Public Expenditure and Financial Accountability Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques Mise à jour : janvier 2015 VERSION DE TEST Secrétariat PEFA Washington États-Unis
Le PEFA est un programme mené en partenariat par plusieurs organismes, parrainé par : La Banque mondiale Le Fonds monétaire international La Commission européenne Le Ministère britannique du développement international Le Ministère français des Affaires étrangères L Agence norvégienne de développement internationale Le Secrétariat d État à l économie de la Suisse Contacts auprès du Secrétariat du PEFA : Adresse : Courriel : Web : PEFA Secretariat 1818 H Street NW Washington DC 20433, États-Unis services@pefa.org www.pefa.org ii
Avant-propos Il est généralement reconnu que des institutions et des systèmes efficaces de gestion des finances publiques (GFP) contribuent de manière cruciale à la mise en œuvre des politiques de développement national et de réduction de la pauvreté. Ce Cadre de mesure de la performance de la GFP du Programme PEFA initialement publié en juin 2005 a été conçu pour contribuer aux efforts déployés de manière concertée par de nombreuses parties prenantes afin d évaluer et de mettre au point les systèmes essentiels de GFP, en regroupant les informations nécessaires à la mesure et au suivi de l évolution de la performance de la GGP, et en servant de base commune au dialogue. Le Cadre de mesure de la performance de la GFP du programme PEFA se compose d un rapport sur la performance de la gestion des finances publiques ainsi que d une série d indicateurs de haut niveau établie sur la base d une gamme de normes internationales appliquées dans certains domaines de la GFP, formulées et publiées par des institutions spécialisées et des initiatives internationales. Il constitue l un des éléments de l Approche renforcée à l appui des réformes de la GFP, qui met l accent sur les réformes pilotées par les pays, l harmonisation des mesures prises par les partenaires extérieurs et leur alignement sur la stratégie nationale, et le suivi et les résultats. Cette approche vise à systématiquement intégrer les meilleures pratiques qui sont déjà appliquées dans certains pays. Les indicateurs et le rapport sur la performance du Cadre ont été soigneusement actualisés sur la base de l expérience tirée de leur application dans plus de 140 pays sur une période de 10 ans. Des consultations auprès du public sur les mises à jour proposées pour les indicateurs ont été tenues durant la période allant d août à octobre 2014, et ont largement contribué au présent «projet de test». Ce projet a pour objet de tester le Cadre dans les pays de manière à permettre d établir sa version finale vers la fin de 2015. Durant la période couverte par les tests et la mise au point de la version finale, le Programme PEFA continuera d appuyer les évaluations en utilisant la version du Cadre datée de janvier 2011. Ce document comprend trois parties. La première décrit l historique, l objectif, les principes de conception et l organisation du Cadre de mesure de la performance de la GFP. La deuxième décrit la série des indicateurs de performance qui constituent l élément central du Cadre, ainsi que la méthode de notation des indicateurs. La troisième présente le modèle retenu pour le Rapport sur la performance de la GFP ainsi que ce que doivent couvrir chaque section et sous-section du rapport. De plus amples informations sur le Cadre et sur l Approche renforcée sont disponibles sur le site web du PEFA www.pefa.org qui fournit également des indications sur la manière d utiliser le Cadre. Il présente en particulier des directives techniques détaillées dans le but d aider les évaluateurs à appliquer le Cadre dans un document conjoint intitulé : «Fieldguide for undertaking an assessment using the PEFA Performance Measurement Framework». iii
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Table des matières Première partie Le cadre de mesure de la performance de la GFP 1. Introduction et considérations générales 1 2. Portée et champ d application du cadre 1 3. Série d indicateurs de performance de haut niveau 5 4. Rapport sur la performance de la GFP 6 5. Structure générale du Cadre de mesure de la performance 8 Page Deuxième partie Série d indicateurs de haut niveau de la performance de la GFP 9 Troisième partie Rapport sur la performance Report de la GFP 89 v
Liste des sigles et abréviations ABC CAD COFOG CUT EUR EX GFP IAASB IFAC IGF INTOSAI IPSAS ISA ISC ISO MDA OCDE PI PIB PPP RP-GFP SFP USD Administration budgétaire centrale Comité d aide au développement de l OCDE Classifications des fonctions des administrations publiques Compte unique du Trésor Euro Exercice Gestion des finances publiques International Auditing and Assurance Standards Board Fédération internationale des comptables Inspection générale des finances Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques Normes comptables internationales du secteur public (de l IFAC) International Standards on Auditing Institution supérieure de contrôle Organisation internationale de normalisation Ministères, départements et agences Organisation de coopération et de développement économiques Indicateur de performance Produit intérieur brut Partenariat public-privé Rapport sur la performance de la GFP Statistiques des finances publiques Dollar des États-Unis vi
Première partie Le Cadre de mesure de la performance de la GFP 1. Introduction et considérations générales Le Cadre de mesure de la performance de la GFP est un cadre de suivi intégré qui permet d évaluer la performance de la GFP d un pays dans le temps. Il a été mis au point par les partenaires PEFA en collaboration avec le groupe du CAD de l OCDE chargé de la GFP pour pouvoir obtenir des données fiables sur la performance des systèmes, des procédures et des institutions de gestion des finances publiques au cours du temps. Les informations fournies par le Cadre doivent également appuyer le processus de réforme des administrations publiques en indiquant dans quelle mesure les réformes améliorent la performance, et en facilitant le recensement des résultats positifs et leur exploitation. L objectif consiste également à conforter le dialogue des autorités publiques et des bailleurs de fonds en le replaçant dans un cadre commun de la mesure de la performance de la GFP et, par conséquent, de réduire les coûts de transaction des pays partenaires. Le Cadre de mesure de la performance de la GFP est l un des éléments de l Approche renforcée à l appui des réformes de la GFP 1. Il est conçu pour mesurer l évolution dans le temps de la performance de la GFP de pays ayant atteint des stades de développement très divers. Le Cadre comprend une série d indicateurs de haut niveau, qui permettent de mesurer et de suivre l évolution de la performance des systèmes, des procédures et des institutions de gestion des finances publiques. Les résultats de ces indicateurs sont présentés dans un Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques (RP-GFP), qui contient une analyse intégrée du système de GFP sur la base des informations produites par les indicateurs. 