RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DE DE LA COMMUNE DE MONT-SAINT-AIGNAN
SOMMAIRE PROCEDURE... 1 RESUME SYNTHETIQUE 2 I. PRESENTATION DE LA COMMUNE... 3 II. LA FIABILITE DES COMPTES... 4 III. LA SITUATION FINANCIERE... 4 A - Principaux postes de la section de fonctionnement... 4 B - La capacité d autofinancement et l endettement... 6 C - L investissement... 7 IV. LA PROCEDURE BUDGETAIRE... 8 V. LA GESTION DE LA DETTE... 9 A - La dette de la commune... 9 B- Examen des contrats d emprunts... 9 C - La trésorerie... 17 VI. LES RISQUES EXTERIEURS AU BUDGET PRINCIPAL... 17 VII. LA COMMANDE PUBLIQUE... 18 A - Organisation de la commande publique... 18 B - Examen de cas particuliers... 19 VIII. - LES RESSOURCES HUMAINES... 21 A - Les charges de salaires... 21 B - Le pilotage... 22 C - Les effectifs... 22 D - Formation et plan de formation... 22 E - Emploi de travailleurs handicapés... 23 F - L absentéisme... 23 G - Les avantages en nature... 24 H - Les heures supplémentaires... 24
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan PROCEDURE L examen de la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan a été inscrit par l arrêté du 21 janvier 2010 au programme de la Chambre pour l année 2010. Le contrôle a porté sur les comptes produits à la Chambre sur les exercices 2004 à 2008. Il a été notifié à l ordonnateur et à l ancien ordonnateur le 12 avril 2010. L examen de la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan a aussi fourni l occasion de développements relatifs à un thème de contrôle commun à plusieurs chambres régionales des comptes sur les budgets locaux face à la crise. Les délais impartis à cette enquête ont obligé la Chambre à délibérer sur ce premier thème dans un rapport séparé. L entretien préalable sur cette partie du contrôle a eu lieu avec M. Pierre Léautey, maire en exercice le 18 juin 2010 et avec Mme Françoise Guégot, ancien ordonnateur, le 4 juin 2010. La Chambre a délibéré le 8 juillet 2010. Le rapport d observations provisoires a été transmis, le 20 août 2010 à M. Léautey et le 31 août à Mme Guégot. Le maire en exercice a répondu par lettre enregistrée au greffe de la Chambre le 4 octobre 2010. L entretien préalable avec le maire sur la seconde partie du contrôle a eu lieu le 4 janvier 2011, et avec son prédécesseur le 10 janvier 2011. La Chambre a délibéré le 17 février 2011 sur cette seconde série d observations, qui portent sur la fiabilité des comptes, la procédure budgétaire, la gestion de la dette, les risques extérieurs au budget principal, la commande publique et la gestion des ressources humaines. Le rapport d observations provisoires afférent à la seconde partie du contrôle a été transmis le 28 mars 2011 à M. Léautey et le 8 avril 2011 à Mme Guégot. Le maire en exercice a répondu par lettre enregistrée au greffe de la Chambre le 27 mai 2011. Après avoir examiné ces réponses, la Chambre a délibéré à nouveau le 15 novembre 2011 et a retenu, à titre définitif, dans un seul rapport les observations suivantes. 1
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan RESUME SYNTHETIQUE L examen de la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan a mis en lumière quelques défauts mineurs qui ne remettent pas fondamentalement en cause la fiabilité des comptes et sur lesquels les services de la commune sont en général d ores et déjà en train d engager les corrections nécessaires. La dette de la commune, dont le niveau n est pas excessif, appelle quelques observations. En effet, l examen des contrats d emprunts révèle que la dette repose majoritairement sur un emprunt «structuré» exposant la commune à un risque de pente. Cet emprunt est le fruit de multiples renégociations, qui ont généré une exposition croissante de la dette à des risques dont la commune n a pas mesuré le prix. Aussi la Chambre lui recommande-t-elle de : - continuer à solliciter de son prêteur, à intervalles réguliers, une estimation du coût de sortie de ce contrat, de manière à être en mesure d effectuer les meilleurs arbitrages possibles ; - ne plus recourir à des produits dont la complexité les rend difficiles à maîtriser, sinon en s entourant de conseils indépendants nécessaires techniquement et de se tenir à son objectif de «rechercher un encours sécurisé». L examen des risques extérieurs au budget principal, de la gestion de la commande publique et de celle des ressources humaines appelle peu d observations critiques ; la Chambre relève toutefois quelques difficultés, souvent historiques, dont la commune a engagé le traitement. I. PRESENTATION DE LA COMMUNE La population de la commune au 1 er janvier 2009 est de 21 150 habitants. Mont-Saint-Aignan a appartenu dès l origine aux regroupements intercommunaux constitués autour de Rouen ; depuis le 1 er janvier 2010 à la communauté d agglomération de Rouen Elbeuf Austreberthe (CREA) qui compte 494 382 habitants. L université de Rouen a été fondée en 1966, essentiellement sur la commune de Mont-Saint-Aignan. Aujourd hui la ville comprend toujours une part importante du pôle universitaire rouennais, et est ainsi la ville de France où la proportion d'étudiants dans la population est la plus élevée. 2
