaire et, par conséquent, la principale contrainte au niveau des ressources ; lorsqu elles sont intégrées dans le processus de préparation du budget de haut en bas, elles facilitent l allocation des dépenses entre différents emplois (voir PI-16). Des prévisions de piètre qualité peuvent engendrer une sous-réalisation des recettes et se traduire par un déficit de financement du budget (voir. PI-3 et PI-14). Les prévisions doivent être détaillées et couvrir toutes les sources de revenus, telles que les impôts, les droits de douane, les redevances des usagers, les redevances liées à l extraction des ressources naturelles et les dividendes des entreprises publiques. Dans un système budgétaire établi en base caisse, le produit de la cession d actifs tangibles et intangibles est également comptabilisé dans les recettes. Les estimations doivent être présentées dans un rapport, qui explique la méthode d estimation ainsi que les hypothèses retenues (y compris les hypothèses macroéconomiques générales et des prévisions (voir PI-14 (ii)), les hypothèses particulières à chaque catégorie de revenus et les modifications de l efficacité de l administration des recettes). Lorsque la préparation des estimations est décentralisée, il importe qu un processus central soit mis en place pour assurer la cohérence des hypothèses. Il importe aussi que l impact budgétaire de nouvelles mesures de politique publique proposées soit dûment justifié. Le rapport sur les prévisions des recettes doit également expliquer les hypothèses concernant les transferts de revenus au budget lorsque certains revenus font l objet d affectations spéciales et sont transférés à des fonds extrabudgétaires, et lorsque l enveloppe des ressources du budget dépend en partie de tirages sur les ressources déposées dans ces fonds. La composante (ii) détermine s il existe des procédures établies pour s assurer que les répercussions budgétaires de toute modification de la politique publique ont été évaluées : ceci est essentiel pour garantir que les politiques sont d un coût abordable et sont viables. Si ces répercussions n étaient pas estimées, une réduction inattendue des recettes pourrait se produire et provoquer un déficit imprévu, qui aurait pour effet de compromettre la capacité de l État à fournir des services aux citoyens. L impact budgétaire des mesures de politique publique devrait être documenté et soit établi par le ministère des Finances soit présenté de manière globale par ce dernier si différentes MDA ont préparé des estimations pour leurs domaines d intervention respectifs. Cette composante concerne les politiques des recettes et autres politiques publiques ayant des effets importants et directs sur les recettes, comme les politiques relatives au commerce international et les politiques concernant l extraction des ressources naturelles. Dans la composante (iii), l indication de la variation de la composition des recettes doit permettre de déterminer la qualité des prévisions de la stabilité de la structure des recettes et la capacité de l État à recouvrer chaque catégorie de recettes comme prévu. Une sous-réalisation de certaines catégories de recettes donne lieu à un accroissement de financements officiels ou officieux, par exemple à de rapides opérations de privatisation, à l accumulation d arriérés de remboursements de la TVA, à la contraction d arriérés au niveau des dépenses et à l émission de nouvelles obligations. Les explications formulées pour justifier la note attribuée doivent : décrire les sources de données (ces dernières proviendront normalement des rapports d exécution du budget ou des rapports budgétaires annuels), en notant toute préoccupation que pourraient poser leur pertinence et leur fiabilité ; 50

57 donner des informations de base sur les dispositions institutionnelles relatives à l établissement des prévisions concernant les ressources et les financements ; indiquer tous facteurs particuliers pouvant avoir un impact sur la composition des recettes. Composantes devant être évaluées (Méthode de notation M2): (i) Prévisions des recettes à moyen terme. (ii) Évaluation de l impact budgétaire de toute modification qu il est proposé d apporter à la politique publique (iii) Variation de la composition des recettes au cours des trois derniers exercices (recettes effectives par catégorie par comparaison au budget initialement approuvé sur la base de la de classification au niveau des codes à trois chiffres du système SFP 2014 ou d une classification qui peut produire des informations cohérentes conformément à ces normes). Composante i) Prévisions des recettes à moyen terme ii) Évaluation de l impact budgétaire de toute modification qu il est proposé d apporter à la politique publique iii) Variation de la composition des recettes au cours des trois derniers exercices Critères minima: Méthode de notation M2 Note = A : Outre la présentation intégrale des estimations pour l exercice suivant, les prévisions à moyen terme (pour au moins trois exercices) de toutes les recettes publiques sont établies dans un rapport dans le cadre du processus budgétaire annuel, qui explique les hypothèses et la méthode utilisée pour chaque type de recettes et qui présente des estimations ou une explication des risques de sous-estimation et de surestimation. Note = B : Outre la présentation intégrale des estimations pour l exercice suivant, les prévisions à moyen terme (pour au moins deux exercices) des principales sources de recettes publiques (au moins 75 % des recettes estimées) de l État sont établies dans un rapport dans le cadre du processus budgétaire annuel, qui explique les hypothèses et la méthode utilisée pour chaque type de recettes. Note = C : Les prévisions des principales sources de recettes publiques (au moins 75 % des recettes estimées) de l État sont établies dans un rapport dans le cadre du processus budgétaire annuel, qui explique les hypothèses et la méthode utilisée pour chaque type de recettes. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Les modifications qu il est proposé d apporter à la politique publique concernant la totalité des recettes publiques sont justifiées par des prévisions dûment étayées de l impact budgétaire de chaque mesure indiquant, notamment, les hypothèses et la méthode retenues. Note = B : Les modifications qu il est proposé d apporter à la politique publique concernant les principales sources de recettes publiques (postes des recettes constituant au moins 75 % des recettes totales) sont justifiées par des prévisions dûment étayées de l impact budgétaire de chaque mesure. Note = C : Les modifications qu il est proposé d apporter à la politique publique qui sont les plus importantes pour les recettes publiques sont justifiées par des prévisions dûment étayées de l impact budgétaire. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : La variation de la composition des recettes était inférieure à 5 % au cours de deux des trois derniers exercices Note = B : La variation de la composition des recettes était inférieure à 10 % au cours de deux des trois derniers exercices. Note = C : La variation de la composition des recettes était inférieure à 15 % au cours de deux des trois derniers exercices. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 51

58 PI-16 : Perspective à moyen terme de la budgétisation des dépenses Les décisions stratégiques concernant les dépenses ont des conséquences qui se font sentir pendant plusieurs années, et elles doivent cadrer avec les ressources disponibles dans une optique à moyen terme. Les estimations des dépenses à moyen terme effectuées sur cette base au niveau sectoriel doivent être rapprochées des agrégats budgétaires déterminés dans le cadre de la stratégie des finances publiques (voir PI-14) et de la préparation des propositions de budget annuel (voir PI-17). Il importe de mettre à jour ces estimations sur une base annuelle en suivant des processus transparents et prévisibles. Cet indicateur couvre l intégralité des dépenses primaires inscrites au budget, y compris tous les programmes et les projets financés de l extérieur, et exclut par conséquent les montants dus au titre du service de la dette. La composante (i) détermine la mesure dans laquelle les politiques proposées en matière de dépenses sont décrites dans les documents de stratégie sectorielle qui outre qu ils doivent indiquer les objectifs sectoriels à moyen et long terme (réalisations) et les produits connexes (cibles de prestations de services) (voir PI-8) indiquent tous les coûts sous forme d estimations des dépenses futures pour établir les coûts des politiques actuelles et ceux des nouvelles politiques. Ces coûts comprennent donc les dépenses de nature récurrente et les dépenses donnant lieu à des engagements sous forme d investissements et les dépenses récurrentes qu elles impliquent, et ils incluent toutes les dépenses publiques quelle que soit la source de leur financement. Étant donné qu il est nécessaire d assurer une correspondance entre l exécution des stratégies sectorielles et l enveloppe des ressources disponibles à moyen terme en procédant à la détermination de l ordre des priorités, la composante (ii) détermine si un cadre budgétaire à moyen terme a été établi et est mis à jour dans le contexte du processus budgétaire annuel. Le cadre à moyen terme peut lui-même revêtir différentes formes et présenter divers degrés de complexité, mais il doit au minimum indiquer le processus de budgétisation annuelle ainsi que l enveloppe budgétaire globale pour les dépenses totales, correspondant aux politiques macroéconomiques et macrobudgétaires pour une période couvrant trois exercices (ainsi qu évalué dans le cadre de l indicateur PI-14), et donner lieu au rapprochement de l enveloppe des ressources globales de haut en bas et au calcul des coûts de bas en haut de l exécution des politiques actuelles et nouvelles par les MDA sur la base des stratégies sectorielles. Le cadre budgétaire à moyen terme peut ne pas être complet car les estimations pour l exercice le plus éloigné peuvent ne pas être disponibles pour tous les secteurs, où il peut ne pas avoir donné lieu à un rapprochement de toutes les données parce que des écarts importants peuvent exister dans certains secteurs pour l exercice le plus éloigné. La composante (iii) détermine si les propositions budgétaires pour les exercices suivants sont comparées aux estimations relatives aux dernières années du cadre à moyen terme et si tout écart est pleinement expliqué. Ces explications peuvent comprendre les modifications relatives aux conditions/paramètres macroéconomiques et les changements apportés à la politique publique et à l ordre de priorité des dépenses. D autres questions concernant la divulgation et l approbation du cadre à moyen terme sont couvertes par d autres indicateurs, telles que l inclusion des informations dans la documentation budgétaire (PI-5), l examen et l approbation par le pouvoir législatif (PI-18) et l accès du public aux informations (PI-9). 52

59 Composantes à évaluer (Méthode de notation M2): (i) (ii) (iii) Couverture et contenu des stratégies sectorielles Rapprochement des démarches de haut en bas et de bas en haut dans le cadre budgétaire à moyen terme Liens entre le cadre à moyen terme et les budgets annuels. Composante i) Couverture et contenu des stratégies sectorielles Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : Des stratégies sectorielles ont été établies pour les secteurs représentant au moins 75 % des dépenses primaires, et elles indiquent l intégralité des coûts des dépenses récurrentes et d investissement en tant que base des projets de budgets annuels et à moyen-terme. Note = B : Des stratégies sectorielles ont été établies pour les secteurs représentant au moins 50 % des dépenses primaires, et elles indiquent l intégralité des coûts des dépenses récurrentes et d investissement en tant que base des projets de budgets annuels et à moyen-terme. Note = C : Des stratégies sectorielles ont été établies pour les secteurs représentant au moins 25 % des dépenses primaires, et elles indiquent l intégralité des coûts des dépenses récurrentes et d investissement en tant que base des projets de budgets annuels et à moyen-terme. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. ii) Rapprochement des démarches de haut en bas et de bas en haut dans le cadre financier à moyen terme Note = A : Un cadre budgétaire à moyen terme couvrant trois exercices (ou plus) est préparé dans le cadre du processus budgétaire annuel. Il rapproche les plafonds établis de haut en bas et les budgets chiffrés formulés par tous les MDA, pour le budget annuel et pour les estimations de l exercice le plus éloigné. Note = B : Un cadre financier à moyen terme couvrant trois exercices (ou plus) est préparé dans le cadre du processus budgétaire annuel. Il rapproche les plafonds établis de haut en bas et les budgets chiffrés formulés par les MDA auxquels sont imputables 75 % des dépenses primaires, pour le budget annuel et pour les estimations de l exercice le plus éloigné. Note = C : Un cadre budgétaire à moyen terme couvrant trois exercices (ou plus) est préparé dans le cadre du processus budgétaire annuel. Il rapproche les plafonds établis de haut en bas et les budgets chiffrés formulés par les MDA auxquels sont imputables 50 % des dépenses primaires, pour le budget annuel et pour les estimations de l exercice le plus éloigné. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. iii) Liens entre le cadre à moyen terme et les budgets annuels Note = A : Les liens entre les estimations pour les exercices les plus éloignés du cadre à moyen terme et l établissement ultérieur des budgets annuels sont clairs, pour les MDA auxquels sont imputables 100 % des dépenses primaires, et tout écart est expliqué. 53

60 Note = B : Les liens entre les estimations pour les exercices les plus éloignés du cadre à moyen terme et l établissement ultérieur des budgets annuels sont clairs, pour les MDA auxquels sont imputables 75 % des dépenses primaires, et tout écart est expliqué. Note = C : Les liens entre les estimations pour les exercices les plus éloignés du cadre à moyen terme et l établissement ultérieur des budgets annuels sont clairs, pour les MDA auxquels sont imputables 50 % des dépenses primaires, et tout écart est expliqué. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 54

61 PI-17 : Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget Si le ministère des Finances est généralement responsable du processus de formulation du budget annuel, la participation effective des autres ministères, département et agences (MDA) et des autorités politiques (les chefs du pouvoir exécutif, par exemple le cabinet ou un organe équivalent) a un impact sur la mesure dans laquelle le budget reflète les politiques macroéconomiques, budgétaires et sectorielles. Pour que tous les partenaires participent pleinement, il est nécessaire que le processus de budgétisation soit intégré de haut en bas et de bas en haut, et permette à toutes les parties de participer de manière organisée et régulière, suivant un calendrier de formulation du budget préétabli. La participation plus générale du pouvoir législatif et des citoyens au processus de budgétisation n est pas prise en compte ici, mais la participation du pouvoir législatif à ce processus en sa qualité de représentant des citoyens est évaluée dans le cadre de l indicateur PI-18. La composante (i) évalue la mesure dans laquelle un calendrier précis a été établi pour assurer le passage de la loi de finances avant le début de l exercice. Si les MDA peuvent commencer à préparer les estimations budgétaires beaucoup plus tôt (par exemple en se basant sur les estimations du dernier exercice du cycle budgétaire antérieur), il est néanmoins important qu ils aient suffisamment de temps pour préparer correctement leur proposition de budget détaillé conformément aux directives, notamment les plafonds budgétaires le cas échéant. Tout retard enregistré au stade de l adoption du budget peut engendrer des incertitudes quant au niveau des dépenses approuvées et retarder certaines activités des administrations publiques, y compris certains marchés ou contrat importants. La composante (ii) évalue si des directives claires, guidant le processus d établissement du budget, sont présentées dans une circulaire et indiquent notamment les plafonds (allocations) budgétaires des unités administratives ou des domaines fonctionnels. Il importe que cette composante couvre l ensemble du budget pour l intégralité de l exercice à venir. Afin d éviter toute modification de dernière minute aux propositions de budget, il importe que les autorités politiques participent de manière active à l établissement des enveloppes budgétaires (en particulier pour les secteurs ou les fonctions) dès le début du processus de préparation du budget. Le processus doit commencer par un examen et par l approbation des enveloppes (allocations) établies dans une circulaire budgétaire, par le biais de l approbation de la circulaire budgétaire ou de l approbation d une proposition antérieure concernant les enveloppes globales (par exemple un document présentant les perspectives budgétaires). La composante (iii) évalue si la proposition de budget annuel est présentée au pouvoir législatif en temps voulu pour permettre au pouvoir législatif d avoir suffisamment de temps pour procéder à son examen et pour pouvoir approuver la proposition de budget avant le début de l exercice. Tous les éléments du budget annuel de l administration centrale sont couverts par cet indicateur, qu ils fassent l objet d un processus intégré ou de processus distincts. Dans l idéal, cette opération s effectue par le biais d un processus budgétaire unique ou unifié, et d une circulaire connexe couvrant toutes les recettes publiques, les dépenses récurrentes, les dépenses d équipement, les transferts, les financements spéciaux, etc. Lorsque le processus est décomposé en différentes parties, ce qui peut être le cas pour les budgets de fonctionnement et d équipement, les critères minima établis pour l attribution d une note doivent être remplis pour chacun des processus. Les MDA couverts par cet indicateur sont ceux qui ont directement pour mission d exécuter le budget conformément aux politiques sectorielles et qui reçoivent directement des fonds ou l autorisation de dépenser du ministère des Finances. Les départements et agences qui font rapport ou reçoivent des fonds budgétaires par l intermédiaire d un ministère de tutelle ne doivent pas être pris en considération dans le cadre de l évaluation. Composantes à évaluer (Méthode de notation M2): (i) Existence d un calendrier budgétaire fixe et respect de ce calendrier. (ii) Clarté/exhaustivité des directives pour la préparation des documents budgétaires (circulaire budgétaire ou document équivalent) devant être soumis, et participation des autorités politiques à l établissement de ces directives. 55

62 (iii) Soumission dans les délais prévus de la proposition de budget annuel au pouvoir législatif ou aux instances dotées d un mandat similaire (au cours des trois derniers exercices). Composante i) Existence d un calendrier budgétaire fixe et respect de ce calendrier ii) Clarté/exhaustivité des directives pour la préparation des documents budgétaires devant être soumis et participation des autorités politiques à l établissement de ces directives iii) Soumission dans les délais prévus de la proposition de budget annuel au pouvoir législatif ou aux instances dotées d un mandat similaire Note = A : Note = B : Note = C : Note = D : Note = A : Note = B : Note = C : Note = D : Note = A : Note = B : Note = C : Note = D : Critères minima : Méthode de notation M2 Un calendrier budgétaire annuel bien défini est établi, est généralement respecté et laisse aux MDA suffisamment de temps (au moins six semaines à compter de la réception de la circulaire budgétaire) pour achever en temps voulu et de manière satisfaisante l établissement d estimations détaillées. Un calendrier budgétaire annuel bien défini est établi, est en grande partie respecté, même si des retards d importance mineure sont observés. Le calendrier laisse aux MDA une période de temps raisonnable (au moins quatre semaines à compter de la réception de la circulaire budgétaire) pour permettre à la plupart d entre eux date d achever en temps voulu et de manière satisfaisante l établissement d estimations détaillées. Un calendrier budgétaire annuel existe, et des efforts sont déployés pour le respecter, même si des retards importants sont observés, et/ou de nombreux MDA ne parviennent pas à respecter les dates limites prévues pour l établissement de leurs estimations. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Une circulaire budgétaire unique claire et détaillée, couvrant toutes les dépenses budgétaires pour l ensemble de l exercice, est transmise aux MDA ; elle indique les plafonds approuvés par le Cabinet (ou une entité équivalente) avant la diffusion de la circulaire aux MDA. Une circulaire budgétaire unique claire et détaillée, couvrant l intégralité des dépenses budgétaires pour l ensemble de l exercice, est transmise aux MDA ; elle indique les plafonds approuvés par le Cabinet (ou une entité équivalente). Cette approbation a lieu après la diffusion de la circulaire aux MDA, mais avant que les MDA n aient achevé la préparation des documents qu ils doivent soumettre Une ou plusieurs circulaires budgétaires sont transmises aux MDA, indiquant les plafonds pour les différentes unités administratives ou domaines fonctionnels. Toutes les dépenses budgétaires sont couvertes pour l ensemble de l exercice. Les estimations budgétaires sont examinées et approuvées par le Cabinet après avoir été finalisées sous une forme détaillée par les MDA, ce qui limite dans une très large mesure la possibilité pour le Cabinet de procéder à des ajustements. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Le pouvoir exécutif a soumis la proposition de budget annuel au moins deux mois avant le début de l exercice au cours de chacun des trois derniers exercices. Le pouvoir exécutif a soumis la proposition de budget annuel au moins deux mois avant le début de l exercice au cours de deux des trois derniers exercices et l a soumise avant le début de l exercice pour le troisième exercice. Le pouvoir exécutif a soumis la proposition de budget annuel au moins un mois avant le début de l exercice au cours de deux des trois derniers exercices. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 56