2. Portée et champ d application du Cadre Un bon système de GFP est essentiel à l application des politiques et à la réalisation des objectifs de développement parce qu il permet de promouvoir la discipline budgétaire générale, l allocation stratégique des ressources et une prestation efficace des services. Un système de GFP ouvert et cohérent constitue l un des éléments permettant d atteindre ces trois objectifs financiers et budgétaires : Maintien de la discipline budgétaire générale : un contrôle effectif des agrégats budgétaires et la gestion des risques financiers contribuent à assurer la discipline des finances publiques dans leur ensemble. 1 L Approche renforcée comporte trois éléments : i) une stratégie de réforme des systèmes de GFP et un plan d action pilotés par les pays, ii) un programme de travaux sur la GFP coordonné, intégré et couvrant plusieurs années, préparé par les partenaires de développement international soutenant la stratégie de GFP de l'état et aligné sur cette dernière, et iii) un fond d'information commun. Le Cadre de mesure de la performance est un outil conçu pour atteindre le troisième objectif. 1
Allocation stratégique des ressources : La planification et l exécution du budget conformément aux priorités nationales contribuent à la réalisation des objectifs de l État. Prestation efficace de services : La gestion de l utilisation des ressources inscrites au budget contribue à l efficacité de la prestation des services et à une utilisation optimale des ressources. Le Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques recense sept piliers de la performance d un système de GFP ouvert et cohérent 2 : I. Crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget La stratégie de finances publiques et le budget de l État sont réalistes et sont exécutés comme prévus. L évaluation s effectue au niveau des résultats du système de la GFP et compare les résultats immédiats obtenus par le système de GFP pour les recettes et les dépenses effectives et pour le déficit budgétaire aux prévisions initiales et au budget approuvé. II. III. IV. Exhaustivité et transparence caractéristique essentielle du système qui se retrouve à tous les stades du cycle du budget, notamment l exhaustivité de la couverture du budget et de la supervision du risque financier, ainsi que l accès du public aux informations financières et budgétaires. Gestion des actifs et des passifs grâce à une gestion efficace des actifs et des passifs, les ressources sont utilisées de manière optimale dans le cadre des investissements publics, les investissements financiers ont des rendements adéquats, les ressources financières consacrées à l entretien des actifs sont bien planifiées et la cession d actifs s effectue conformément à des règles clairement établies. Le coût du service de la dette est également réduit au minimum et les risques financiers font l objet d un suivi adéquat qui permet de prendre des mesures d atténuation en temps opportun. Planification et budgétisation fondée sur les politiques publiques la stratégie budgétaire et les budgets sont préparés compte dûment tenu des politiques budgétaires et sectorielles de l État. V. Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget le budget est exécuté de manière ordonnée et prévisible, et des mécanismes ont été mis en place en vue d assurer le contrôle et la surveillance de l utilisation des fonds publics. VI. VII. Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports des informations sont enregistrées et établies de manière adéquate, tenues à jour et diffusées de manière à répondre aux besoins de contrôle, de gestion et d établissement de rapports dans le cadre du processus de prise de décision. Surveillance et audit externes Les dispositifs mis en place pour assurer la surveillance des finances publiques et l adoption des mesures nécessaires par l exécutif sont opérationnels. La série des indicateurs de haut niveau mesure la performance opérationnelle des principaux éléments des systèmes, des procédures et des institutions de GFP de l administration centrale, des instances législatives et des entités chargées de l audit externe dans le pays pour les sept piliers de la performance de la GFP. Le RP-GFP a, de surcroit, recours à l analyse basée sur les indicateurs pour présenter une évaluation intégrée du système de GFP par rapport à ces mêmes sept piliers et pour évaluer l impact probable des carences de la GFP sur les trois catégories d objectifs budgétaires. 2 Ces piliers sont fonction de ce qu il est souhaitable et possible de mesurer, et ils définissent la nature et la qualité des éléments essentiels d un système de GFP tels qu indiqués par la série des indicateurs de haut niveau. 2
