LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES Rapport public thématique Synthèse Octobre 2014

AVERTISSEMENT Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l utilisation du rapport de la Cour des comptes. Seul le rapport engage la Cour des comptes. Les réponses des administrations et des collectivités figurent à la suite du rapport.

SOMMAIRE Introduction..................................................5 1 L évolution des finances locales en 2013.......................9 2 Les perspectives de maîtrise des finances publiques locales....13 3 La rationalisation administrative et financière du «bloc communal».................................................19 4 Les conditions de l équilibre structurel des régions............25 5 Le développement de la péréquation financière...............33 Recommandations........................................... 37 3

INTRODUCTION Pour la deuxième année consécutive, la Cour des comptes présente un rapport public consacré aux finances publiques locales. Elaboré dans le cadre d une formation commune à la Cour et aux chambres régionales des comptes, ce rapport vise à analyser la situation financière des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ainsi que les enjeux qui s y attachent. Les travaux de cette formation ont été alimentés notamment par les rapports d observations rendus par les chambres régionales au terme des contrôles exercés sur les collectivités locales de leur ressort. Au total, 136 collectivités ont été concernées : 15 régions, 12 départements, 42 groupements à fiscalité propre et 67 communes. Le rapport résulte aussi d enquêtes conduites auprès des administrations centrales de l État et d échanges avec cinq associations nationales d élus locaux. Le présent rapport a été rédigé alors que ne sont pas encore effectifs les changements de l organisation territoriale introduits par la loi de modernisation de l action publique territoriale et d affirmation des métropoles (MAPTAM) qui, en particulier, crée de nouvelles métropoles et reconnaît le rôle de chefs de file des régions, et que ne sont pas encore adoptés le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République et le projet de loi relatif à la délimitation des régions. La présentation d un rapport d ensemble sur les finances publiques locales est pleinement justifiée par le poids de celles-ci au sein du secteur public. Selon les données de la comptabilité nationale, les dépenses des administrations publiques locales (APUL) 1 se sont élevées à 252 Md en 2013, soit 21 % des dépenses des administrations publiques. Les ressources des APUL (242,8 Md en 2013) sont constituées pour l essentiel de fiscalité (impôts locaux et fiscalité transférée par l Etat), qui en représente 49 %, et de dotations, qui en représentent 30 %. Les impôts locaux représentent 13 % des prélèvements obligatoires à côté des impôts nationaux (34 %) et des prélèvements sociaux (52 %). 1 Le champ des administrations publiques locales (APUL) est constitué à 90 % des collectivités territoriales (communes, départements, régions) et des groupements de communes à fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d agglomération, communautés de communes). Il inclut aussi les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes chargés de services administratifs. Il s y ajoute également des organismes divers à compétence spécialisée sur le territoire d une commune ou d un département, et des chambres consulaires. Les APUL ne couvrent pas la totalité du secteur public local : celui-ci comprend en outre des organismes classés en sociétés non financières, tels que les régies à autonomie financière et dotées de la personnalité morale, les syndicats intercommunaux relevant du secteur marchand, les offices publics de l habitat (ex-offices publics d aménagement et de construction et offices publics d habitations à loyer modéré) ou encore les caisses de crédit municipal. 5

INTRODUCTION Répartition des dépenses des administrations publiques Source : Cour des comptes données INSEE, chiffres 2013 6 La dette des collectivités territoriales (182,3 Md en 2013) représente 9,5 % de la dette totale des administrations publiques. Répartition de la dette des administrations publiques Source : Cour des comptes données INSEE, chiffres 2013

INTRODUCTION Le secteur public local a vocation à prendre sa part dans l effort de réduction des déficits publics. Les finances publiques locales sont étroitement liées à celles des autres administrations publiques. Pour plus de 40 %, les ressources des collectivités locales sont constituées de transferts financiers de l État (dotations de l État sous la forme de prélèvements sur recettes, de subventions ou de fiscalité transférée), qui dépassent annuellement 100 Md. Le niveau des impôts locaux affecte la situation d ensemble des ménages et des entreprises et influe sur la part des prélèvements obligatoires sur la richesse nationale. L augmentation des dépenses des collectivités locales contribue à la hausse généralisée des dépenses publiques. En comptabilité nationale, le solde des recettes et des dépenses des APUL correspond, s il est négatif, à un besoin de financement qui ne peut couvrir des dépenses de fonctionnement. A la différence de l État et des organismes de sécurité sociale, les collectivités locales ne peuvent en effet emprunter que pour financer leurs investissements et non leurs dépenses de fonctionnement. Cependant ce solde s ajoute aux déficits de l Etat et de la sécurité sociale et participe des déficits publics au sens des engagements européens de la France, inscrits notamment dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de mars 2012, qui prévoit le retour à l équilibre des comptes publics nationaux pris dans leur ensemble. La Cour observe qu en 2013, le secteur public local n a pas apporté la contribution attendue au redressement des comptes publics : le déficit des collectivités territoriales est passé de 3,7 Md en 2012 à 9,2 Md en 2013, soit 9,5 % de l ensemble des déficits publics. Le présent rapport analyse les évolutions de la situation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements ainsi que leurs perspectives. Il ouvre des pistes et énonce des recommandations en vue d une meilleure maîtrise des finances publiques locales. Le premier chapitre du rapport présente la situation financière des collectivités locales en 2013, par catégorie («bloc communal», départements et régions) et prises dans leur ensemble. 7