63 PI-18 : Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif Le droit d accorder à l État le pouvoir d approuver des dépenses est détenu par le pouvoir législatif, qui l exerce par le biais de l adoption de la loi de finances annuelle. Si le pouvoir législatif ne procède pas à un examen rigoureux et à des débats approfondis de cette loi de finances, il n exerce pas ce droit de manière effective et remet en cause la responsabilité de l État vis-à-vis des électeurs. L évaluation de l examen et des débats consacrés par le pouvoir législatif à la loi de finances annuelle doit prendre en compte plusieurs facteurs, notamment la portée de cet examen, les procédures internes de l examen et des débats ainsi que le temps imparti à ce processus. La composante (i) évalue la portée de l examen du pouvoir législatif. Cet examen doit couvrir les politiques budgétaires, le cadre budgétaire à moyen terme et les priorités à moyen terme ainsi que les détails particuliers des estimations des dépenses et des recettes. L examen peut être entrepris en une ou plusieurs étapes, et donne généralement lieu à une interruption entre l examen des aspects à moyen terme et l examen des détails des estimations pour l exercice suivant. La composante (ii) évalue la mesure dans laquelle les procédures d examen sont dûment établies et respectées. Ces procédures comprennent les dispositions internes administratives/de comité, l appui technique, les procédures de négociation et les modalités de consultation du public. La pertinence des documents budgétaires mis à la disposition du pouvoir législatif est traitée dans le cadre de l indicateur PI-5. La composante (iii) évalue la ponctualité du processus d examen c est-à-dire la mesure dans laquelle il permet d approuver le budget avant le début du nouvel exercice. Il est important de respecter cette date-butoir pour que les MDA sachent au début de l exercice de combien de ressources ils disposeront pour assurer leurs prestations de services. Le temps imparti pour l examen est en grande partie déterminé par la date à laquelle le projet de budget du pouvoir exécutif est soumis au pouvoir législatif, ainsi qu évalué par l indicateur PI-17. Il importe de préciser, dans le texte explicatif, la période de temps effective que le pouvoir législatif a consacrée à l examen du projet de budget. La composante (iv) évalue les dispositions prises pour approuver les révisions budgétaires en cours d année. Ces révisions sont une caractéristique courante des processus budgétaires annuels. Pour ne pas compromettre la signification du budget initial, les procédures concernant les révisions qui peuvent être autorisées par le pouvoir exécutif doivent être clairement définies et suivre certaines règles, qui doivent indiquer : i) la portée et les procédures des ajustements en cours d année dans les limites des enveloppes budgétaires des MDA qui n exigent pas une approbation préalable du ministère des Finances ; ii) la portée et les procédures des ajustements en cours d année dans les limites des enveloppes budgétaires des MDA qui exigent une approbation préalable du ministère des Finances mais qui n exigent pas une approbation préalable du pouvoir législatif ; iii) la portée et les procédures des ajustements en cours d année dans les limites des enveloppes budgétaires des MDA qui exigent une approbation préalable du ministère des Finances (et peut-être du Cabinet) mais qui n exigent pas une approbation préalable du pouvoir législatif ; et iv) la portée et les procédures des ajustements en cours d année dans les limites des enveloppes budgétaires des MDA qui exigent une approbation préalable du pouvoir législatif, y compris l imposition d un délai pour la présentation par l exécutif des modifications en vue de l approbation rétroactive par le pouvoir législatif (voir également PI-21). Ces règles doivent être respectées. Les situations dans lesquelles le pouvoir exécutif exécute son projet de budget mais ne prend pas en compte les recommandations du pouvoir législatif doivent être considérées comme des amendements en cours d année du budget approuvé et il importe d attribuer la note «D» aux composantes (ii) et (iv). 57

64 Composantes à évaluer (Méthode de notation M1) : (i) Portée de l examen du pouvoir législatif. (ii) Mesure dans laquelle les procédures établies par le pouvoir législatif sont dûment établies et respectées. (iii) Ponctualité de l approbation du projet de budget. (iv) Règles concernant l apport de modifications au budget en cours d exercice au budget sans avoir à obtenir l approbation a priori du pouvoir législatif. Note A B C D Critères minima : Méthode de notation M1 i) L examen du pouvoir législatif couvre les politiques budgétaires, le cadre budgétaire à moyen terme et les priorités à moyen terme ainsi que les éléments détaillés des dépenses et des recettes. ii) Les procédures d examen du budget du pouvoir législatif sont fermement établies, complètes (elles couvrent notamment les modalités organisationnelles internes, tels que les comités d examens spécialisés, l appui technique, les procédures de négociation et les modalités de consultation du public) et elles sont respectées. iii) Le pouvoir législatif a approuvé le budget annuel avant le début de l exercice au cours de chacun des trois derniers exercices. iv) Des règles clairement définies ont été établies pour les modifications apportées au budget en cours d exercice par le pouvoir exécutif ; ces règles fixent des limites strictes et sont systématiquement respectées. i) L examen du pouvoir législatif couvre les politiques budgétaires et les agrégats pour l exercice à venir, ainsi que les éléments détaillés des dépenses et des recettes. ii) Les procédures d examen du budget du pouvoir législatif sont fermement établies and respectées. iii) Le pouvoir législatif a approuvé le budget annuel avant le début de l exercice au cours de deux des trois derniers exercices, mais avec un retard pouvant aller jusqu à un mois au cours du troisième exercice. iv) Des règles clairement définies ont été établies pour les modifications apportées au budget en cours d exercice par le pouvoir exécutif, et elles sont généralement respectées, mais elles peuvent se prêter à d importantes réaffectations administratives. i) L examen du pouvoir législatif couvre les éléments détaillés des dépenses et des recettes, mais seulement à un stade auquel des propositions détaillées ont été établies sous une forme définitive. ii) Certaines procédures d examen du budget par le pouvoir législatif ont été mise en place, mais elles peuvent ne pas être complètes ou peuvent n être qu en partie respectées. iii) Le pouvoir législatif a approuvé le budget annuel dans un délai d un mois après le début de l exercice au cours d au moins deux des trois derniers exercices. iv) Des règles clairement définies existent, mais elles ne sont pas toujours respectées, OU elles peuvent se prêter à d importantes réaffectations administratives ainsi qu à un gonflement des dépenses totales. i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis (y compris le fait que le pays peut ne pas avoir d instances législatives opérationnelles). ii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. (iii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. (iv) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 58

65 PI-19 : Conformité aux principes de l administration des recettes Cet indicateur couvre les entités administrant les recettes de l administration centrale, qui peuvent comprendre l administration fiscale, l administration des douanes, l administration chargée des cotisations sociales, ainsi que les organismes chargés de l administration des recettes d autres sources importantes telles que l extraction des ressources naturelles, qui peuvent comprendre les entreprises publiques agissant en tant qu organes de réglementation et en tant que sociétés détenant les parts de l État, auquel cas l évaluation exige la collecte d informations auprès d entités n appartenant pas au secteur des administrations publiques. L aptitude de l administration centrale à recouvrer les recettes qui lui sont dues est une composante essentielle de tout système de GFP ; le recouvrement des recettes est également un domaine donnant lieu à des interactions directes entre les particuliers et les entreprises, d une part, et l État d autre part. Toutes les parties en présence doivent assumer certaines responsabilités : l État doit clairement indiquer à tous ceux qui doivent lui verser des ressources quelles sont leurs obligations et quelles sont les procédures qu ils doivent suivre, et il doit veiller à que les mécanismes nécessaires aient été mis en place pour permettre aux contribuables de s acquitter de leurs obligations en lui versant les recettes exigibles. La composante (i) évalue la mesure dans laquelle les particuliers et les entreprises ont accès, d une part, aux informations concernant leurs obligations et, d autre part, aux procédures administratives de recours, par exemple à un organe équitable et indépendant opérant en dehors du système juridique général (dans l idéal un «tribunal des impôts» en mesure de considérer les demandes d appel déposées au titre des montants imposés. La composante (ii) évalue la mesure dans laquelle les entités chargées du recouvrement des recettes appliquent des méthodes de gestion des risques. Les administrations des recettes modernes ont de plus en plus recours aux autoévaluations et utilisent des processus basés sur les risques pour veiller au respect des obligations. Il est probable que l adoption de processus visant à identifier les contribuables et les transactions qui posent le plus de risques de ne pas respecter les obligations soit dictée par les contraintes existant au niveau des ressources. Un système de gestion des risques efficace contribue à réduire le plus possible les cas d évasion fiscale et les irrégularités au niveau de l administration des recettes et à réduire les coûts des organismes chargés de recouvrer les recettes ainsi que le coût assumé par les contribuables pour s acquitter de leurs obligations. Les évaluateurs devraient envisager de recourir à des méthodes de gestion des risques aux stades de l enregistrement, de la soumission des déclarations, du paiement et des remboursements de l impôt, des droits de douane et des paiements de prestations sociales ; ils devraient aussi formuler des commentaires sur leur efficacité. L évaluation devrait également examiner les mesures déjà mises en place pour atténuer les risques, notamment les audits, les enquêtes, les contrôles des prix de cession interne et les activités d information/de communication. La composante (iii) a pour objet de déterminer si des contrôles suffisants ont été mis en place pour détecter les cas d évasion fiscale et pour dépister les cas de non-respect des obligations. De solides systèmes d audit et d enquête sur les fraudes fiscales doivent avoir été établis de manière à permettre, une fois que les risques auront été identifiés, de prendre des mesures complémentaires pour réduire le plus possible la perte de recettes. Les tentatives délibérées d évasion et de fraude, qui peuvent donner lieu à des actes de collusion avec des représentants de l administration des recettes, sont des cas plus graves de non-respect des obligations. Il est essentiel que l administration des recettes ait la capacité d identifier, d enquêter, et de mener à bonne fin des poursuites et aussi d imposer des sanctions dans les cas importants d évasion et de fraude fiscales sur une base régulière pour assurer le respect des obligations par les contribuables. Cette composante évalue l emploi des audits et des enquêtes pour dépister les cas de fraude, tandis que la composante (ii) évalue la mesure dans laquelle les audits sont basés sur les profils de risque. 59

66 La composante (iv) évalue la mesure dans laquelle les administrations des recettes gèrent correctement les arriérés en mettant l accent sur le niveau et l ancienneté de ces derniers. Les administrations des recettes doivent accorder une grande importante au traitement des arriérés pour s assurer que les dettes envers l État sont gérées de manière active et que des processus adaptés, qui ont pour objet d accélérer le paiement des montants recouvrables, ont été mis en place. Il leur est ainsi possible de recouvrer un montant maximum d arriérés avant que ces derniers deviennent irrécouvrables. Pour que le processus de gestion des arriérés puisse être considéré comme complet, il faut qu il permette de saisir les informations sur les recettes en arriéré et qu il facilite leur recouvrement durant l année durant laquelle ils sont contractés. Composantes devant être évaluées (Méthode de notation M2) : (i) Informations communiquées aux particuliers et aux entreprises sur leurs obligations et sur leurs droits concernant les paiements qu ils doivent effectuer à l État ; (ii) Gestion des risques auxquels sont exposées les recettes ; (iii) Pratiques en matière d audit et d enquêtes en cas de fraude (y compris les sanctions) conçues pour atteindre les résultats prévus en ce qui concerne le champ d application et les recettes supplémentaires ; (iv) Gestion des arriérés au niveau des recettes. Composante i) Informations communiquées aux particuliers et aux entreprises sur leurs obligations et sur leurs droits concernant les paiements qu ils doivent effectuer à l État ii) Gestion des risques auxquels sont exposées les recettes iii) Pratiques en matière d audit et d enquêtes en cas de fraude (y compris les sanctions) Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : Les entités qui collectent plus de 75 % des recettes publiques fournissent un accès commode à des informations et à des procédures administratives détaillées, faciles à utiliser et à jour, y compris une procédure de recours. Note = B : Les entités qui collectent plus de 50 % des recettes publiques fournissent un accès commode à des informations et à des procédures administratives détaillées, facile à utiliser et à jour, y compris une procédure de recours. Note = C : Les entités qui collectent plus de 50 % des recettes publiques fournissent un accès commode à des informations et à des procédures administratives qui, toutefois, peuvent être de portée limitée, ne pas être détaillées à jour. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Les entités qui collectent plus de 75 % des recettes publiques utilisent un processus de gestion des risques détaillé. Note = B : Les entités qui collectent plus de 50 % des recettes publiques utilisent un processus de gestion des risques détaillé. Note = C : Les entités qui collectent plus de 50% des recettes publiques utilisent un processus de gestion des risques qui peut-être de portée limitée. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Les entités qui collectent plus de 75% des recettes publiques procèdent à des audits et à des enquêtes dans les cas présumés de fraude et atteignent les résultats prévus. 60

67 conçues pour atteindre les résultats prévus en ce qui concerne le champ d application et les recettes supplémentaires iv) Gestion des arriérés au niveau des recettes Note = B : Les entités qui collectent plus de 50 % des recettes publiques procèdent à des audits et à des enquêtes dans les cas présumés de fraude et atteignent les résultats prévus. Note = C : Les entités qui collectent plus de 50 % des recettes publiques procèdent à des audits et à des enquêtes dans les cas présumés de fraude. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : La part des arriérés contractés au niveau des recettes à la fin du dernier exercice clos est inférieure à 10 %. Note = B : La part des arriérés contractés au niveau des recettes à la fin du dernier exercice clos est inférieure à 20 % ET les arriérés au titre des recettes contractées depuis plus de 12 mois représentent moins de 50 % du total des arriérés au titre des recettes. Note = C : La part des arriérés contractés au niveau des recettes à la fin du dernier exercice clos est inférieure à 20 % ET les arriérés au titre des recettes contractées depuis plus de 12 mois représentent moins de 75 % du total des arriérés au titre des recettes. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis OU l on ne dispose pas de données fiables. 61

68 PI-20: Comptabilisation des recettes Dans de nombreux pays, plusieurs organismes se partagent la responsabilité de l administration des recettes. En règle générale, cette fonction est répartie entre une administration des impôts, une direction des douanes et une administration des assurances sociales, bien que la banque centrale ou le Trésor public puisse également assumer cette fonction. Des MDA ou d autres entités peuvent, en outre, gérer des recettes provenant d autres sources importantes telles que l extraction des ressources naturelles. Bien que les dispositions institutionnelles puissent varier selon les pays, tous les pays doivent regrouper et analyser les informations sur le recouvrement des recettes pour s assurer que celui-ci s effectue de la manière prévue et que la gestion de trésorerie de l État est efficace (voir PI-21). La composante (i) évalue la mesure dans laquelle le ministère des Finances ou un organe doté de responsabilités similaires coordonne les activités de l administration des recettes et recueille, comptabilise et présente des informations à jour sur les recettes recouvrées. La composante (ii) évalue la rapidité avec laquelle les recettes recouvrées par le Trésor 13 ou tout autre organisme désigné à cet effet sont transférées. Il est essentiel de s assurer que les fonds sont disponibles dans les meilleurs délais pour appuyer la gestion de trésorerie et, en fin de compte, les dépenses. Il peut être nécessaire à cette fin d avoir un système conçu de manière à ce que les paiements soient obligatoirement directement versés dans des comptes contrôlés par le Trésor (éventuellement gérés par une banque) ; si, toutefois, l organisme responsable de la collecte des recettes tient ses propres comptes de recouvrement, il importe que l intégralité des montants détenus dans lesdits comptes fasse l objet de transferts fréquents dans des comptes placés sous le contrôle du Trésor (les périodes mentionnées ne prennent pas en compte les délais requis par le transit par le système bancaire). Le transfert des recettes recouvrées au Trésor doit être efficace et effectué de manière à réduire le plus possible le volume des fonds en transit. Dans l idéal, l intégralité des recettes devrait être transférée au Trésor ; dans certains cas, toutefois, une entité chargée du recouvrement des recettes peut être légalement tenue de verser des fonds d affectation spéciale à d autres organismes (par exemple des fonds extrabudgétaires autonomes). Les transferts effectués aux organismes ainsi désignés seront évalués de la même manière que les transferts au Trésor. La composante (iii) évalue la régularité de la collecte et du rapprochement des données sur les montants totaux des évaluations/des charges, des arriérés et des transferts au Trésor ou à d autres organismes désignés (les montants reçus par ce ou ces derniers). Cette manière de procéder permet de garantir que le système de recouvrement et de transfert fonctionne de la manière souhaitée, que le volume des arriérés et le volume des recettes en transit font l objet d un suivi et qu ils sont maintenus au niveau le plus faible possible. Il est important que l écart entre les montants imposés/perçus et reçus par le Trésor ou d autres organismes désignés à cette fin puisse être expliqué (cela ne suppose ni n implique toutefois que la comptabilité soit tenue sur la base des droits constatés : les données et les rapports utilisés pour l évaluation de cet indicateur sont établis sur base caisse). L entité responsable tient normalement des dossiers sur les montants globaux perçus et les montants transférés au Trésor dans son système de comptabilité. L entité responsable devrait également tenir des dossiers pour chaque contribuable indiquant les montants imposés et payés, bien que cette opération puisse être réalisée dans un autre système de données. L entité responsable devrait être en mesure de regrouper ces informations de manière à pouvoir indiquer les montants imposés qui : a) ne sont pas encore exigibles, b) sont en arriérés (différence entre les montants exigibles et les montants réglés) et c) qui ont été recouvrés par l organisme responsable mais n ont pas encore été transférés au Trésor. En ce qui concerne les recettes provenant des industries extractives, l Initiative pour la transparence dans les industries extractives a formulé des normes pour la divulgation et le rapprochement des montants réglés par les sociétés et des montants reçus par l État. 13 Dans le cadre de l indicateur tel qu il se présente actuellement, le Trésor désigne le Trésor ou tout autre bénéficiaire désigné par la loi à cette fin. 62