La série d indicateurs de haut niveau prend en compte les éléments clés de la GFP qui sont considérés essentiels, dans tous les pays, à une bonne gestion des finances publiques. Dans certains cas, le RP-GFP associe cette évaluation aux caractéristiques et aux problèmes propres au pays considéré afin de brosser un tableau complet de la performance de la GFP et de son impact probable. L application répétée du Cadre donne des informations sur la mesure dans laquelle la performance de la GFP du pays évolue. Le RP-GFP décrit de surcroit les efforts déployés par les autorités pour réformer le système de GFP en décrivant les réformes récemment menées et celles qui sont en cours, qui ne font pas toutes peut-être encore sentir leurs effets sur la GFP. Le rapport ne recommande toutefois aucune réforme ni ne formule d hypothèse sur l impact que pourraient avoir les réformes en cours sur la performance de la GFP. Le Cadre couvre la gestion des finances publiques au niveau de l administration centrale, y compris les institutions de supervision correspondantes, bien qu il puisse s appliquer à d autres échelons des administrations publiques (voir ci-après). L administration centrale se compose d un ensemble de ministères et de services (et, dans certains cas, d unités déconcentrées comme les administrations provinciales) qui constituent une unique unité institutionnelle. Dans de nombreux pays, d autres unités sont placées sous l autorité de l administration centrale et dotées d une personnalité juridique distincte et d une autonomie de fonctionnement importante (elles sont qualifiées, dans ce document, d organismes publics autonomes) et leurs activités sont également incluses dans les opérations de l administration centrale. Ces unités ont pour mission de mettre en œuvre la politique de l administration centrale et peuvent inclure des institutions sans but lucratif, qui sont placées sous le contrôle de l administration centrale et qui sont essentiellement financées par cette dernière. Dans le cadre de l évaluation des systèmes de GFP de l administration centrale, les opérations des autres échelons des administrations et des entreprises publiques ne sont couvertes par la série des indicateurs de performance de la GFP que dans la mesure où elles ont un impact sur la performance du système de GFP national et sur ses liens avec la politique de finances publiques formulée et suivie par l administration centrale. Les administrations publiques comportent des échelons inférieurs dotés de mécanismes de responsabilisation distincts et de systèmes de GFP particuliers (budget et système comptable, par exemple). Ces administrations infranationales peuvent être, au niveau supérieur, des États fédérés, des administrations provinciales et régionales, et aux niveaux inférieurs, des administrations locales (y compris des districts et des municipalités). Au-delà des administrations publiques, le secteur public comprend des sociétés ou des entreprises publiques, créées dans le but d avoir une activité marchande, et capables de générer un bénéfice ou d autres types de gains financiers pour l État, qui sont placées sous le contrôle d unités des administrations publiques auxquelles elles rendent compte 3. Les entreprises publiques peuvent être des entreprises non financières ou financières, ces dernières comprenant des entités monétaires comme la banque centrale 4. Le RP-GFP peut inclure des informations supplémentaires sur les autres 3 Les entreprises publiques sont généralement considérées, sur le plan juridique, comme des entités juridiques distinctes de leurs propriétaires, mais elles peuvent comprendre des quasi-entreprises qui ne sont pas juridiquement distinctes de l unité des administrations publiques qui en est propriétaire ; se reporter au manuel de statistique des finances publiques 2014 (GFS Manual 2014), par. 2.31-2.33. 4 Pour plus de détails sur la définition du secteur public et ses subdivisions, se reporter au chapitre 2 du Manuel de statistiques des finances publiques 2014 (Government Finance Statistics Manual, IMF 2014). 3
échelons des administrations et sur les entreprises publiques dans la section consacrée à la description du secteur public. Il est néanmoins possible d utiliser le Cadre de mesure de la performance pour évaluer les administrations infranationales de manière distincte, ou conjointement à l évaluation de l administration centrale. Des directives supplémentaires sont fournies pour les évaluations des administrations infranationales. Il n est toutefois pas possible d appliquer le Cadre au secteur des entreprises publiques car l évaluation de la gestion financière de ce secteur exige un outil nettement différent. Bien que certains indicateurs de performance couvrent exclusivement les processus et les résultats budgétaires de l administration centrale, la série d indicateurs concerne les opérations financières de l ensemble de l administration centrale. Les activités de l administration centrale poursuivie en dehors du cadre du budget sont couvertes par de nombreux indicateurs. En général, les opérations extrabudgétaires génèrent des recettes spécialement affectées à certains fonds ou à certaines institutions, et elles donnent lieu à des dépenses exécutées par des unités de l administration centrale et financées par des transferts budgétaires et des sources de fonds spécialement affectés à cette fin (ces ressources peuvent être d origine intérieure ou extérieure mais, dans ce dernier cas, elles ne sont indiquée dans le budget que pour mémoire), et par des organismes publics autonomes. Le Cadre de mesure de la performance de la GFP n évalue pas les facteurs qui ont un impact sur cette performance, tels que le cadre juridique réglementaire ou les ressources humaines dont dispose l administration centrale. La série des indicateurs de haut niveau couvre plus particulièrement la performance opérationnelle des éléments essentiels du système de GFP et non les facteurs qui permettent à ce système d afficher un certain niveau de performance. Le Cadre de mesure de la performance ne donne pas lieu à une analyse de la politique budgétaire ou de la politique de dépenses, qui aurait pour objet de déterminer si la politique budgétaire est viable, dans quelle mesure les dépenses financées par le budget ont eu l effet souhaité sur la réduction de la pauvreté ou la réalisation d autres objectifs de la politique publique, ou si les fonds publics ont été utilisés de manière optimale dans le cadre de la prestation des services publics. Il faudrait pour cela effectuer une analyse détaillée des données ou utiliser des indicateurs propres à chaque pays. Le Cadre vise, en fait, à déterminer dans quelle mesure le système de GFP facilite la réalisation de ces objectifs. 4