INTRODUCTION Le deuxième chapitre étudie les conditions d une meilleure maîtrise des finances publiques locales au regard des tendances d évolution de leurs dépenses et de leurs recettes, en tenant compte notamment du mouvement de baisse du montant annuel des dotations de l État de 1,5 Md dans la loi de finances de 2014 puis de 11 Md prévu au terme de la période 2015-2017, soit une réduction supplémentaire de 3,67 Md par an à compter de 2015. Le troisième chapitre examine les perspectives de rationalisation financière au sein du «bloc communal», c est-à-dire de l ensemble formé par les communes et leurs intercommunalités. Le quatrième chapitre examine les conditions de l équilibre financier des régions compte tenu de la modification profonde de la structure de leurs dépenses et de leurs recettes depuis dix ans. Enfin, le cinquième chapitre insiste sur la nécessité de renforcer la péréquation financière entre collectivités locales. 8

1 L évolution des finances locales en 2013 Selon les données de la direction générale des finances publiques (DGFiP) 2, les dépenses des collectivités locales représentaient 217,8 Md en 2013, dont 162,6 Md en fonctionnement et 55,2 Md en investissement. Elles étaient composées des dépenses des communes (43 %), des intercommunalités (13 %), des départements (32 %) et des régions (12 %). Source : Cour des comptes données DGFiP Une dégradation de la situation financière d ensemble La situation financière des collectivités territoriales s est globalement dégradée en 2013. Leurs recettes ont progressé moins vite que leurs dépenses, entraînant une diminution de leur épargne brute. Malgré cette baisse de l autofinancement, les dépenses d investissement des collectivités territoriales et de leurs groupements se sont globalement accrues, entraînant une augmentation de leur endettement. 2 Agrégation des comptes de gestion des collectivités relatifs aux seuls budgets principaux. 9

L évolution des finances locales en 2013 Source : Cour des comptes données DGFiP Même si elle reste globalement favorable, la capacité de désendettement des collectivités locales s est dégradée en 2013, particulièrement celle des communes et des départements. Pour restaurer leur situation financière, les collectivités locales doivent s attacher à ralentir l évolution de leurs dépenses de fonctionnement, particulièrement leurs dépenses de personnel et leurs frais de gestion, afin de l adapter à celle de leurs recettes, qui va être ralentie par la baisse des dotations de l État. 10 Source : Cour des comptes données DGFiP

L évolution des finances locales en 2013 Des évolutions différentes par catégorie de collectivités locales Il convient toutefois de distinguer entre le «bloc communal», composé des communes et des intercommunalités, les départements et les régions. Malgré la baisse de leur épargne brute (- 7,8 %), les communes ont accru leur effort d équipement à l approche des élections municipales. Pour le financer, elles ont puisé dans la trésorerie accumulée l année précédente, ce qui leur a permis de stabiliser le volume des emprunts nouveaux mais pas l encours de leur dette. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ont connu une évolution plus favorable que les autres catégories de collectivités locales. Malgré une croissance encore forte de leurs charges de fonctionnement, leur épargne brute s est légèrement améliorée grâce à la hausse des impôts directs. Ils ont augmenté leurs dépenses d investissement pour la troisième année consécutive en recourant à la trésorerie accumulée en 2012. La situation des départements a continué à se dégrader avec notamment une forte baisse de leur épargne brute (- 9,9 %), d abord due au dynamisme des dépenses sociales. Comme chaque année depuis 2009, ils ont réduit leurs dépenses d investissement sans parvenir pour autant à stabiliser l encours de leur dette. En dépit du léger recul de leur épargne brute, les régions ont accru leurs investissements (+ 5,3 %) en puisant dans les réserves de trésorerie accumulées en 2012 mais aussi en augmentant leur endettement (+ 6,0 %). 11

2 Les perspectives de maîtrise des finances publiques locales Depuis 2011, une partie des concours financiers de l État aux collectivités locales, représentant un montant global de 50,5 Md, était gelée en valeur. En 2014, la loi de finances a prévu une baisse de 1,5 Md de ces dotations imputée sur la plus importante d entre elles, la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette diminution des ressources des collectivités territoriales et de leurs groupements a été appliquée au titre de leur participation à l effort de redressement des comptes publics. Source : Cour des comptes données DGFiP Le programme de stabilité de la France pour la période 2014-2017, adopté en Conseil des ministres en avril 2014, a prévu une baisse du montant annuel des dotations de l État de 11 Md au terme de la période 2015-2017, soit un abattement annuel de 3,67 Md pendant trois ans. Le projet de loi de finances pour 2015 met en œuvre cette mesure. Il en est attendu une diminution des dépenses des collectivités territoriales d un même montant. L incidence de la baisse des dotations de l État sur l évolution des dépenses locales est néanmoins incertaine. Alors qu en 2014 la baisse des dotations de l Etat a été en partie neutralisée par des transferts de ressources nouvelles, l importance de l effet de levier de la baisse programmée des 13