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan Les cadres supérieurs et les professions intellectuelles, ainsi que les professions intermédiaires représentent plus de 57 % de la population active. Plus de 43 % de la population non scolarisée de 15 ans ou plus possède un diplôme de niveau bac + 2 ou plus (27,8 % ont un diplôme de niveau supérieur). En 2007, le revenu net imposable moyen par foyer fiscal est de 35 353 euros alors que ce même indicateur est de 21 141 euros pour la Seine-Maritime. En 2008, 524 contribuables de Mont-Saint-Aignan s acquittent de l impôt de solidarité sur la fortune pour un impôt moyen de 7 077 euros et un patrimoine moyen de 1 840 019 euros. Tous ces éléments font de Mont-Saint-Aignan une commune particulière de l agglomération rouennaise qui concentre une part importante de sa richesse et de son savoir. La prospérité moyenne des habitants ne doit pas toutefois masquer la diversité des situations individuelles et des quartiers, dont certains comportent une forte proportion de logement social. II. LA FIABILITE DES COMPTES Les comptes de la commune se composent d un budget principal (22 880 895 euros au budget primitif 2009) et d un budget annexe, le budget du centre nautique et de remise en forme «Eurocéane» de 1 122 780 euros. Un deuxième budget annexe, le budget Bio-sciences, a été clôturé définitivement à l issue de l exercice 2008. Si les vérifications entreprises par la Chambre ont mis en lumière quelques anomalies mineures, aucune ne remet fondamentalement en cause la fiabilité des comptes de la commune et ses services sont en général d ores et déjà en train d engager les corrections nécessaires. La Chambre avait constaté que la collectivité ne centralisait pas les justificatifs des restes à réaliser dans un document unique, tant en dépenses qu en recettes. La commune indique avoir pris en compte les remarques de la Chambre pour la présentation «des restes à réaliser» de l exercice 2010. Les montants ont pu être validés en 2008 mais doivent être corrigés de la somme de 142 840 euros inscrite au chapitre de recette «024» qui correspond essentiellement, selon la commune, au produit de cession de deux terrains. La comptabilisation des immobilisations n apparaît pas de nature à justifier d observations. La Chambre rappelle toutefois l obligation de mise à jour de l inventaire. La collectivité n était pas non plus en mesure d expliquer totalement le solde du compte 261 («titres et participations») au 31 décembre 2008. 3
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan La ville a, par ailleurs, contracté des engagements sous forme de crédit bail pour la fourniture de 13 photocopieurs en 2006 pour quatre ans. Le montant de la redevance porté en annexe du compte administratif est au total de 20 745,22 euros. Le montant qui figure au compte 6122 «crédit bail mobilier» du compte administratif 2009 est de 21 861,66 euros soit un écart, non significatif, de 1 116,44 euros lié à la prise en charge, au compte 6122, de la location d un véhicule sous forme de «leasing». S agissant du compte 238, l ordonnateur déclare qu il «a été utilisé notamment pour verser des acomptes à la Société Rouen Seine Aménagement, chargée pour le compte de la ville de la construction de la maison de l université. Ce projet est terminé. Ce compte est débiteur de 244 590,53 euros au 31 décembre 2008. La clôture des comptes de Rouen Seine Aménagement devrait permettre en 2010, de le solder.» La Chambre recommande de solder rapidement cette opération. S agissant du rattachement des charges et des produits de fonctionnement, les pratiques de la ville conduisent à des niveaux satisfaisants. III. LA SITUATION FINANCIERE A - Principaux postes de la section de fonctionnement 1 - Les dépenses de fonctionnement Les dépenses totales de fonctionnement sont très stables sur toute la période (17 547 176 euros en 2007, 17 438 481 euros en 2008 et 17 403 098 euros en 2009). En 2010 le montant prévu est de 18 053 905 euros mais ce budget primitif est inférieur de 4,8 % à celui de 2009 et dans la continuité de cet effort de stabilité. a) Impact de la crise sur certains services offerts à la population (petite enfance, scolaire, sportif et culturel) et sur les subventions Aucun impact spécifique de la crise sur les services offerts à la population (petite enfance, scolaire, sportif et culturel) et sur les subventions n est perceptible. 2010. Par ailleurs, aucun fonds de concours n a été versé sur la période 2007- La crise n obère pas les subventions aux associations dont les montants ont été de 622 140 euros en 2007, 619 224 euros en 2009. Le montant prévu au budget primitif 2010 est de 645 744 euros. 4
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan La subvention accordée par le budget de la ville au CCAS est stable entre 2008 (398 150 euros) et 2010 (417 000 euros) et n est pas affectée, pour l instant, par la crise. Le déficit cumulé de deux budgets annexes (Eurocéane et Biosciences) reste stable et est sans relation avec la crise conjoncturelle (601 804 euros en 2009). b) Conséquences de la crise sur les dépenses à caractère social de la commune Les dépenses à caractère social de la ville sont stables pour l instant bien que les demandes d aides adressées au CCAS se multiplient. Les aides financières accordées aux usagers par le CCAS étaient en augmentation de 35 % en 2009 (113 530,93 euros en 2009 contre 83 938,04 euros en 2008). au CCAS. La commune peut craindre pour l avenir une hausse de sa subvention Les points évoqués ci-dessus montrent un impact direct limité de la crise pour l instant, sauf peut-être via le CCAS. Encore faut-il rester prudent même sur ce point dans la mesure où il est difficile de distinguer ce qui relève de la crise ou de facteurs structurels (évolution sociologique de certains quartiers par exemple) ou de choix politiques. La ville affiche bien une volonté de maîtrise des dépenses et de la fiscalité mais cette volonté était explicite dés 2008. La ville n a établi aucune prévision spécifique liée à la crise. Celle-ci a confirmé les contraintes financières auxquelles Mont-Saint-Aignan va être soumise et la nécessité d y faire face. La crise n a pas affecté significativement les équilibres financiers. Les ratios examinés apparaissent moyens ou légèrement favorables par rapport aux communes comparables en termes de fonctionnement, d autofinancement, d endettement et de fiscalité. L évolution spontanée des recettes est sans doute peu dynamique mais les dépenses de fonctionnement semblent pouvoir être également maîtrisées et s inscrire dans la même stabilité. 2 - Les recettes de fonctionnement La principale ressource de la commune provient de la fiscalité (59 % des recettes de fonctionnement pour l année 2009, soit 9 902 431euros). En matière fiscale les taux d imposition n ont pas été modifiés depuis 2002. Les impôts locaux sont de 437 euros par habitant en 2009 pour une moyenne de la strate des communes de 20 000 à 50 000 habitants appartenant à un groupement à taxe professionnelle unique de 451 euros par habitant. 5