3. Série d indicateurs de haut niveau de la performance Les 30 indicateurs de haut niveau du système de GFP des administrations publiques sont organisés en fonction des sept piliers de la performance : I. Crédibilité de la stratégie des finances publiques et du budget II. Exhaustivité et transparence III. Gestion des actifs et des passifs couvrant les quatre étapes du cycle du budget : IV. Planification et budgétisation fondées sur les politiques publiques V. Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget VI. VII. Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports Surveillance et audit externes Un certain nombre d indicateurs permettant d évaluer la performance des principaux systèmes, processus et institutions des administrations publiques correspondent à chacun de ces piliers. La liste complète des différents indicateurs figure au début de la deuxième partie du Cadre. Le diagramme ci-après décrit la structure et la couverture du système de GFP en fonction de la série des indicateurs de haut niveau et des liens avec les sept piliers d un système de GFP : Cycle du budget Planification et budgétisation fondées sur les politiques publiques Résultats de la GFP Examen et vérification externes Caractéristiques transversales Exhaustivité et transparence ; Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget Crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget Gestion actifs-passifs Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports 5
Chaque dimension d un indicateur mesure la performance d un élément clé de la GFP sur la base d une échelle ordinale à quatre niveaux, A, B, C et D. Des explications de la performance correspondant à chaque note sont données pour chacun des indicateurs. La note la plus élevée est attribuée à un indicateur lorsque l élément de la GFP considéré atteint totalement l objectif établi de manière cohérente, exacte, coordonnée et dans les délais prescrits. La série des indicateurs de haut niveau vise donc les qualités fondamentales d un système de GFP, sur la base des bonnes pratiques internationales en vigueur au lieu d établir une norme basée sur les dernières innovations en matière de GFP. La deuxième partie donne de plus amples détails sur la méthode de calibrage et de notation et présente des directives détaillées pour chacun des indicateurs. 4. Rapport sur la performance de la GFP Le rapport sur la performance de la GFP (RP-GFP) a pour objet de fournir une évaluation concise et standardisée de la performance de la GFP à partir de l analyse effectuée au moyen des indicateurs. Les informations contenues dans ce rapport doivent servir de base au dialogue sur la réforme du système. Le RP-GFP est un document concis, dont la structure et le contenu se présentent comme suit : Un résumé analytique présente les principales conclusions concernant la performance des systèmes et ce qu elles signifient en ce qui concerne la capacité des administrations publiques à atteindre les résultats financiers et budgétaires prévus. La section d introduction présente le contexte, l objet et le processus de préparation du rapport, et elle indique les institutions prises en compte dans le rapport. Une section présente les informations propres au pays considéré, qui sont nécessaires pour comprendre l évaluation basée sur les indicateurs et l évaluation globale de la performance de la GFP. Elle comprend un bref examen de la situation économique du pays, une description de la structure du secteur public, une description des résultats budgétaires tels que mesurés dans le cadre d autres travaux d analyse, et une description du cadre juridique et institutionnel du cadre de GFP. La partie principale du rapport présente l évaluation de la performance actuelle des systèmes, des processus et des institutions de GFP sur la base des indicateurs, et décrit les réformes récemment ou actuellement menées par les autorités nationales. Une analyse transversale utilise l analyse basée sur les indicateurs dans le but de présenter une évaluation intégrée du système de GFP du pays pour les sept piliers de la performance de la GFP et consacre une section spéciale à l efficacité du cadre de contrôle interne. Cette section évalue l impact probable des points forts et des points faibles sur les trois principaux objectifs financiers et budgétaires : la discipline budgétaire globale, l allocation stratégique des ressources et une prestation efficace des services. Une section sur le processus des réformes publiques récapitule la démarche générale suivie pour procéder à la réforme administrative de la GFP et les réformes récemment ou actuellement mises en œuvre par les autorités, et elle évalue les facteurs institutionnels qui auront probablement un impact sur la planification et l exécution des réformes à l avenir. 6
Comme indiqué précédemment, le rapport décrit la performance actuelle de la GFP et ne formule aucune recommandation concernant des réformes ou des plans d action. Au cas où les vues des autorités et de l organisme ayant demandé à ce que l évaluation soit effectuée divergeraient, les vues des autorités pourraient être présentées dans une annexe au rapport. La troisième partie présente de plus amples informations ainsi que des directives concernant le RP- GFP. 7
5. Structure générale du cadre de mesure de la performance La structure du Cadre de mesure de la performance de la GFP est résumée ci-après : Cadre analytique servant de base au Cadre de mesure de la performance Évaluation fournie par le Cadre de mesure de la performance Un système de GFP ouvert et cohérent soutient Une discipline budgétaire générale Une allocation stratégique des ressources Une prestation de services efficace Les aspects fondamentaux d un système de GFP ouvert et cohérent sont : La crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget L exhaustivité et la transparence La gestion des actifs et des passifs Une planification et une budgétisation basée sur les politiques publiques La prévisibilité et le contrôle de l exécution du budget La comptabilité, l enregistrement des données et l établissement de rapports La supervision et l audit externes Les éléments clés du système de GFP permettent d évaluer les aspects fondamentaux de la performance de la GFP Voir la liste des indicateurs Évaluation de la mesure dans laquelle le système de GFP existant appuie une discipline budgétaire générale, une allocation stratégique des ressources et une prestation de services efficace. Évaluation de la mesure dans laquelle les systèmes, les procédures et les institutions de GFP satisfont aux normes de performance des aspects fondamentaux de la GFP, y compris l efficacité du cadre de contrôle interne. Les indicateurs mesurent la performance des éléments clés du système de GFP par rapport aux aspects fondamentaux de la performance de la GFP 8