Les perspectives de maîtrise des finances publiques locales dotations entre 2015 et 2017 dépendra des modalités de répartition qui seront retenues et de l ajustement des comportements des acteurs locaux. À cet égard, le pilotage des finances publiques locales soulève la question de leur gouvernance. La neutralisation de la baisse globale de la DGF en 2014 sont vus accorder pour deux ans la possibilité de relever le taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). En conséquence, la réduction de 1,5 Md des dotations de l État en 2014 devrait être de peu d effet sur l évolution de la dépense locale. La nécessité d une baisse mieux répartie entre les collectivités En 2014, la baisse de la DGF a été plus que compensée par l évolution de la fiscalité transférée qui, hors formation professionnelle, a augmenté de 1,54 Md dont 827 M de ressources nouvelles octroyées aux départements sous la forme d un transfert de frais d assiette et de recouvrement de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Cette mesure était destinée à financer la part du plan de lutte contre la pauvreté incombant aux départements, en particulier la revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarité active (RSA). De plus, les subventions de différents ministères ont été augmentées (+ 201 M ) et des financements sur le programme d investissements d avenir (+ 200 M ) ont été versés aux collectivités territoriales. Au total, les transferts financiers de l État aux collectivités territoriales ont été votés en hausse de 319 M (+ 0,3 %) dans la loi de finances pour 2014. De plus, les départements se En 2015, la contrainte sur les ressources sera plus sensible compte tenu de la baisse de 3,67 Md de la DGF, prévue dans le projet de loi de finances. Celle-ci sera répartie entre les catégories de collectivités locales selon les mêmes modalités qu en 2014, c est-à-dire au prorata des ressources totales. Elle atteindra 2,071 Md pour le «bloc communal», 1,148 Md pour les départements et 451 M pour les régions. La répartition entre catégories de collectivités Cette modalité de péréquation ne tient pas suffisamment compte des situations financières respectives de chaque catégorie de collectivités locales. En particulier, le «bloc communal» (communes et groupements intercommunaux) dispose de façon générale de marges de manœuvre fiscales et budgétaires. Ses ressources sont constituées d une part importante de fiscalité directe. Il peut 14

Les perspectives de maîtrise des finances publiques locales moduler les taux de ses impôts locaux, en particulier des trois impôts «ménages» (taxe d habitation, taxes sur le foncier bâti et le foncier non bâti) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) 3. Il bénéficie du dynamisme des bases des impôts «ménages». Les deux autres catégories de collectivités disposent de ressources fiscales plus faibles et moins flexibles. Les départements ne peuvent plus faire varier que les taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties, des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), de la taxe d aménagement et de la taxe sur la consommation finale d électricité (TCFE) ; les régions seulement ceux de la taxe sur les certificats d immatriculation des véhicules, la taxe sur les permis de conduire et, pour partie, la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE). Outre ces marges de manœuvres fiscales, le «bloc communal» présente aussi des gisements d économies plus importants, notamment par la rationalisation de ses structures (cf. infra pages 19 et suivantes). La répartition au sein de chaque catégorie La baisse de la DGF devrait aussi être mieux répartie entre les collectivités d une même catégorie afin de tenir compte des inégalités de ressources et de charges qui les caractérisent. En 2015, comme en 2014, la baisse des dotations sera mise en oeuvre au sein du «bloc communal» selon une clé de répartition de 30 % pour les EPCI et 70 % pour les communes, appliquée à leurs recettes réelles de fonctionnement ; entre les départements, en fonction d un indice synthétique mesurant le niveau des charges (apprécié selon le revenu moyen par habitant) et le niveau de marge de manœuvre fiscale (taxe foncière) ; entre les régions, au prorata de leurs recettes totales (fonctionnement et investissement) hors emprunts et prélèvement du fonds de garantie individuelle de ressources (FNGIR). Afin d atténuer l impact de la baisse des dotations pour les communes les plus pauvres, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit que les dotations de péréquation «verticale» augmenteront deux fois plus vite qu en 2014. En particulier, la dotation de solidarité urbaine (DSU) progressera de 120 M, la dotation de solidarité rurale (DSR) de 78 M et la dotation nationale de péréquation (DNP) de 10 M. Si ce renforcement de la péréquation est appréciable, il ne paraît pas suffisant au regard de l importance de la baisse programmée des dotations de l État. 3 Les communes et leurs EPCI peuvent également moduler le coefficient de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) et de la taxe sur la consommation finale d électricité (TCFE), ainsi que le taux de la taxe d aménagement. Ils peuvent aussi voter les taux, par exemple, de la taxe d enlèvement des ordures ménagères ou du versement transport et fixer les tarifs de la taxe de séjour. 15

Les perspectives de maîtrise des finances publiques locales Il conviendrait que la baisse des dotations de l État soit mieux partagée entre les différentes catégories de collectivités en prenant davantage en compte leurs trajectoires financières respectives (recommandation n 1) ; Au sein d une même catégorie, elle devrait être appliquée selon une logique de péréquation intégrant les niveaux de ressources mais aussi de charges, appréciées au moyen de critères simples tels que le revenu par habitant (recommandation n 2) L impact incertain de la baisse des dotations de l État La diminution des dépenses des collectivités territoriales, qui est attendue de la baisse des dotations de l Etat, dépend de plusieurs facteurs. Source : Cour des comptes données DGFiP Du fait de son ampleur et de sa durée, la baisse de 3,67 Md par an de 2015 à 2017 peut modifier le comportement des gestionnaires locaux et infléchir la trajectoire financière des collectivités. 16