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan Les bases progressent modestement de 2 à 3 % par an de 2007 à 2009 et cette progression devrait se poursuivre à un rythme ralenti. Le produit des contributions directes a ainsi augmenté de 4,21 % à partir de 2007 pour atteindre 9 902 431 euros en 2009 et son taux d évolution annuel moyen est de 2,08 %. Les prévisions 2010 sont de 10 014 404 euros. Les versements provenant de l intercommunalité, en hausse, procurent toutefois peu de recettes à la commune pour des raisons historiques (496 753 euros en 2009). Les allocations de compensation baissent globalement de 9,2 % mais leur volume représente moins de 2 % des contributions directes (192 458 euros en 2009). La part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement est en légère baisse malgré une augmentation de la part de la dotation de solidarité urbaine. Globalement, le produit de la DGF est pratiquement constant (4 139 925 euros en 2009). L ordonnateur souligne toutefois «une baisse de 2,13 % du total des dotations versées (dotation forfaitaire, DSU et dotation nationale de péréquation cumulées) [qui] se poursuit en 2010, avec un montant notifié inférieur de 2,02 % à celui de 2009». La Chambre prend acte d un changement de tendance à partir de 2009 lié au contexte des dotations provenant de l Etat mais surtout à la diminution constatée de la population communale. La collectivité prévoit, après 2 années de hausse, une baisse des participations de 6,12 % en 2010 et une stagnation des compensations. Les participations et compensations s élèveraient ainsi, en 2010, à 1 514 206 euros. Hors éléments demeurent donc stables. exceptionnels, les recettes de fonctionnement B - La capacité d autofinancement et l endettement La capacité d autofinancement brute est très stable sur la période, 2 690 538 euros en 2007, 2 492 497 euros en 2008 et 2 585 500 euros en 2009. En 2010, elle figure en baisse au budget primitif pour 1 949 947 euros mais, en tenant compte d un taux de réalisation des dépenses et des recettes de fonctionnement applicable à 2010 identique à celui de 2009, la CAF brute disponible serait maintenue à 2 500 000 euros. La commune devrait parvenir à maintenir sa capacité d'autofinancement. 6
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan L encours de la dette de la commune est faible et en diminution passant de 14 668 710 euros au 1er janvier 2007 à 12 343 755 euros au 31 décembre 2009. La dette de la commune au 31 décembre 2009 est ainsi de 584 euros par habitant, pour une moyenne de la strate de 1 041 euros par habitant, et représente 65,34 % des produits de fonctionnement de la commune alors que, pour la strate, le ratio est de 79,07 %. La ville n a pas contracté de nouvel emprunt depuis 2007. C - L investissement 1 - Financement de l investissement La part de l autofinancement dans le financement de l investissement est particulièrement élevée sur la période 2007-2009. Elle représente, en moyenne, sur 3 ans, 1 769 145 euros sur 3 076 290 euros de recettes réelles d investissement. Le montant prévisionnel des recettes d investissement inscrit au budget primitif 2010 est de 4 385 661 euros. La commune a délibéré lors du conseil municipal du 29 avril 2010 dans le cadre des mesures de relance proposées par l Etat pour anticiper le reversement du FCTVA. La convention venant d être signée lors de l examen de la Chambre, la commune n était donc pas, pour l instant, en situation de tirer de bilan de cette mesure. Les effets en seront limités, avec une estimation d une recette de 267 000 euros perçue avec un an d avance. 2 - Les dépenses d équipement Avec 1 830 000 euros en 2009, les dépenses d équipement engagées par la commune sont très inférieures à celles de la strate. Elles représentent 87 euros par habitant contre 302 euros pour la moyenne de la strate. Ces dépenses devaient augmenter significativement en 2010 (exécution prévue à concurrence de 4 915 000 euros, soit 228 euros par habitant). Dans le cadre des mesures de relance adoptées par l Etat la collectivité évoque l assouplissement, pour les entreprises, des conditions d octroi pour percevoir une avance sur marché. A titre dérogatoire, dès l exercice 2009, les conditions d octroi de l avance ont été assouplies (les conditions cumulatives d une durée minimum d exécution de 2 mois du marché et d un marché d un montant supérieur à 50 000 euros n étant plus exigées). Le versement d avances au titulaire d un marché pouvait être ramené à 20 000 euros hors taxes. Dans les faits, la collectivité a constaté que les entreprises ne souhaitaient pas percevoir, en général, cette avance. 7
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan 3 - Perspectives Si la ville devait relever le niveau de ses investissements, il lui serait nécessaire de rechercher des marges de manœuvre supplémentaires. A défaut de recourir à l augmentation des impôts ou de l endettement, la ville disposerait de deux pistes : ponctuellement, les cessions d actifs et, de manière plus progressive, la poursuite de l urbanisation (construction sur les derniers hectares disponibles et densification raisonnée ailleurs) qui alimente la croissance des bases. La ville de Mont-Saint-Aignan craint que les évolutions spontanées respectives de ses dépenses et de ses recettes ne soient divergentes au cours des prochaines années. La commune ne souhaite pas procéder à une augmentation importante de la fiscalité et considère par conséquent qu il est nécessaire d engager une politique volontariste de maîtrise des dépenses de fonctionnement, pour pouvoir continuer à investir et indique avoir préparé les budgets 2009 et suivants avec prudence (peu ou pas de nouveaux services ou actions engagées). La crise n a fait que renforcer une analyse et des choix de maîtrise budgétaire affichés dès 2008 IV. LA PROCEDURE BUDGETAIRE Le délai de deux mois, prévu par le code général des collectivités territoriales, entre le débat d orientation budgétaire et le vote du budget a été respecté sur l ensemble de la période contrôlée. La Chambre observe positivement l élaboration d un plan pluriannuel d investissement (PPI), présenté lors du conseil municipal du 17 décembre 2009, le même jour que le débat d orientation budgétaire. Elle rappelle, pour l avenir, l obligation, au titre de l article L. 2312-1 du CGCT, de présenter les engagements pluriannuels envisagés dans le cadre même du débat d orientation budgétaire. La qualité de la prévision budgétaire est satisfaisante au moment du budget primitif, mais elle se détériore en cours d année, peut-être par excès de précaution, et pourrait être améliorée pour plus de sincérité en prenant en compte les restes à réaliser tels qu ils peuvent être estimés au moment du vote du budget primitif. 8