Deuxième partie Série d indicateurs de haut niveau de la performance de la GFP Tableau général de la série d indicateurs PI-1 PI-2 PI-3 PI-4 PI-5 PI-6 PI-7 PI-8 PI-9 PI-10 PI-11 PI-12 PI-13 PI-14 PI-15 PI-16 PI-17 PI-18 PI-19 PI-20 PI-21 PI-22 PI-23 PI-24 PI-25 PI-26 PI-27 PI-28 Pilier I. RÉSULTATS DE LA GFP : Crédibilité de la stratégie de finances publiques et du budget Dépenses effectives totales par rapport au budget initialement approuvé Composition des dépenses effectives par rapport au budget initialement approuvé Recettes effectives totales par rapport au budget initialement approuvé Piliers II-III. PRINCIPAUX ASPECTS TRANSVERSAUX : II. Exhaustivité et transparence Classification du budget Exhaustivité des informations contenues dans les documents du budget Importance des opérations extrabudgétaires rapportées Transparence des relations budgétaires entre différents niveaux d administration Utilisation des informations sur la performance pour assurer une prestation de services efficace Accès du public aux principales informations budgétaires III. Gestion des actifs et des passifs Gestion du risque budgétaire Gestion des investissements publics Gestion des actifs publics Gestion des arriérés au titre de la dette et des dépenses et présentation de rapports sur ces arriérés Piliers IV-VII. CYCLE DU BUDGET IV. Planification et budgétisation fondées sur les politiques publiques Stratégie budgétaire crédible Budgétisation des recettes Perspective à moyen terme de la budgétisation des dépenses Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif V. Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget Conformité aux principes de l administration des recettes Comptabilisation des recettes Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour financer les prestations de services Efficacité des contrôles des états de paie Passation des marchés publics efficacité, transparence, concurrence et mécanismes de dépôt de plaintes Efficacité des contrôles internes pour les dépenses non salariales Efficacité de l audit interne VI. Comptabilité, enregistrement des données et établissement de rapports Rapprochement des comptes et intégrité des données financières Qualité et ponctualité des rapports budgétaires en cours d année Qualité et respect des délais des états financiers annuels 9
PI-29 PI-30 VII. Supervision et audit externes Indépendance de l ISC et efficacité de l audit externe des rapports financiers des administrations publiques Examen des rapports d audit externe par le pouvoir législatif Directives générales concernant l attribution de notes Chaque composante d un indicateur est notée séparément sur une échelle ordinale à quatre niveaux : A, B, C et D. Pour justifier l attribution d une note particulière à une composante, il est nécessaire que tous les critères indiqués pour cette note dans le tableau de notation soient satisfaits. Si les critères ne sont qu en partie satisfaits, les conditions requises ne sont pas remplies et la note attribuée doit être la note la plus élevée immédiatement inférieure à la note pour laquelle les conditions ne sont pas remplies. Il est toutefois possible, dans certains cas, de justifier une note sur la base de critères différents, auquel cas ces critères doivent être indiqués dans les critères de notation et distinguées des autres par le terme «OU». La note «D» est la note résiduelle, qui est attribué lorsque que les critères établis pour obtenir une note plus élevée ne sont pas satisfaits. Elle s applique aux situations dans laquelle les informations disponibles ne sont pas suffisantes pour déterminer le niveau de performance du domaine couvert par l indicateur. Il existe deux types de cas dans lesquels aucune note n est attribuée à un indicateur ou à une composante : 1. L indicateur/la composante n est pas pertinent(e) étant donné les systèmes publics évalués. Il importe, dans ce cas, de lui attribuer la mention «NA» (Non applicable) et non une note. Si c est le cas de seulement l une de plusieurs composantes d un indicateur, cette composante cesse d être prise en compte ; en d autres termes, l évaluateur poursuit ses travaux comme si cette composante n existait pas. Il convient également de noter que l attribution de la note «D» à l une quelconque des composantes d un indicateur peut entraîner l attribution de la mention «NA» à d autres composantes du même indicateur. 2. Il peut avoir été décidé, au stade de la conception de l évaluation, de ne pas évaluer un indicateur ou l'une de ses composantes pour d autres raisons, par exemple parce que l évaluation PEFA est associée à une évaluation détaillée de l indicateur pertinent au moyen d un outil d évaluation différent. Dans ce cas, la mention «NU», et non une note, est attribuée audit indicateur. Il importe, dans tous les cas, de justifier le recours à la mention NA ou NU dans le rapport sur la performance. Les critères d attribution d une note peuvent être déterminés sur la base de différents horizons temporels. En règle générale, l évaluation est basée sur la situation en vigueur lors des travaux sur le terrain, ou lorsque des faits se reproduisent de manière périodique, sur la base d activités pertinentes achevées durant le cycle budgétaire le plus récent ou en cours. Il est nécessaire, pour certaines composantes des indicateurs, de disposer de données couvrant plus d un exercice ou plus d un cycle budgétaire. Dans ce cas, la période pertinente sur laquelle une composante doit être évaluée, et par conséquent pour laquelle il importe d obtenir des informations, est précisée dans les directives ou le calibrage concernant l indicateur pertinent. 10