69 Composantes devant être évaluées (Méthode de notation M1) : (i) Couverture et actualité des informations sur les recettes recouvrées par le ministère des Finances. (ii) Efficacité du transfert des recettes recouvrées au Trésor ou aux autres organismes désignés. (iii) Fréquence du rapprochement intégral des comptes entre l évaluation des montants à payer, le recouvrement des recettes, l enregistrement des arriérés et la réception des recettes par le Trésor ou les autres organismes désignés. Note A B C D Critères minima : Méthode de notation M1 i) Au moins une fois par mois, le ministère des Finances recouvre des données sur les recettes ventilées par catégorie de recettes et par période auprès des entités qui recouvrent la totalité des recettes publiques, et regroupe ces données dans un rapport. ii) Toutes les recettes sont versées directement dans des comptes contrôlés par le Trésor, ou des transferts sont effectués au Trésor ou aux autres organismes désignés sur une base quotidienne. iii) Il est procédé au rapprochement intégral des évaluations, des montants recouvrés, des arriérés et des transferts au Trésor et aux autres organismes désignés au moins une fois par mois dans un délai d un mois à compter de la fin du mois. i) Au moins une fois par mois, le ministère des Finances recouvre des données sur les recettes ventilées par catégorie de recettes et par période auprès des entités qui recouvrent plus de 75 % des recettes publiques, et regroupe ces données dans un rapport. ii) Les recettes recouvrées sont transférées au Trésor et aux autres organismes désignés au moins une fois par semaine. iii) Il est procédé au rapprochement intégral des évaluations, des montants recouvrés, des arriérés et des transferts au Trésor et aux autres organismes désignés au moins une fois par trimestre dans un délai de six semaines à compter de la fin du trimestre. i) Au moins une fois par mois, le ministère des Finances recouvre des données sur les recettes ventilées par catégorie de recettes et par période auprès des entités qui recouvrent plus de 50 % des recettes publiques, et rapproche ces données dans un rapport. (ii) Les recettes recouvrées sont transférées au trésor et aux autres organismes désignés au moins toutes les deux semaines. (iii) Il est procédé au rapprochement intégral des évaluations, des montants recouvrés, des arriérés et des transferts au Trésor et aux autres organismes désignés au moins une fois par an dans un délai de trois mois à compter de la fin de l année. (i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. (ii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. (iii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 63

70 PI-21: Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour financer les prestations de services Pour pouvoir assurer les prestations de service et exécuter le budget de manière efficace conformément aux plans de travail, il est nécessaire que les ministères, départements et agences (MDA) dépensiers reçoivent des informations fiables sur les fonds disponibles, sur la base desquelles ils peuvent engager des dépenses et effectuer des paiements au titre d actifs non financiers, de biens et de services. Cet indicateur évalue la mesure dans laquelle le ministère central des Finances est en mesure d établir des prévisions des engagements et des liquidités nécessaires et de fournir des informations fiables sur les fonds dont disposeront les MDA pour assurer les prestations de services. La composante (i) détermine la mesure dans laquelle le ministère des Finances peut recenser et consolider les soldes de trésorerie (y compris ceux des fonds extrabudgétaires et des comptes de projets contrôlés par l État) pour servir de base à la détermination du montant des fonds qui peuvent être débloqués. Il est plus facile de consolider les comptes bancaires lorsqu il existe un Compte unique du Trésor ou lorsque tous les comptes sont centralisés dans une même banque (généralement la banque centrale). Un Compte unique du Trésor est un compte bancaire ou une série de comptes liés, par l intermédiaire desquels l État procède à l intégralité des opérations de réception de fonds et de paiement. Le contrôle et la déclaration de chaque transaction doit passer par le système de comptabilité, ce qui permet au Trésor de dissocier la gestion de la trésorerie du contrôle de chaque transaction. Pour pouvoir consolider sur une base régulière de multiples comptes bancaires qui ne sont pas tenus à un échelon central, il est généralement nécessaire d établir des systèmes de compensation et de paiement électroniques avec les banquiers de l État. Le texte explicatif de cet indicateur doit présenter un examen des modalités utilisées dans la juridiction sur laquelle porte l évaluation. La composante (ii) évalue la mesure dans laquelle les engagements et les flux de trésorerie des MDA font l objet de prévisions et d un suivi par le ministère des Finances. Une planification, un suivi et une gestion efficaces des flux de trésorerie par le Trésor contribuent à assurer la prévisibilité des ressources dont disposent les MDA. Il importe, pour cela, que des prévisions fiables des entrées et les sorties de fonds habituelles et exceptionnelles (ces dernières correspondant à des dépenses qui ne se produisent pas régulièrement sur une base mensuelle ou annuelle, comme les dépenses engendrées par la tenue d élections ou des dépenses d équipement discrètes) soient reliées à l exécution du budget et à l établissement des plans d engagement des différents MDA. La composante (iii) évalue la fiabilité des informations communiquées en cours d année aux MDA sur les plafonds des engagements de dépenses pour des périodes particulières. Il est nécessaire que les MDA puissent disposer de ressources prévisibles pour faciliter la planification de leurs activités et la passation de marchés d intrants aux fins de la prestation efficace de services. Dans certains systèmes, les ressources (plafonds d engagement, pouvoir d effectuer des dépenses ou de transférer des liquidités) sont débloqués par le ministère des Finances en faveur des MDA par tranches tout au long de l exercice (par exemple, sur une base mensuelle ou trimestrielle). Dans d autres, l adoption de la loi de finances annuelle confère tout pouvoir d engager des dépenses dès le début de l exercice. Le ministère des Finances/le Trésor (ou tout autre organisme central) peut toutefois, en pratique, limiter dans une certaine mesure la possibilité pour les MDA de contracter de nouveaux engagements (et de procéder aux paiements correspondants) lorsque des problèmes de trésorerie se posent. Pour pouvoir être considéré comme fiable et, partant, éviter de perturber les plans d exécution des MDA, le montant des ressources destinées aux engagements/dépenses mis à la disposition d une entité pour une période déterminée ne doit pas être réduit ultérieurement durant la période considérée. Le respect par les MDA des plafonds des engagements de dépenses et des paiements n est pas évalué dans le cadre de cet indicateur mais dans celui de l indicateur PI-24 qui traite des contrôles internes. La composante (iv) évalue la fréquence et la transparence des ajustements apportés aux affectations budgétaires. Les administrations publiques peuvent être contraintes en cours d année de procéder à des ajustements des affectations budgétaires par suite d événements imprévus qui ont des répercussions sur les recettes et/ou les dépenses. Il est possible de réduire au minimum l impact sur la prévisibilité et sur l intégrité des affectations budgétaires initiales en établissant, à l avance, un mécanisme établissant un lien entre les ajustements et les priorités budgétaires de manière systématique et transparente (par exemple, la protection de lignes ou de crédits budgétaires particuliers qui sont 64

71 déclarés comme étant hautement prioritaires ou, par exemple, «axés sur la lutte contre la pauvreté»). Il est toutefois possible que les ajustements soient effectués en l absence de règles/directives claires ou de manière informelle (par exemple en retardant les nouveaux engagements). S il est possible de procéder à de nombreux ajustements budgétaires sur une base administrative sans que cela n ait de conséquences réelles sur la composition des dépenses effectives un niveau d agrégation plus élevé des classifications administrative, fonctionnelle et économique du budget, d autres changements plus importants peuvent modifier la composition effective des dépenses à ces niveaux de classification. L importance de ces ajustements est évaluée par référence au pourcentage indiqué dans les critères de notation de l indicateur PI-2. Les règles définissant le stade auquel le pouvoir législatif devrait intervenir en cas d amendement budgétaire en cours d année sont examinées dans le cadre de l indicateur PI-18 et ne sont pas prises en compte ici. Composantes à évaluer (Méthode de notation M2) : (i) Étendue et fréquence de la consolidation des soldes de trésorerie de l administration centrale. (ii) Mesure dans laquelle les flux de trésorerie font l objet de prévisions et d un suivi. (iii) Fiabilité et horizon des informations périodiques fournies en cours d année aux MDA sur les plafonds d engagement de dépenses. (iv) Fréquence et transparence des ajustements apportés aux affectations budgétaires, qui sont décidés à un échelon supérieur à celui de la direction des MDA. Composante 1) Étendue et fréquence de la consolidation des soldes de trésorerie de l administration centrale 2) Mesure dans laquelle les flux de trésorerie font l objet de prévisions et d un suivi 3) Fiabilité et horizon des informations périodiques fournies en cours d année aux MDA sur les plafonds d engagement de dépenses 4) Fréquence et transparence des ajustements Critères minima : Méthode de notation M1 Note = A : Tous les soldes bancaires et de trésorerie de l administration centrale sont consolidés sur une base quotidienne. Note = B : Tous les soldes bancaires et de trésorerie de l administration centrale sont consolidés sur une base hebdomadaire, mais certains fonds extrabudgétaires peuvent ne pas être pris en compte par ces dispositions. Note = C : La plupart des soldes bancaires et de trésorerie de l administration centrale sont consolidés au moins sur une base mensuelle. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Des prévisions des flux de trésorerie sont préparées pour l exercice, et sont mises à jour sur une base mensuelle à partir des entrées et sorties effectives de liquidités Note = B : Des prévisions des flux de trésorerie sont préparées pour l exercice, et sont mises à jour au moins sur une base trimestrielle à partir des entrées et sorties effectives de liquidités. Note = C : Des prévisions des flux de trésorerie sont préparées pour l exercice, mais elles peuvent ne pas être mises à jour (ou ne l être qu en partie et peu fréquemment) Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Les MDA sont en mesure de planifier et d engager des dépenses au moins six mois à l avance sur la base des crédits inscrits au budget et des liquidités /engagements libérés. Note = B : Les MDA reçoivent des informations fiables sur les plafonds d engagement au moins un trimestre à l avance. Note = C : Les MDA reçoivent des informations fiables sur les plafonds d engagement au moins au moins un ou deux mois à l avance. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Des ajustements importants sont apportés aux affectations budgétaires en cours d année seulement une ou deux fois par an durant l exercice, et ces ajustements sont effectués de manière transparente et prévisible. 65

72 apportés aux affectations budgétaires, qui sont décidés à un échelon supérieur à celui de la direction des MDA Note = B : Des ajustements importants sont apportés aux affectations budgétaires en cours d année seulement une ou deux fois par an durant l exercice, et ces ajustements sont effectués de manière relativement transparente. Note = C : Des ajustements importants sont fréquemment apportés aux affectations budgétaires en cours d année, mais ils ont effectué de manière assez transparente. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 66

73 PI-22 : Efficacité des contrôles des états de paie La masse salariale constitue habituellement l un des postes de dépenses les plus importants de l État, et il peut faire l objet de contrôles insuffisants et, par conséquent, d actes de corruption. Cet indicateur ne couvre que les états de paie des membres de la fonction publique. Les traitements de la main-d œuvre occasionnelle et les indemnités discrétionnaires qui ne sont pas couverts par le système des états de paie sont considérés dans l évaluation des contrôles internes généraux (PI-24). Différents segments de la fonction publique peuvent toutefois être pris en compte dans des états de paie différents. Il importe de mentionner dans le texte explicatif les plus importants de ces états de paie et de les évaluer aux fins de la notation de cet indicateur. La composante (i) évalue le degré d intégration entre les données sur le personnel, les états de paie et le budget. Les états de paie doivent être établis à partir d une base de données du personnel (parfois appelée «liste nominative») pas nécessairement informatisée qui contient la liste de tous les membres du personnel devant être rémunérée tous les mois, et qui doit être vérifiée par rapport au tableau des effectifs agréés (ou de toute autre liste du personnel approuvée sur la base de laquelle les affectations budgétaires sont basées) et aux dossiers individuels du personnel. Les contrôles doivent également assurer que le recrutement et la promotion des agents sont effectués dans les limites des affectations budgétaires au titre du personnel. La composante (ii) détermine la rapidité avec laquelle les modifications sont apportées aux données relatives au personnel et aux états de paie. Toute modification devant être apportée à la base de données sur le personnel doit être traitée dans les meilleurs délais par le biais d un rapport de modification et doit générer une piste d audit. La composante (iii) évalue les contrôles effectués en cas de modifications apportées aux données relatives au personnel et aux états de paie. Pour être efficace, les contrôles internes doivent : limiter le pouvoir de modifier les dossiers et les états de paie ; exiger la réalisation de vérifications séparées, exiger la production d une piste d audit adéquate pour maintenir un relevé permanent de toutes les opérations et de toutes les informations concernant les responsables des changements autorisés. La composante (iv) évalue le degré d intégrité des états de paie. Il importe de procéder à des audits réguliers des états de paie pour identifier les travailleurs fictifs, combler les lacunes au niveau des données et recenser les carences existant au niveau des contrôles. Composantes à évaluer (Méthode de notation M1) : (i) Degré d intégration et de rapprochement entre les tableaux d effectifs agréés, les dossiers du personnel et les données des états de paie. (ii) (iii) (iv) Rapidité avec lesquelles les modifications sont apportées aux dossiers du personnel et aux états de paie. Contrôles internes des modifications apportées au dossier du personnel et aux états de paie. Réalisation d audits des états de paie pour identifier les carences des contrôles et/les travailleurs fictifs. 67

74 Note A B C D Critères minima : Méthode de notation M1 i) Les tableaux d effectifs agréés, la base de données du personnel et les états de paie sont directement liés les uns aux autres de manière à assurer le contrôle du budget, la cohérence et le rapprochement mensuel des données. ii) iii) iv) Les modifications des dossiers du personnel et des états de paie sont effectués en temps voulu sur une base mensuelle, généralement à temps pour les paiements du mois suivant. Les ajustements rétroactifs sont rares (lorsque des données fiables existent, elles font état de corrections pour au maximum 3 % des paiements des traitements). Le pouvoir d apporter des modifications aux dossiers et aux états de paie est limité, produit une piste d audit et est suffisant pour assurer la pleine intégrité des données. Un solide système d audit annuel des états de paie permettant d identifier les insuffisances des contrôles et les travailleurs fictifs existe. i) Les états de paie sont basés sur l intégralité des documents recensant toutes les modifications apportées au dossier du personnel chaque mois et sont vérifiés par rapport aux données des états de paie du mois précédent. Le recrutement et la promotion du personnel donnent lieu à des vérifications sur la base d une liste des postes approuvés. ii) iii) iv) Les modifications des dossiers du personnel et des états de paie peuvent être effectuées avec jusqu à trois mois de retard, mais ne concernent qu une minorité de changement. Des ajustements rétroactifs sont effectués de temps à autre. Le pouvoir et les raisons d apporter des modifications aux dossiers du personnel et aux états de paie sont clairs et suffisants pour assurer une haute intégrité des données. Au moins un audit des états de paie couvrant toutes les entités de l administration centrale a été réalisé au cours des trois derniers exercices (que ce soit en différentes étapes ou en une seule fois). i) Le rapprochement des états de paie et des dossiers du personnel a lieu tous les six mois. Le recrutement et la promotion du personnel donnent lieu à des vérifications par référence au budget approuvé avant leur autorisation. ii) iii) iv) Les modifications des dossiers du personnel et des états de paie peuvent être effectuées avec jusqu à trois mois de retard et peuvent concerner une grande partie des modifications, ce qui donne lieu à de fréquents ajustements rétroactifs. Des contrôles suffisants ont été mis en place pour assurer l intégrité des données les plus importantes relatives aux états de paie. Des audits partiels des états de paie ou des enquêtes auprès du personnel ont été réalisés au cours des trois derniers exercices. i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. ii) iii) iv) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 68

75 PI-23 : Passation des marchés publics efficacité, transparence, concurrence et mécanismes de dépôt de plaintes Les dépenses publiques sont en grande partie effectuées dans le cadre du système de passation de marchés publics. Lorsque ce système fonctionne bien, les fonds sont utilisés de façon rationnelle pour acquérir les intrants nécessaires à la fourniture de programmes et de services par l État et tirer le meilleur parti des ressources disponibles. Il importe d énoncer les principes d un système fonctionnant de manière harmonieuse dans un cadre juridique bien défini et transparent, qui indique clairement les principes et les procédures à suivre ainsi que les processus de responsabilisation et les mécanismes de contrôle à appliquer. Se reporter à la description du cadre juridique de la GFP présentée dans la section 2.3. La poursuite d une démarche transparente et de l appel à la concurrence pour obtenir des prix justes et raisonnables et utiliser de manière rationnelle les ressources publiques sont au nombre des grands principes établis par le cadre juridique. Un bon système de passation des marchés ne consiste pas à trouver le moyen de passer des intrants aux extrants au moindre coût. La gestion stratégique des passations de marchés publics ajoute de la valeur elle a ses propres réalisations de sorte qu elle permet d établir les solutions optimales qui cadrent le mieux avec les objectifs nationaux en utilisant les moyens optimum pour atteindre ces solutions. Ce faisant, un bon système de passation des marchés : a) récompense l innovation au niveau des processus et des solutions ; b) identifie les réalisations qui cadrent le mieux avec les objectifs ; c) permet de tirer le meilleur parti des ressources ; d) encourage la compétitivité et le développement des entreprises ; et e) renforce la confiance du public dans l État. Cet indicateur couvre l intégralité de l administration centrale, c est-à-dire également les fonds extrabudgétaires et les organismes publics autonomes, à l exception du secteur de la défense, les informations relatives à ce dernier étant généralement classifiées et confidentielles en application de la loi. Il couvre la passation de marchés de fournitures, de services et de travaux de génie civil, que ces derniers soient considérés comme des dépenses récurrentes ou des dépenses d équipement (c est-à-dire y compris les travaux de génie civil et les investissements dans d importants équipements). Si le système de passation des marchés publics est régi par son propre cadre, il est également soumis au dispositif général de contrôle régissant le système de GFP, notamment en ce qui concerne l accès du public à l information, les mécanismes de contrôle interne appliqués par les organes d exécution et les audits externes. Il contribue également de diverses manières à la gestion des finances publiques en fournissant des informations qui permettent d établir un budget réaliste, en donnant aux parties prenantes accès à des informations qui contribuent à sensibiliser le public et à promouvoir la transparence, et en encourageant la mise en œuvre efficiente et responsable des programmes publics (les indicateurs suivants ont un impact sur le système de passation des marchés publics qui a lui-même un impact sur eux: PI-2, PI-8, PI-9, PI-11, PI-12, PI-16, PI-21, PI-24, PI-25, PI-27, PI-29 et PI-30 Étant donné l importance cruciale que revêt la passation des marchés pour l efficacité des dépenses publiques d un pays, la composante (i) analyse l efficacité et l efficience du suivi du système de passation des marchés. Elle détermine la mesure dans laquelle des dispositions prudentes de suivi et d établissement de rapports ont été mises en place dans le but d assurer une utilisation optimale des ressources et l intégrité fiduciaire. Cette composante examine la disponibilité et l analyse des données relatives aux marchés de fournitures, de services et de travaux concernant : 1) l achèvement en bonne et due forme des processus de passation des marchés prévus (ou, inversement, leur annulation) en considérant à la fois le nombre de processus et la valeur des marchés attribués, sachant qu un nombre élevé d opérations de passation des marchés n ayant pas abouti non seulement est onéreux mais aussi nuit à la concurrence à l avenir car les entreprises se découragent et ne souhaiteront probablement plus consacrer des ressources à la préparation de dossiers d offres qui ne débouchent pas sur des marchés, et 2) la différence entre la valeur des marchés initialement attribués et les coûts effectifs à l achèvement La composante (ii) analyse le pourcentage de la valeur totale des marchés attribués avec ou sans appel à la concurrence. Un bon système de passation des marchés veille à ce que les méthodes employées à l exception des 69