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan V. LA GESTION DE LA DETTE A - La dette de la commune La Chambre rappelle la diminution de 15,8 % de l encours de la dette de la commune qui reste inférieure à la moyenne de la strate. L encours de la dette de 12 330 924,52 euros au compte administratif au 31 décembre 2009, est composé pour 27,42 % d encours Caisse d épargne et pour 72,58 % d encours Dexia-CLF, dont 30 % à taux fixe sur la durée du contrat. La capacité de désendettement, proche de cinq ans, montre que la commune a la capacité de faire face au remboursement de sa dette. B - Examen des contrats d emprunts 1 La dette de Mont-Saint-Aignan repose majoritairement sur un emprunt «structuré» exposant la commune à un risque de pente Au 1 er janvier 2010, la dette de la commune de Mont-Saint-Aignan s élève à 12 330 924, 52 euros au budget primitif de la ville, soit 64,56 % de la section de fonctionnement. Elle est composée de neuf emprunts, dont quatre ont été conclus avec la Caisse d épargne (27 % de l encours de la dette communale) et cinq avec Dexia Crédit local (73 % de l encours). Ces contrats n appellent pas d observation particulière, si ce n est l un d entre eux, qui présente les caractéristiques d un produit dit «structuré». D un montant initial de 7,348 millions d euros (capital restant dû au 1 er janvier 2010 : 6,455 millions d euros), il représente à lui seul, en volume, 52 % de l encours global de la dette de la commune. Cet emprunt structuré a été conclu le 20 mars 2007 par la commune de Mont-Saint-Aignan et Dexia Crédit local pour une durée de 16 ans. L amortissement est annuel. Ses modalités de remboursement distinguent deux phases : - jusqu au 1 er mai 2008, la collectivité rembourse une première échéance assortie d un taux d intérêt de 4,19 % ; - jusqu au 1 er mai 2023, les intérêts annuels versés par la collectivité sont calculés sur la base d une comparaison de deux indices de référence, le constant maturity swap (CMS) à 30 ans et le CMS à 2 ans. Deux scenarios sont alors distingués : si la différence entre le CMS 30 ans et le CMS 2 ans est supérieure ou égale à 0,2 %, le taux d intérêt appliqué est égal à 4,19 % ; si la différence entre le CMS 30 ans et le CMS 2 ans est inférieure à 0,2 %, le taux d intérêt applicable est égal à 8,62 % moins 5 fois la différence entre le CMS 30 ans et le CMS 2 ans. 9
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan La pente de la courbe des taux est le plus souvent positive et supérieure à 0,20. Dans cette hypothèse, la commune ne courrait aucun risque. Le risque d inversion existe cependant et il a son prix sur les marchés financiers. L évolution historique des taux «swap» 2 ans et 30 ans sur 10 ans, entre 2000 et 2010, révèle que le niveau du CMS 2 ans n a dépassé celui du CMS 30 ans que pendant 80 jours, du 30 mai 2008 au 6 août 2008 et du 21 août 2008 au 9 octobre 2008. Evolution historique des taux swap 2 ans et 30 ans entre 2000 et 2010 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 oct- 00 oct- 01 oct- 02 oct- 03 oct- oct- 04 05 EUSA2 oct- 06 EUSA30 oct- 07 oct- 08 oct- 09 oct- 10 Date de signature du contrat liant Dexia et la commune de Mont Saint- Aignan - Source : Chambre régionale des comptes Comme le montre l évolution historique des taux, le contrat du 20 mars 2007 a été conclu au milieu d une période historique de rapprochement des taux swap 30 ans et 2 ans. Ce contexte a été porté à la connaissance de la collectivité par un graphique du document de proposition de gestion de dette présenté par Dexia le 28 février 2007 mais ce seul élément ne donne pas la mesure du risque pris. Depuis le 1 er mai 2007, l inversion de la courbe des taux s est produite à plusieurs reprises. A titre d exemple, le 18 juin 2008, qui n était pas une date d échéance, l écart de taux entre le CMS 2 ans et le CMS 30 ans atteignait - 0,51 %. Le risque de voir cette situation se produire à chaque date d échéance existe et son coût pour la commune serait alors élevé, du fait, notamment, du multiplicateur 5 retenu dans le contrat. Un écart de -0,51 % porterait par exemple le taux d intérêt contractuel à 11,17 %. La durée du prêt (16 ans) ne permettait pas de mesurer le risque pris à terme et ses clauses ne comportent aucune limite du plafond au taux d intérêt qui pourrait résulter du calcul dans les cas les plus défavorables. 10