Il est nécessaire de disposer de données sur trois années pour pouvoir évaluer certains indicateurs, auquel cas ces données doivent se rapporter à l exercice clos le plus récent pour lesquels des données sont disponibles et aux deux exercices immédiatement antérieurs. Il est arrivé que des évaluations aient été basées sur les résultats affichés durant deux de ces trois exercices ; on a considéré, en d autres termes, qu un exercice pouvait être anormal (et ne pas être pris en compte dans l établissement de la note) par suite de circonstances inhabituelles telles que des chocs extérieurs (par exemple des catastrophes naturelles, des fluctuations des prix d importants produits d exportation ou d importation) ou des problèmes intérieurs (notamment de nature politique). Ces anomalies ayant généralement été prises en compte dans le calibrage, aucun exercice ne devrait donc être éliminé de la série des données. De plus amples informations sur la notation seront présentées sur le site www.pefa.org, en même temps que des réponses aux questions fréquemment posées. Notation d indicateurs comportant plusieurs composantes La plupart des indicateurs ont plusieurs composantes, qui ont trait au domaine couvert par l indicateur considéré et qui doivent être évaluées séparément les unes des autres. La note globale attribuée à un indicateur est établie sur la base des évaluations de ses différentes composantes. Le regroupement des notes des différentes composantes en une note globale pour l indicateur peut s effectuer par l une des deux méthodes de notation : la méthode de notation 1 (M1) et la méthode de notation 2 (M2). Les directives relatives aux indicateurs précisent la méthode qui doit être utilisée pour chaque indicateur. La Méthode 1 (M1) est employée pour les indicateurs ayant plusieurs composantes, dans le cas desquels les piètres résultats affichés au titre d une composante auront probablement pour effet de compromettre l effet de bons résultats obtenus pour les autres composantes (en d autres termes, le maillon le plus faible de la série interconnectée des composantes de l indicateur a un impact majeur). Il importe, pour déterminer la note globale de l indicateur, de procéder comme suit : Évaluation de chaque composante séparément, et attribution d une note à cette composante. Regroupement des notes des différentes composantes, la note la plus faible attribuée à une composante quelconque étant retenue. Ajout du signe «+» lorsqu une note plus élevée a été attribuée à l une quelconque des autres composantes (attention : il n est PAS possible de retenir la note attribuée à l une des composantes mieux notée et d ajouter le signe «-» à cette dernière pour indiquer qu une composante a obtenu une note moins élevée. Il n est PAS non plus possible d ajouter le signe «+» à la note d un indicateur pour lequel une seule composante est indiquée). La Méthode 2 (M2) consiste à faire la moyenne des notes attribuées aux différentes composantes d un indicateur. Elle doit être utilisée pour certains indicateurs comportant plusieurs composantes lorsque l attribution d une faible note à l une des composantes de l indicateur ne compromet pas nécessairement l effet de l attribution d une note élevée à une autre composante de ce même indicateur. Bien que les composantes relèvent toutes du même domaine du système de GFP, des progrès peuvent être accomplis dans le cadre de certaines composantes indépendamment des avancées observées au titre d autres composantes, sans que ces progrès se déroulent nécessairement dans un ordre déterminé. Il importe, pour déterminer la note globale de l indicateur, de procéder comme suit : Évaluation, pour chaque composante, du niveau de performance atteint sur l échelle de notation à quatre niveaux (comme dans la méthode M1). 11
Recherche de la section pertinente (indicateurs ayant 2, 3 ou 4 composantes) du tableau de conversion établi pour la méthode de notation M2 (présenté ci-après), Recherche de la ligne du tableau correspondant à la combinaison de notes attribuées aux composantes de l indicateur (l ordre des notes attribuées n a pas d importance), Sélection de la note globale correspondante pour l indicateur. Le tableau de conversion peut être utilisé pour tous les indicateurs notés par la méthode M2, mais il ne peut pas être utilisé pour les indicateurs notés par la méthode M1, car le résultat obtenu serait alors incorrect. Le tableau de conversion ne doit PAS être utilisé pour regrouper les notes de tous les sous-ensembles d indicateurs car il n a pas été conçu à cette fin. La série d indicateurs de performance n a pas été établie dans le but de donner lieu à un regroupement de sorte qu aucune méthode d agrégation des indicateurs n a été mise au point. 12
Tableau de conversion lorsque la méthode de notation M2 est employée Notes par Note globale Notes par Note globale composante M2 composante M2 Indicateurs à 2 composantes Indicateurs à 4 composantes D D D D D D D D D C C+ D D D C D D B C D D D B D+ D A C+ D D D A D+ C C C D D C C D+ C B C+ D D C B D+ C A B D D C A C B B B D D B B C B A B+ D D B A C+ A A A D D A A C+ Indicateurs à 3 composantes D C C C D+ D D D D D C C B C D D C D+ D C C A C+ D D B D+ D C B B C+ D D A C D C B A C+ D C C D+ D C A A B D C B C D B B B C+ D C A C+ D B B A B D B B C+ D B A A B D B A B D A A A B+ D A A B C C C C C C C C C C C C B C+ C C B C+ C C C A C+ C C A B C C B B C+ C B B B C C B A B C B A B C C A A B C A A B+ C B B B B B B B B C B B A B B B A B+ C B A A B+ B A A A C A A A B+ A A A A B B B B B Note : L'ordre dans lequel les notes sont attribuées aux composantes dans un indicateur n'a aucune importance B B B A B+ B B A A B+ B A A A A A A A A A Ce tableau NE PEUT PAS être utilisé pour les indicateurs notés par la méthode M1. 13
Directives propres à chaque indicateur La suite de cette deuxième partie présente des directives détaillées pour la notation de chacun des indicateurs, notamment les tableaux de notation établis pour chacun d entre eux. Les directives relatives au texte explicatif qui doit être rédigé pour chaque indicateur sont présentées dans la section 3 de la troisième partie. 14
PI-1: Dépenses effectives totales par rapport au budget initialement approuvé L exécution du budget tel qu il a été approuvé contribue dans une large mesure à donner aux pouvoirs publics les moyens d assurer les services publics durant l exercice, comme énoncé dans les documents de la politique budgétaire ou des finances publiques, les engagements de résultats et les plans de travail. Cet indicateur en rend compte en mesurant les dépenses effectives totales par rapport aux dépenses totales initialement inscrites au budget (ainsi qu indiquées dans les documents du budget de l État et les rapports de finances publiques). Toutes les dépenses, notamment les dépenses encourues par suite d événements exceptionnels (tel que conflits armés et catastrophes naturelles, qui peuvent être financées par des crédits provisionnels) ; les dépenses financées par des recettes exceptionnelles, y compris les recettes des privatisations, doivent être prises en compte et reportées dans les tableaux budgétaires et les textes explicatifs correspondants. Les dépenses financées de l extérieur (par des prêts ou des dons) s ils sont inscrits au budget les crédits provisionnels et les intérêts au titre