76 marchés de faible valeur d un niveau inférieur à un seuil établi et approprié fasse appel à la concurrence, soit parce que les situations dans lesquelles d autres méthodes peuvent être employées sont en fait limitées par les réglementations, soit par ce que les dispositions permettant d appliquer d autres méthodes sont rarement appliquées. La composante (iii) examine la mesure dans laquelle le public a accès à des informations complètes, fiables et à jour sur la passation des marchés. La divulgation d informations sur les processus de passation des marchés et leurs résultats sont également des éléments essentiels de la transparence. Pour produire des données à jour et fiables, un bon système d information doit saisir les données sur les transactions relatives au marché et être sûr. À moins que des dispositions différentes ne soient prises à cet effet pour des raisons propres au pays, l accès du public aux informations budgétaires s entend de la communication des informations sur des sites web officiels (les informations sont accessibles sans aucune restriction, sans qu il soit nécessaire de s inscrire et gratuitement). La composante (iv) évalue l existence et l efficacité d un mécanisme administratif indépendant d examen des plaintes. Un bon système de passation des marchés donne aux parties prenantes accès à un tel mécanisme dans le cadre du système de contrôle, généralement en plus de l accès à un processus plus coûteux et plus long permettant de contester les décisions relatives à l attribution des marchés devant les tribunaux nationaux. Pour que le système soit efficace, il faut que la plainte soit enregistrée et instruite en toute impartialité, transparence et indépendance et dans les meilleurs délais. L instruction des plaintes doit être rapide pour que les décisions d attribution de marchés puissent être annulées, au besoin, et pour limiter les recours liés au manque à gagner ou aux coûts associés à la préparation des offres ou des propositions après la signature du marché. Un processus efficace doit aussi prévoir des voies de recours avec possibilité de renvoi des plaintes à une autorité supérieure extérieure. Outre les informations requises pour noter cette composante, le texte explicatif peut analyser les aspects qualitatifs de la performance du système, notamment la dépendance du mécanisme d instruction des plaintes et la protection des plaintifs. Composantes à évaluer (Méthode de notation M2): (i) Suivi de l efficience et de l efficacité du système de passation des marchés. (ii) Recours à des méthodes de passation des marchés faisant appel à la concurrence. (iii) Accès du public à des informations complètes, fiables et à jour sur la passation des marchés. (iv) Efficacité d un organe administratif indépendant chargé de l instruction des plaintes liées à la passation des marchés. Composante i) Suivi de l efficience et de l efficacité du système de passation des marchés Critères minima : Méthode de notation M2 Le système de suivi collecte des données et analyses les résultats concernant : i) les processus de passation des marchés dûment achevés (marchés attribués) par opposition au processus planifié en considérant le nombre et la valeur des processus (pour l exercice clos le plus récent) ; ii) la valeur initiale des marchés lors de leur attribution par opposition à leur coût effectif lors de l achèvement des opérations (pour les marchés achevés durant l exercice clos le plus récent), avec un accès aux données relatives à chaque marché ; Note : A : Des bases de données (des dossiers) sont tenues pour les marchés représentant au moins 90 % de la valeur des marchés passés au titre de fournitures, de services et de travaux, et contiennent des données sur les deux éléments indiqués précédemment. L analyse de ces données est soumise aux responsables au moins une fois par an. Note = B : Des bases de données (des dossiers) sont tenues pour les marchés représentant au moins 75 % de la valeur des marchés passés au titre de fournitures, de services et de travaux, et contiennent des données sur les deux éléments indiqués précédemment. L analyse de ces données est soumise aux responsables au moins une fois par an 70

77 Composante ii) Recours à des méthodes de passation des marchés faisant appel à la concurrence iii) Accès du public à des informations complètes, fiables et à jour sur la passation des marchés n iv) Efficacité d un organe administratif indépendant chargé de l instruction des plaintes liées à la passation des marchés publics Critères minima : Méthode de notation M2 Note = C : Des bases de données (des dossiers) sont tenues pour les marchés représentant au moins 50 % de la valeur des marchés passés au titre de fournitures, de services et de travaux, et contiennent des données sur les deux éléments indiqués précédemment. L analyse de ces données est soumise aux responsables de manière ponctuelle Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. La valeur totale des marchés attribués par des méthodes faisant appel à la concurrence au cours de l exercice le plus récent représente : Note = A : 80 % ou plus de la valeur totale des marchés Note = B : 70 % à 80 % de la valeur totale des marchés Note = C : 60 % à 70 % de la valeur totale des marchés Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis OU des données fiables ne sont pas disponibles. Les principales informations relatives à la passation des marchés publics comprenant : 1) Le cadre juridique et réglementaire de la passation des marchés ; 2) Les plans de passation de marchés publics ; 3) Les opportunités de soumissions ; 4) Les marchés attribués ; 5) Les informations sur le règlement des plaintes concernant la passation de marchés. Note = A : Les cinq principaux éléments d information relatifs aux marchés passés par les services administratifs représentant 90 % des opérations de passation des marchés publics (en montant) sont complets et fiables et mis à la disposition du public en temps voulu par des moyens adaptés. Note = B : Au moins quatre des principaux éléments d information relatifs aux marchés passés par les services administratifs représentant 75 % des opérations de passation des marchés publics (en montant) sont complets et fiables et mis à la disposition du public en temps voulu par des moyens adaptés. Note = C : Au moins trois des principaux éléments d information relatifs aux marchés passés par les services administratifs représentant 50 % des opérations de passation des marchés publics (en montant) sont complets et fiables et mis à la disposition du public en temps voulu par des moyens adaptés. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Les plaintes sont examinées par un organe administratif qui : 1) ne participe à aucun titre aux opérations de passation des marchés publics ou au processus décisionnel concernant l attribution des marchés ; 2) ne facture aucune commission interdisant l accès des parties concernées ; 3) suit des procédures de dépôt et de règlement des plaintes clairement définies et à la disposition du public; 4) a le pouvoir de suspendre le processus de passation des marchés ; 5) rend des décisions dans les délais spécifiés par les règles/la réglementation ; et 6) rend des décisions ayant force exécutoire pour toutes les parties (sans exclure la possibilité d un éventuel recours ultérieur auprès d une autorité supérieure externe). Note = A : Note = B : Le système d instruction des plaintes liées à la passation des marchés publics remplit ces six critères. Le système d instruction des plaintes liées à la passation des marchés publics 71

78 Composante Note = C : Note = D : Critères minima : Méthode de notation M2 remplit le critère (i) et trois des autres critères. Le système d instruction des plaintes liées à la passation des marchés publics remplit le critère (i) et l un des autres critères. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 72

79 PI-24 : Efficacité des contrôles internes pour les dépenses non salariales Cet indicateur vise les dépenses non salariales et couvre une large gamme de processus et de types de paiement relevant de l administration centrale, notamment la séparation des fonctions, le contrôle des engagements et le contrôle des paiements. Cette large gamme de processus non salariaux, les nombreux types de dépenses et le nombre élevé de personnes fréquemment impliquées accroissent le risque d une application incorrecte et/ou non cohérente des procédures et des contrôles établis. Il est donc particulièrement important que les évaluateurs déterminent si des contrôles efficaces existent ou non. Ils peuvent déterminer l efficacité de système de contrôle interne en s entretenant avec les contrôleurs financiers publics ou d autres responsables de haut niveau et en examinant les rapports préparés par des auditeurs internes et externes ainsi que les procès-verbaux des réunions du comité d audit (si un tel comité existe). Les procèsverbaux des réunions de la direction et les rapports financiers régulièrement préparés par la direction peuvent également permettre d établir la mesure dans laquelle les dépenses hors salaires sont assujetties à des contrôles. Les examens ou les enquêtes spécifiques concernant les systèmes de passation des marchés ou de comptabilité qui peuvent avoir été préparés à la demande de la direction peuvent également être une source utile d informations. L existence de manuels de procédures, d instructions, etc. doit également être vérifiée dans toute la mesure du possible. Les rapports de comptabilité courants et spéciaux par exemple les rapports sur les factures réglées et en suspens, les rapports sur les taux d erreurs et de rejet établis dans le contexte des procédures financières, les contrôles d inventaire, etc. peuvent également faciliter l attribution d une note à cette composante, de même que les réunions tenues avec les directeurs et le personnel pour déterminer la mesure dans laquelle ils connaissent et comprennent les contrôles internes. Les organisations dont les employés comprennent ce en quoi consistent les contrôles et leur raison d être sont, selon toute vraisemblance, dotées de systèmes de contrôles internes de meilleure qualité et plus efficaces. La composante (i) détermine la séparation des fonctions, qui est un aspect fondamental des contrôles internes et qui a pour objet d empêcher un employé ou un groupe d employés d être en mesure de commettre et de masquer des erreurs ou un acte frauduleux dans le cadre de ses fonctions. Les principales responsabilités dont le cumul est incompatible et qui doivent donc être séparées sont : a) l autorisation ; b) l enregistrement ; c) la conservation des actifs ; et d) les opérations de rapprochement ou les audits. Une attention particulière doit être portée à la possibilité pour la direction de passer outre aux contrôles. Des exceptions répétées ou des annulations systématiques des procédures peuvent indiquer la possibilité d activités frauduleuses ou la nécessité de réévaluer les procédures/politiques en vigueur. Toute situation inhabituelle détectée doit donner lieu à une enquête par la partie pertinente et à l adoption de mesures correctrices, si nécessaire. La composante (ii) évalue l efficacité des contrôles des engagements de dépenses. Ce processus fait l objet d une composante distincte dans le cadre de cet indicateur, car ces contrôles contribuent dans une très grande mesure à garantir que les obligations de paiement de l État restent dans les limites des allocations budgétaires (telles que révisées) et dans les limites des disponibilités de trésorerie indiquées par les projections, de manière à éviter la constitution d arriérés de paiement (voir l indicateur PI-13). Les administrations dotées de règles budgétaires détaillées et ayant accès à des marchés des titres de créances bien développés peuvent ne se heurter à aucune contrainte lorsqu elles doivent financer les fluctuations des flux de trésorerie et peuvent donc ne limiter les engagements qu au titre des crédits budgétaires annuels, tandis que les administrations opérant dans des contextes différents peuvent devoir imposer des limites aux engagements des organismes dépensiers pour des périodes beaucoup plus courtes, sur la base des liquidités effectivement disponibles et de prévisions à court terme robustes La composante (iii) évalue l efficacité des systèmes de contrôle des paiements. Elle couvre à la fois les paiements de faible montant et les marchés publics ainsi que les salaires de la main-d œuvre occasionnelle et les indemnités discrétionnaires du personnel. Les pourcentages indiqués à des fins de calibrage se rapportent au nombre de transactions. Composantes devant être évaluées (Méthode de notation M2) : 73

80 i) Séparation des fonctions. ii) Efficacité des contrôles des engagements de dépenses. iii) Respect des dispositions des systèmes de contrôle établis pour les paiements. Composante i) Séparation des fonctions ii) Efficacité des contrôles des engagements de dépenses iii) Respect des dispositions des systèmes de contrôle établis pour les paiements Critères minima : Méthode de notation M2 Note = A : Les fonctions sont dûment séparées tout au long du processus. Les responsabilités sont clairement définies. Note = B : Les fonctions sont séparées tout au long du processus. Les responsabilités sont clairement définies pour la plupart des étapes essentielles, mais de plus amples détails pourraient être fournis dans un nombre limité de domaines. Note = C : Les fonctions sont séparées. D importantes responsabilités sont attribuées, mais pourraient être mieux définies. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Des contrôles d engagement des dépenses détaillés ont été mis en place et limitent de manière efficace les engagements aux disponibilités indiquées par les projections et aux allocations budgétaires approuvées. Note = B : Des contrôles d engagement des dépenses détaillés ont été mis en place et limitent de manière efficace les engagements aux disponibilités indiquées par les projections et aux allocations budgétaires approuvées pour la plupart des catégories de dépenses, à quelques exceptions mineures près. Note = C : Des contrôles d engagement des dépenses détaillés ont été mis en place et sont en partie efficaces, mais ils peuvent ne pas complètement couvrir toutes les dépenses et peuvent parfois ne pas être appliqués. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Note = A : Plus de 90 % des paiements sont effectués conformément aux règles ces procédures habituelles. Les exceptions aux procédures habituelles sont autorisées à l avance et dûment justifiées. Note = B : 75 à 90 % des paiements sont effectués conformément aux règles ces procédures habituelles. Les exceptions aux procédures habituelles sont autorisées et dûment justifiées. Note = C : 50 à 75 % des paiements sont effectués conformément aux règles ces procédures habituelles. Les exceptions aux procédures habituelles sont autorisées dans la plupart des cas, mais ne sont pas justifiées. Note = D : Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 74

81 PI-25: Efficacité de l audit interne La direction doit recevoir des informations régulières et adéquates sur la performance des systèmes de contrôle interne, par l intermédiaire d une fonction d audit interne (ou d une fonction équivalente de suivi des systèmes). Cette fonction doit suivre une démarche systématique et disciplinée pour évaluer et améliorer l efficacité de la gestion des risques, et des processus de contrôle et de gouvernance. Dans le secteur public, cette fonction vise essentiellement à fournir une assurance quant à la suffisance et à l efficacité des contrôles internes : la fiabilité et l intégrité des informations financières et opérationnelles ; l efficacité et l efficience des opérations et des programmes ; la protection des actifs ; et le respect des lois, des réglementations et des contrats. La composante (i) évalue la mesure dans laquelle toutes les entités des administrations publiques sont assujetties à des audits internes. Elle évalue la proportion du total des dépenses prévues/des recettes recouvrées par les entités qui sont couvertes par les activités d audit annuel, que des audits substantifs aient ou non été effectuée, et ne fait pas référence à l échantillon de transactions sélectionnées à des fins d examen. La composante (ii) évalue les éléments indiquant de manière probante l existence d une fonction d audit interne (ou de suivi des systèmes) efficace qui met également l accent sur les domaines comportant des risques élevés, la préparation et le suivi des plans d audit, l emploi par l ISC de rapports d audits internes, et La composante (iii) détermine l ampleur des mesures prises par la direction sur la base des conclusions des audits internes. Ces mesures revêtent une importance cruciale, car leur absence ôterait toute raison d être à la fonction d audit interne. La composante (iv) examine la nature des audits réalisés et le respect des normes professionnelles. L efficacité des processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance doit être évaluée suivant des normes professionnelles telles que les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l audit interne promulguées par l Institut des auditeurs internes et couvrir notamment : a) l existence d une structure appropriée, notamment pour garantir l indépendance professionnelle, b) la définition d un mandat de portée suffisamment vaste, l accès à l information et le pouvoir de faire rapport sur les constatations, et c) l utilisation de méthodes d audits professionnels, y compris les techniques d évaluation des risques. Les fonctions d audits internes, dans certains pays, ne couvrent que les opérations vérification antérieures à l audit des transactions, qui sont ici considérées faire partie du système de contrôle interne et doivent donc être évaluées dans le contexte de l indicateur PI-24. La fonction d audit interne peut être assurée par une organisation dont la mission couvre l ensemble des entités de l administration centrale (par exemple l Inspection générale des finances IGF) ou par des fonctions d audit interne distinctes pour chaque entité de l administration centrale. L efficacité globale de toutes ces organisations chargées des audits constitue la base de notation dans le contexte de cet indicateur. 75

82 Composantes à évaluer (Méthode de notation M1) : (i) Couverture de la fonction d audit interne (les pourcentages indiqués dénotent cette couverture). (ii) Réalisation des audits et diffusion des rapports (les pourcentages indiqués dénotent le taux moyen d achèvement des plans d audits pour toutes les entités auditées). (iii) Mesure dans laquelle la direction répond aux conclusions des audits internes. (iv) Nature des audits réalisés et respect des normes professionnelles. Note A B C D Critères minima : Méthode de notation M1 i) Toutes les entités de l administration centrale sont assujetties à des audits internes. ii) Au moins 90 % des missions prévues dans les plans d audits sont menées à terme, comme en témoigne la soumission des rapports aux parties pertinentes. iii) Il existe des indications manifestes que des mesures efficaces sont prises en temps voulu sur la base des conclusions des audits internes par les responsables de 90 % des entités auditées au cours de l exercice précédent. iv) Un processus d assurance de la qualité a été mis en place au sein de la fonction d audit interne. Il existe des preuves manifestes que ces activités d assurance de la qualité satisfont aux normes professionnelles et suivent notamment un plan d audit basé sur les risques. i) Les entités de l administration centrale auxquelles sont imputables au moins 75 % du montant total des dépenses inscrites au budget et celles qui recouvrent au moins 75 % des recettes publiques sont assujetties à des audits internes. ii) Au moins 75 % des missions prévues dans les plans d audits sont menées à terme, comme en témoigne la soumission des rapports aux parties pertinentes. iii) Il existe des indications manifestes que des mesures efficaces sont prises en temps voulu sur la base des conclusions des audits internes par les responsables de 75 % des entités auditées au cours de l exercice précédent. iv) Les activités d audit interne suivent un plan d audit annuel et sont axées sur les évaluations de la suffisance et de l efficacité des contrôles internes. i) Les entités de l administration centrale auxquelles sont imputables au moins 50 % du montant total des dépenses inscrites au budget et celles qui recouvrent au moins 50 % des recettes publiques sont assujetties à des audits internes. ii) Au moins 50 % des missions prévues dans les plans d audits sont menées à terme, comme en témoigne la soumission des rapports aux parties pertinentes. iii) Il existe des indications manifestes que des mesures efficaces sont prises en temps voulu sur la base des conclusions des audits internes par les responsables de 50 % des entités auditées au cours de l exercice précédent. iv) Les activités d audit interne consistent essentiellement en examen a posteriori axé sur le respect des dispositions financières. i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. ii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. iii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. iv) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 76