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan Evolution du taux d intérêt du par la commune de Mont Saint- Aignan au titre de l amortissement de l emprunt contracté le 20 mars 2007 en fonction du niveau relatif des taux CMS 30 ans et CMS 2 ans CMS 30 - CMS 2 Taux d'intérêt applicable à la commune de Mont Saint- Aignan 0,3 % 4,19 % 0,2 % 4,19 % 0,1 % 8,12 % 0,0 % 8,62 % -0,5 % 11,12 % -1 % 13,62 % -2 % 18,62 % -3 % 23,62 % Source : Contrat de prêt Dexia Crédit local n MPH985175EUR/0986816 2 - L emprunt «structuré» conclu par la commune de Mont-Saint- Aignan est le fruit de multiples renégociations successives Le contrat souscrit le 20 mars 2007 avec Dexia Crédit local résulte de renégociations successives d emprunts antérieurs, comme le montre le rappel historique suivant (résumé dans le schéma de la page 13) : Ainsi, le contrat du 20 mars 2007, numéroté «911» par la commune, intègre le capital restant dû de quatre emprunts conclus précédemment, numérotés 217, 908, 909 et 910 : - l emprunt n 217, conclu le 10 novembre 1999 et portant sur un montant initial de 2,6 millions d euros. Amorti sur une période de 15 ans, l emprunt donnait lieu au versement d un taux d intérêt variable, calculé sur la base du taux moyen mensuel du marché monétaire, majoré d une marge de 0,05 % ; - les emprunts n 909 et n 910, correspondant à deux tranches d un même contrat, conclu le 10 novembre 2006 et portant respectivement sur des montants initiaux de 800 000 euros (n 909) et de 480 000 euros (n 910). Amorti sur une période de 15 ans, l emprunt n 909 donnait lieu au versement d intérêts à taux fixes de 3,99 %. Amorti sur une durée de 15 ans, l emprunt n 910 donnait lieu au versement d intérêts à taux fixes de 4,25 % pendant une première phase d amortissement de 5 ans puis, pendant une deuxième phase de 10 ans, à un taux variable calculé sur la base de l indice EURIBOR 3 mois, majoré d une marge de 0,03 % ; - l emprunt n 908, conclu le 2 mai 2006 et portant sur un montant initial de 4,698 millions d euros. Amorti sur une période de 14 ans, cet emprunt était lui-même un produit structuré, le taux d intérêt dû par la collectivité résultant de la comparaison de l indice CMS en euros à 10 ans et de l indice CMS en euros à 2 ans. 11
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont- Saint-Aignan Le contrat 908 résultait lui-même de la renégociation d emprunts antérieurs : - les emprunts n 903 et n 904, correspondant à deux tranches d un même contrat, conclu le 23 décembre 2003 et portant respectivement sur des montants initiaux de 1 million d euros (n 903) et de 809 000 euros (n 904). Amortis sur une période de 15 ans, ces deux emprunts donnaient lieu au versement d intérêts à taux variables, calculés sur la base de la moyenne de l indice EURIBOR 1 au cours des douze derniers mois, majoré d une marge de 0,11 % ; - l emprunt n 906, conclu le 6 juin 2005 et portant sur un montant de 3,07 millions d euros. Amorti sur une durée de 15 ans, l emprunt donnait lieu au versement, d intérêts à taux variable calculé sur la base de deux indices, l EURIBOR 12 mois et le TEC 2 10 (2 x EURIBOR 12 mois TEC 10 + 3,05 %) pendant une première phase d amortissement de 12 ans puis, pendant une deuxième phase de 3 ans, à un taux variable calculé sur la base de l indice EURIBOR 12 mois, majoré d une marge de 0,07 %. L emprunt n 906 était lui-même destiné à refinancer un emprunt antérieur, l emprunt n 220, conclu en août 2002 et portant sur un montant initial de 3,41 millions d euros. Amorti sur une période de 14 ans, cet emprunt était un produit structuré dit «à barrière», les intérêts dus par la collectivité résultant de la comparaison de l indice LIBOR 3 mois en dollars à la barrière de 7 % : tant que le LIBOR USD 3 mois restait inférieur à 7 %, le taux d intérêt était fixé à 5,34 % ; dès que le LIBOR USD 3 mois dépassait la barrière de 7 %, le taux d intérêt servi à la commune était égal à la valeur de l indice LIBOR USD 3 mois majoré d une marge de 0,05 %. 1 - Taux du marché monétaire européen, égal à la moyenne arithmétique des taux offerts sur le marché bancaire européen pour une échéance déterminée, à partir de cotations fournies quotidiennement par 64 banques européennes. 2 - indice quotidien des rendements des emprunts d'état correspondant au taux de rendement actuariel d'une obligation du Trésor fictive dont la durée serait de 10 ans, calculé par interpolation linéaire. 12
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan Historique de l emprunt n 911 contracté le 20 mars 2007 par la commune de Mont Saint-Aignan Source : chambre régionale des comptes de Haute-Normandie 1992 1999 2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 212 0,12 213 214 0,5 0,26 218 1,09 3,07 220 906 3,07 219 1,43 4,5 903 0,76 908 904 0,87 911 910 0,47 909 0,79 217 1,58 Les montants situés en marge des flèches désignent le capital restant dû sur l ancien emprunt et reversé dans le nouvel emprunt (en Millions d euros). Emprunt à taux fixe ou variable Emprunt structuré 13
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan Enfin, l emprunt 220 résultait lui-même de la renégociation de quatre emprunts plus anciens : - l emprunt n 212, conclu en 1992 et portant sur un montant initial de 251 540 euros. Amorti sur une période de 15 ans, cet emprunt donnait lieu au versement d intérêts à taux fixe de 9,65 % ; - l emprunt n 213, conclu en 1992 et portant sur un montant initial de 1,087 millions d euros. Amorti sur une période de 15 ans, cet emprunt donnait lieu au versement d intérêts à taux fixe de 9,65 % ; - l emprunt n 214, conclu en 1992 et portant sur un montant initial de 518 326 euros. Amorti sur une période de 15 ans, cet emprunt donnait lieu au versement d intérêts à taux fixe de 9,45 % ; - l emprunt n 218, conclu en 2000 et portant sur un montant initial de 1,22 millions d euros. Amorti sur une période de 15 ans, cet emprunt donnait lieu au versement d intérêts à taux variable, calculé sur la base de l indice EURIBOR 3 mois, majorés d une marge de 0,1 % ; - l emprunt n 219, conclu en 2001 et portant sur un montant initial de 1,524 million d euros. Amorti sur une période de 14 ans et trois mois, cet emprunt donnait lieu au versement d intérêts à taux fixe de 5,48 %. 3 - L exposition croissante au risque de la dette de la commune de Mont-Saint-Aignan Ainsi, depuis 2002, la dette de la commune de Mont-Saint-Aignan comprend des produits «structurés». A compter de 2002, la part relative de ces produits dans l encours de la dette de la commune s est accrue, à la faveur de refinancements globaux intégrant des contrats antérieurs moins risqués, à taux fixes ou à taux variables, dont les conditions étaient conformes au marché de l époque et les marges (pour ce prêteur) modérées. La commune s est ainsi progressivement exposée à un risque croissant qui peut être apprécié sur la base du tableau des indices de risques retenu dans la charte de bonne conduite conclue entre les établissements bancaires et les collectivités locales en 2009. Le niveau de risque lié au contrat final (3E), conclu le 20 mars 2007 apparaît comme la résultante de cette évolution, notamment de celle qui résultait du plus récent réaménagement. 14