Les perspectives de maîtrise des finances publiques locales Appliquée au «bloc communal», par exemple, elle équivaudra à un recul de 20 % de sa DGF. Cependant, son efficacité pour ralentir la progression des dépenses des collectivités locales reste difficile à prévoir. L effet de levier de la baisse des dotations de l État dépend d abord de ses modalités de répartition entre les différentes catégories de collectivités et en leur sein. Le transfert par l Etat de recettes de substitution pourrait également diminuer la contrainte budgétaire. À cet égard, la Cour recommande que la réduction des concours financiers de l Etat ne s accompagne pas, comme en 2014, de l attribution de nouvelles ressources fiscales à certaines collectivités territoriales au détriment de l État ou de la sécurité sociale. Les perspectives d évolution des dépenses locales dépendent aussi des décisions des collectivités territoriales qui pourraient procéder à un ajustement de leurs recettes de fonctionnement par un accroissement de la pression fiscale plutôt que d infléchir leurs dépenses de fonctionnement en recherchant des pistes d économies. À l exception des régions qui disposent d une marge de manoeuvre très réduite, ce choix demeure ouvert pour les autres catégories de collectivités. L ajustement à la baisse des dotations de l État pourrait aussi venir non d un ralentissement des dépenses de fonctionnement mais d une réduction de l investissement local sous l effet d une contraction de l épargne brute. Les débuts de mandats municipaux se traduisent en règle générale par une relative pause des investissements nouveaux. Tel devrait être le cas en 2014. L accélération de la baisse des dotations pourrait ensuite inciter les exécutifs à une certaine prudence et à renoncer ou à différer des projets d investissement. Toutefois, un recours accru à l endettement, facilité par l amélioration de l offre et des conditions de crédits aux collectivités territoriales, pourrait aussi contrebalancer l impact de la réduction des dotations sur leur autofinancement. Pour une nouvelle gouvernance des finances locales Compte tenu de ces incertitudes, la diminution des dotations de l État ne saurait constituer, à elle seule, un mode de gouvernance des finances locales. La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ouvre la possibilité de fixer dans la loi, après concertation avec les élus locaux, des règles plus contraignantes en matière d évolution des recettes et des dépenses du secteur public local. Dans la mesure où, conformément aux dispositions de l article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s administrent librement «dans les conditions prévues par la loi», la fixation de telles règles n est pas incompatible avec le principe de libre administration. 17

Les perspectives de maîtrise des finances publiques locales Ainsi, une loi de financement des collectivités territoriales, votée chaque année par le Parlement, pourrait contenir des objectifs d évolution des recettes, des dépenses, du solde et de la dette des collectivités et de leurs groupements. Afin de renforcer la pertinence des objectifs retenus, elle retracerait l ensemble des flux financiers entre l État et les collectivités locales et reposerait sur des estimations documentées de l évolution de la fiscalité locale. Elle comporterait des dispositions prescriptives en matière de péréquation, de règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales et de contrôle (recommandation n 3) Chaque année, le vote d une telle loi de financement permettrait ex post d analyser plus efficacement l évolution des finances publiques locales et de leurs déterminants. Le caractère indicatif des objectifs mentionnés dans la loi ne s opposerait pas à ce qu ils servent de base d échange entre l État et les collectivités locales pour les exercices de programmation ultérieurs dans la perspective du respect de la trajectoire de redressement des comptes publics. 18

3 La rationalisation administrative et financière du «bloc communal» Le développement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) constitue depuis le début des années 1990 une réponse à l émiettement des structures communales. Il a été encouragé par de puissantes incitations financières en faveur des communes qui ont cherché ainsi à mieux satisfaire les besoins de leur population sans qu aucun objectif d économies ne soit affiché. Cependant ce développement de l intercommunalité s est traduit par une superposition et un enchevêtrement des structures, un accroissement excessif des effectifs de la fonction publique territoriale et une progression des dépenses du secteur communal devenue incompatible avec l exigence de redressement des comptes publics. L extension de l intercommunalité sans rationalisation suffisante des structures La France compte aujourd hui 36 881 communes en métropole et outremer, dont 95 % de moins de 5 000 habitants et 54 % de moins de 500 habitants. Cet émiettement communal reste inchangé mais la couverture du territoire par des groupements intercommunaux à fiscalité propre est désormais quasi intégrale. L intercommunalité s est développée principalement dans les années 2000 à 2005 sous l impulsion de la loi du 12 juillet 1999. Ainsi, 88,5 % des communes étaient déjà couvertes en 2005 au lieu de 58 % en 2000. La généralisation de la carte intercommunale a eu un coût budgétaire élevé : le montant global de la dotation d intercommunalité versée par l État aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) a été multiplié par 2,5, passant de 1,07 Md en 2000 à 2,540 Md en 2014. La carte de l intercommunalité encore largement perfectible Au cours des dernières années, les EPCI ont acquis une taille un peu plus importante : 29 200 habitants en moyenne en 2014 contre 22 200 en 2011 et 20 700 en 2005. Les communautés d agglomération rassemblent en moyenne 22 communes et 122 000 habitants ; les communautés de communes 16 communes et 14 000 habitants. Toutefois, une grande partie des groupements, particulièrement des communautés de communes, reste de taille trop modeste au regard des enjeux de développement des territoires et des contraintes de gestion des organisations. 19