83 PI-26: Rapprochement des comptes et intégrité des données financières Pour pouvoir présenter des informations financières fiables, il est nécessaire de procéder à des contrôles constants et à des vérifications systématiques des pratiques utilisées par les comptables (il s agit là d un aspect important du processus de contrôle interne, qui est essentiel à la soumission d informations de bonne qualité au personnel de direction et aux responsables de l établissement des rapports extérieurs). Cet indicateur couvre trois types de rapprochement fondamentaux. La composante (i) évalue la régularité des rapprochements bancaires. Il importe de comparer en temps opportun toutes les données sur les transactions figurant dans les comptes de l État auprès de banques (banque centrale ou banques commerciales) et dans les livres de l État, de présenter les résultats de ces rapprochements et de prendre les mesures nécessaires pour expliquer toute divergence. Il est essentiel de procéder à un tel rapprochement pour assurer l intégrité des relevés comptables et des états financiers. La composante (ii) évalue la régularité avec laquelle les comptes d attente, y compris les dépôts divers/autres éléments de passif, sont rapprochés et apurés en temps voulu. Lorsque les comptes d attente ne sont pas apurés, les rapports financiers peuvent subir des distorsions, ce qui peut favoriser des comportements frauduleux ou des actes de corruption. La composante (iii) met l accent sur le rapprochement et l apurement des comptes d avance. Les avances couvrent les montants versés aux fournisseurs dans le cadre des marchés publics, ainsi que les avances au titre des déplacements et des dépenses opérationnelles. Dans le cas des marchés publics, le calendrier d apurement doit être conforme aux modalités contractuelles. Les autres processus d apurement se conforment aux réglementations nationales. Le présent indicateur ne couvre pas les transferts interadministrations publiques, bien que certains d entre eux puissent être qualifiés «d avances». Il est essentiel que l information soit de bonne qualité pour pouvoir appuyer le système de contrôles internes. Ces informations sont produites par des systèmes qui couvrent les personnes, les processus, les données et les technologies de l information. Ces éléments sont couverts par l indicateur PI-22 en ce qui concerne les états de paie et par l indicateur PI-24 en ce qui concerne les engagements et les paiements. La composante (iv) couvre la manière dont les processus appuient la présentation d informations financières de qualité et met l accent sur l intégrité des données c est-à-dire leur exactitude et leur exhaustivité (ISO/CEI, normes internationales, 2014). Bien qu il soit manifestement aussi essentiel de suivre d autres processus pour assurer l intégrité des données, la composante (iv) évalue deux éléments essentiels : l accès à l information (y compris les données réservées à la lecture uniquement) ainsi que les modifications pouvant être apportées aux fichiers (création et modification); et l existence d une entité, d une unité ou d une équipe de supervision chargée de vérifier l intégrité des données. Les pistes d audit constituent un important aspect de l intégrité des données car elles permettent de responsabiliser les différents intervenants, de détecter les cas d intrusion et d analyser les problèmes. Composantes à évaluer (Méthode de notation M2): (i) Régularité des opérations de rapprochement des comptes bancaires. (ii) Régularité des opérations de rapprochement et d apurement des comptes d attente. (iii) Régularité des opérations de rapprochement et d apurement des comptes d avance. (iv) Processus mis en place pour appuyer l intégrité des données financières. 77

84 Composante i) Régularité des opérations de rapprochement des comptes bancaires ii) Régularité des opérations de rapprochement et d apurement des comptes d attente iii) Régularité des opérations de rapprochement et d apurement des comptes d avance iv) Processus mis en place pour appuyer l intégrité des données financières Note = A : Note = B : Note = C : Note = D : Note = A : Note = B : Note = C : Note = D : Note = A : Note = B : Note = C : Note = D : Note = A : Note = B : Note = C : Note = D : Critères minima : Méthode de notation M2 Un rapprochement bancaire de tous les comptes bancaires actifs de l administration centrale est effectué au moins une fois par semaine au niveau global et à des niveaux plus détaillés, généralement dans un délai d une semaine à compter de la fin de la période. Un rapprochement bancaire de tous les comptes bancaires actifs de l administration centrale est effectué au moins une fois par mois, généralement dans un délai de quatre semaines à compter de la fin du mois. Un rapprochement bancaire de tous les comptes bancaires actifs de l administration centrale est effectué chaque trimestre, généralement dans un délai de huit semaines à compter de la fin du trimestre. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Le rapprochement des comptes d attente est effectué au moins une fois par mois, dans un délai d un mois à compter de la fin de la période. Les comptes sont apurés en temps voulu, au plus tard à la fin de l exercice à moins que le report de cette opération ne soit dûment justifié. Le rapprochement des comptes d attente est effectué au moins une fois par trimestre, dans un délai de deux mois à compter de la fin de la période. Les comptes sont apurés en temps voulu, au plus tard à la fin de l exercice à moins que le report de cette opération ne soit dûment justifié. Le rapprochement des comptes d attente est effectué une fois par an, dans un délai de deux mois à compter de la fin de l année. Les comptes sont apurés en temps voulu, au plus tard à la fin de l exercice à moins que le report de cette opération ne soit dûment justifié. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. Le rapprochement des comptes d avance est effectué au moins une fois par mois, dans un délai d un mois à compter de la fin de la période. Les comptes d avance sont toujours apurés en temps voulu. Le rapprochement des comptes d avance est effectué au moins une fois par trimestre, dans un délai de deux mois à compter de la fin de la période. Les comptes d avance sont généralement apurés en temps voulu. Le rapprochement des comptes d avance est effectué une fois par an, dans un délai de deux mois à compter de la fin de l année. Les comptes d avances sont fréquemment apurés avec un certain retard. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. L accès aux fichiers est accordé sur une base limitée et enregistré, et les modifications apportées à ces données sont enregistrées ; ces activités génèrent une piste d audit. L entité, unité ou équipe de supervision chargée de vérifier l intégrité des données financières est opérationnelle. L accès aux fichiers est accordé sur une base limitée et enregistré, et les modifications apportées à ces données sont enregistrées ; ces activités génèrent une piste d audit. L accès aux fichiers est accordé sur une base limitée et enregistré, et les modifications apportées à ces données sont enregistrées. Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 78

85 PI-27 : Qualité et ponctualité des rapports budgétaires en cours d année Il est nécessaire de disposer d informations sur l exécution du budget couvrant les recettes et les dépenses afin de faciliter le suivi de la performance et, si nécessaire, de permettre de déterminer les mesures nécessaires pour pouvoir atteindre ou ajuster les résultats budgétaires prévus. La composante (i) évalue la mesure dans laquelle les informations sont présentées dans des rapports exacts et établis en temps voulu en cours d année sous une forme qui se prête à des comparaisons faciles avec le budget initial (en ce sens qu ils couvrent les mêmes éléments, qu ils utilisent la même base de comptabilité et qu ils sont présentés de la même manière). La répartition des responsabilités concernant l établissement des rapports entre le ministère des Finances et le ministère de tutelle dépend des systèmes de comptabilité et de paiement utilisés (système de centralisation, de déconcentration ou de dévolution). Dans chaque cas, le rôle du ministère des Finances est différent et consiste, respectivement, à : saisir au niveau central et traiter les transactions des MDA ainsi que la production et la diffusion de différents types de rapports particuliers et globaux/consolidés des MDA ; produire et diffuser les rapports particuliers et globaux/consolidés des MDA sur la base de la saisie et du traitement des transactions des MDA ; consolider/regrouper les rapports communiqués par les MDA (et, le cas échéant, les unités déconcentrées) sur la base de leurs livres comptables ; La composante (ii) détermine si cette information est soumise en temps voulu et de manière régulière, est complète, a fait l objet de rapprochement et s accompagne d une analyse et de commentaires sur l exécution du budget. La composante (iii) évalue la qualité des informations soumises, et détermine notamment si les dépenses sont indiquées à la fois au stade des engagements et à celui du paiement. Il est important de disposer de ces informations pour assurer le suivi de l exécution du budget et de l utilisation des fonds débloqués. Les comptes des dépenses effectuées à partir des transferts aux unités déconcentrées au sein de l administration centrale doit également être présentée. Les pays peuvent produire différents rapports sur l exécution du budget durant un même exercice. Aux fins de l attribution d une note à cet indicateur, il importe d utiliser le même type de rapport pour toutes les composantes ; en d autres termes, la présentation en temps voulu, la couverture, la comparabilité et la qualité des rapports doivent être évaluées pour les mêmes rapports. 79

86 Composantes devant être évaluées : (Méthode de notation M1) (i) Couverture et comparabilité des rapports. (ii) Publication en temps voulu des rapports. (iii) Qualité de l information présentée dans les rapports. Note A B C D Critères minima : (Méthode de notation M1 i) La couverture et la classification des données permet d effectuer des comparaisons directes avec le budget initial. Les informations couvrent tous les éléments des estimations budgétaires. Les dépenses effectuées à partir des transferts aux unités déconcentrées de l administration centrale sont incluses dans les rapports. ii) Les rapports d exécution du budget sont établis sur une base mensuelle, et publiés dans un délai de deux semaines à compter de la fin de la période. iii) La qualité des données ne soulève pas de préoccupation majeure. Une analyse de l exécution du budget est présentée sur la base de la classification budgétaire utilisée. Les informations sur les dépenses sont fournies à la fois au stade de l engagement et au stade du paiement. i) La couverture et la classification des données permet d effectuer des comparaisons directes avec le budget initial mais seulement à un certain degré d agrégation. Les dépenses effectuées à partir des transferts aux unités déconcentrées de l administration centrale sont incluses dans les rapports. ii) Les rapports d exécution du budget sont établis sur une base trimestrielle, et publiés dans un délai de quatre semaines à compter de la fin de la période. iii) Si l exactitude des informations soulève quelques préoccupations, les problèmes relatifs aux données sont indiqués dans le rapport et ne compromettent pas la cohérence/l utilité globale de ce dernier. Une analyse de l exécution du budget est présentée au moins une fois par semestre. Les données sur les dépenses sont saisies au moins au stade du paiement. i) La couverture et la classification des données permet d effectuer des comparaisons directes avec le budget initial mais uniquement pour les principales lignes administratives. ii) Les rapports d exécution du budget sont préparés sur une base trimestrielle (à l exclusion éventuellement du premier trimestre) et publiés dans un délai de huit semaines à compter de la fin du trimestre. iii) Si l exactitude des informations soulève quelques préoccupations, qui peuvent ne pas être indiquées dans les rapports, les problèmes relatifs aux données ne compromettent pas fondamentalement l utilité des données. Les données sur les dépenses sont saisies au moins au stade du paiement. i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. ii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. iii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 80

87 PI-28 : Qualité et respect des délais des états financiers annuels Les rapports budgétaires annuels de l administration centrale (qui sont, dans les pays de tradition française la «Loi de règlement» assortie de ses annexes, avec la présentation des recettes et des dépenses effectives, et le «Compte Général de l État») revêtent une importance fondamentale pour la responsabilisation et pour la transparence du système de GFP. Si certains pays ont leurs propres normes de présentation de l information financière du secteur public, établies par l État ou un autre organe agréé à cette fin, de nombreux autres appliquent les normes comptables nationales du secteur privé, des normes régionales ou des normes internationales comme les normes IPSAS. Dans tous les cas, les pays doivent établir une série de rapports financiers qui sont complets et conformes à des normes et principes comptables généralement acceptés. Les états financiers annuels, les rapports sur l exécution du budget ou les rapports financiers produits par l administration centrale sont utilisés pour la notation du présent indicateur. La composante (i) évalue l exhaustivité des rapports financiers. Les rapports financiers annuels doivent comprendre une analyse donnant lieu à une comparaison des résultats avec le budget initial de l État. Ils doivent présenter des informations complètes sur les recettes, les dépenses, les actifs, les passifs, les garanties et les obligations à long terme. Ces informations doivent être ou bien incluses dans les rapports financiers (dans les systèmes sur base caisse modifiée ou dans les systèmes établis sur la base des droits constatés) ou dans des notes ou des rapports ponctuels (comme cela est souvent le cas dans les systèmes sur base caisse). Il est nécessaire, pour assurer la qualité des rapports, que ces derniers soient établis après l apurement des comptes d attente et après le rapprochement des comptes d avance et des comptes bancaires (voir l évaluation présentée pour l indicateur PI-262). La composante (ii) évalue la ponctualité de la soumission des rapports financiers de fin d année, qui est considérée comme le principal indicateur de l efficacité du système de comptabilité et de présentation de rapports financiers. Dans certains systèmes, les différents ministères, départements et unités déconcentrées et autres entités publiques de l administration centrale publient des rapports qui sont ensuite consolidés par le ministère des Finances. Dans les systèmes plus centralisés, la totalité ou une partie des informations nécessaires aux rapports est détenue par le ministère des Finances. La date effective de soumission est la date à laquelle l auditeur externe considère que le rapport est complet et disponible en vue de son audit. La composante (iii) évalue la mesure dans laquelle les rapports financiers annuels sont compréhensibles pour les utilisateurs auxquels ils sont destinés et contribuent à assurer la responsabilisation et la transparence. Il importe, à cette fin, que la base d enregistrement des opérations de l État, ainsi que les principes comptables et les normes nationales appliquées, soient transparentes et cadrent avec des normes reconnues au plan international, comme les normes IPSAS. 81

88 Composantes devant être évaluées : (Méthode de notation M1) : (i) Exhaustivité des rapports financiers. (ii) Ponctualité de la soumission des rapports financiers. (iii) Transparence, exhaustivité et cohérence des normes comptables appliquées. Note A B C D Critères minima : (Méthode de notation M1 i) Les rapports financiers de l administration centrale budgétaire sont préparés sur une base annuelle, ils comprennent une comparaison avec le budget approuvé ainsi que des informations complètes sur les recettes, les dépenses, les actifs financiers et les actifs tangibles, les passifs, les garanties et les obligations long terme, et ils sont appuyés par un relevé des flux de trésorerie rapprochés. ii) Les rapports financiers de l administration centrale budgétaire sont assujettis à un audit extérieur dans un délai de trois mois à compter de la fin de l exercice. iii) Les normes comptables utilisées dans tous les rapports financiers sont complètes et cadrent avec les normes internationales. Les divergences sont mineures et divulguées ; tout écart est expliqué. i) Les rapports financiers de l administration centrale budgétaire sont préparés sur une base annuelle ; ils sont comparables avec le budget approuvé et comprennent des informations au moins sur les recettes, les dépenses, les actifs financiers, les passifs financiers, les garanties et les obligations à long terme. ii) Les rapports financiers de l administration centrale budgétaire sont assujettis à un audit extérieur dans un délai de six mois à compter de la fin de l exercice. iii) Les normes comptables utilisées dans tous les rapports financiers cadrent avec les normes internationales. i) Les rapports financiers de l administration centrale budgétaire sont préparés sur une base annuelle, ils sont comparables avec le budget initial et comprennent des informations sur les recettes, les dépenses et les soldes de trésorerie. ii) Les rapports financiers de l administration centrale budgétaire sont assujettis à un audit extérieur dans un délai de neuf mois à compter de la fin de l exercice. iii) Les normes comptables utilisées dans tous les rapports financiers sont basées sur le cadre juridique national et assurent la cohérence des rapports dans le temps. i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. ii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. iii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 82

89 PI-29 : Indépendance de l ISC et efficacité de l audit externe des rapports financiers des administrations publiques Un audit externe de haute qualité est une condition essentielle à l assurance de la responsabilisation et à la transparence de l emploi des fonds publics. Une composante de l indicateur couvre l indépendance de la fonction d audit externe, mais les trois premières composantes couvrent l audit des rapports financiers annuels des administrations publiques. Une fonction d audit de haute qualité doit également inclure certains aspects de l audit de performance, mais ces éléments sont couverts dans la composante (iv) de l indicateur PI-8. La composante (i) évalue les principaux aspects de la qualité d un audit externe, à savoir la portée et le champ d application de l audit ainsi que le respect des normes d audits. La portée de l audit s entend des entités et des sources de fonds qui font l objet de l audit 14 au cours d un exercice particulier, et doit comprendre les fonds extrabudgétaires et les organismes autonomes. Ces derniers peuvent ne pas toujours être audités par les institutions supérieures de contrôle (ISC), car il peut être fait recours à d autres institutions d audit. Lorsque la capacité d une ISC est limité, le programme d audits peut-être planifié par l ISC conformément à ses obligations juridiques d audits sur une base pluriannuelle de manière à ce que les entités et les fonctions les plus importantes ou les plus exposées à des risques soient régulièrement contrôlées, tandis que d autres entités et fonctions pourront être auditées moins fréquemment. Les travaux d audit doivent couvrir l intégralité des recettes, dépenses, actifs et passifs, que ceux-ci soient ou non présentés dans les rapports financiers (voir PI-25). Le respect des normes d audits (voir les normes internationales des institutions supérieures de contrôle (ISC) et les normes internationales d audit (ISA) 15 de l IFAC/IAASB) doit garantir que l accent est mis sur les questions importantes et systémiques de GFP dans les rapports, ainsi que dans le cadre des audits financiers et des examens de régularité, notamment dans l opinion formulée sur les états financiers, la régularité et l honorabilité des transactions et sur le fonctionnement des systèmes de contrôle interne et de passation des marchés. L ISC doit mettre en œuvre un système d assurance de la qualité pour déterminer si les audits respectent les normes d audit adoptées. Ces examens sont généralement menés par des services internes de l ISC (indépendants de ceux qui procèdent aux audits), mais certains organismes externes peuvent également contribuer au processus d assurance de la qualité par le biais, par exemple, d examens par des pairs ou d organismes de réglementation professionnels. Les rapports des examens d assurance de la qualité menés de manière indépendante doivent être la principale source utilisée pour déterminer si les normes d audits sont généralement respectées ou non. La composante (ii) évalue la rapidité avec laquelle le ou les rapports d audit sur l exécution du budget sont soumis au pouvoir législatif (ou aux responsables de la gouvernance de l entité auditée), cette rapidité constituant l un des principaux éléments permettant de s assurer que le pouvoir exécutif rend compte en temps voulu au pouvoir législatif et au public. Le Cadre exige que le retard avec lequel les rapports d audit sont soumis soit mesuré à partir de la fin de la période couverte (en l absence de tout audit financier) ou de la date à laquelle l auditeur extérieur reçoit les rapports financiers qu il doit vérifier (lorsqu un audit financier doit être effectué). Lorsque des rapports d audits distincts doivent être effectués pour différents organismes/fonds de l administration centrale, le retard global peut être évalué par la moyenne des retards des différents organismes/fonds, pondérée par leurs recettes ou leurs dépenses, selon le montant qui est le plus élevé. 14 C est-à-dire sont couverts par le plan d'audit basé sur le risque global établi par l'auditeur externe pour l'exercice considéré, que le plan exige un audit substantif ou non pour cette entité/ce fond. 15 Les normes internationales des ISC pour les audits financiers sont basées sur les ISA correspondantes, qui guident la poursuite de l'audit des états financiers, y compris le respect des prescriptions en matière d'audit, comme la prise en compte des lois et des réglementations dans un audit des états financiers. 83