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan Tableaux des risques de la charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales Indices sous-jacents 1 Indices zone euro 2 Indices inflation française ou inflation zone euro ou écart entre ces indices 3 Ecarts d indices zone euro 4 Indices hors zone euro. Ecart d indices dont l un est un indice hors zone euro 5 Ecarts d indices hors zone euro Structures A Taux fixe simple. Taux variable simple. Echange de taux fixe contre taux variable ou inversement. Echange de taux structuré contre taux variable ou taux fixe (sens unique). Taux variable simple plafonné (cap) ou encadré (tunnel) B Barrière simple. Pas d effet de levier C Option d échange (swaption) D Multiplicateur jusqu à 3 ; multiplicateur jusqu à 5 capé E Multiplicateur jusqu à 5 Numéro du contrat Source : Charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales Ce dernier réaménagement a eu cependant pour effet d augmenter encore la part prise par cet emprunt à risque dans la dette totale de la commune. C est cette concentration qui rend, en définitive, le risque élevé. Par ailleurs, ces refinancements successifs ont entraîné le versement de commissions à Dexia Crédit local, couvrant les frais de réaménagement de l emprunt. Au total, l ensemble des refinancements ayant conduit à l emprunt conclu le 20 mars 2007 ont généré une somme de commissions s élevant à 34 674,42 euros. Evolution du niveau de risque pesant sur les contrats ayant conduit à l emprunt contracté le 20 mars 2007 par la commune de Mont-Saint-Aignan Date d émission de l emprunt Nature du produit Formule de calcul du taux d intérêt (si condition non remplie dans le cadre d un produit structuré) Classification dans le tableau des risques 212 1992 Fixe 9,65 % 1A 213 1992 Fixe 9,65 % 1A 214 1992 Fixe 9,45 % 1A 218 2000 Variable EURIBOR 3 mois + 0,1 % 1A 219 2001 Fixe 5,48 % 1A 220 2002 Structuré LIBOR USD 3 mois + 0,05 % si LIBOR USD 3 mois > 7 % 4B 906 2005 Structuré (2 * EURIBOR 12 mois) TEC 10 + 3,05 % 3A 903 2003 Variable Moyenne EURIBOR 12 derniers mois 1A 904 2003 Variable Moyenne EURIBOR 12 derniers mois 1A 908 2006 Structuré 7,59-5 * (CMS EUR 10 ans - CMS EUR 2 ans) 3E 909 2006 Fixe 3,99 % 1A 910 2006 Fixe 4,25 % 1A 217 1999 Variable Moyenne taux moyen mensuel du marché monétaire + 0,05 % 1A 911 2007 Structuré 8,62-5 * (CMS EUR 30 ans - CMS EUR 2 ans) 3E Source : Chambre régionale des comptes de Haute Normandie 15
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan Le remboursement anticipé du capital de la dette est une opération dont le prix dépend des anticipations du marché. Aux termes du contrat souscrit avec Dexia Crédit local, «le remboursement anticipé s effectue contre le règlement d une indemnité, à payer ou à recevoir par l emprunteur, qui a pour objet d assurer l équilibre financier du contrat entre les deux parties». En effet, l engagement pris par l emprunteur et le prêteur voit évoluer sa valeur au cours du temps au fur et à mesure du changement d appréciation que le marché se fait de la réalisation des hypothèses sousjacentes au contrat. Dans le cas d espèce, en fonction de l évolution relative des indices de référence (en l espèce le CMS 30 ans et le CMS 2 ans), la valeur liquidative du contrat évolue quotidiennement. Plus la probabilité de réalisation de l option du contrat (différence entre les deux indices inférieure à 0,2 %) est forte, plus le contrat prend de la valeur pour la banque et plus la soulte à la charge de la collectivité débitrice sera élevée. La mise en œuvre du dénouement anticipé se heurte à une contingence technique liée à la valorisation du contrat. La collectivité, qui n est pas en mesure de déterminer cette valorisation par elle-même en raison de la complexité du produit, doit demander une cotation de son contrat à la banque prêteuse. Aux termes du contrat conclu entre la commune de Mont-Saint- Aignan et Dexia Crédit local, cette cotation ne peut être effectuée qu à la suite d une demande formelle de remboursement anticipé exprimée par la commune, au moins 35 jours avant l échéance de remboursement. La cotation s effectue en deux temps : - une indemnité indicative de remboursement anticipé est déterminée par Dexia, dix jours avant le jour du remboursement ; - le jour du remboursement, Dexia demande à deux établissements de référence sur les marchés de calculer le montant de l indemnité à régler par la partie débitrice à l occasion du remboursement anticipé. L indemnité de remboursement finalement retenue est la moyenne arithmétique des deux propositions des établissements de référence. La commune est libre d accepter ou de refuser le remboursement anticipé après avoir pris connaissance de l indemnité correspondante. Ce dispositif ne permet pas à la commune d avoir connaissance, à chaque instant, de la valeur du contrat qui la lie à son établissement de crédit. Il empêche, par conséquent, le développement d une stratégie d optimisation de la dette, consistant à évaluer l opportunité pour la collectivité de se dénouer de son contrat. 16