La rationalisation administrative et financière du «bloc communal» Lors de leurs contrôles, les chambres régionales des comptes ont constaté en 2013 que les périmètres des EPCI sont encore souvent éloignés des territoires «pertinents» en dépit de l effort de rationalisation imprimé par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Ce texte avait prévu, afin de renforcer la cohérence des périmètres et des compétences des groupements existants, d établir dans chaque département un «schéma départemental de coopération intercommunale» qui pouvait proposer la création, la transformation ou la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que la modification de leurs périmètres. Dans la pratique, cet effort de rationalisation, porté par les préfets de département, s est souvent heurté à la résistance des élus locaux. Le maintien d un fort enchevêtrement des structures intercommunales De même, l adoption de ces schémas départementaux, qui pouvaient proposer la suppression, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes, n a pas produit les résultats escomptés. À côté des EPCI à fiscalité propre, il demeure encore 8 965 syndicats intercommunaux et 1 233 syndicats mixtes, implantés depuis longtemps dans le paysage administratif local. Leurs effectifs (65 000 agents) s élèvent à plus du tiers de ceux des EPCI (180 000 agents). Cette persistance d organismes nombreux et variés sur un même territoire rend difficile le partage par les communes d une vision cohérente et claire de l action intercommunale. En outre, cette superposition des structures est génératrice de surcoûts administratifs. Pourtant, le ministère de l intérieur n a pas jugé utile de dresser un bilan précis de l application des dispositions de la loi du 16 décembre 2010 relative à la rationalisation des structures intercommunales. Si le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, actuellement examiné par le Parlement, relève la taille minimale des EPCI à fiscalité propre (de 5 000 à 20 000 habitants), il n octroie pas aux services de l État de moyens supplémentaires pour travailler à la recomposition des intercommunalités existantes. Il conviendrait néanmoins que l action des préfets de département poursuive la rationalisation de la carte intercommunale en visant prioritairement le regroupement des EPCI et la réduction sensible du nombre de syndicats intercommunaux et de syndicats mixtes (recommandation n 4). 20

La rationalisation administrative et financière du «bloc communal» Le trop faible degré d intégration des EPCI Les établissements publics de coopération intercommunale forment avec leurs communes-membres des ensembles généralement peu intégrés du point de vue tant de leur organisation administrative que des compétences transférées. Approfondir la mutualisation au sein du «bloc communal» On désigne par le terme de mutualisation soit la mise à disposition de services communaux au profit de l EPCI (mutualisation «ascendante») ou l inverse (mutualisation «descendante»), soit la mise en commun de services ou de moyens hors transferts de compétences. Les travaux des chambres régionales des comptes mettent en évidence l intérêt du développement de services mutualisés et le caractère encourageant de certaines bonnes pratiques. Cependant ce mouvement est encore hésitant. Souvent limité aux services de l EPCI et de la ville-centre, il est rarement étendu à l ensemble des communes-membres. De plus, parce qu elle permet de préserver les prérogatives des maires, la mutualisation «ascendante» peut apparaître comme une alternative à l intégration du «bloc communal». Enfin, en dépit de son encouragement par le législateur depuis dix ans, la mutualisation n a pas encore produit un impact financier vraiment visible. Il convient de poursuivre et d intensifier cette démarche qui devrait privilégier la mutualisation «descendante» et généraliser la mutualisation des fonctions «support» informatique, gestion des ressources humaines, achats, etc. (recommandation n 6). 21

La rationalisation administrative et financière du «bloc communal» Amplifier les transferts de compétences des communes vers l intercommunalité La loi a prévu que, selon leur catégorie (communautés de communes, communautés d agglomération, communautés urbaines, métropoles), les EPCI à fiscalité propre se voient transférer des compétences communales dans des domaines essentiels de la gestion locale (développement économique, aménagement de l espace, logement, eau et assainissement, équipements sportifs et culturels, tourisme, action sociale). Cependant, ces transferts sont subordonnés à la reconnaissance de leur «intérêt communautaire», c est-àdire un intérêt public à l échelle du territoire intercommunal. Or la définition de l intérêt communautaire est souvent incertaine et peu cohérente. Elle prend la forme de listes limitatives d activités ou d équipements transférés à l EPCI au prix d un partage peu cohérent des champs de compétences communaux et intercommunaux. L enchevêtrement des compétences demeure complexe. Les compétences statutaires transférées par les communes aux EPCI sont définies de façon trop parcellaire. Elles ne couvrent souvent qu un segment d une politique publique ou qu une portion d un champ d intervention. Les EPCI sont rarement maîtres de la stratégie et des moyens qui s attachent aux politiques publiques qui les concernent. Ceux-ci restent partagés avec les communes qui conservent une partie de leurs compétences (et souvent de leurs services) dans les champs d intervention visés. Il n est pas rare, par exemple, que la gestion d une partie seulement des zones d entreprises soit transférée à l EPCI, les autres restant dans le giron des communes. D ailleurs, l impact financier des compétences transférées est le plus souvent relativement faible. Les reversements des produits fiscaux, qui sont en moyenne d environ 40 % des recettes fiscales des EPCI, peuvent atteindre des niveaux très élevés (jusqu à 80 %). Dans certains cas, le degré d intégration du groupement intercommunal est si faible que la première de ses compétences paraît être la redistribution de ressources financières à ses communes-membres. Afin d accroître le degré d intégration du «bloc communal» et de rationaliser les conditions de pilotage des politiques publiques dans les territoires concernés, il conviendrait que les transferts de compétences aux EPCI ne soient plus opérés de façon parcellaire mais, globalement, par champ d intervention (recommandation n 5). 22