90 La composante (iii) évalue la rapidité et l efficacité avec laquelle le pouvoir exécutif ou l entité auditée donne suite aux recommandations ou aux observations de l audit externe. L efficacité du suivi donné aux conclusions de l audit se manifeste notamment par la publication par le pouvoir exécutif ou l entité auditée d une réponse officielle écrite aux conclusions de l audit indiquant la manière dont il sera ou dont il a déjà été remédié aux problèmes indiqués. Les rapports de suivi peuvent fournir des preuves de l exécution des mesures annoncées en résumant la mesure dans laquelle les entités auditées ont répondu aux questions soulevées ou aux observations et ont mis en œuvre les recommandations de l audit. Le suivi donné aux recommandations émises par le pouvoir législatif est évalué séparément dans le cadre de l indicateur PI-30. La composante (iv) évalue le degré d indépendance de l ISC par rapport au pouvoir exécutif. Il est essentiel que cette institution soit indépendante pour assurer un système efficace et crédible de la responsabilisation financière, et cette indépendance devrait être énoncée dans la constitution ou dans un cadre juridique comparable. En pratique, l indépendance doit être assurée par les procédures de nomination (de relèvement des fonctions) du président de l ISC et des membres des institutions collégiales, par la non-ingérence dans la planification et l exécution des travaux d audits de l ISC et par les procédures d approbation et de décaissements du budget de l ISC. Le mandat de l ISC doit couvrir l intégralité des activités de l administration centrale et lui permettre de procéder à toute la gamme des activités d audits, en particulier les audits financiers, les examens de la régularité et les audits de performance. L ISC doit avoir un accès illimité aux documents, aux dossiers et aux informations. Il convient de noter que les audits de performance sont couverts par l indicateur PI-8, tandis que l indicateur PI-29 cible l audit des rapports financiers annuels de l État. Composantes à évaluer (Méthode de notation M1) : i) Couverture et normes des audits effectués. ii) Rapidité de la soumission des rapports d audit sur les rapports financiers de l État au pouvoir législatif. iii) Preuve de l adoption par le pouvoir exécutif ou par l entité auditée de mesures pour donner suite aux recommandations et aux observations de l audit. iv) Indépendance de l ISC et accès à l information. Note A Critères minima :Méthode de notation M1 i) Au cours des trois derniers exercices, les rapports financiers (couvrant les recettes, les dépenses et les actifs/passifs) de toutes les entités de l administration centrale ont été auditées sur la base des Normes comptables de l ISC ou de normes comptables nationales cohérentes, faisant ressortir des questions de fonds et des risques systémiques et/ou des risques au niveau des contrôles. ii) Au cours des trois derniers exercices, les rapports d audit ont été soumis au pouvoir législatif (ou aux responsables de la gouvernance) dans un délai de six mois à compter de la réception des rapports financiers par le bureau chargé de l audit. iii) Au cours des trois derniers exercices, il est clair que des mesures efficaces ont été prises à temps par le pouvoir exécutif ou l entité auditée pour donner suite aux audits en réponse auxquels des mesures s imposaient. iv) L ISC opère de manière indépendante du pouvoir exécutif, et cette indépendance est assurée par la législation, les procédures de nomination/de relèvement des fonctions du président de l ISC, la planification des missions d audit, les modalités de publication des rapports et l approbation et l exécution du budget de l ISC. L ISC a un accès illimité et rapide aux dossiers, aux documents et aux informations. 84

91 B C D i) Au cours des trois derniers exercices, les rapports financiers des entités de l administration centrale auxquels sont imputables au moins 75 % des dépenses totales 16 et des entités recouvrant au moins 75 % des recettes totales ont été audités sur la base des Normes comptables de l ISC ou de normes comptables nationales faisant ressortir des questions de fonds et des risques systémiques et/ou des risques au niveau des contrôles. ii) Au cours des trois derniers exercices, les rapports d audit ont été soumis au pouvoir législatif (ou aux responsables de la gouvernance) dans un délai de neuf mois à compter de la réception des rapports financiers par le bureau chargé de l audit. iii) Au cours des trois derniers exercices, le pouvoir exécutif ou l'entité auditée a présenté une réponse officielle et détaillée en temps voulu. iv) L ISC opère de manière indépendante du pouvoir exécutif, et cette indépendance est assurée par les procédures de nomination/de relèvement des fonctions du président de l ISC, la planification des missions d audit et l approbation et l exécution du budget de l ISC. L ISC a un accès illimité et rapide aux dossiers, aux documents et aux informations pour presque toutes les missions d audit. i) Au cours des trois derniers exercices, les rapports financiers des entités de l administration centrale auxquels sont imputables au moins 50 % des dépenses totales et des entités recouvrant au moins 75 % des recettes totales ont été audités sur la base des Normes comptables de l ISC ou de normes comptables nationales faisant ressortir des questions de fonds. ii) Au cours des trois derniers exercices, les rapports d audit ont été soumis au pouvoir législatif (ou responsables de la gouvernance) dans un délai de douze mois à compter de la réception des rapports financiers par le bureau chargé de l audit. iii) Au cours des trois derniers exercices, le pouvoir exécutif ou l'entité auditée a présenté une réponse officielle, mais celle-ci a été présentée avec un certain retard ou était incomplète iv) L ISC opère de manière indépendante du pouvoir exécutif, et cette indépendance est assurée par les procédures de nomination/de relèvement des fonctions du président de l ISC et par l exécution du budget de l ISC. L ISC a un accès illimité et rapide à la plupart des dossiers, documents et informations qu il a demandés. i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. ii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. iii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. iv) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 16 Ce pourcentage se rapporte au montant des dépenses des entités faisant l objet d activités d audit annuel (que des audits substantifs aient ou non été effectués). Il ne se rapporte pas à l échantillon de transactions sélectionnées par les auditeurs aux fins de l examen desdites entités. 85

92 PI-30 : Examen des rapports d audit externe par le pouvoir législatif Le pouvoir législatif doit jouer un rôle essentiel en supervisant l exécution du budget qu il a approuvé. Il assure généralement cette fonction par le biais d un ou de plusieurs comités ou commissions, qui examinent les rapports d audit externe et interrogent les parties responsables sur les conclusions des rapports. Il importe que les résultats de cet examen des rapports d audit externe par tout comité mandaté à cet effet soient présentés (et dans l idéal fassent l objet d une audition) devant l Assemblée en séance plénière pour constituer un examen à part entière. Un tel examen est généralement nécessaire avant que le pouvoir exécutif ne puisse formuler une réponse officielle, bien que des mesures correctives puissent être adoptées à tout moment. Le fonctionnement du ou des comités dépend de la disponibilité de ressources financières et techniques adéquates et de l allocation d une période de temps suffisante pour permettre l examen des rapports d audits en temps voulu. Cet indicateur couvre l examen des rapports financiers audités par les entités de l administration centrale, y compris les organismes autonomes dans la mesure où : a) ces entités sont tenues par la loi de soumettre des rapports d audit au pouvoir législatif, ou bien b) le ministère/département auquel les entités rendent compte ou par lequel elles sont contrôlées doivent répondre aux questions et prendre des mesures pour leur compte. La composante (i) évalue la ponctualité des examens par le pouvoir législatif, qui est un facteur essentiel de l efficacité de la fonction de responsabilisation. Cette ponctualité peut être compromise par un fort accroissement du nombre de rapports d audit soumis, dû au fait que les auditeurs externes s efforcent de rattraper les retards accumulés dans l examen des dossiers. Dans ce cas, les comités peuvent décider de donner la priorité aux rapports d audit qui se rapportent aux périodes de déclaration les plus récentes et aux entités auditées qui se sont révélées dans le passé ne pas respecter les normes et prescriptions. L évaluation doit juger favorablement cette manière de procéder qui est conforme aux bonnes pratiques et ne pas prendre en compte les retards qui en résultent pour l examen des rapports concernant des périodes plus reculées. La composante (ii) évalue la mesure dans laquelle des auditions sont consacrées aux principales conclusions de l institution supérieure de contrôle (ISC). Des auditions «approfondies» sur les principales conclusions des rapports d audit externe ne peuvent être considérées avoir été menées que si elles ont réuni des représentants, d une part, de l ISC pour expliquer ses observations et ses conclusions, et d autre part de l organisme faisant l objet de l audit, pour préciser et présenter un plan d action pour remédier à la situation. La composante (iii) évalue la mesure dans laquelle le pouvoir législatif émet des recommandations et suit leur exécution. Le comité responsable peut non seulement adopter les recommandations formulées par les auditeurs externes mais aussi recommander l adoption de mesures et de sanctions par l exécutif (voir PI-29), et il doit avoir un système de suivi pour s assurer que les recommandations en question sont dûment prises en compte par l exécutif. La composante (iv) évalue la transparence de la fonction d examen dans l optique de l accès du public. L ouverture par le comité parlementaire de ses audiences au public donne au comité la possibilité d informer les citoyens de ses travaux et facilite l examen de ces derniers. L «ouverture» des audiences peut revêtir diverses formes, qui vont de l autorisation exceptionnelle de l accès du public à la salle du comité à l invitation de certains membres du public à prononcer un discours sur un sujet particulier. L observation des débats par le public peut s effectuer via la retransmission des audiences par les médias (radio/tv) ce qui permet aux citoyens de suivre ce qui se passe en comité, ou directement à partir de la salle de comité. La composante (iv) est axée sur l accès du grand public et ne vise pas à déterminer si les membres du public sont invités à prendre la parole durant les audiences. Si le pouvoir législatif n organise pas d audit externe des rapports financiers annuels soumis par les administrations publiques (voir PI-28), il ne s acquitte pas de ses fonctions qui consistent à responsabiliser l exécutif et il importe attribuer la note «D» à toutes les composantes. Composantes à évaluer (Méthode de notation M1) : 86

93 (i) (ii) (iii) (iv) Note A B C D Ponctualité de l examen des rapports d audit par le pouvoir législatif (pour les rapports reçus au cours des trois derniers exercices). Envergure des audiences consacrées aux principales conclusions par le pouvoir législatif. Recommandations de mesures par le pouvoir législatif et suivi de leur exécution. Transparence de la fonction d examen du pouvoir législatif. Critères minima : Méthode de notation M1 i) L examen des rapports d audit des rapports financiers annuels est intégralement achevé par le pouvoir législatif dans les trois mois suivant la réception desdits rapports. ii) Des audiences donnant lieu à un examen approfondi des principales conclusions des rapports d audit, auxquelles participent des responsables de toutes ou de la plupart des entités auditées, sont tenues sur une base régulière. iii) Le pouvoir législatif émet des recommandations concernant les mesures devant être mise en œuvre par l exécutif et suit systématiquement leur exécution. iv) Toutes les audiences sont ouvertes au public (sauf dans des circonstances strictement déterminées ; par exemple les débats ayant trait à la sécurité nationale). Les rapports des comités sont examinés devant l assemblée dans son ensemble et publiés sur un site web officiel. i) L examen des rapports d audit des rapports financiers annuels est achevé le pouvoir législatif dans les six mois suivant la réception desdits rapports. ii) Des audiences donnant lieu à un examen approfondi des principales conclusions des rapports d audits auxquelles participent des responsables des entités auditées, sont tenues de manière courante, et couvrent au moins les entités auditées pour lesquelles un avis avec réserves ou un avis négatif a été émis. iii) Le pouvoir législatif émet des recommandations concernant les mesures devant être mise en œuvre par l exécutif et suit leur exécution. iv) Des audiences sont régulièrement tenues en public. Les rapports du comité sont présentés à l assemblée dans son ensemble et publiés sur un site web officiel. i) L examen des rapports d audit des rapports financiers annuels est achevé par le pouvoir législatif dans les douze mois suivant la réception desdits rapports. ii) Des audiences donnant lieu à un examen approfondi des principales conclusions des rapports d audit sont tenues de manière occasionnelle, et ne couvrent qu un petit nombre des entités auditées ou ne peuvent inclure que quelques représentants du ministère des Finances. iii) Le pouvoir législatif émet des recommandations concernant les mesures devant être mise en œuvre par l exécutif. iv) Les rapports du comité sont publiés sur un site web officiel. i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. ii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. iii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. iv) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 87

94 Troisième partie Rapport sur la performance de la GFP Cette partie du cadre présente des directives aux fins de la préparation du Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques (RP-GFP) : elle indique les informations qui doivent être incluses dans le rapport et fournit un modèle décrivant comment ces informations doivent être enregistrées et présentées. Le RP-GFP vise à présenter une évaluation détaillée et intégrée de la performance de la GFP d un pays, à partir d une analyse fondée sur les indicateurs des éléments clés de ce système, et à déterminer dans quelle mesure la performance de la GFP s est modifiée depuis les évaluations précédentes. Toutes les informations pertinentes sont incluses dans le corps du rapport, dont les annexes sont généralement consacrées à la présentation d importants tableaux de données et d autres informations détaillées mais non à un examen de l analyse et des conclusions du rapport. Le rapport est structuré de la manière indiquée dans la table des matières qui figure à la page suivante. La section précédant la partie principale du rapport, qui comprend la table des matières et une liste des sigles et abréviations, présente les données générales sur le pays (dates couvertes par l exercice, monnaie et taux de change par rapport aux grandes monnaies internationales comme l USD ou l EUR). Un certain nombre de tableaux doivent obligatoirement figurer dans la section 2 intitulée «Informations générales sur le pays» et pour certains indicateurs dans la section 3. Ces tableaux doivent être complétés dans la mesure où des informations peuvent être obtenues à partir d une ou de quelques sources, et présentés sous une forme directement exploitable par les évaluateurs. Ces derniers ne sont pas censés procéder à d importants travaux de collecte et de traitement des données aux fins de la présentation des informations. La facilité avec laquelle il est possible d obtenir ces données permet d avoir une idée générale de l ensemble du secteur de l administration centrale et de ses opérations et fait l objet de commentaires dans le texte explicatif du RP-GFP. Le reste de la troisième partie décrit les informations qui doivent être fournies, section par section, suivant la structure du RP-GFP. 88

95 STRUCTURE DU RAPPORT SUR LA PERFORMANCE DE LA GFP Résumé analytique 1. Introduction 1.1 Raisons d être et objectif de l évaluation 1.2 Gestion de l évaluation et assurance de la qualité 1.3 Méthodologie de l évaluation 2. Informations générales sur le pays 2.1. Description de la situation économique du pays 2.2. Description des résultats financiers et budgétaires 2.3. Description de la structure du secteur public 2.4. Description du cadre juridique et institutionnel de la GFP 2.5. Description du cadre de contrôle interne 3. Évaluation des systèmes, des processus et des institutions de GFP 3.1 Crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget 3.2. Exhaustivité et transparence 3.3. Gestion des actifs et des passifs 3.4. Planification et budgétisation fondées sur les politiques publiques 3.5. Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget 3.6. Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports 3.7. Surveillance et audit externes 4. Analyse des systèmes disponibles pour produire les résultats budgétaires 4.1 Évaluation intégrée des différents indicateurs de performance 4.2 Efficacité du cadre des contrôles internes 4.3 Évaluation de l impact des points forts et des points faibles de la GFP 4.4 Évolution de la performance depuis une évaluation antérieure 5. Processus de réforme de la GFP 5.1 Démarche globale suivie pour procéder à la réforme de la GFP 5.2 Description des réformes de la GFP récemment menées et en cours 5.3 Facteurs institutionnels soutenant la planification et la mise en œuvre des réformes Annexes Annexe 1 : Tableau récapitulatif des indicateurs de performance Annexe 2 : Sources des informations 89

96 Résumé analytique Le résumé analytique pour objet de fournir une description générale intégrée et stratégique des conclusions du rapport, notamment de l impact du système de GFP sur la réalisation des objectifs de discipline budgétaire globale, d allocation stratégique des ressources et de prestation efficace des services, et de décrire l évolution de la performance depuis toute évaluation antérieure. Cette section doit se composer d un texte de trois pages ainsi que d un tableau et d un résumé des notes attribués aux indicateurs. Le résumé analytique ne contient que les informations, les données ou les analyses présentées dans les sections 1 à 5 du rapport. Il comporte : Une explication concise de l objet et de la gestion de l évaluation Une explication de la couverture et du calendrier de l évaluation, de son champ d application et de la période couverte. Une explication de la manière dont la performance des systèmes de GFP influence la réalisation des trois principaux objectifs financiers et budgétaires compte tenu de la structure économique, politique et administrative du pays considéré et, dans cette optique, une description des lacunes probables les plus importantes du système. Un résumé des principales évolutions de la performance depuis toute évaluation antérieure du PEFA. Un bref rappel de l ordre du jour ou du programme de réformes de la GFP en cours et prévues, y compris les liens avec les évolutions récentes de la performance et les principaux points faibles recensés. Le résumé analytique contient un tableau qui ne doit pas faire plus d une page - récapitulant les notes de chacun des 30 indicateurs de performance. Ce tableau indique, le cas échéant, la manière dont la performance a évolué depuis l évaluation précédente. 90