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan La dissymétrie de l information entre une banque qui valorise au quotidien l option vendue à son client et la collectivité qui ne peut ni ne sait le faire est grande. La proposition de la banque à la commune le 28 février 2007 présentait «l objectif de la stratégie» de manière quelque peu univoque en évoquant, page 12, ses «avantages» mais pas ses inconvénients ou ses risques. Ce document mettait en évidence les «gains budgétaires» - hypothétiques - que pourrait réaliser la commune les premières années, évalués à 308 915 euros sur 3 ans, dont 256 808 euros la première année. La Chambre constate que la collectivité a concentré la majorité de sa dette sur un contrat unique qui comportait des risques dont elle n a pas mesuré le prix et lui recommande de : - solliciter de son prêteur, à intervalles réguliers, une estimation du coût de sortie de ce contrat, de manière à être en mesure d effectuer les meilleurs arbitrages possibles ; - ne plus recourir à des produits dont la complexité les rend difficiles à maîtriser, sinon en s entourant des conseils indépendants nécessaires techniquement ; - mettre en concurrence les organismes financiers. C La trésorerie L encours de la trésorerie est important, de l ordre de 2 millions d euros en moyenne en fin d exercice. La collectivité a mis en place une ligne de trésorerie, utilisée sur le seul exercice 2007. Elle ne possède pas de lignes de crédit renouvelées en permanence (de type «revolving»). Elle n a pas ressenti le besoin de recourir à ce type d instrument, mais pourrait utilement le faire à l avenir pour réduire l encours moyen et ainsi optimiser sa gestion de trésorerie. VI. LES RISQUES EXTERIEURS AU BUDGET PRINCIPAL L examen des garanties d emprunt conduit la Chambre à relever une difficulté : la commune a accordé sa garantie au «Rouen Université Club» pour le remboursement d un emprunt de 15 244,90 euros (100 000 francs sur 20 ans, par délibération du 13 novembre 1980, puis pour le remboursement d un emprunt de 76 224,51 euros (500 000 francs) sur 12 ans, par délibération du 15 octobre 1990. Cet organisme a contracté ces emprunts auprès de la caisse d épargne. S agissant du solde du compte 2761 au 31 décembre 2008, la collectivité indique qu il constituerait une avance en garantie d emprunt accordée au «Rouen université club» entre 1999 et 2001 pour 17 854,12 euros, mais aucune délibération mettant en jeu cette garantie n a pu être produite. 17
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan La Chambre invite la ville à respecter plus systématiquement les procédures de mise en œuvre des garanties et prend acte de l émission du titre n 334 en 2011 par la ville en vue du recouvrement de l avance en garantie d emprunt qui constitue une créance envers l ASRUC. La Chambre relève par ailleurs l existence de deux conventions d aménagement anciennes (Zac du village, Zac de la Vatine) avec la société d économie mixte Rouen Seine Aménagement, qui sont en train d être clôturées. Les bilans prévisionnels de ces deux opérations ne semblent pas devoir compromettre la situation financière de la collectivité. Toutefois, l aménagement de ces zones d activité est terminé depuis 2 à 3 ans. La Chambre prend acte de la réponse de l ordonnateur l informant que «les bilans de clôture des deux zones d'activités du Village et de la Vatine [ont été] soumis au Conseil Municipal du 16 juin 2011». S agissant du centre nautique et de remise en forme «Eurocéane», la Chambre observe que le contrat d affermage avec la société Vert Marine vient à expiration en 2012, sans possibilité de tacite reconduction. Le conseil municipal avait désigné la société Vert Marine, seule candidate à l appel à candidature au plan européen, par délibération du 31 décembre 2006. La charge qui résulte de cette activité pour la ville, constituée des 600 000 euros environ que verse le budget principal au budget annexe annuellement, peut être considérée comme importante, mais elle finance un équipement supérieur aux besoins d une ville de 20 000 habitants. La Chambre recommande à la ville de porter la plus grande attention aux conditions de renouvellement de la délégation, en 2012, qui devrait fournir l opportunité d une fructueuse mise en concurrence. VII. LA COMMANDE PUBLIQUE A Organisation de la commande publique La ville s est dotée d un service, dédié à la «Commande publique», composé de deux entités : d une part les achats, d autre part, les marchés publics. Ce service de la commande public n est composé en réalité que de deux agents. La personne responsable des marchés publics effectue le suivi de la totalité de l opération, de la passation à l exécution pour un nombre élevé de marchés (130 environ). La Chambre recommande, dans ces conditions, une plus grande polyvalence des agents qui doivent pouvoir assurer le traitement des dossiers et la veille juridique. 18
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan La collectivité n a pas de logiciel spécifique dédié aux marchés publics, en revanche le logiciel comptable (ASTRE) possède une application sur ce thème. La collectivité dispose d un guide interne des procédures d achats mis à jour au 1 er mai 2010. Ce guide interne «pédagogique», précise les procédures à respecter en fonction des besoins, des seuils, de la publicité, du choix du titulaire. La collectivité a déclaré recenser ses besoins sous la forme de la préparation budgétaire ou du plan pluriannuel d investissement mais elle n a pas de document interne permettant le regroupement des besoins de même nature. Cependant ce recensement est en cours. B Examen de cas particuliers Parmi les quatre opérations de commandes publiques importantes, réalisées sur les années 2007 et 2009, qui ont fait l objet d un examen de la Chambre, deux points ont retenu son attention : 1 - La rénovation des vestiaires (centre sportif des Coquets) Sur la rénovation des vestiaires du centre sportif des Coquets, (marché n 07/07 du 29 janvier 2007), l analyse de la procédure de passation des marchés a permis de constater que la collectivité a respecté les obligations de mise en concurrence, de délais de publicité et d attribution. Le lot n 7 (marché n 07/07 du 29 janvier 2007) a fait l objet d une actualisation des prix, dont la vérification a été correctement réalisée. Le lot n 7, carrelage-faïence, attribué à l entreprise «peinture Normandie» pour un montant initial de 37 818, 30 euros TTC a fait l objet d un avenant de 1 415,52 euros ce qui a porté le montant du marché à 39 233,82 euros TTC hors actualisation. Par mandat n 1031 du 19 mars 2008 la commune a réglé le solde du marché par le certificat de paiement n 6. Le décompte général définitif a été arrêté à 39 309,43 euros soit 75,61 euros de plus que le montant initialement prévu, montant qui correspond à l actualisation des prix. La formule d actualisation, certes prévue à l article 3.4.4 du cahier des clauses administratives et particulières (CCAP) pour lequel les prix peuvent être actualisables quand la date d effet de l ordre de service prescrivant le commencement des travaux est postérieure de plus de cent vingt jours à la date limite fixée par l acte d engagement (la date limite de remise des offres) n aurait pas dû être appliquée. La date limite de remise des offres était le 6 décembre 2006 et la date de l ordre de service le 14 février 2007 : ainsi, le délai de 120 jours n était pas dépassé. 19