La rationalisation administrative et financière du «bloc communal» Une interdépendance financière croissante Le développement de l intercommunalité a entraîné l apparition de flux financiers croisés entre les EPCI et leurs communes-membres. L interdépendance fiscale a été renforcée en 2010 par la réforme de la fiscalité locale consécutive à la suppression de la taxe professionnelle, qui s est traduite par une «déspécialisation» fiscale des EPCI. En complément de la nouvelle fiscalité locale acquittée par les entreprises, les EPCI perçoivent aussi la taxe d habitation et les taxes foncières. Si la part de la fiscalité économique dans leurs ressources de fiscalité directe reste majoritaire (57 %), celle des impôts «ménages» a progressé de 8 % à 43 %. De plus, la variation du taux de la cotisation foncière des entreprises (CFE), que perçoivent seules les intercommunalités à fiscalité professionnelle unique, est liée à celle des taux des impôts «ménages». Au total, cette interdépendance accrue devrait se traduire par une approche plus intégrée des politiques fiscales sur le territoire intercommunal. L outil de cette intégration accrue existe : il s agit des pactes financiers et fiscaux, dispositifs facultatifs de solidarité territoriale 4. Les dispositifs d incitation susceptibles d être instaurés pour favoriser l intégration financière et fiscale du «bloc communal» devraient concerner à la fois l EPCI et ses communesmembres. Il conviendrait de généraliser la conclusion des pactes financiers et fiscaux, en y intégrant non seulement les transferts financiers (dotation de solidarité communautaire, fonds de concours, attributions de compensation) mais aussi les nouveaux fonds de péréquation 5 (recommandation n 8), l articulation des fiscalités des communes et de l EPCI. 4 Sauf pour les communautés urbaines, les métropoles et les autres EPCI ayant signé un contrat de ville. 5 Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF). 23

La rationalisation administrative et financière du «bloc communal» Des dépenses de fonctionnement à mieux maîtriser La baisse accélérée des dotations de l État appelle dès 2015 une inflexion des dépenses de fonctionnement du secteur communal. 6,27 Md en 2012, celles des communes ont progressé de 23,3 Md à 34,1 Md en 2012 dans le même temps, soit une hausse cumulée de 46 %. Au total, la masse salariale du «bloc communal» s est alourdie de 62 %. Il est urgent, par conséquent, de revenir sur les pratiques de gestion en vigueur depuis une quinzaine d années. En effet, loin de se traduire par des économies d échelle, l extension de la carte intercommunale a été un puissant facteur d augmentation des dépenses de fonctionnement. La réduction des attributions des communes s est produite sans contraction de leurs effectifs. Grâce aux marges de manœuvre dégagées par le transfert d une partie de leurs compétences, jugées «d intérêt communautaire», les communes ont continué à renforcer leurs services, y compris dans les champs d intervention partagés avec les groupements intercommunaux. Ainsi, alors que les dépenses de personnel des EPIC à fiscalité propre 6 sont passées de 1,59 Md en 2000 à Les effectifs des EPIC et de leurs communes-membres, qui s élevaient respectivement à 245 429 agents et 1 012 690 agents à la fin de 2011, ont connu des taux de croissance de 146 % et 13 % depuis 2000. Globalement, le «bloc communal» a vu ses moyens en personnels croître de 260 000 agents supplémentaires en onze ans. Les contrôles des chambres régionales des comptes montrent que cette croissance non maîtrisée de la masse salariale des services communaux et intercommunaux trouve son origine dans l évolution des effectifs mais aussi dans les politiques de rémunération (revalorisation des régimes indemnitaires, rythme rapide d avancement et de promotion, temps annuel de travail inférieur à la durée légale). Il importe donc d engager dès 2015 la stabilisation des dépenses de personnel du «bloc communal» par des réductions d effectif, une pause des mesures de revalorisation indemnitaire, une meilleure maîtrise des déroulements de carrière et un alignement du temps de travail sur la durée légale (recommandation n 7). 24 6 Selon les données du ministère de la réforme de l'état, de la décentralisation et de la fonction publique.

4 Les conditions de l équilibre structurel des régions Les régions constituent la catégorie de collectivités locales dont le poids financier est le moins important (12 % des dépenses des collectivités locales en 2013). Pour autant, outre leurs compétences fondamentales, elles interviennent dans de nombreux domaines. L évolution de la structure des recettes et des dépenses des régions depuis dix ans appelle des mesures d adaptation pour assurer à l avenir leur équilibre financier. Une structure financière en pleine évolution Les transferts de compétences intervenus depuis la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales ont sensiblement modifié le niveau et la structure des dépenses des régions. La réforme de la fiscalité locale de 2010 a ensuite changé la structure de leurs ressources. Enfin, la baisse des dotations de l État amorcée en 2014 accentue la portée de ces évolutions. Du fait de la modification profonde de la structure de leurs recettes et de leurs dépenses, l équilibre structurel des régions est plus difficile à atteindre. Des recettes plus rigides Les ressources des régions sont devenues relativement rigides en raison de la place importante prise par les dotations de l État qui ont remplacé des recettes fiscales. Cette évolution, engagée au gré de réformes successives de la fiscalité locale 7, s est accélérée en 2010 avec la suppression de la taxe professionnelle, qui s est traduite par le versement d une dotation de compensation (DCRTP) pour pallier la perte de ressources induite par la création de la contribution économique territoriale (CET). Le total des concours financiers de l État aux régions (10,4 Md en 2013) représente 40 % de leurs recettes de fonctionnement, soit une part plus élevée que pour les départements (24 %), les communes (24 %) et les groupements intercommunaux à fiscalité propre (35 %). 7 Suppression de la part régionale de la taxe d habitation, de la part salariale de la taxe professionnelle et de celle de la taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux. 25

Les conditions de l équilibre structurel des régions Structure des recettes régionales * Données pour l année 1998. Source : Cour des comptes - données DGCL 26 La réforme de la fiscalité locale de 2010 a modifié profondément la structure des ressources fiscales des régions. Désormais, elles ne perçoivent plus les taxes sur le foncier bâti et non bâti. Peu d impôts alimentent encore leurs budgets 8. De surcroît, elles ont pratiquement perdu tout pouvoir de modulation des taux d imposition. Hormis la TICPE et taxe sur les certificats d immatriculation des véhicules, toutes leurs autres ressources sont figées ou peu dynamiques. Cette situation est devenue contraignante depuis le gel en valeur des dotations comprises dans «l enveloppe normée», puis la diminution des concours financiers de l État à partir de 2014. 8 Principalement la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER), qui ont remplacé la taxe professionnelle et, au titre des impôts indirects, la taxe sur les certificats d immatriculation des véhicules, la contribution au développement de l apprentissage (CDA) et la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), dont elles perçoivent des fractions.