97 Section 1 Introduction L introduction a pour objet d expliquer le contexte et l objectif de l évaluation de la GFP, le processus suivi pour préparer le RP-GFP ainsi que la méthodologie utilisée pour procéder à l évaluation. Cette section devrait faire 2 à 3 pages. SOUS-SECTION 1.1 : RAISONS D ETRE ET OBJECTIF DE L EVALUATION Cette section décrit le contexte et l objectif de l évaluation PEFA ; elle indique à cette fin pourquoi l évaluation est entreprise à cette date, ses liens avec toute évaluation PEFA antérieure et sa contribution aux activités de réforme en cours. SOUS-SECTION 1.2 : GESTION DE L EVALUATION ET ASSURANCE DE LA QUALITE Cette section décrit le processus de préparation du RP-GFP ; elle indique : i) l organisme qui a lancé et qui parraine l évaluation, ii) la mesure dans laquelle les représentants de l État ont participé à la préparation du rapport, et iii) les rôles et les contributions de toutes les autres parties prenantes à l évaluation. Les modalités de gestion et d assurance de la qualité sont présentées avant le résumé analytique, dans un encadré figurant dans cette sous-section, ou dans une annexe, suivant le format ci-après : Encadré 1-1 Modalité de gestion et d'assurance de la qualité de l'évaluation Organisation de l'équipe chargée de la gestion de l'évaluation du PEFA o Équipe de supervision directeur et membres : [noms et organisations] o Directeur de l'évaluation : [nom et organisation] o Chef et membres de l'équipe d'évaluation : [nom et organisation de chaque personne] Examen de la Note de synthèse et/ou des Lettres de mission o Date de l'examen des projets de note de synthèse et/ou de lettre de mission : o Examinateurs invités : [nom et organisation de chaque examinateur ou du groupe, par exemple l Équipe de supervision] o Examinateurs ayant formulé des commentaires : [nom et organisation de chaque examinateur, en particulier pour le Secrétariat PEFA, et date(s) de l examen, ou nom et organisation du groupe, par exemple l Équipe de supervision] o Date(s) des versions définitives de la note de synthèse et/ou des lettres de mission Examen du rapport d évaluation Date(s) du (des) rapport(s) examinés : Examinateurs invités : [nom et organisation de chaque examinateur, en particulier pour le Secrétariat PEFA, et date(s) de l examen, ou nom et organisation du groupe, par exemple l Équipe de supervision] Examinateurs ayant formulé des commentaires : [nom et organisation de chaque examinateur] 91

98 SOUS-SECTION 1.3 : METHODOLOGIE D EVALUATION Cette section décrit les choix méthodologiques effectués aux fins de l évaluation. Elle décrit en particulier la couverture institutionnelle de l évaluation, la période couverte et la sélection des sources d information. Couverture institutionnelle de l évaluation présentée dans le RP-GFP : l évaluation couvre un échelon particulier du secteur des administrations publiques (en général l administration centrale). Le rapport précise les unités institutionnelles et les opérations qui sont prises en compte et celles qui ne le sont pas pour qu il soit possible de comprendre la portée de l évaluation. Les questions relatives à la démarcation des limites des systèmes publics évalués concernent à la fois la délimitation des autres échelons des administrations publiques (généralement les administrations infranationales) et celle du secteur des entreprises publiques. Toute divergence doit être expliquée et justifiée. Il importe, en particulier, d indiquer clairement la couverture des administrations de sécurité sociale, des fonds de patrimoine souverain et des partenariats public-privé. La définition de la couverture de l évaluation doit cadrer avec la description des unités institutionnelles et des opérations budgétaires de l échelon correspondant du secteur des administrations publiques comme indiqué à la sous-section 2.3 (voir ciaprès). Période couverte par l évaluation de la performance : la période couverte par l évaluation est indiquée ici, la date finale («instantané») devant être précisée. Cette section comporte un tableau présentant clairement les étapes et le calendrier de l évaluation. La période pour laquelle les données sont requises varie selon les indicateurs, en fonction du stade du cycle budgétaire auxquels l indicateur correspond et de la phase du cycle atteint à chaque exercice à la date finale. Sources d information : l équipe chargée de l évaluation doit avoir des entretiens avec les représentants de toutes les entités financières de l administration centrale ainsi que de certains MDA et d autres unités institutionnelles des administrations publiques, et collecter des informations auprès de ces derniers. Ces unités doivent être sélectionnées à partir d un échantillon en fonction de l importance relative de chacun des indicateurs de performance de manière à représenter correctement les institutions compte tenu des contraintes existant au niveau des ressources. Il importe de décrire les MDA constituant l échantillon pour lequel des informations sont recouvrées ainsi que la méthode utilisée pour constituer cet échantillon. Il est également nécessaire de présenter les autres sources d informations utilisées pour l évaluation, notamment les sources de documents et les entretiens avec les représentants d autres échelons des administrations publiques, du secteur des entreprises publiques, du secteur privé, d organisations non gouvernementales ainsi que d institutions financières extérieures et de partenaires de développement. La liste intégrale de ces sources doit figurer à l Annexe 2. Autres points méthodologiques associés à la préparation du rapport : par exemple, la série d indicateurs utilisée est-elle différente de la série complète des indicateurs, et l évaluation est-elle réalisée de manière indépendante ou est-elle conjuguée à d autres travaux d analyse? 92

99 Section 2 Informations générales sur le pays Cette section a pour objet de fournir des informations sur le pays dont le système de GFP est évalué, pour permettre de mieux comprendre le contexte plus général des réformes de la GFP ainsi que les caractéristiques essentielles du système considéré. Cette section doit comporter entre 6 et 10 pages. Cette section est structurée comme indiqué ci-après et fournit les informations suivantes : SOUS-SECTION 2.1 : DESCRIPTION DE LA SITUATION ECONOMIQUE DU PAYS Le contexte national, notamment la situation démographique, le niveau de revenu, le pourcentage de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté, le taux de croissance, l inflation, la structure économique et les principaux obstacles à la croissance et au développement. Cette description doit comprendre des informations concernant toute dépendance notable de l économie et des recettes publiques envers un secteur économique particulier, notamment l extraction des ressources naturelles, ou un appui financier d organismes financiers extérieurs et de partenaires de développement. Les principaux aspects des réformes économiques et budgétaires de l État, en particulier les points constituant des risques financiers très importants qui ont probablement un impact sur les objectifs et la réalisation d une stratégie budgétaire crédible. SOUS-SECTION 2.2 : DESCRIPTION DES OBJECTIFS FINANCIERS ET BUDGETAIRES Les informations présentées dans cette sous-section proviennent des analyses consacrées à la politique budgétaire et à la politique des dépenses ainsi que d autres études pertinentes. Performance budgétaire : le rapport commente brièvement les principales évolutions de la discipline budgétaire globale au cours des trois derniers exercices, sur la base des informations fournies dans le tableau présenté ci-après. Il inclut également d autres informations pertinentes, par exemple des données sur le stock de la dette. 93

100 Tableau 2-1 Données budgétaires globales Montants effectifs pour l administration centrale (en % du PIB) EX T-2 EX T-1 EX T Recettes totales - Recettes propres - Dons Dépenses totales - Dépenses hors intérêts - Dépenses au titre des intérêts Déficit global (dons compris) Déficit primaire Financement net - extérieur - intérieur Le tableau doit indiquer les montants globaux pour le secteur de l administration centrale. Il importe d indiquer si seules les données budgétaires sont incluses. Allocation des ressources : le rapport donne des informations sur l évolution de l allocation sectorielle et économique des ressources. Il note également les priorités ressortant de la stratégie nationale et la mesure dans laquelle les dotations budgétaires cadrent avec les priorités de l État. Tableau 2-2 Dotations budgétaires par fonction Dotations budgétaires par secteur en pourcentage des dépenses totales EX T-2 EX T-1 EX T Santé Éducation Agriculture Etc. Les données des tableaux 2-2 et 2-3 doivent être présentés suivants la classification utilisée par les administrations publiques Tableau 2-3 Dotations budgétaires effectives classification économique Dotations budgétaires effectives classification économique (en pourcentage des dépenses totales) EX-2 EX T-1 EX T Dépenses de fonctionnement - Traitements et salaires - Biens et services - Intérêts - Transferts - Autres dépenses Dépenses d équipement 94

101 SOUS-SECTION 2.3 : DESCRIPTION DE LA STRUCTURE DU SECTEUR PUBLIC Le rapport décrit la structure de l ensemble du secteur public et de l administration centrale, respectivement, en indiquant le nombre d institutions concernées et l importance financière de chaque segment, comme indiqué dans les tableaux 2-4 et 2-5. Les informations peuvent être recouvrées auprès de diverses sources, notamment les statistiques de finances publiques, les comptes consolidés des administrations publiques, les statistiques ou les comptes des différentes institutions. Il est préférable que les données se rapportent à l exercice achevé le plus récent. Il importe de noter les sources d information et d indiquer si les totaux peuvent intégrer des doubles comptages ou avoir été calculés sur la base de données différentes de celles utilisées pour noter les indicateurs dans le cadre du pilier I. Les informations permettent de comprendre ce que recouvre et quelles sont les limites de l évaluation (voir la section 1.3) ainsi que l importance relative des différents segments du secteur public aux fins de l analyse présentée dans la section 4. Tableau 2-4 Structure du secteur public (nombre d entités et montant des budgets) Année :... Secteur public Sous-secteur des administrations publiques Unité bydgétaire Unités extrabudgétaires Administrations de securité sociale 1/ Sous-secteur des entreprises publiques Entreprises publiques non financières Entreprises publiques financières 2/ Administration centrale 1 er échelon des administration infranationales (État fédéré) Échelon (s) inférieur(s) des administrations infranationales 1/ Selon les modalités de contrôle de gestion et de financement en vigueur, une administration de sécurité sociale est une entité du secteur public qui peut faire partie d un échelon particulier des administrations publiques ou être classée en tant que soussecteur distinct du secteur des administrations publiques ; voir le paragraphe 2.78 du GFS / L expression «administration centrale budgétaire» couvre l intégralité des entités de l administration centrale couverte par le budget de l administration centrale. 95

102 Tableau 2-5 Structure financière de l administration centrale (en unités monétaires) Année :... 1/ Préciser : budget, résultats provisoires ou résultats définitifs Recettes Opérations budgétaires Unité budgétaire Opérations extrabudgétaires Administration centrale Unités extrabudgétaires Administrations de sécurité sociale Total global 2/ Dépenses Transferts à (-) et provenant (+) d autres unités des administrations publiques t Passifs Actifs financiers Actifs non financiers 1/ Ycompris le PIB nominal pour le même la même année à des fins de comparaison ; 2/ Indiquer ici le total consolidé s il est disponible, le total obtenu par une autre méthode d agrégation dans le cas contraire (en expliquant la méthode utilisée). SOUS-SECTION 2.4 : DESCRIPTION DU CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DE LA GFP Cadre juridique de la GFP : le rapport énumère et récapitule les textes de loi et les réglementations déterminant la structure et guidant l application du système de GFP. Il part, en règle générale, de la constitution nationale puis présente les différentes branches de l État (pouvoir législatif, pouvoir exécutif, pouvoir judiciaire), la base juridique des différentes couches des administrations publiques (administration centrale, États fédérés, municipalités, etc.) et des autres structures organisationnelles telles que les fonds extrabudgétaires, les organismes publics autonomes et les entreprises publiques. Il décrit également le degré d intégration/de fragmentation de la législation couvrant différent aspects de la GFP, notamment la gestion du budget, la mobilisation de ressources, les investissements et la gestion de la dette, la passation des marchés, la comptabilité, les contrôles externes, etc. et il met en relief les importantes dispositions propres au pays. Il décrit aussi rapidement les modifications récemment apportées au cadre juridique, si nécessaire. Le cadre institutionnel de la GFP : le rapport décrit les responsabilités des principales entités intervenant dans la GFP, notamment celles des différentes branches de l État (pouvoir législatif, pouvoir exécutif, pouvoir judiciaire), des différents échelons des administrations publiques (administration centrale et administrations infranationales), et celles des entreprises publiques ou des organismes publics autonomes (si nécessaire en faisant référence aux données pour indiquer l importance relative des différents segments du secteur public conformément à la sous-section 2.3). Le rapport fournit des informations supplémentaires sur la responsabilité générale de la gestion des finances publiques incombant respectivement aux organismes financiers centraux (comme le ministère des Finances, le ministère du Plan économique, les autorités fiscales, la Banque centrale, les institutions supérieures de contrôle, etc.), et sur la répartition des attributions entre le ministère des Finances et les ministères de tutelle. Il décrit la structure organisationnelle et les responsabilités des services du ministère des Finances (en présentant si possible un organigramme en annexe). Il 96

103 mentionne aussi toute modification récemment apportée au niveau de l attribution des responsabilités. Principales caractéristiques du système de GFP : le rapport décrit les principales caractéristiques du système de GFP, notamment le degré de centralisation de ce système, l ampleur relative des recettes affectées ou des fonds extrabudgétaires ou encore le type de contrôle exercé par les organes de supervision externes, ainsi que les modifications récemment apportées. Il explique aussi les dispositions juridiques et les structures institutionnelles établies pour assurer la participation du public à la gestion du budget 17, et compléter le rôle joué par le pouvoir législatif en sa qualité de représentant des intérêts des citoyens. Les informations fournies sont de nature descriptive et n ont pas pour objet de déterminer la conformité aux règles en vigueur ou les rôles effectivement joués par le pouvoir législatif et par la fonction d audit externe. Ces questions sont prises en compte dans l évaluation détaillée du système de la GFP (section 3) et dans l analyse transversale des fonctions (section 4). SOUS-SECTION 2.5 : DESCRIPTION DU CADRE DE CONTROLE INTERNE Le contrôle interne est un processus conçu pour traiter les risques et fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation, dans le cadre de la mission de l organisation, des objectifs généraux suivants : i) exécution d opérations ordonnées, éthiques, économiques, efficientes et efficace, ii) respect des obligations de rendre compte, iii) conformité aux lois et réglementations en vigueur, et iv) protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages et les dommage. Ces objectifs correspondent également aux principales catégories de risques que peut viser un cadre de contrôle interne. Un tel cadre et sa mise en œuvre fournissent donc des informations essentielles pour expliquer la performance d un système de GFP au niveau de toutes les fonctions. Si la plupart des indicateurs de performance couvrent des aspects des activités de contrôle interne (voir la section 3), cette sous-section décrit la mesure dans laquelle les structures stratégiques, législatives et institutionnelles d un cadre de contrôle interne ont été mises en place, ainsi que les catégories de risques que ce cadre est censé prévenir. Cette sous-section est de nature descriptive. La section 4.2 donne une indication générale de l efficacité du cadre de contrôle interne, sur la base à la fois de cette sous-section et des activités de contrôle incluses dans les évaluations de l indicateur de performance. Cette description s appuie sur la description du cadre juridique et institutionnel de la GFP figurant dans la section précédente, qu elle complète, et elle est organisée en fonction des cinq composantes de contrôle interne recensée dans les normes internationales 18, à savoir : 1. Environnement de contrôle 2. Évaluation des risques 3. Activités de contrôle 4. Information et communication 17 Des informations peuvent, par exemple, être extraites des Enquêtes sur le budget ouvert 18 Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques, «Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public (INTOSAI GOV 9100). 97

104 5. Pilotage Le rapport récapitule les principales structures stratégiques, législatives et institutionnelles concernant chacune des composantes de contrôle interne et explique comment elle vise les cadres objectifs généraux recensés ci-dessus. Ces objectifs de contrôle contribuent de diverses manières à la réalisation des trois principaux résultats financiers et budgétaires. 98

105 Section 3 Évaluation des systèmes, des processus et des institutions de la GFP Cette section a pour objet de présenter une évaluation des principaux éléments du système de GFP, telle qu elle ressort des indicateurs, et de faire rapport sur les améliorations qui ont été apportées. Cette section est structurée comme suit : 3.1 Crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget 3.2 Exhaustivité et transparence 3.3 Gestion des actifs et des passifs 3.4 Planification et budgétisation basées sur les politiques publiques 3.5 Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget 3.6 Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports 3.7 Surveillance et audit externes Chaque sous-section examine les indicateurs pertinents. Par exemple, la sous-section 3.2, qui est consacrée à l exhaustivité et à la transparence, présente des informations sur les indicateurs PI-4 à PI-9. Les rapports établis suivent l ordre des indicateurs. Dans le cadre de l examen de chacun des indicateurs, une distinction est faite entre l évaluation de la situation actuelle (analyse fondée sur les indicateurs), l évolution de la performance au cours du temps et une description des réformes mises en œuvre pour remédier aux lacunes recensées. Les rapports établis pour chaque indicateur sont présentés séparément et comprennent cinq éléments : 1) une description générale du système, telle qu elle ressort des indicateurs, 2) le niveau de performance et les éléments sur lesquels repose la notation de chaque dimension, 3) l évolution de la performance depuis une évaluation PEFA antérieure le cas échéant ; 4) les réformes récentes ou en cours, qui ont eu ou qui auront probablement un impact sur les résultats indiqués par l indicateur de performance 5) un résumé présenté sous forme de tableau de notation générique Description générale du système, telle qu elle ressort des indicateurs Ce paragraphe peut décrire les modalités institutionnelles et organisationnelles et les dispositions législatives pertinentes aux domaines évalués par l indicateur. 99

106 Niveau de performance et éléments sur lesquels repose la notation de chaque dimension Le texte explique clairement la performance effective de chacune des composantes de la GFP prises en compte par les indicateurs et les raisons d être de la note attribuée. Chaque composante de l indicateur est examinée dans le texte et traitée de manière à permettre de comprendre la note particulière (A, B, C ou D) obtenu. Le rapport indique les éléments probants (y compris les données quantitatives) utilisé pour justifier l évaluation. Les informations sont aussi précises que possible (quantités, dates, périodes couvertes, etc.). Toutes les questions soulevées par l actualité ou la fiabilité des données ou des éléments probants sont notées. Le texte doit explicitement indiquer si les informations obtenues sont insuffisantes pour l indicateur dans son ensemble ou pour l une quelconque de ses composantes. Évolution de la performance depuis une évaluation PEFA antérieure Afin de compléter la notation des indicateurs, lorsqu une évaluation PEFA a déjà antérieurement été réalisée, un rapport est présenté sur l évolution de la performance 19 dans le temps pour chacun des domaines couverts par les indicateurs. Ce rapport vise à prendre en compte la dynamique des réformes et le renforcement des capacités nationales tout en continuant d évaluer de manière suffisamment rigoureuse les transformations en cours. Les rapports sur l évolution de la performance dans le temps donnent lieu à : a) la présentation de faits motivants la modification ou le maintien de la note pour chaque composante et pour l indicateur dans son ensemble (s il a plusieurs composantes) ; b) la mise en relief des problèmes de comparaison par rapport à l évaluation antérieure (par exemple les différences de couverture, la modification des définitions concernant les domaines considérés, les différences d interprétation des données, etc.) de manière à assurer une divulgation totale du degré de robustesse des informations sur les changements ; c) l explication des évolutions de la performance qui peuvent ne pas avoir donné lieu à une modification de la note mais qui n en sont pas moins établies. Il peut s agir d une évolution de la performance au regard de tout ou partie des critères relatifs à une composante ou du fait que la note globale de l indicateur peut ne pas avoir changé bien que la note d une ou plusieurs de ses composantes ait été modifiée. 19 Le niveau de performance du système de GFP, tel qu il ressort des indicateurs, reflète un ensemble de facteurs historiques, politiques, institutionnels et économiques, et n'est pas nécessairement représentatif des efforts récemment ou actuellement déployés par les administrations publiques pour améliorer la performance de la GFP. L'amélioration des notes des indicateurs peut ne pas s'effectuer avant plusieurs années car ces derniers sont notés sur une échelle à quatre niveaux. C'est pourquoi le RP-GFP fait rapport sur les progrès réalisés dans le cadre de l'amélioration de la performance de la GFP reflétée par les indicateurs. 100