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan La Chambre recommande de veiller strictement à l exactitude de liquidation avant de mandater ce type de dépenses. 2 - Le centre culturel Marc Sangnier La restructuration du centre culturel Marc Sangnier a donné lieu à l inscription de crédits budgétaires pour les frais d études des exercices 2004 à 2008. Les restes à réaliser de 598 749,44 euros en 2006 et 377 918,66 euros en 2007 puis de zéro en 2008 témoignent de l abandon, par la nouvelle équipe municipale, du projet initialement prévu. Le montant global versé a été de 304 305,70 euros. Le cahier des clauses administratives particulières prévoyait à l article 28 intitulé «report ou arrêt de l exécution de la prestation» que «le maître d ouvrage se réserve la possibilité d arrêter l exécution des prestations au terme de chacune des phases techniques : éléments de mission, tels que définis au présent CCAP». Par courrier en date du 26 mai 2008 le maire a avisé les entreprises de sa volonté de résilier le marché de maîtrise d œuvre en date du 26 septembre 2008. Conformément à l article 28 du CCAP la décision d arrêter cette exécution n a donné lieu à aucune indemnité et a entrainé la résiliation du contrat. Ce programme a fait l objet d un nouvel engagement en 2009. La Chambre observe que l abandon du projet initial a eu probablement un coût, mais que la ville avait la faculté de prendre cette décision de résiliation, qui a été mise en œuvre dans le respect des dispositions réglementaires et contractuelles applicables. Le coût final du nouveau projet pourrait d ailleurs être sensiblement inférieur à celui du projet initial. 3 - Divers achats La Chambre relève également que la collectivité n a pas passé de marché formalisé pour l approvisionnement en carburant de la cinquantaine de véhicules qu elle possède. Elle n a pas non plus de marché pour ses dépenses d alimentation. Dans les deux cas la collectivité ne respecte pas l obligation de mise en concurrence adaptée, qui s impose au «premier euro» et en tout cas qui est recommandée au-delà de 4 000 euros hors taxe. L ordonnateur explique l absence de procédure concernant l achat de carburants par le fait qu un «seul fournisseur sur le territoire communal est en mesure d'assurer ce service, à des prix,, très compétitifs». La commune précise que le recours à des fournisseurs situés sur le territoire d une autre commune «serait susceptible de réduire à néant l'économie escomptée». On note toutefois la présence de deux fournisseurs potentiels sur le territoire communal. La chambre estime donc que la commune pourrait recourir à une procédure, même limitée, qui soit adaptée à cet achat afin de garantir le respect des principes de la commande publique tout en conciliant les objectifs de bonne gestion soulevés par l ordonnateur. 20
Rapport d observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie sur la gestion de la commune de Mont-Saint-Aignan S'agissant des dépenses alimentaires, la chambre prend également acte des démarches engagées par la ville de Mont-Saint-Aignan par délibération du 31 mars 2011 de la constitution d un groupement de commande entre la ville et le CCAS pour la passation d un marché. La Chambre recommande à la commune de mettre en œuvres des procédures d achat adaptées pour l ensemble de ses achats, dés lors qu ils ont une incidence économique. VIII. LES RESSOURCES HUMAINES A Les charges de salaires Le niveau des dépenses de personnel apparaît modéré avec un montant par habitant de 448 euros en 2009 pour une moyenne de la strate de 665 euros. Cette tendance se poursuit en 2010 avec 459 euros par habitant pour une moyenne de la strate de 684 euros. Les dépenses de personnel représentent cependant 55,12 % des charges de fonctionnement pour une moyenne de la strate de 54,71 %. Ces charges devraient continuer à progresser puisque en 2010 la collectivité qui a inscrit 10 052 605 euros au budget primitif, a réalisé 9 501 000 euros de dépenses de personnel ce qui représente 55,47 % des dépenses de fonctionnement pour une moyenne de la strate de 54,70% La crise n a pas d impact significatif sur les effectifs. En effet l effectif budgétaire pourvu, hors effectifs contractuels, était de 219 en 2007, 219 en 2008, 221 en 2009. Les effectifs des agents non titulaires sont restés stables sur la période passant de 30 à 31 agents, la différence s expliquant par la création d un poste de collaborateur de cabinet. La commune souligne que «la part relative des dépenses de personnel augmente ( ) essentiellement en raison de la maîtrise de l'ensemble des dépenses de fonctionnement». La Chambre constate que si les dépenses de personnel ont évolué en moyenne de 2,6 % entre 2007 et 2009, les dépenses de fonctionnement ont régressé de 0,6 % sur la même période. Dès lors le poids de la masse salariale dans les dépenses de fonctionnement est appelé à se renforcer. B Le pilotage La direction du service est assurée par une attachée assistée par un rédacteur chef, responsable des carrières. La direction des ressources humaines est composée de quatre agents et deux agents dits de «l équipe mobile» qui sont des agents de la collectivité en reconversion professionnelle affectés au service des ressources humaines. Cette équipe mobile qui dépend du service des ressources humaines comprend également trois agents affectés dans les services. 21