Les conditions de l équilibre structurel des régions Des dépenses en forte augmentation Parallèlement, les dépenses des régions se sont accrues du fait des importantes compétences transférées par l État en application notamment de la loi SRU du 13 décembre 2000 9 (services régionaux de voyageurs) et de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (formation professionnelle, gestion des personnels techniques, ouvriers et de services des lycées). Leurs dépenses sont passées de 17,4 Md en 2004 à 30 Md en 2012, soit un accroissement de près de 72 %. Dans le même temps, la structure de leurs budgets s est profondément modifiée, la part des dépenses de fonctionnement devenant supérieure à celles des investissements. Évolution des dépenses des régions de métropole de 1982 à 2012 10 Source : DGCL/DESL Les dépenses liées aux compétences «exclusives» (services régionaux de voyageurs, lycées, formation professionnelle et d apprentissage) représentent la part prédominante (55 %) du budget des régions. 9 Loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. 10 Comptes administratifs en euros constants de 2012, hors gestion active de la dette et dépenses d ordre. 27

Les conditions de l équilibre structurel des régions Répartition des dépenses des régions par fonction en 2012 (hors outre-mer) 28 Source : Cour des comptes ; comptes administratifs des régions (données ARF) Le degré de contrainte budgétaire n est pas le même pour chacune des compétences principales. Il est le plus élevé pour les services régionaux de voyageurs : de 2006 à 2012, le montant des dotations de compensation de l État a été relevé de 4,2 % quand celui des dépenses correspondantes (transport de voyageurs, gares et infrastructures) s est accru de 23 %. L écart entre les dépenses des régions et leur droit à compensation est passé de 1 Md à 1,6 Md au cours de cette période. Cette évolution constitue une incitation à la maîtrise des dépenses ferroviaires mais fait également peser une contrainte sur l équilibre financier des régions, qui dépend en partie de leurs relations partenariales avec la SNCF et Réseau ferré de France (RFF). De manière générale, le mode de financement des régions, assuré par des dotations de l État en baisse et des ressources fiscales qu elles ne maîtrisent quasiment plus, rend leur équilibre financier plus délicat. Il fait désormais de la régulation de leurs dépenses le principal levier de leur équilibre budgétaire. Des difficultés d équilibre structurel variables selon les régions La structure des recettes et des dépenses des régions les place dans une situation financière plus ou moins contraignante. Du côté des recettes, la

Les conditions de l équilibre structurel des régions part des dotations de l État dans leurs budgets était en 2012 assez variable : en métropole, de 41,5 % (Basse- Normandie, Bretagne, Pays de la Loire) à 50,2 % (Picardie), sans compter l Île-de-France (33 %) et la Corse (57 %). Il en était de même, côté des dépenses, pour les compétences «exclusives» : hors la Corse et les régions d outre-mer, la part des dotations fluctuait de 50,5 % en Îlede-France à 64 % en Alsace. L amplitude des variations est plus importante encore pour chacune des compétences prise isolément. La part des dotations de l État fluctue (hors collectivité territoriale de Corse et régions d outre-mer) de 8,6 % à 27,9 % pour les services régionaux de voyageurs ; de 16,5 % à 27,6 % pour l enseignement secondaire ; de 14,2 % à 22,7 % pour la formation professionnelle et à l apprentissage. Cette diversité est le reflet de contextes locaux différents mais aussi des choix de politiques publiques des conseils régionaux. Un autre facteur de différenciation des situations financières vient du dynamisme plus ou moins marqué des bases fiscales qui, en fonction du contexte économique local, conditionne l évolution des ressources des régions, presque dépourvues de pouvoir de taux. Des réponses structurelles à apporter La baisse des dotations de l État impose aux régions un effort accru de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement qui ont augmenté de 10 % en quatre ans. Cet effort passe par un recentrage de leurs compétences sur leurs champs d intervention prioritaires ainsi par que la mobilisation de leviers d économies. Le transfert de nouvelles compétences aux régions par la réforme de l organisation territoriale devrait justifier d adapter leur panier de ressources. Des dépenses à recentrer sur les compétences prioritaires Des marges d économies peuvent être trouvées dans la réduction des dépenses relevant de la clause générale de compétences dont bénéficient les régions. Hormis leurs compétences «exclusives» (services régionaux de voyageurs, lycées, formation professionnelle et d apprentissage), elles peuvent en effet intervenir dans de nombreux autres domaines : développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique ; aménagement du territoire ; sport ; environnement ; tourisme ; etc. Les dépenses des régions correspondant à leurs compétences non exclusives sont passées de 5,2 Md en 2006 à 6 Md en 2012, représentant ainsi près de 21 % de leurs dépenses totales. L amplitude de cette hausse a varié selon les régions. Sept sont même parvenues à réduire leur niveau de dépenses non exclusives au cours de cette période. 29