de la dette sont tous inclus dans les calculs aux fins de l attribution d une note à cet indicateur. Les dépenses enregistrées dans les comptes d attente sont incluses dans le total. Pour pouvoir comprendre les raisons qui expliquent tout écart par rapport aux dépenses inscrites au budget, il importe que l analyse décrive les facteurs qui ont entraîné l écart, et notamment l impact des écarts par rapport aux recettes et aux financements inscrits au budget. Les dépenses effectives pouvant différer des dépenses initialement inscrites au budget pour des raisons indépendantes de la qualité fondamentale des prévisions (par exemple par suite d un important choc macroéconomique), le calibrage permet de prendre en compte une année inhabituelle ou «atypique» et vise les écarts par rapport aux prévisions qui se produisent au cours d au moins deux des trois exercices couverts par l évaluation. Composante à évaluer: i) Écart entre les dépenses effectives et les dépenses initialement inscrites au budget. Note Critères minima A i) Les dépenses effectives ont représenté entre 95 % et 105 % du montant total des dépenses approuvées inscrites au budget pendant au moins deux des trois derniers exercices. B i) Les dépenses effectives ont représenté entre 90 % et 110 % du montant total des dépenses approuvées inscrites au budget pendant au moins deux des trois derniers exercices. C (i) Les dépenses effectives ont représenté entre 85 % et 115 % du montant total des dépenses approuvées inscrites au budget pendant au moins deux des trois derniers exercices. D i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 15
PI-2: Composition des dépenses effectives par rapport au budget initialement approuvé. Lorsque la sous-composition des dépenses diffère considérablement de celle prévue dans le budget initial, le budget cesse d'être une déclaration pertinente des intentions des pouvoirs publics. Cet indicateur exige une évaluation basée sur la mesure des dépenses effectives par rapport au budget initialement approuvé à un certain niveau de décomposition. Bien que les fonctions ou les programmes puissent être la base de comparaison la plus utile pour évaluer l objectif de la politique budgétaire, les budgets sont généralement adoptés et gérés sur la base d une classification administrative (ministère/département/agence) et économique. La même base doit être utilisée à des fins de comparaison entre le stade de l ouverture des crédits et celui de l exécution du budget. La composante (i) vise à déterminer si les mesures prioritaires sont exécutées telles qu elles ont été approuvées. Tout écart du montant global des dépenses (évalué dans PI-1) entraîne une modification des dépenses au niveau des titres budgétaires de la classification administrative/fonctionnelle/des programmes. Cet indicateur détermine la mesure dans laquelle les réaffectations entre les lignes budgétaires ont contribué à la modification de la composition des dépenses. Les postes pour imprévus et les intérêts au titre de la dette ne sont pas inclus dans ces calculs (alors qu ils l étaient dans le cadre de PI-1). Toutes les autres dépenses, notamment les dépenses encourues par suite d événements exceptionnels (tels que conflits armés et catastrophes naturelles) ; les dépenses financées par des recettes exceptionnelles, y compris les recettes des privatisations, les subventions et les transferts de l administration centrale, ainsi que les fonds des donateurs inscrits au budget, doivent être pris en compte. Si l on se fonde sur une classification administrative, il importe de calculer les écarts par titres budgétaires (crédits votés) des ministères, départements et agences, qui sont inclus dans le budget approuvé. Si une classification fonctionnelle basée sur le système SFP/ CFAP est retenue, il importe de calculer les écarts par rapport aux principales fonctions de cette classification. Lorsque la classification fonctionnelle utilisée n est pas basée sur le système SFP/ CFAP, il importe d établir les écarts par rapport aux principales rubriques approuvées par le pouvoir législatif. Si une classification par programme est employée, il importe de calculer la variation au niveau auquel les programmes ont été votés par le pouvoir législatif. La composante (ii) détermine la mesure dans laquelle les réaffectations entre titres budgétaires sur la base d une classification économique durant la phase d exécution ont contribué à modifier la composition des dépenses. Il est important de considérer la composition future en fonction de la classification économique pour faire ressortir l équilibre entre différentes catégories d intrants (c est-à-dire les dépenses d équipement et les dépenses récurrentes). Cela permet d évaluer la mesure dans laquelle les intrants par catégorie économique correspondent aux objectifs de la politique budgétaire. Les catégories de dépenses sont les mêmes que celles de la composante (i), mais elles comprennent également les intérêts au titre de la dette qui constituent l une des catégories de la classification économique. Les calculs doivent être effectués au niveau de la classification des codes à deux chiffres du système SFP, ou à un niveau équivalent. La composante (iii) prend en compte le fait que, s il est prudent de constituer des provisions pour pouvoir faire face à des événements imprévus (à condition que cette réserve ne soit pas d une ampleur telle qu elle compromette la crédibilité du budget global), il importe, conformément aux «bonnes pratiques» acceptées, que les montants à ce titre soient virées aux lignes budgétaires auxquelles les dépenses imprévues sont imputées (en d'autres termes, ces dépenses ne doivent pas être directement imputées à des crédits votés à des fins provisionnelles). Il importe également de noter qu il peut exister plus d un crédit de cette nature. Les évaluateurs doivent décrire le traitement budgétaire et comptable de tout crédit voté à des fins de réserve dans le texte explicatif. Le calibrage est basé sur le volume des dépenses enregistrées au regard de la réserve provisionnelle (à l exception des transferts à un fonds d aide en cas de catastrophe ou un autre fonds à vocation similaire) puisque ces dépenses marquent une divergence par rapport aux intentions déclarées des pouvoirs publics. Lorsque certains éléments du budget sont à l abri de coupes budgétaire pour des raisons de politique publique (telles les dépenses au titre de la réduction de la pauvreté) ou réglementaires (comme les prestations d'aide sociale), il 16