107 Réformes récentes ou en cours Le rapport décrit les réformes récemment menées ou en cours qui ont trait au domaine couvert par l indicateur, en indiquant notamment leur état d avancement particulier. Les réformes considérées sont celles qui : a) peuvent déjà avoir eu un impact sur la performance (éventuellement indiqué dans le paragraphe précédent), b) ont été mises en œuvre mais dont l impact n est pas encore établi de manière probante, c) peuvent être en cours d exécution, ou d) sont sur le point d être entreprise au moment de l évaluation. Le rapport ne s efforce pas d évaluer la pertinence ou le succès des réformes, et se contente de noter les liens qui pourraient exister entre ces dernières et la performance. Une simple mention des plans de réforme de l État ou la description des conditions en vigueur imposée par les institutions financières internationales ou les bailleurs de fonds (c est-à-dire les réformes qui n ont pas encore été mises en œuvre) ne sont pas considérés comme des indications suffisantes pour déterminer le niveau de performance où les progrès accomplis à cet égard.. Récapitulation des résultats dans un tableau de notation générique Indicateur/Composante (Numéro et intitulé) PI-xx (intitulé) Composante (i) etc. [pour les indicateurs dotés de plusieurs composantes, chaque composante doit faire l objet d une explication distincte, de même que la note globale de l indicateur] Note (Note globale) Brève justification de la note (Notation cardinale) 101

108 Section 4 Analyse des systèmes disponibles pour atteindre les objectifs budgétaires Cette section a pour objet de présenter une analyse intégrée sur la base de toutes les informations fournies dans les sections 2 et 3, pour pouvoir formuler des conclusions générales sur la performance des systèmes de GFP. L analyse vise en particulier à déterminer de quelle manière la performance des systèmes de GFP peut avoir un impact sur la capacité des administrations publiques à atteindre les objectifs financiers et budgétaires établis, et à recenser les plus importantes lacunes des systèmes à cet égard. Cette section devrait compter de 6 à 10 pages. SOUS-SECTION 4.1 EVALUATION INTEGREE DES INDICATEURS DE PERFORMANCE L évaluation détaillée basée sur les indicateurs est résumée pour les sept piliers de la performance de la GFP et met plus particulièrement l accent sur les liens entre les points forts et les points faibles et la réalisation des principaux objectifs financiers et budgétaires : I. Crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget - pour qu ils puissent servir d instrument de mise en œuvre des politiques, il est nécessaire que la stratégie de finances publiques et le budget de l État soient réalistes et soient exécutés comme prévu. II. III. IV. Exhaustivité et transparence - il est nécessaire que le budget soit établi de manière exhaustive de manière à ce que toutes les activités et toutes les opérations des administrations publiques se déroulent dans le cadre de la politique budgétaire de l État et soient assujettis à des dispositions adéquates de gestion budgétaire et d établissement de rapports. La transparence est une importante caractéristique qui permet d assurer une supervision externe des politiques et des programmes publics et de leur exécution. Gestion des actifs et des passifs grâce à une gestion efficace des actifs et des passifs, les ressources sont utilisées de manière optimale dans le cadre des investissements publics, les investissements financiers ont des rendements adéquats, les ressources financières consacrées à l entretien des actifs sont bien planifiées et l élimination des actifs effectue conformément à des règles clairement établies. Le coût du service de la dette est également réduit au minimum et les risques financiers font l objet d un suivi adéquat qui permet de prendre des mesures d atténuation en temps opportun. Planification et budgétisation fondées sur les politiques publiques - les processus de planification et de budgétisation fondées sur les politiques publiques permettent aux administrations publiques de planifier la mobilisation et l emploi des ressources conformément à la politique budgétaire et la stratégie nationale. V. Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget - il est nécessaire d exécuter le budget de manière prévisible et contrôlée pour assurer une gestion efficace de l exécution des politiques et des programmes. 102

109 VI. VII. Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports il est nécessaire de disposer d informations financières à jour, pertinentes et fiables, pour appuyer tous les processus de gestion financière et budgétaire et de prise de décision. Surveillance et audit externes - la poursuite d une surveillance efficace par le pouvoir législatif et par le biais d audits externes permet d obliger le pouvoir exécutif à rendre compte de sa politique budgétaire et de sa politique de dépenses et de leur exécution. En faisant la synthèse de la performance du système de GFP, l analyse vise les principales lacunes de la gestion des finances publiques et ne se contente pas de reproduire une liste détaillée des points forts et des points faibles notés dans la section 3. L analyse décrit en particulier l interdépendance entre les différents indicateurs relevant de chacun des sept piliers, mais explore également les liens entre les indicateurs relevant de piliers différents, pour expliquer comment la performance de certaines fonctions dépend de la performance d autres fonctions. SOUS-SECTION 4.2 EFFICACITE DU CADRE DE CONTROLE INTERNE Compte tenu de tous ces liens, l efficacité du cadre de contrôle interne joue un rôle crucial en traitant les risques et en fournissant une assurance raisonnable quant à la réalisation, dans le cadre des opérations, des quatre objectifs suivants : i) exécution d opérations ordonnées, éthiques, économiques, efficientes et efficaces, ii) respect des obligations de rendre compte, iii) conformité aux lois et réglementations en vigueur, et iv) protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages et les dommages. L analyse examine chacun de ces quatre objectifs du contrôle interne et suit les cinq composantes visées à la section 2.5, à savoir l environnement de contrôle, l évaluation des risques, les activités de contrôle, l information et la communication, et le pilotage. Dans la mesure où des rapports ont été établis, cette section s appuie sur les évaluations de l efficacité des contrôles internes qui ont pu être antérieurement réalisés par des organismes d audit externe ou d autres entités extérieures. Les rapports sur le fonctionnement des contrôles internes publiés par les administrations publiques peuvent être utiles à cet égard. En l absence d une évaluation récente approfondie des contrôles internes, l évaluation s emploie, dans cette section, à présenter une description de haut niveau basée de la manière dont les politiques, la législation et les institutions du cadre de contrôle interne ont été mises en place (section 2.5) et de la qualité de la conception et de l exécution des contrôles (évaluation des indicateurs dans la section 3). Cette démarche reposant sur l identification des problèmes de contrôle interne dans le cadre de la description des informations générales sur le pays et de l évaluation des indicateurs de performance pour les systèmes de GFP, il est peu probable qu elle permette de couvrir les cinq composantes du contrôle interne. Dans ce cas, l analyse vise à donner une impression générale de l efficacité globale du cadre de contrôle interne, mais elle ne peut pas être considérée comme une évaluation détaillée des contrôles internes conformément aux normes internationales. Les mécanismes de supervision externe contribuent au suivi de l efficacité du système de contrôle interne et permettent de faire pression sur l exécutif pour qu il améliore les systèmes. Ces mécanismes comprennent, par exemple, la réalisation d audits des systèmes, l examen des audits par le pouvoir législatif, les systèmes de suivi de l exécution par le pouvoir exécutif des mesures prises pour remédier aux défaillances et publier les rapports et organiser des débats sur les domaines considérés. Ces activités 103

110 constituent donc des mécanismes de renforcement et font partie intégrante de l analyse de l efficacité des systèmes de contrôle. L analyse doit donc prendre en compte les interactions entre les activités de supervision extérieure et le système de contrôle interne. L analyse présentée dans cette sous-section vise également à former une impression de la manière dont les contrôles internes contribuent à traiter les risques associés à la réalisation de chacun des trois principaux objectifs financiers et budgétaires. Pour faciliter cette analyse, il importe que les évaluateurs examinent la manière dont les éléments du contrôle interne considérés dans les composantes des différents indicateurs contribuent à la réalisation de chacun des trois principaux objectifs financiers/budgétaires. L efficacité des contrôles internes donne également une idée de la fiabilité des données provenant des systèmes des administrations publiques et, par conséquent, contribuent à expliquer le degré de confiance qui peut être accordé aux conclusions formulées sur la base de l évaluation des indicateurs effectués à partir de ces données. SOUS-SECTION 4.3 EVALUATION DE L IMPACT DES POINTS FORTS ET DES POINTS FAIBLES DE LA GFP Cette sous-section analyse la mesure dans laquelle la performance du système de GFP évalué semble soutenir ou entraver la réalisation des trois principaux objectifs financiers et budgétaires, à savoir : la discipline budgétaire globale, l allocation stratégique des ressources, et l utilisation efficace des ressources aux fins de la prestation de services. Elle s appuie sur les points forts et les points faibles recensés dans chacun des domaines fonctionnels de la GFP (sous-section 4.1) et sur le degré d efficacité des différentes composantes des contrôles internes (soussection 4.2) et elle identifie la relation entre la performance de ces sous-systèmes et la capacité à atteindre les trois principaux objectifs. Cette sous-section 4.3 explique également pourquoi les points faibles recensés au niveau de la performance des sous-systèmes de la GFP sont jugés préoccupant pour les administrations publiques en intégrant dans l analyse les caractéristiques propres au pays et les objectifs des politiques publiques pertinentes pour les trois principaux objectifs retenus. L analyse est organisée en fonction des trois grands objectifs financiers et budgétaires. L évaluation n examine toutefois pas la mesure dans laquelle ces objectifs sont atteints (par exemple si les mesures relatives aux recettes et les dépenses encourues par le biais du budget contribuent de la manière souhaitée à stimuler la croissance économique, à réduire la pauvreté ou à atteindre d autres objectifs stratégiques). Elle évalue en fait la mesure dans laquelle le système de GFP facilite la réalisation des objectifs financiers et budgétaires retenus. Cette analyse intègre la performance du système de GFP mesurée par les indicateurs de performance, les informations sur les caractéristiques économiques pertinentes du pays, les objectifs de la politique budgétaire de l État, la structure du secteur public et les caractéristiques du système de GFP (sous-section 2.1 à 2.5) ainsi que tout autre facteur pouvant avoir un impact sur la performance de la GFP. Le Guide pratique présente des directives plus détaillées sur la manière dont la performance de la GFP peut faciliter ou entraver la réalisation des trois principaux objectifs et sur la manière de mener cette analyse. 104

111 L analyse présente donne une description de la situation qui, en conclusion, fait ressortir les (3-4) points faibles du système de GFP auxquels il semble le plus nécessaire de remédier pour appuyer les efforts déployés par l État en vue d atteindre ses objectifs financiers et budgétaires. SOUS-SECTION 4.4 EVOLUTIONS DE LA PERFORMANCE DEPUIS UNE EVALUATION ANTERIEURE Cette section présente la performance de la GFP et sa contribution à la réalisation des objectifs financiers/budgétaires dans une optique dynamique. Elle n a d intérêt que pour les évaluations répétées. Elle s appuie sur la description des changements intervenus au niveau de la performance figurant dans l analyse de chaque indicateur et dans la présentation générale de l évolution de la performance figurant dans l Annexe 1. Cette sous-section examine par conséquent l ampleur générale des changements et détermine si ces changements sont également répartis ou concernent plus particulièrement certains indicateurs relevant de piliers déterminés. Elle se termine par une évaluation de la manière dont les changements renforceront probablement la capacité d atteindre les objectifs financiers/budgétaires et de remédier aux principaux points faibles en la matière. 105

112 Section 5 Processus de réforme de l État Cette section vise à décrire les efforts généraux déployés par les administrations publiques pour améliorer la performance de la GFP et à présenter les facteurs qui pourraient à l avenir avoir un impact sur la planification, l exécution et le suivi des futures réformes. Cette section devrait compter entre 3 et 5 pages. SOUS-SECTION 5.1 : APPROCHE GENERALE DES REFORMES DE LA GFP Cette sous-section décrit la démarche globale de la réforme de la GFP, et notamment l existence, les origines et la structure d un programme de réformes ou toute autre démarche utilisée telle que la poursuite de plusieurs réformes parallèles indépendantes et/ou concernant des institutions particulières et des programmes de renforcement des capacités. Elle décrit la manière dont le programme s inscrit dans le cadre de la politique générale et de la planification des réformes publiques, par exemple par le biais d un plan de développement national global, de modalités de planification stratégique sectorielle, du cadre de dépenses à moyen terme, etc. Elle fait ressortir les liens avec toute réforme administrative du secteur public, notamment les liens techniques et les interdépendances, ainsi que la coordination des activités de planification et de gestion. Cette sous-section indique tout examen extérieur récent ou évaluation indépendante du ou des programmes de réformes de la GFP récemment menés, ainsi que leurs principales conclusions. SOUS-SECTION 5.2 : DESCRIPTION DES REFORMES RECEMMENT MENEES ET EN COURS Cette sous-section récapitule brièvement les plus importantes réformes récemment menées et en cours (ces dernières sont décrites en détail dans la section 3) de manière à présenter un tableau général des principaux progrès réalisés par les administrations publiques aux fins du renforcement du système de GFP. Elle fait ressortir la mesure dans laquelle les réformes en cours ciblent les domaines de la GFP présentant les points faibles les plus notables (tels qu ils ressortent de l analyse présentée dans la section 4). SOUS-SECTION 5.3 : FACTEURS INSTITUTIONNELS APPUYANT LA PLANIFICATION ET L EXECUTION DES REFORMES Cette partie du rapport présente une analyse prospective de la mesure dans laquelle les facteurs institutionnels appuieront probablement le processus de planification et d exécution des réformes. Les paragraphes qui suivent recensent plusieurs facteurs qui pourraient appuyer un processus de réforme efficace dans de nombreux contextes nationaux. Dans chaque cas, cette partie du RP-GFP prend en compte les réformes récemment menées et en cours et note, le cas échéant, les facteurs propres au pays qui viennent s ajouter à ceux qui sont indiqués ci-après. 106

113 Le leadership et l adhésion des autorités favorise probablement un processus de réforme de la GFP plus efficace en permettant d établir les objectifs, la direction et le rythme des réformes, en précisant la répartition organisationnelle des responsabilités du processus de réforme et en faisant face, en temps opportun, à toute opposition au changement. L examen peut porter sur les raisons d être particulières des réformes administratives ou les incitations en ce domaine (par exemple sur la base des informations présentées dans la section 2.1) ou sur le niveau et la nature de la participation des responsables politiques au processus de réforme, sur la mesure dans laquelle les autorités justifient réellement les réformes de la GFP, sur la présentation de la vision de l État dans des documents publics (programmes de développement national, stratégie ou plan d action de GFP déterminé, etc.) et sur l octroi de ressources par l État au titre des réformes de la GFP. Il peut être fait mention de la mesure dans laquelle le processus de réforme progresse conformément aux plans des autorités si cela est jugé pertinent. La coordination entre les administrations publiques contribue probablement à assurer l établissement d un meilleur ordre des priorités et des opérations du programme de réformes, car les capacités dont disposent les différentes entités et les différents échelons des administrations publiques sont prises en compte dans le cadre de la planification et de l exécution des réformes. Il est possible, lors de la détermination de la mesure dans laquelle des modalités de coordination ont été mises en place, d examiner le degré auquel les entités pertinentes, en particulier les ministères de tutelle, sont associées au processus de prise de décision concernant les réformes, l existence de mécanismes permettant d assurer la prise de décisions en temps opportun, en particulier pour les réformes transversales, la clarté de l attribution des rôles et des responsabilités pour l exécution des réformes, et la constitution, au niveau des administrations publiques, d une fonction de coordination des activités des bailleurs de fonds concernant les réformes de la GFP. Il peut être fait mention de l association du Parlement et de l audit extérieur au processus de réforme de la GFP si cela est jugé pertinent. L impact des réformes de la GFP dépend probablement de la mesure dans laquelle des dispositions ont été prises pour favoriser un processus de réforme durable. À cet égard, il est possible de déterminer dans quelle mesure le processus de réforme est piloté par des experts de l État ou par l assistance technique, si les réformes sont associées à des programmes détaillés de renforcement des capacités et si des mesures ont été prises pour conserver le personnel formé. Toute information concernant le financement des coûts récurrents résultant de l exécution des réformes peut également être incluse ici, si cela est jugé pertinent. Il est important que le programme de GFP soit transparent pour définir les attentes, obtenir des contributions et s assurer la collaboration des différentes parties prenantes. Le rapport décrit la transparence en fonction des documents du programme de réformes accessibles au public, et l inscription intégrale des financements du programme ex-ante and ex-post. L évaluation de ces facteurs institutionnels doit être aussi factuelle que possible, et ne s appuyer sur aucun plan ou engagement de l État. Le rapport ne présente aucune recommandation concernant le programme de réformes et ne formule aucun jugement sur la mesure dans laquelle le programme de réformes de l État vise les points faibles pertinents de la GFP ou sur le fait que les mesures de réformes proposées sont adéquates ou non. 107

114 Annexe 1. RP-GFP Tableau récapitulatif des indicateurs de performance Cette annexe regroupe dans un tableau les indicateurs de performance. Pour chaque indicateur, il indique la note qui lui a été attribuée ainsi qu une brève explication de cette note. Évaluation actuelle Indicateur/composante Note Description des critères satisfaits PI-xx (thème) Évaluation antérieure (année) Note Explication des changements (y compris les questions de comparabilité) Composante (i), si l indicateur a plusieurs composantes Composante (ii) Composante (iii) Composante (iv) Annexe 2. RP-GFP Sources des informations Cette annexe énumère tous les documents desquels des informations ont été extraite aux fins de l évaluation, tels que les documents législatifs, les documents de politique générale, les documents, les rapports et les statistiques du budget, ainsi que les enquêtes et les analyses récemment menées au niveau national, régional ou international (Annexe 2A). Cette annexe énumère également les personnes interrogées et fournit des informations sur le rapport sur la performance de la GFP, en indiquant les institutions que ces personnes représentent et les fonctions qu elles occupent (Annexe 2B). Un tableau distinct explique les sources des informations utilisées pour servir de base à la notation de chaque indicateur (Annexe 2C). 108