Les conditions de l équilibre structurel des régions Mesurées en coût moyen par habitant, de fortes disparités sont également constatées, y compris entre région de poids démographique comparable. L importance de ces écarts conduit à penser que des marges d économies existent dans ces champs d intervention. Montant par habitant du coût des compétences «non-exclusives» en 2012 (métropole hors Corse) Source : Cour des comptes ; données comptes administratifs La suppression de la clause générale de compétences prévue par le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTR) pourrait favoriser le recentrage de leurs interventions sur leurs champs de compétences prioritaires sous réserve de la définition législative qui sera donnée de ces derniers (recommandation n 9). Des charges de gestion à mieux maîtriser Sous l effet principalement des transferts de compétences décidés par la loi de décentralisation de 2004 mais aussi des choix de gestion des exécutifs régionaux, les charges de personnel des régions ont été multipliées par 4,5 entre 2005 et 2010. L accroissement des effectifs n a pas été le seul facteur d augmentation des dépenses de personnel. Certaines régions ont ainsi mis en place des régimes indemnitaires particulièrement favorables. 30

Les conditions de l équilibre structurel des régions Les régions disposent de marges d économies à travers une gestion plus rigoureuse de leurs ressources humaines, tant en matière de recrutements (personnels titulaires et non-titulaires) que de gestion des carrières et de régimes indemnitaires, qui leur permettraient de stabiliser leurs dépenses de personnel (recommandation n 10). La loi relative à la délimitation des régions prévoit d en réduire le nombre afin d améliorer l efficacité et l efficience des politiques publiques qu elles mettent en œuvre. Des prévisions d économies ont été formulées par le Gouvernement mais, à ce stade, elles ne préjugent pas des modalités que pourrait prendre, au sein des régions regroupées, l harmonisation «par le bas» ou «par le haut» des régimes indemnitaires du personnel ou des niveaux d intervention dans leurs divers champs de compétences. Il conviendrait de prévenir le risque d alignement systématique sur le mieux-disant qui irait à l encontre des économies recherchées (recommandation n 11). Quoi qu il en soit, la mobilisation des marges d économies dont disposent les régions paraît d autant plus nécessaire dans la perspective nouvelle induite par cette réforme territoriale. L organisation administrative de la France se caractérise encore par l enchevêtrement des compétences et la multiplicité des structures qui induisent des surcoûts pour l action publique locale. La redéfinition de la carte des régions et l accroissement de leurs attributions doivent être l occasion d un réexamen global des politiques menées et d une rationalisation des dépenses. Un panier de ressources à adapter en fonction de la réforme territoriale Alors que la situation financière des régions, prise globalement, n était pas particulièrement dégradée, la loi de finances pour 2014 leur a accordé de nouvelles ressources fiscales, à hauteur de 901 M, en substitution à la dotation générale de décentralisation (DGD) «formation professionnelle». Ce type de mesure ne devrait pas être renouvelé car il est contradictoire avec l objectif de ralentissement des dépenses des collectivités locales recherché par la baisse amplifiée des dotations de l État. Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoit de transférer aux régions des compétences jusqu alors dévolues aux départements (collèges, routes, transports, ports départementaux, développement économique). Ces transferts représenteraient près de 14 Md d après les évaluations faites par le Gouvernement, soit une augmentation de plus de 50 % des budgets régionaux actuels. 31

Les conditions de l équilibre structurel des régions Dans ces conditions, la réforme de l organisation territoriale devrait être l occasion de rééquilibrer la structure de financement des régions en leur allouant, à prélèvements obligatoires constants, une part plus importante de fiscalité (recommandation n 12). Un tel rééquilibrage ne peut procéder que d une réforme d ensemble articulant les modifications de l organisation territoriale de la République, l évolution des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales et la structure de leurs ressources. 32

5 Le développement de la péréquation financière Les collectivités locales sont confrontées à des inégalités de ressources et de charges dues à la diversité démographique, économique et sociale des territoires dont elles ont la charge. Pour limiter ces inégalités de situation, le législateur a mis en place des dispositifs correcteurs désignés sous le nom de «péréquation», dont le principe a été inscrit dans la Constitution par la révision du 28 mars 2003. Une juxtaposition de dispositifs dépourvue de cadre d ensemble Le législateur est intervenu à plusieurs reprises pour développer les dispositifs de péréquation existants et en créer de nouveaux. Pour autant, l augmentation des moyens financiers consacrés à la péréquation ne s est pas accompagnée de l adoption d un cadre global permettant d assurer la cohérence de l ensemble et d en évaluer l efficacité. La péréquation financière ne s accompagne pas d une définition claire des objectifs qui lui sont assignés. Elle repose sur un ensemble de dispositifs, ajoutés les uns aux autres par sédimentation. La péréquation «verticale» L État verse aux collectivités territoriales certaines dotations en fonction de critères de ressources et de charges. La péréquation «verticale» repose essentiellement sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui, pour chaque collectivité, est composée d une dotation forfaitaire et d une dotation de péréquation. La première tient compte de différents critères comme la population prise en charge, voire la superficie couverte (cas des communes). La seconde est elle-même la résultante de plusieurs composantes, spécifiques aux communes et intercommunalités 11, départements 12 et régions. Elle a vu sa part fortement augmentée ces dernières années, de 4,5 Md en 2004 à 7,5 Md en 2013, et représente désormais 18 % du montant global de la DGF. En dépit de sa progression, le poids de la péréquation «verticale» demeure modeste par rapport à la masse des transferts financiers de l État aux collectivités locales (plus de 100 Md ), aux produits réels de fonctionnement des collectivités locales (191,2 Md ) ou aux recettes fiscales (75 Md ). La péréquation «verticale» représente 11 Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR), dotation nationale de péréquation (DNP) et dotation d intercommunalité. 12 Dotation de péréquation urbaine (DPU) et dotation de fonctionnement minimale (DFM). 33