s ensuit une modification de la composition du budget. Il est demandé aux évaluateurs de faire rapport sur les motifs de la protection des dépenses considérées et d'indiquer l'ampleur de ces dépenses. Les dépenses effectives pouvant différer des dépenses initialement inscrites au budget pour des raisons indépendantes de la qualité fondamentale des prévisions (par exemple par suite d un important choc macroéconomique), le calibrage permet de prendre en compte une année inhabituelle ou «atypique» et vise les écarts par rapport aux prévisions qui se produisent au cours d au moins deux des trois exercices couverts par l évaluation. 17
Composantes à évaluer (Méthode de notation M1) : i) Ampleur des écarts dans la composition des dépenses au cours des trois derniers exercices, non compris les crédits provisionnels et les intérêts au titre de la dette. ii) Ampleur des écarts dans la composition des dépenses dans la classification économique au cours des trois derniers exercices y compris les intérêts au titre de la dette mais à l exclusion des postes pour imprévus. iii) Montant moyen des dépenses actuellement imputées à un crédit provisionnel au cours des trois derniers exercices. Note A B C D Critères minima : (Méthode de notation M1 (i) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification programmatique, administrative ou fonctionnelle de moins de 5 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (ii) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification économique de moins de 5 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (iii) Les dépenses effectives imputées à une réserve provisionnelle représentaient en moyenne moins de 3 % du budget initial. (i) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification programmatique, administrative ou fonctionnelle de moins de 10 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (ii) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification économique de moins de 10 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (iii) Les dépenses effectives imputées à une réserve provisionnelle représentaient en moyenne plus de 3 % mais moins de 6 % du budget initial. (i) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification programmatique, administrative ou fonctionnelle de moins de 15 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (ii) La composition des dépenses s est écartée du budget initial sur la base de la classification économique de moins de 15 % au cours d au moins deux des trois derniers exercices. (iii) Les dépenses effectives imputées à une réserve provisionnelle représentaient en moyenne plus de 6 % mais moins de 10 % du budget initial. (i) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. (ii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. (iii) Les critères établis pour obtenir au moins la note «C» ne sont pas remplis. 18
PI-3: Recettes effectives totales par rapport au budget initialement approuvé Il est essentiel de pouvoir se baser sur des prévisions exactes des recettes fiscales pour préparer un budget crédible. Les recettes permettent à l État de financer des dépenses et de fournir des services aux citoyens. Lorsque ces prévisions sont trop optimistes, elles peuvent motiver des affectations budgétaires au titre de dépenses d une ampleur injustifiée et entraîner des contractions des dépenses en fin d année, qui peuvent engendrer des perturbations, ou bien provoquer un accroissement imprévu des emprunts pour pouvoir maintenir le niveau des dépenses. À l inverse, lorsque les prévisions sont trop pessimistes, les montants générés par la sur-réalisation des recettes peuvent être affectés à des dépenses qui n'ont pas été examinées dans le cadre du processus budgétaire. Les conséquences d'une sous-réalisation des recettes pouvant être plus graves, en particulier à court terme, les critères retenus pour noter cet indicateur sont relativement plus souples dans le cas d une sur-réalisation des recettes. Les dépenses effectives pouvant différer des dépenses initialement inscrites au budget pour des raisons indépendantes de la qualité fondamentale des prévisions (par exemple par suite d un important choc macroéconomique), le calibrage permet de prendre en compte une année inhabituelle ou «atypique» et vise les écarts par rapport aux prévisions qui se produisent au cours d au moins deux des trois exercices couverts par l évaluation. L indicateur couvre les recettes intérieures et extérieures 5, qui comprennent les impôts, les cotisations sociales, les dons et autres recettes, y compris les recettes provenant des ressources naturelles (qui peuvent elles-mêmes comprendre les transferts émanant d un fonds de stabilisation des recettes ou d un fonds de patrimoine souverain), lorsque ces dernières sont incluses dans le budget. Les explications présentées pour justifier la note doivent : décrire les sources des données (qui proviendront normalement des rapports sur l exécution du budget ou du rapport budgétaire annuel) et noter toute préoccupation que pourrait susciter leur pertinence et leur fiabilité. Si certaines recettes relevant de ministères ou de départements ne sont pas présentées, il importe de les intégrer sous forme d estimations dans le cadre de PI-6(i) et d indiquer dans le texte explicatif leur existence en tant que recettes non déclarées ; fournir des informations de référence sur les dispositions institutionnelles concernant l établissement des prévisions des recettes ; noter tous facteurs particuliers pouvant avoir un impact sur les prévisions des recettes et les résultats (par exemple la dépendance par rapport aux recettes provenant des ressources naturelles ; les sources d instabilité économique et de volatilité des recettes ; les importantes réformes fiscales ; les évolutions macroéconomiques imprévues ; les «entrées de fonds exceptionnelles»). 5 Les emprunts extérieurs ne sont pas inclus dans l'évaluation de cet indicateur. Cela signifie que les dons des partenaires de développement seront inclus dans les données des recettes utilisées pour la note de l'indicateur tandis que les emprunts contractés à des conditions concessionnelles auprès des partenaires de développement ne sont pas considérés comme des recettes extérieures dans le cadre de cet indicateur. 19